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农地产权制度建设的成就及经验

摘要:中国共产党自成立以来,在农地产权制度建设中始终坚持把马克思土地产权理论与我国实际相结合,形成了中国特色农地产权理论,即农民土地所有制理论、农业生产合作社理论、农地“三级所有”理论、“两权分离”理论、“三权分置”理论。建立了中国特色农地产权制度,即社会主义集体所有制和家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。坚持党的领导和马克思土地产权理论为指导,坚持实事求是的思想路线、生产力标准和以人民为中心的根本立场是基本经验。新时代农地产权制度改革必须坚持和完善农地“三权分置”。

关键词:中国共产党;中国特色;农地产权制度;“三权分置”

农民问题是中国问题的根本,土地问题是农民问题的关键。“谁赢得了农民,谁就会赢得中国”,“谁能解决土地问题,谁就会赢得农民”。[1]47基于此,我党始终将解决农民的土地问题与中国革命和建设结合起来,走出了一条具有中国特色的革命和建设道路。农村基本经营制度作为我党农村政策的基石,是实现乡村振兴战略目标的重要制度保障,如何坚持和完善还需要进一步的理论和实践创新。总结中国共产党近百年农地产权制度建设所取得的理论成果、实践成就及经验,有助于深化对中国特色农地产权理论的认识,增强对中国特色农地产权制度、特别是农地“三权分置”制度的自信。

