土地征收补偿的要求十篇

土地征收补偿的要求篇1

关键词：征地补偿 新标准 市场化

新中国成立以来，我国农村土地征收补偿制度长期保持着低偿、非价格属性的特点，直至国土资源部新的征地补偿标准后，情况才有所改善。

一、征地补偿新标准的表述

征地补偿新标准是指征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。根据2005年国土资源部下发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（简称《通知》）中概念及内涵的表述，征地统一年产值标准是指在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值；征地区片综合地价标准是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。

新的征地补偿标准的实施是我国征地制度改革的一个重要突破，它不仅提高了征地补偿费用的额度、减少了地方政府的随意性，更重要的是将征地补偿费以地价的名称命名，承认征地补偿的地价属性，为我国征地补偿步入市场化奠定了理论基础。然而，新补偿标准是在原有制度框架基础上建立的，仍然保留了计划经济时期的思路和做法，与市场经济环境不相适应，需要认识其存在的问题并找到切实可行的解决之路。

二、征地补偿新标准的缺陷

（一）新补偿标准按原用途补偿不符合估价原则

现代估价理论及我国《城镇土地估价规程》都明确规定，土地估价要遵循预期收益原则和最有效利用原则。预期收益原则要求“土地估价应以待估宗地在正常利用条件下的未来客观有效的预期收益为依据”；最有效利用原则要求“土地估价应以待估宗地的最有效利用为前提。判断土地的最有效利用以土地利用是否符合其自身利用条件、法律法规政策及规划限制、市场要求和最佳利用程度等为依据。”将此两原则应用于土地征收补偿，则征地补偿价格应由建设用地的土地收益来决定。因为建设用地的收益是征地后的预期收益，建设用地是符合城市规划的最有效的利用方式，用地者要为取得建设用地而付出代价。

我国现行的征地补偿制度规定按照土地的原用途进行补偿。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。因征地前土地用途多为农业用地，所以按原用途补偿多指按农业用途补偿。即使新的补偿标准也没能脱离农业用地补偿的思路，不仅征地统一年产值标准是按照农业用途的土地收益进行计算，而且征地区片综合地价标准也主要以农业用途的土地收益作为计算征地补偿费的依据。而在土地的多种用途收益中，农业用途的土地收益是最低的。以占比最大的水稻田的产值计算，全国水稻平均亩产380公斤、交易价格为2.8元/公斤，则每亩可获取1064元产值；冬季种植经济作物按油菜籽计算，平均亩产220公斤、交易价格为3.7元/公斤，则每亩可获取814元产值。两项相加，平均每亩产值在1878元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得每亩5.6万元左右的补偿款。相比之下，土地被征收后转为建设用地的出让金则远高于这一数字。据统计，2012年国土资源部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。在此粗略估算下，农民所获得的征地补偿款最高只有土地出让金的10%。可见，按原用途补偿的结果导致地方政府获取了大量的土地增值收益。

按原用途补偿显示出我国城乡二元结构在资源配置中的失衡和非理化现象。在市场经济环境中，城市土地已经实现市场化配置并按市场价格进行出让、转让，而农村土地还实行计划经济模式下的低偿征收制度；在农村，农民按照市场价格购买生产资料和生活资料，但他们所使用的主要劳动资料――土地却只能以偏低的非市场价格被国家征收。按照土地的原用途补偿是造成征地补偿费偏低的主要原因，如果不改变这一做法，由此引发的社会矛盾将持续存在。

（二）新补偿标准的综合性使土地价值被掩盖

从理论上来说，地租、地价是土地所有权在经济上的实现形式。在征地补偿费中，对土地所有权价值损失的补偿应是征地补偿的主要内容，因为一切损失皆因土地所有权的丧失而引起。我国现行的《土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在各项费用中，土地补偿费是针对土地所有权给予的补偿，安置补助费是针对土地使用权、农民生活来源给予的补偿，地上附着物和青苗的补偿费是对农民投入损失的补偿。由于这几项补偿费用的性质不同，因此进行分项补偿是正确的。但新标准却取消了分项补偿的做法，将土地补偿费和安置补助费捆绑在一起进行综合补偿。这种做法混淆了土地的自身价值与附属价值的界限，使真实的土地价值被掩盖。在我国目前农村集体土地产权没有被完全界定清楚的情况下，如果不区分土地补偿费和安置补助费进行补偿，则土地所有权和土地承包经营权无法真正体现各自的价值，农民不能在征地补偿中得到应有的份额，农村集体与个人之间的分配不公平现象将继续存在甚至更加严重，这将成为征地补偿纠纷的隐患。