一、中国共产党农地产权制度建设的理论成就

(一)农民土地所有制理论。在新民主主义革命时期,我党将土地所有权归属与革命突破口相结合,从土地“政府所有”到“农民所有”的认识转变和政策调整过程中,逐步形成了农民土地所有制理论。1927年4月,党的五大通过的《土地问题决议案》明确提出土地国有的政策主张,1928年12月制定的《井冈山土地法》也提出“没收一切土地归苏维埃政府所有”的政策主张。但是,毛泽东在调查中发现了这种政策的不足,并将自己的认识写入《井冈山土地法》按语;1930年9月,党的六届三中全会提出了“没收地主的土地归农民”的口号;1931年春,毛泽东在给江西省苏维埃政府的信中,明确要求将分给农民的田“由他私有”[2]256;1933年6月,苏区临时中央政府土地人民委员会《关于实行土地登记》的发布,标志着我党对土地所有权归属问题的认识和政策的统一。毛泽东在《井冈山的斗争》《怎样分析农村阶级》等著作中,对土地没收的对象、分配原则和方法、分配后的所有权等问题的论述,成为了土地革命路线的理论基础。抗日战争结束后,我党再次将减租减息改为没收地主阶级的土地分配给农民所有。从土地革命到建国初,毛泽东撰写的一系列文章中对农民土地所有制进行了论述,特别是在《目前形势和我们的任务》中提出了新民主主义的三大经济纲领,标志着农民土地所有制理论进入成熟阶段。农民土地所有制理论,是马克思关于社会主义“土地国有化”的经典理论与中国农村实际相结合,在借鉴共产国际传统做法的基础上形成的,是马克思土地产权理论中国化的第一个理论成果。主要内容包括:以革命的方法消灭封建土地所有制;无偿剥夺封建剥削阶级的土地;按人口平均分配土地的原则,实现“耕者有其田”的土地制度;土地所有权属农民所有。[3]92-93(二)农业生产合作社理论。农业生产合作社理论的形成最早可追溯到土地革命时期。毛泽东相继撰写了《必须注意经济工作》《我们的经济政策》等文章,认为发展合作社是苏区经济建设的中心任务之一,必须利用合作社的优势发展经济,以造成发展到社会主义经济的条件。从1942年到1945年,毛泽东在《解决问题与财政问题》《论合作社》《组织起来》等著作中,对新民主主义合作社的性质、特征、组织形式等进行了系统分析,使农业生产合作社理论得到丰富和发展。新中国成立后,毛泽东就农业生产合作社问题发表的系列文章和重要讲话,标志着农业生产合作社理论进入成熟阶段。农业生产合作社理论是对农业社会主义改造的理论成果,是根据马克思关于社会主义土地合作社产权制度思想和恩格斯关于“土地入股”的设想,在借鉴苏联经验的基础上,结合我国实际形成的。其主要内容有:第一,建立农业生产合作社是对土地私有制的经济改造道路,旨在建立农地社会主义集体所有制。第二,必须坚持共产党的领导,坚持自愿和互利的原则,通过典型示范、国家帮助的办法逐步推广。第三,初级社和高级社是农业生产合作社的两种组织形式;初级社具有半社会主义性质、高级社则具有社会主义性质。[3]95-96(三)农地“三级所有”理论。我党农地“三级所有”理论的形成,经历了从“公社一级所有”到“三级所有”的探索过程。早在1958年,毛泽东对《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中关于人民公社所有制的规定,亲自做了加写,认为农地应是公社一级所有制,但性质还是集体所有,必然要过渡到全民所有。[4]通过实践毛泽东觉察到了这种制度的不足,因而在1959年第二次郑州会上,专门谈了对公社所有制的认识,认为“公社应当实行权力下放,三级管理,三级核算,并且以队的核算为基础。”