（三）新补偿标准缺少科学的理论依据

现代土地估价体系中每一种估价方法都有相应的理论基础。收益资本化法的理论基础是预期原理。按照预期原理，土地未来的预期收益是决定土地当前价格的重要因素。西方经济学认为土地价格为地租或土地纯收益的资本化。美国经济学家伊利认为：“把预期的土地年收益系列资本化而成为一笔价值基金，这在经济学上就称为土地的资本价值，在流行词汇中则称为土地售价”。收益资本化法通过还原利率将土地纯收益（地租）与地价的关系反映出来，以此计算的土地价格具有市场属性。

我国征地补偿费的计算方法主要是年产值倍数法。征地统一年产值标准的计算公式为：土地补偿费=被征地亩数×年产值标准×补偿倍数；安置补助费=需要安置的人数×年产值标准×补偿倍数。征地区片综合地价标准的计算公式为：征地区片综合地价=区片土地年产值×（区片土地补偿倍数+区片安置补助倍数）。从表现形式看，年产值倍数法与收益资本化法中的收益乘数法相同，但产值倍数法缺少理论依据。按照预期原理，土地价格是土地未来纯收益（地租）的资本化，土地纯收益可以还原为土地价格。虽然土地纯收益可以还原为土地价格，但土地产值不能还原为土地价格，因为土地产值不仅包含土地纯收益还包含其他生产要素的价值，如生产资料价值、劳动力价值以及投资利息和经营利润等。因此，用年产值乘以一定的倍数得出的不是土地价格，而是多项生产要素的价值总和。何况我国征地补偿费计算中的年产值已经不是真正的被征土地的年产值，补偿倍数也与土地还原利率无关，二者都是政府制定的数字化标准。在这种情形下，年产值倍数法失去了计算土地价格的理论依据，因此，征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准都不是真正的土地价格。这种制定的补偿标准不能正确反映土地市场的供求关系，滞后于社会经济发展和农民的现实需求。

三、建立市场化补偿机制是完善征地制度的有效途径

（一）完善立法，确立公平补偿原则

我国目前对于征地补偿的规定只存在于《土地管理法》的部分条款中，还没有系统而完整的征地立法，而且没有确立公平补偿的原则，导致征地补偿费的计算偏离市场价格而且数额偏低。世界上大多数国家在征地补偿时都是以土地的公平市场价格作为补偿标准。如美国法律确立土地征收以“公平补偿”为原则，其公平市场价值不仅包括被征收土地的补偿价款，还包括对被征收人因征收土地而造成的其他损失，如其他土地的损害赔偿金以及被征收人生活、就业等损害赔偿金；不仅要补偿被征收土地的现有价值，还要补偿土地可预期的未来价值。

我国应设立《土地征收法》等相关的法律法规，明确补偿原则、补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。土地征收补偿不仅要考虑土地的现在价值和可预期的未来价值。此外，还应从土地保护的角度，考虑土地使用者对土地的投入，将征地补偿价格与农地等级相联系，通过农地等级评定的结果对农民土地投入进行补偿，避免农民掠夺性使用土地等短期行为发生，有效保护土地资源。

（二）建立适应市场经济环境的征地补偿评估体系

我国《城镇土地估价规程》主要为城市土地估价而制定，农村土地征收尚未有技术性估价规程，估价人员、估价原则、估价程序以及估价方法都缺少专业要求和技术指导，这也是我国二元结构在土地估价行业的失衡表现。应打破土地估价城乡割据的局面，将城镇土地估价规程修改为适宜城乡土地的估价规程，涵盖农村土地征收补偿内容。征地补偿应以土地权益补偿为主，补偿项目应细化。土地权益补偿应包括土地所有权补偿、土地承包经营权补偿及土地附着物权益补偿。土地所有权补偿是对农村集体经济组织因土地被征收而给予的补偿，应交给集体经济组织；土地承包经营权补偿是对承包者因不能再承包土地而蒙受损失的补偿，应发给承包权人；土地附着物补偿是对土地上青苗及建筑物等的补偿，应交给其所有者。考虑农村土地流转因素，应增加土地租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容，保障土地承包者和租赁者的合法权益。

参考文献：

[1] 毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[2] [美]伊利.土地经济学原理[M].腾维藻译.北京：商务印书馆，1982.

土地征收补偿的要求篇2

[关键词]土地征收 补偿制度 土地立法

一、土地征收补偿制度之现状

根据宪法和土地管理法的规定,国家征收集体土地应当对被征收土地的农民进行不降低生活水平为原则的补偿,从所有权占有、使用、收益、处分四项权能分析,任何标的物的流转应当遵循等价有偿原则,否则违背市场经济规律。在美国,财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。“对抗政府的一系列的干预,补偿可能是一个很有力的武器。”我国现行的土地补偿制度主要体现在以下几方面。

1.补偿原则

各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度,我国也不例外,目前通常采用的补偿原则主要有三个;一是征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;二是按照被征收土地的原有用途补偿;三是依照法定标准予以补偿。随着我国《物权法》的颁行,对征收补偿又作了更加明确具体的规定,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。新的规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。

2.补偿项目及支付对象

1998 年修改后的《土地管理法》规定,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。2007年颁行的《物权法》增加了新的规定:征地补偿费用包括依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用。

支付对象是向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。

3.补偿安置费用标准

征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 至10 倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3 年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的15 倍。至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省、自治区、直辖市的规定执行?

二、当前土地征收补偿制度存在的主要问题

1.“公共利益需要”缺乏明确的法律界定

如同前面分析,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是现行法律、法规并没有对“公共利益”作出明确规定,哈耶克指出,社会为之组织起来的“社会目标”或“共同目的”通常被含糊其辞的表达为“公共利益”“全体福利”或“全体利益”。实践中建设项目繁多,“公共利益”需要的尺度很难把握,政府在巨大经济利益的驱动下,极易打着公共利益的幌子,将商业目的用地纳入土地征收的范围,从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。

2.土地征收补偿标准过低、范围过窄

(1)土地补偿标准过低。低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性、严重侵害相对人权益?补偿标准不够科学合理,补偿方式单一,安置责任不明确,甚至使失地农民彻底失去生存的依靠,现行的征地补偿标准很难以保证被征地农民维持现有的生活水平,更忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。

(2)低价征收,高价出让,补偿费用难到农民手中。我国土地管理法中明确规定了土地征收补偿的标准,这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在着不足。在实践中,有的县级和乡镇政府也参与到补偿收益的分配中,从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时,土地补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督,农民得不到妥善安置的情况时有发生。

3.征地程序欠缺,透明度不高,将农民置之度外

科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规定其决策的依据和步骤,避免行政机关专断和,保证土地征收的顺利进行。但是在我国,土地征收程序的规定过于简单,缺少必要的监督机制,容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低,很多土地被征收后闲置,造成大量土地资源的浪费,使农村土地流失严重。被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位,如补偿方案的确定是由政府核准并实施,征收程序的公正性难以保障。农民寻求救济往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法,成为社会的不稳定因素。

三、土地征收补偿制度完善的主要思路

1.民主的决策。明确界定“公共利益”,“公共利益”一定要通过“公共程序”去寻求。因此,必须明确以下两点:一是将商业性用地严格排除在外,当土地与商业性相联系时,就不能通过土地征收的手段来实现;二是应当严格控制土地征收的范围,尽可能减少征收集体土地,只有合理规划,严格审批,才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。土地征收过程中,注重被征收土地者在整个过程中的参与,设置科学合理的救济措施,保证在发生争议时,被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。

2.科学的立法。在立法方面要完善相关制度,包括有关土地征收的法律法规。土地征收补偿标准的设定随着经济的发展不断提高,基本上保证农民不因土地征收降低生活水平? 细化补偿项目,扩大补偿范围,从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,以法律的形式完善土地征收补偿程序。

3.平衡型的城市规划。在城市规划中,在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间,谋求一种平衡――通过公众的参与,通过各利益主体的博弈,实现权利和义务的动态平衡,公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用,同时也防止行政权的滥用。

参考文献:

[1]郭洁.土地征用补偿法律问题探析.当代法学,2002.

[2][美]路易斯•亨金等著,郑戈等译.与权利.生活•新知•读书三联书店,1996.157 .

土地征收补偿的要求篇3

关键词：土地征收；补偿原则；立法完善

中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)04-0089-03

1.各国（地区）关于土地征收基本原则的规定

土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法目的对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。对于征收补偿的原则，各国立法的规定却并不一致。

总结起来，存在三种观点① ：

1.1 完全补偿说

也称“全额补偿说”，该观点认为，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家都应予以补偿，以使当事人的合法权益恢复到受损前的状况。其理由有：从平等原则看，征收的受益者是包括该相对人的全体公民，既然众人都受有利益，那么对于因征收行为而受特别牺牲的相对人，理应由众受益人负担完全补偿其损失的责任，才属公平。其次，从财产权保障来看，宪法保障公民的财产权，而财产权保障的核心在于损失补偿，财产权因公共利益被征收时，财产权人固然应当忍受其侵害，但对其应给予完全补偿，使其能以该补偿重新取得与被征收标的物同等价值之物以恢复被征收前同等的财产状况，这样才符合宪法保障财产权的宗旨。最后，从生存权的保障来看，宪法保障公民的生存权，征收的标的是土地，土地多是公民生活的依靠，其一旦被征收，势必影响到被征收人的生存权，惟有给予完全补偿，才能有效保障公民的生存权或生活权。为此，该观点主张，补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征收的客体，还包括与客体有直接或间接关联以及因此延伸的一切经济上和非经济上之利益。