[5]127-130毛泽东对公社所有制的认识转变,得到了中央的肯定,被《郑州会议纪要》概括为“统一领导,队为基础;三级管理,权力下放;三级核算,各计盈亏。”[6]141960年11月《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,首次提出“三级所有、队为基础”概念。1961年9月毛泽东在给中央常委的信中,再次强调基本核算单位是队而不是大队。至此,农地“三级所有”理论正式形成。农地“三级所有”理论是我党在社会主义初级阶段对土地公有制具体形式探索的理论成果,是对马克思关于社会主义土地公有产权制度思想的实践和发展。主要内容包括:农地“三级所有、队为基础”;公社、生产大队和生产队是农村三级集体经济组织;实行集体统一经营和按劳分配的原则。(四)农地“两权分离”理论。农地“两权分离”理论的形成源于我党对农民“包产到户”诉求的思考,是在对“家庭承包经营”认识提升的过程中逐渐形成的。家庭承包经营,实现了集体土地所有权与经营权的第一次分离,突破了我国农地“集体统一经营”制度。邓小平对包产到户的性质给予了充分肯定,对家庭承包给予了高度评价,认为“‘包产到户’是社会主义制度下责任制的一种形式,没有剥削,没有违背集体所有的原则,可以调动人民的积极性,体现了按劳分配的社会主义原则,有利于发展社会主义经济,不是搞资本主义。”[7]764并在此基础上,于1990年3月提出了“两个飞跃”的科学判断,指出“实行家庭联产承包为主的责任制”是我国农业发展的第一个飞跃,要长期坚持不变。[8]355标志着农地“两权分离”理论的形成。农地“两权分离”理论,是对马克思关于土地出租经营形式的发展,是对社会主义集体土地经营形式探索的理论成果。其主要内容包括:家庭承包是农村基本经营制度的基础,承包经营是农地所有权与经营权的分离条件;承包地的所有权性质不变,农地所有权属集体,承包经营权属农民家庭;承包户享有使用、收益和流转权,生产经营和产品处置权,补偿权等权利。(五)农地“三权分置”理论。进入新时代,如何完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革,是习近平一直思考的问题。基于农民保留承包权、流转经营权的实践,2013年7月,习近平在湖北武汉考察时,首次提出了农地所有权、承包权、经营权“三权”概念。[9]53中央在2013年底召开的农村工作会上明确提出,“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行”。2014年9月,习近平在中央深改领导小组第五次会上,进一步阐述了关于农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置的思考,认为要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的经营权流转格局。2016年4月,习近平在安徽考察调研时再次强调,农村改革的最大政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度,决不能动摇。习近平关于农地“三权分置”的系列重要论述,标志着农地“三权分置”理论的形成。农地“三权分置”理论是对“两权分离”理论的发展,是马克思土地产权理论中国化的最新理论成果。其主要内容包括:第一,保留承包权、流转经营权是农地承包权与经营权分离的条件。第二,所有权属集体,承包权属农民家庭,经营权属经营户。第三,坚持尊重农民意愿、守住政策底线、循序渐进、因地制宜的原则。

二、中国共产党农地产权制度建设的实践成就

(一)农民所有、家庭经营:农民土地所有制的建立。按照中国革命的两个阶段,我党将建立以“农民所有、家庭经营”为特征的农民土地所有制,作为消灭私有制建立社会主义集体所有制的第一步。1928年和1929年《井冈山土地法》《兴国土地法》制定后,在苏区开始建立农民土地所有制;1947年9月《中国土地法大纲》的制定,使这一制度在解放区得到广泛建立;农民土地所有制的全面建立始于1950年6月《中华人民共和国土地改革法》的颁布,于1952年底基本完成。“农民所有、家庭经营”是农民土地所有制的主要特征,由于《中国工农红军优待条例》《优待红军家属耕田队条例》等政策的实施,使这一时期的土地所有制又打上了“互助经营”的烙印。农民土地所有制的建立,彻底废除了统治中国几千年的剥削土地制度,第一次真正实现了耕者有其田的社会理想,广大农民翻身做主,农村生产力得到解放,为社会主义集体所有制的建立奠定了基础。(二)合作社所有、合作经营:合作社所有制的建立。对农业的社会主义改造实际上在新中国成立后就已经开始,1951年底中央就下发了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》并开始试行;1953年12月,中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》,要求在总结经验的基础上引导农民过渡到更高级的农业生产合作社。1955年7月,中央召开省、市、区党委书记会议后,初级社得到迅猛发展,高级社也已进入推广阶段;1955年10月,党的七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》,进一步加速了高潮的到来;到1956年1月,基本上实现了初级农业生产合作社。1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》,有力推进了高级社的发展。到1956年底,对农业的社会主义改造基本完成,加入合作社的农户占全国农户总数的96.3%,其中参加高级社的农户达到87.8%。[10]140标志着我国农业生产合作社所有制的基本建立。“合作社所有、合作经营”是这一制度的主要特征。互助组是一种具有社会主义萌芽性质的“互助经营”;初级社是具有半社会主义性质的土地入股、合作经营,实行土地分红和按劳分配相结合的原则;高级社实现了土地等主要生产资料的合作社所有、合作经营,实行按劳分配的原则,因此,具有社会主义性质。合作社所有制的建立,完成了我国从几千年来土地私有、分散经营向合作社所有、合作经营的历史性转变,标志着我国社会主义基本经济制度的确立,是中国历史上一次伟大的社会变革和社会进步。农业生产力得到明显提高,农业总产值逐年增长;农田水利建设事业不断发展;农民安居乐业,生活得到改善;为国家工业化奠定了制度基础。(三)集体所有、统一经营:三级集体所有制的建立。1.三级集体所有制的建立始于人民公社时期。1958年3月开始的由小型合作社合并而成的大社,是农地“三级”集体所有制的雏型;同年8月《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》的发布,推动全国掀起了建立人民公社的高潮。1959年4月,党的八届七中全会在总结人民公社整顿工作的基础上,探讨了生产小队所有制问题,通过了《关于人民公社问题的十八个问题》;1962年2月,中央下发的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》规定,人民公社实行以生产队为基本核算单位的三级集体所有制。1962年9月,党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例(修正草案)》,对这一制度进行了规范。至此,完成了农村集体土地从公社“一级所有”到“三级所有”制度的演变,三级集体所有制正式建立。2.三级集体所有制的主要特征。第一,三级所有、统一经营。公社和生产大队除拥有社队企业和部分山林外,同时也是生产队所有土地的上一级所有权人,有权调整生产队的生产;耕地、山林及社员的自留地、自留山、宅基地等属生产队所有;实行统一经营、按劳分配的原则。第二,“政社合一”。生产大队、生产队是农村社会基层单位和集体经济组织,人民公社既是基层政府机构、社会基层管理单位,同时也是一级集体经济组织。在人民公社的三级所有制中,每一级的所有权与其同级的行政权是重合的,而每一级又都必须绝对服从于其上级,表现出一种所有权对行政权的依附。[4]3.三级集体所有制的建立,促进了农业生产条件的改善与农业经济的增长,从这种制度建立后的20余年间,农业生产条件得到了根本改善,农业经济的各项指标均有较大幅度的增长。是“集中力量办大事”建设方针在农地产权制度建设中的具体体现,为工业化和农村建设提供了重要的制度保障。能够把分散的、由上百万个自然村落和上千万个农户构成的传统农村社会,通过行政手段,统一于一个高效有序的行政系统之中,确保了农村生产秩序和社会生活的稳定。[11](四)集体所有、承包经营:“双层经营体制”的建立。1.“双层经营体制”的建立。家庭承包是“双层经营体制”的基础,从萌芽到建立经历了长达15年的艰难探索。1978年党的十一届三中全会开启了改革开放的大门,1979年通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》,虽然强调“不许分田单干”,但为“某些副业生产、边远山区、交通不便的单家独户”留出了“包产到户”的政策空间。