1.2 不完全补偿说

该观点从“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越财产权限制的范围，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。其理由为:征收行为是剥夺公民的权利，使公民遭受特别牺牲，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿。但是在所有权社会化的今天，个人应受社会的制约，有忍受相当牺牲的义务。因此，为了调和权利剥夺和社会义务，该观点主张，补偿应限于被征收财产的价值，至于难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制约所造成的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿，至于可以量化的财产上的损失、迁移损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失，则应给予适当的补偿。

1.3 相当补偿说

该观点认为，公正的补偿，并不一定要求全额补偿，只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相当的、合理的补偿就足够了。相类似的提法还有“公正补偿”、“公平补偿”、“适当补偿”、“相应补偿”等。此观点认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此在对征收行为确定补偿时要对公共利益和行政相对人利益进行公正的权衡，分别情况采用完全补偿或不完全补偿原则。在多数场合下，就特别牺牲的侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准予给予不完全补偿。

2.我国的立法缺陷及完善的对策

我国在现行宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但根据《土地管理法》的有关规定，对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，这显然不属于全额补偿，甚至也不属于相当补偿，因为其并没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权②的价格。对被征收人来说，是不合理的。从实际情况来看，在我国，大多数被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此情形下，对被征收人按照土地原用途进行补偿则更不合理。但这种状况目前正在改变，很多地方已逐步尝试将商业用地纳入市场运行机制。可是，一些地方政府和乡村干部侵占补偿费的现象仍很严重。因此，以法律的形式明确规定土地征收补偿的原则已非常迫切。

2.1 在宪法中明确规定农村土地征收补偿的总原则

从现实来讲，我国还是处于发展阶段，国家的经济实力有限，补偿的对象太多、补偿的额度很大，采用完全补偿的做法，显然非我国国家财力所能负担。在我国今后的宪法修改中，借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，笔者建议在宪法中规定“公正补偿”的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。与“全额”或者“完全”相比，“公正”更具有灵活性、适应性和包容性，以适应社会经济发展的需要，使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。

2.2 确立可持续发展原则为我国土地征收制度的基本原则

在我国，土地具有多重功能。土地既是重要的生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地问题在我国既是环境问题，也是经济、社会问题，在土地问题上引入可持续发展原则是十分必要的。

我国的国情是人口多、耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。物权法第四十三条明确规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”都彰显了我国在土地征收制度坚持可持续发展原则的理念。因此，在我国的土地征收制度中，可持续发展原则表现为两个必须遵循的子原则：

一是“实行最严格的耕地保护政策”的原则。可持续发展原则讲求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中表现为对耕地资源的保护。而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要途径。根据这一原则，土地征收中应尽量减少对耕地资源的破坏，如严格将土地征收限制在“公共利益”的范围内，实行征收后重新开垦的制度等。这一原则是可持续发展在征地中表现的第一层次，着重在资源保护，可以理解为“限制”概念的要求。

二是注重社会公平，保障失地农民的利益的原则。传统的可持续发展原则本来就很注重当代人之间的公平，主张利益的协调，在加入“以人为本”的内容后，更注重改善和提高人民的生活质量，保证社会公平。长期以来，农村为我国的工业化作出了巨大的贡献，农村生活水平提高有限，泛滥的土地征收使农村雪上加霜，甚至出现生活水平倒退的现象，社会公平受到严重损害。如果社会公平不能保证，经济发展的“效率”也是不稳定的。因此，土地征收制度改革中必须切实保护农民的利益，如减少对农民土地的剥夺，增加土地征收的补偿费，多方解决失地农民的生活问题等。这一原则是可持续发展在征地中表现的更高的第二层次，着重在维系社会公平，促进人的发展，可以理解为“需要”概念的要求。

2.3 在相关法律法规中明确“公共利益”的范围

我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，新颁布的《物权法》第四十二条也规定：“ 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对“公共利益的需要”并没有确切解释，实际中往往被滥用。世界各国也都规定社会公共利益需要时可以征收土地，但是要严格区分社会公共利益需要和商业需要的。现在有些地方政府往往将商业需要也理解为社会公共利益需要，只要城市发展、城市需要，哪怕搞超市、搞各种娱乐经营场所，也被认为是公共利益，这是不对的。

在社会生活中，属于“公共利益”的情形是无法列举的，但是可以从反面来说，凡是属于商业开发的，决不属于社会公共利益。商业开发是以营利为目的，所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来。搞商业开发要用土地，这就成了平等主体之间的事情，可以通过谈判、协议来解决。不能把任何商业开发的利益都叫做社会公共利益。所以我们在社会公共利益上应有更明确的规定，以免被滥用。