1982年中央1号文件明确指出“包产到户、包干到户”是社会主义生产责任制,1984年1号文件首次使用“统一经营和分散经营相结合的体制”的表述;1986年1号文件则第一次明确提出“双层经营体制”概念;1991年,党的十三届八中全会正式表述为“统分结合的双层经营体制”,1993年,将这一制度作为农村经济的一项基本制度载入《宪法》。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制正式建立。2.集体所有制的巩固和完善。第一,农地所有权和集体经济组织的性质不变。1983年中央下发的《当前农村经济政策的若干问题》指出,人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队,在实行联产承包以后,仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。同年10月,《关于实行政社分开建立乡政府的通知》强调,当前的首要任务是把政社分开。2002年颁布的《农村土地承包法》也明确规定,农村土地承包后,土地的所有权性质不变。实行家庭联产承包为主的责任制,废除人民公社,废除的是作为集体经济实现形式的人民公社单一集体统一经营,而不是废除集体经济本身。[12]第二,权利归属逐渐清晰。一方面,“政社分开”改变了所有权对行政权的依附,明确了集体经济组织对农地的占有、使用、收益和处分权,以及对产品的分配权和在市场上的自由交易权。另一方面,家庭承包经营实现了农地所有权与经营权的分离,明晰了集体经济组织与成员之间的权利归属。农民集体享有农地所有权,农户作为本集体经济组织的成员,既是集体土地的所有权人,又是承包地的权利主体。第三,权能内容逐渐完整。2002年颁布的《农村土地承包法》规定:集体经济组织除享有农地所有权外,同时还享有与所有权相关的发包权、监督权、管理权及其他权利等;集体经济组织的成员既享有集体土地的所有权,又享有承包地的占有权、使用权、收益权等权利束,以及与权利束相关的流转权、生产经营权、产品处置权、补偿权等,从法律上对农村集体经济组织及其成员的权能内容做出了明确规定,权能内容逐渐完整。(五)集体所有、家庭承包、流转经营:“三权分置”制度的建立。1.“三权”分置制度的建立。农地“三权”分置制度是在“两权”分离基础上发展而来,是对农村基本经营制度的巩固和完善。2013年11月,中央发布的《关于全面深化改革若干问题的重大决定》,对承包权和经营权进行了剥离和赋权,标志我国农地“三权分置”改革拉开了序幕。[13]2013年底召开的中央农村工作会议要求,要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。2014年4月制定的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明晰了“三权分置”的改革思路、实施步骤和推进路径。2015年11月出台的《深化农村改革综合性实施方案》,就“三权分置”改革的基本内容、发展方向、经营权流转等问题进行了阐述,“三权分置”制度正式建立。2016年,中央发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对农地“三权分置”改革的指导思想、基本原则、改革目标及如何实施等做了全面规定,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。2018年修订的《农村土地承包法》,把农地“三权分置”制度上升到了法律层面,标志着具有中国特色的农地“三权”分置制度进入完善阶段。2.基本经营制度的巩固和完善。第一,农地所有权、承包权、经营权的地位更加明确。农地“三权”分置制度明确了农地集体所有制在农村基本经营制度中的根本地位,要求必须得到充分体现和保障,不能虚置;农户享有土地承包权是农村基本经营制度中的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变;并赋予经营主体更有保障的土地经营权。第二,“三权”的权利归属更加清晰、权能内容更加完整。明确了所有权属农民集体、承包权属承包户、经营权属经营主体。土地集体所有权人对集体土地依法享有所有权,以及发包权、监督权、管理权、其他权利等各项权能。承包家庭承包户享有:承包地的使用、收益权,生产经营和处置产品权,互换、转让承包权,流转经营权,补偿权等以及法律、行政法规规定的其他权利;其他方式承包户享有:承包地的经营权、继承权,以及经营权的出租、入股、抵押等流转权。农地经营权人有权在合同约定的期限内占有农地,自主开展农业生产经营并取得收益。第三,“三权”的权利行使更加规范。新修订的《农村土地承包法》,对如何落实集体所有权、保护农户承包权、放活土地经营权的规定更加规范。如:集体土地被征收时,农民集体有权对征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿;通过建立健全集体经济组织民主议事机制,保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权。承包户有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地,任何组织和个人不得强迫或限制;有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。经营主体有权使用流转土地从事农业生产经营并获得相应收益;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地等。