我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。

2.4 提高、拓宽征收补偿的范围及标准

补偿范围和标准的确定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲，在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征收补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益(表现为征收成本)，还应衡量征收者(国家)与被征收人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感觉，因此补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随着社会发展有提高的趋势。

世界各国和地区征收补偿的范围和标准并不完全相同。在德国，征收补偿的范围包括：土地和其他标的物的权利损失、营业损失以及征收标的物上的一切附带损失。在日本，征收补偿的范围包括：土地地价、残余地损失、地上物价值、迁移费、农、林、渔、牧业停业、暂停、规模缩小的损失以及其他损失。在美国，征收补偿的范围包括：土地所有者的财产损失以及因征收而导致的邻近土地经营者的损失。土地所有者的财产损失补偿标准为，财产的现有价值和该财产未来盈利的折扣价格。补偿数额依他们各自的所有权来确定。在我国台湾地区，征收补偿的范围包括：地价补偿、佃农补偿、土地改良物补偿、迁移费补偿、营业损失补偿及接连地补偿等。

补偿的标准从世界各国和地区立法来看，一般以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。目前从大多数国家的立法和实践来看，并没有采取完全补偿，而是采取适当补偿，对于被征收人只补偿其物质损失，而对于物质损失补偿也分为直接损失和间接损失。直接损失是指因征收行为带来的具有直接因果关系的物质损失，它又可以分为被征收财产的实体损失和其他直接损失两类。实体损失是针对征收财产本身而言的，又称为“实体补偿”。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，它与被征收财产本身无关，但也是因征收行为而遭受的必然损害对于因征收所产生的上述两种直接损失，国家都给予补偿。间接损失是由征收引起的，不能通过实体补偿和后果补偿方式而得到弥补的损失。间接损失本身很难确定，在适用上存在着很大不便。各国立法一般规定，对间接损失，比如因征收而给被征收人带来的生活状态或生活水准的降低等，应给与“适当”补偿。如日本将公益征收的补偿分为财产权补偿和生活权补偿两部分，财产权补偿又分为狭义的财产权补偿和附随的损失补偿。生活权补偿又包括狭义的生活权补偿、少数残留者补偿、离职者补偿、事业损失补偿、生活再建措施等。

就目前我国的具体情况来说，笔者认为可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。

国务院于2004年10月了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部于2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《决定》和《指导意见》），就补偿标准而言，虽然也规定了要保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，以及制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等相当于市场因素的情形，但是市场价值通过何种规范的价格评估体系进行认定，农民原有生活水平不降低是现在还是也包括将来，农民失地后的通过补偿是否有生活保障等都没有明确，而补偿项目也并没有进行改进，以保证被征地农民原有生活水平不降低作为标准是不够的，要与时俱进。这些都是将来对征地补偿进行立法完善时需要注意的问题。

新颁布的《物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这个规定虽然体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，但具体实施还有待于相关法律法规的进一步细化。

注 释：

① 陈泉生.行政法的基本问题［M］.中国社会科学出版社，2001：189-191.

② 土地发展权是国外土地法中的一项权利，是指对于土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权.

参考文献：

［1］渠涛.物权法立法中的农村土地财产权问题［DB/OL］.正义网－中国民商法律网，

2005-11-1.

［2］王卫国.中国土地财产权研究［M］.中国政法大学出版社，1997.

［3］李强.中国土地征收法律制度研究［DB/OL］.中国民商法律网，2007-5-21.

［4］杨松龄.两岸土地征收法制比较研究［A］.中国大陆与港澳台地区土地法律比较研究［C］.天津大学出版社,2001.

土地征收补偿的要求篇4

一、征收补偿的前提和基础

宪法修正案规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。由此可知，只有出于大众福祉的目的才能征收，“公共利益的需要”是国家实施征收权力的前提，“作为对基本权利影响很强的措施，征收应当是迫不得已的国家措施――对财产的侵害限于为实现特定的福祉利益所必要的范围之内。”“损失赔偿是行政机关为了达到行政任务，或是执行行政职权，对当事人的权益造成了损害。但是这个侵害当事人的权益，是基于合法的目的，且为了达到公共利益。”因而，对出于公共利益需要施行的征收权力所造成的损害是为补偿，否则并非因公共利益需要和其它法律规定的形式所造成的侵害私人权益的行为是为违法行为，国家需要进行的则为行政赔偿，而不再是补偿。从这个方面来说，笔者将“公共利益需要”作为征收补偿的前提之一。

同时，如若进行补偿，势必需要明确以下问题：补偿的对象是谁？征收的行为侵害了他们的哪些权利和利益？如果这些问题尚未明确，那么，即使进行补偿也会产生非常混乱的结果。笔者认为，此问题即为征收补偿的根本前提和关键所在：被征收土地的权利主体和权利内容，即农村集体土地产权问题。

产权经济理论认为，产权由两部分的基本内容构成――权能和利益。任何产权在利益上的实现，都要求其主体行使相应的职能，不通过权能的行使而获得利益的产权是不存在的，获得的利益不是产权利益。由此可知，产权的主体和权能必须是明确而清晰的，这样才能保证产权主体权力的行使和利益的实现，否则，则无从谈起。而我国目前的农村集体土地产权状况却存在很大的缺陷。

首先，目前我国法律为农村集体土地产权确立“三级所有”的模式，集体土地产权的主体分别是：村民小组、村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织。那么，究竟谁是农村集体土地产权的真正代表者？农村集体土地产权形式上为“一权多主”，但是立法上的混沌状态并没有明确各个产权主体之间的责、权、利关系，使得产权边界在实践过程中更是模糊不清，因而事实上却处于失去了保护的“无主”状态，“主体虚置化”。

再者，假设农村产权主体是明确的，那么土地产权是否完整呢？事实上农村集体土地产权是不完全的。因为最有实质意义的处置权集体不能行使，从而使集体土地所有权成为一种抽象的法律象征。所以，我国目前实际上的“集体产权”、“集体所有”是一个虚化的概念。

进而，假设农村产权主体明确、土地产权是完整的，那么此时产权性质是否是“财产权”呢。目前我国农民所有集体土地产权要分解为两个部分来理解：一是集体土地所有权；二是集体土地使用权。土地被征收意味着所有权发生了转移，土地被征用，则仅为土地使用权的转移。如果承认集体土地产权是财产权，那么不论土地是被征收还是征用，都存在着财产关系的转移问题，否则，就不存在。对这个问题挖掘的意义在于，如果否认集体土地产权的财产权性质，那么农民对土地仅仅是简单的生产关系，土地也就只是农民的一种生产资料，征地补偿则显然只能是一种单纯的补偿，而且现行补偿费中对应“所有权”的“土地补偿费”也不能对应补偿给农户；如果承认集体土地产权的财产权性质，就要面对新的问题：此财产权是包括集体所有权在内还是仅仅包括土地使用权？如果仅仅是使用权含于财产权之内，那么农民是否对土地拥有经营权、处置权和抵押权呢？如果农民具有完整的经营处置权就意味着农民可以独立的进行土地的市场流转，也即农民将享有土地因不同用途带来的增值收益的权利；如果农民具有抵押权，那么他们也相应的具有了其利用所占有的土地进行融资的权利。对这些权利进行相应的收益分配是我们进行征地制度改革的核心所在。

产权问题是农村土地制度的根本问题，也是解决征地补偿问题的根本前提和关键所在。如果农村集体土地产权问题不能真正的解决，产权主体虚置，产权权能不明确，一旦与“收益分配”、“经营”等具体的经济行为联系在一起就会带来责权不清、处置无度以及利益分配关系的模糊和混乱，使得征地补偿问题无法从根本上解决，农民合法的经济权益也得不到真正的保护。

笔者认为，要依据新的《宪法》进行征地补偿制度的改革，首要的任务就应该是明晰农村集体土地产权，对产权主体以及权能结构明确化。

二、征收补偿的标准

产权经济理论认为，产权具有可交易性，它是产权之所以能够成其为产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件。产权的诸多功能，如资源配置功能、收益分配功能，其实现很大程度上依赖于产权的交易，产权主体对其拥有产权在经济上的利益实现实质上也有赖于产权的交易。目前我国已基本上建立了并将不断的完善和巩固市场经济体制，市场经济实质上是一种产权经济，其一个特点就是市场作为配置资源的基础，而市场对资源的配置过程实际上是资源产权的交易过程，产权交易体现的则是资源的市场价格。而且，只有通过产权的市场交易，才能最大程度的凸现资源的价值，也即资源产权在经济上的利益实现。同时，征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于他们对土地市场价格的认知程度，而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来，都应该使“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”（雷利・巴洛维）。以土地的市场价格为依据确定征地补偿标准，体现了农民集体对土地的权利，也体现了市场经济公平竞争的原则。

纵观世界，各国对土地自体价值的补偿一般均以被征收土地的市场价格或以市场价格为基础进行确定，特别是不少国家还规定了计算补偿额的基准日期，不仅切实保障了征收补偿的可能性，而且也保证了被征收人既无法获取暴利，也不致遭受损失，从而确保征收补偿的公平合理。