三、中国共产党农地产权制度建设的主要经验

(一)只有坚持中国共产党的领导,才能确保社会主义方向。中国共产党成立后,就根据党的纲领将建立社会主义集体所有制作为农地产权制度建设的奋斗目标,确立了消灭封建土地所有制建立农民土地所有制、变革农民土地所有制为社会主义集体所有制的“两步走”方针。无论是革命时期还是建设时期,中国共产党始终坚持把这一目标注入到农地产权制度建设的全过程,以确保社会主义方向。在新民主主义革命时期,我党将建立农民土地所有制作为中国革命的突破口,开创了一条“农村包围城市,武装夺取全国政权”的革命道路,取得了革命的胜利,建立了农民土地所有制;在社会主义改造时期,将对农民土地所有制的改造与社会主义革命结合起来,建立了合作社集体所有制;在社会主义全面建设时期,将社会主义公有制具体实现形式的探索与社会主义建设结合起来,建立了“三级”集体所有制。[14]改革开放时期,我党始终坚持对农村经济体制改革的领导,社会主义集体所有制始终没有变,发生改变的只是经营制度。全面深化改革时期,承包权与经营权的分置,也是在坚持集体所有权、稳定承包权的前提下,对经营权的放活,是基本经营制度的完善。历史证明,中国共产党是中国革命和建设事业的领导核心,中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征,只有坚持党的领导,中国特色农地产权制度建设才能确保社会主义方向。(二)只有坚持马克思土地产权理论与实际相结合,才能建立具有中国特色的农地产权制度。马克思主义是中国共产党及其领导的社会主义事业的指导思想,中国共产党始终坚持将马克思土地产权理论与中国实际相结合,形成了具有中国特色的农地产权理论,建立了具有中国特色的农地产权制度。土地公有制是马克思土地产权理论的基本观点和国际社会主义运动的传统做法,中国共产党始终坚持这一基本观点,并与实际相结合,建立起具有中国特色的农地产权制度。在新民主主义革命时期,将没收的封建地主土地分配给农民所有,并通过“耕田队”等形式,使农民土地所有制具有了“互助经营”的特征。在社会主义革命时期,根据马克思关于建立社会主义土地合作社所有制的主张和恩格斯“土地入股”的设想,在总结苏联经验的基础上,通过经济的方法,走出了一条具有中国特色的农地私有制改造道路,建立了合作社所有制。在社会主义全面建设时期,探索出一种社会主义土地“三级”集体所有的公有制形式。改革开放时期,通过承包实现了集体土地的所有权与经营权的分离,创造出“集体所有,家庭承包”经营制度。随着改革的不断深化,根据农民在实践中创造出的“保留承包权、流转经营权”的经营形式,又建立起农地“三权分置”制度。实践证明,只有坚持马克思土地产权理论及其中国化成果为指导,才能建立中国特色农地产权制度。习近平关于农地“三权分置”重要论述,是马克思土地产权理论中国化的最新理论成果,是新时代农地产权制度改革的理论指导。(三)只有坚持实事求是的思想路线,才能勇于修正错误、改革创新“。实事求是,是马克思主义的根本观点,是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求,是党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”[15]242中国共产党在农地产权制度建设中,始终坚持在实践中检验真理和发展真理,坚持解放思想与实事求是的辩证统一。土地农民所有是在实践中对“苏维埃政府所有”的调整,“三级”集体所有制是对人民公社运动化时期“一大二公”所有制的纠正;“集体所有、承包经营”是对“集体所有、统一经营”的改革;“三权分置”是农地产权制度改革的又一次重大创新,是对农地基本经营制度的坚持和完善。实践证明,只有坚持实事求是的思想路线,才能坚持真理、勇于修正错误、不断改革创新,才能坚持和完善中国特色农地产权制度。(四)只有坚持生产力标准,才能充分调动农民生产积极性。生产力是社会发展的最终决定力量,发展生产力是马克思主义的基本原则。中国共产党始终坚持把解放和发展生产力作为社会主义的根本任务,作为判断路线方针政策正确与否、社会制度是否优越和进步的根本标准。新民主主义革命时期的土地农民所有,是我党在没收地主土地归苏维埃政府所有政策下,通过对农民生产积极性和革命热情的调查后,做出的调整。合作社所有制的建立,不仅实现了农地私有到公有的转变,而且通过互助合作生成了新的生产力,促进了生产力的明显提高,正如毛泽东所说:“如果不从个体劳动转移到集体劳动的生产方式的改革,则生产力还不能获得进一步的发展。”[2]931改革开放时期,党坚持“三个有利于”标准,[8]372把深受农民欢迎的家庭承包作为农村基本经营制度的基础。农地“三权分置”制度,也是农民在实践中的自主选择。(五)只有坚持以人民为中心的根本立场,才能实现农民解放和共同富裕坚持以人民为中心是马克思主义的根本立场,共同富裕是马克思主义的一个基本目标。[14]中国共产党自成立之日起,就坚持把全心全意为人民服务的宗旨作为最高价值取向,确立了“为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”的初心使命。在农地产权制度建设中,始终坚持以农民解放和共同富裕为奋斗目标,把建立农民土地所有制作为革命的突破口,把建立社会主义集体所有制作为实现共同富裕的制度保障,以自上而下的推进与自下而上的农民自主选择相结合的方式,建立和完善农地产权制度。在新民主主义革命时期,是在对农民革命和生产积极性调查的基础上,把农民土地所有制的建立作为消灭封建土地私有制的第一步,领导中国人民进行了一场“农民革命”,实现了农民的解放。在社会主义革命时期,为了建立社会主义基本制度,按照农民自愿的原则,建立了合作社所有制。改革开放以来,农村基本经营制度的建立和完善,都是以“人民温饱、小康生活”和“农业强、农村美、农民富”为战略目标,根据顶层设计的推进与农民自主选择相结合的产物。历史证明,中国要富,农民必须富,只有坚持以人民为中心的根本立场,才能实现农民解放和共同富裕目标。

作者:周猛 单位:湖南医药学院马克思主义学院

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