而目前我国在土地征收补偿核算过程中，以被征收土地前三年年产值平均值为基数，对不同的补偿项目进行倍数累加。这种以产值定补偿的方法未充分考虑市场因素，是一种非市场化标准，这种没有弹性的补偿标准既不是地租，更不是地价，仅仅是土地价值的部分补贴而已。因而其没有科学性和说服力，根本上扭曲了土地生产要素的价格，甚至抹杀了它的商品属性，更不用说对土地产权的利益实现了。更重要的是，被征土地在流通过程中是按照土地城市用途的市场价格在二级土地流通市场上流转的，这样就愈加凸现农民合法权益的流失。

因此，本文认为我国应该在完善农村集体土地产权制度，赋予农民集体完整的土地所有权，明确界定征地权使用范围的前提下，征地补偿也要适应市场经济发展的要求，遵循公平原则和市场原则，以市场交易价格作为计算依据。

三、征地补偿的原则和范围

一般土地征收补偿原则大致分为完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则三种。完全补偿原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征用是对“法律面前，人人平等”原则的破坏，为矫正这一对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。

不完全补偿原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但征用土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要，例外地依法准许财产权地剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。

相当补偿原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此对于土地征用补偿分别情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下，本着宪法以财产权和平等原则的保障，就特别财产的征用侵害，应给予完全补偿；但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如，对于特定财产所给予的一般性限制，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，并没有违反平等原则的要求。

征地补偿的目的在于弥补被征收人的损失，实现社会负担公平。因此，征地补偿的范围和标准的确定，是以被征用人所受的损失为依据来考虑的，原则上土地征收的补偿应相当于被征地者因土地被征收而遭受的损失，也就是完全补偿。完全补偿实际上是“对当事人受到的行政征收侵害的损失，给予实质的填补，回复到未受到侵害前之财产状况”，所有附随“原状恢复”的必要费用，都应包括在“完全”概念之内，对于人民的实质损失的所有补偿也应该包括在当事人在“重置”同样或类似之财产权过程所必须负担之费用。可见完全补偿范围是非常宽泛的。

但是，这只是一种理论上的推衍，而实际上对于许多国家，尤其是国家财力不厚的，则不能达到如此标准，一般的只能以与此相当的市价为基准进行补偿。比如美国的征收补偿，对所有者财产的公平市场价格进行赔付，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格，而且还必须考虑补偿因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。美国的征收补偿是较为接近完全补偿的。对于其他国家，一般都采取相当补偿的原则，其范围一般包括：对土地自体价值的补偿，因土地征收而产生的附随损失补偿，比如少数残存土地补偿费、事业损失补偿以及因土地被征收造成混乱致使的成本或开支补偿。加拿大还将重新安置的困难补助涵盖在内。就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准日渐放宽，以便对人民所遭受的损失予以更充分、更完全的补偿。

我国法律对征地补偿原则并没有具体规定，但对具体补偿项目进行界定，这些补偿仅限于与被征收客体有直接关联的经济上的损失，对于被征用客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失却未予以补偿，因此只不过是不完全补偿。然而即便与其相比较，补偿的范围亦显狭窄，补偿范围仅为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等，只是对土地本身生产价值的一种补偿，而且这种补偿也不是按市价进行，而是以土地产值为依据进行倍数相加。可见，我国补偿费用标准之低。

补偿费用低会产生诸多问题。首先，农民因公共利益的需要牺牲其土地财产权利，丧失了其对土地所有权的保有，这对于他们来说本身就是一种牺牲。而补偿费用低使得他们的财产权利不能在“财产保障”转换为“价值保障”的过程中获得公平合理的补偿，实际上形成“第二度牺牲”，加剧了对农民的掠夺和财产权利的侵犯。而且我们知道，土地征收是为了公共利益的实现，征地低补偿将用于公益事业的成本强加到部分被征收土地农民的肩上，显然有失公允。

其次，我国的社会保障体系服务的对象是城市居民，对于农民并没有相应的社保体系，因而土地历史性地承担了农民生活和社会保障的功能，对这一点学界已经达成共识。我国征地补偿仅仅对土地作为生产资料的价值进行补偿，无视其生活保障和社会保障功能价值，实际上是剥夺了农民的生存权，给其造成最致命的损失。而大量失地无业农民的出现本身就是一个非常大的社会问题，这个社会问题的解决成本可能远较农民丧失的财产权益要大的多。

土地征收补偿的要求篇5

关键词：土地征收；制度完善；农民权益保障

1 土地征收制度的概念和特征

我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。

从征收的内涵可见其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意为必要条件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。

2 制度下实践操作中的违法现象

在我国现行土地征收制度的规制下，实践中出现的问题和违法现象屡见不鲜，以下以近年来较为常见的“化整为零”和“以租”这两种常见的规避法律的手段为例略作说明。

“化整为零”是一种将非法征地合法化的常用手段，市政建设用地的面积每年会有国家具体的规划，落实到县乡两级政府，法律规定每次具体征收土地的面积不能超过一定的标准，土地管理法也是按照批地数量来划分中央和地方土地审批权限的。但在实践中，地方政府往往将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块，分开审批，非法扩充自己的征地权限，即所谓的“化整为零”。

“以租”是通过租用农民土地的形式，未经审批，擅自将农用地用于非农建设，在规划之外扩大建设用地的规模。《土地管理法》明确规定，除非兴办乡镇企业、村民建设住宅或者建设乡镇公共设施、公益事业，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这表明，任何形式占有农用地进行非农建设的行为都是违法的，以租行为则是当然的违法行为。

上述两种现象只是对实践中常见的违法征地行为冰山一角的说明，从整个实践操作来看，各种问题之所以层出不穷，其根源在于制度缺陷。因此，有必要追本溯源，对现行征地制度的各方面逐一分析，以寻求完善之道。

3 现行土地征收制度缺陷分析

3.1 “公共利益”界定不科学

“为了公共利益的需要”是启动土地征收制度的前提条件。公共利益一词最早可追溯到公元前五六世纪的古希腊，在当时的城邦制度下，公共利益被视为一个社会的存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。在土地征收程序中，只有从公共利益出发，才能最有效地处理好个人与社会利益之间的平衡点。

对于公共利益的界定，学界存在不同看法。一种观点认为公共利益由于其本身内容和调整对象的不确定性、宽泛性和发展性，不宜做具体的界定，而应做抽象概括表述，持这种看法的如王利明教授。另一种观点以梁彗星教授为代表，建议采用列举式，明确公共利益的范畴。我国《物权法》就此问题采用了抽象化的表述。但是，在土地征收中在实践中往往因为自由裁量范围过大而不能达到预期效果，容易导致行政主体滥用征地审批权等现象的出现。

3.2 土地征收补偿制度中存在的诸多问题

土地征收补偿制度是对被征地农民权益保护的关键所在，在我国，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，主要存在以下三个方面的缺陷。

（1）补偿原则。《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”可见我国征地补偿原则是“按土地原有用途补偿”。但是，这样的原则并不合理，因为它既没有体现出土地本身的巨大价值，也无法顾及土地对于农民长远发展的意义。具体来说，一方面，土地是农民赖以为生的资源，不仅保障了农民现阶段的生活，解决了庞大的农民群体就业等长远问题，更为他们的下一代提供了可持续的发展空间；另一方面，作为最稀缺的资源，土地本身的价值是巨大的，农村集体土地通过征收程序转为国有后，经过招、拍、挂等公开竞争方式出让建设用地使用权，将产生巨额的经济利益，而这笔由土地创造的财富，根本无法惠及农民。

（2）补偿标准。根据《土地管理法》第47条的相关规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费，每一个需要安置的农业人口按该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这一规定确立了我国征地补偿的主要标准即“年产值倍数法”，并且立法限定了最高倍数，即土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。这种做法至少有三点不足：①以年产值为标准衡量补偿款，将导致“同地不同价”的不合理现象，假设有两块相邻的同等条件的土地，一块种植普通蔬菜，而另一块种植珍贵林木，它们的年产值必然差异巨大，如果被征收，按照“年产值倍数法”计算出来的补偿金额也会是相差悬殊。②法律规定了年产值倍数范围，却没有规定具体的衡量标准，这就成了政府自由的裁量范围，地方政府往往会刻意压低倍数以节省征地成本。③随着经济增长，以及土地价值的不断升温，三十倍的最高补偿额必然会限制征地补偿制度的发展，加重实践中征地工作的困难和障碍。

（3）补偿对象。《土地管理法实施细则》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费由负责安置工作的农村集体经济组织或单位统一安排；农民个人直接得到的补偿，只有地上附着物及青苗补偿费。《物权法》明确规定土地补偿的对象是集体土地所有权。这样一来，实践中下发的补偿款往往被层层截留，最后分到农民手上的已经所剩无几，农民的土地权益维护相当困难。

3.3 被征收人话语权不充分，救济途径不足

依据我国现行法律规定，一个征地方案从提出申请到国务院或省级人民政府批准生效，政府和需用地人没有义务将征地信息告知被征地人，被征地人对征地决定亦没有发言权，只有在审批通过以后，政府才有义务公布补偿安置方案，听取被征地人的意见。

另外，当被征地农民认为自己的合法权益受到损害时，他们寻求救济的途径也是相当不足的。如对征地补偿存有争议的，根据《土地管理法实施细则》、《行政复议法》的规定，当事人只能寻求行政救济，如政府协调、行政复议，这就导致行政权力过大，难以实施有效的监督机制；另外，由于法律规定征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施，这意味着即使农民反对并提出异议，政府也可以无视这些异议而强行征地，无法保证最终的补偿方案等是合理的，这样的救济制度，未免会有形同虚设之嫌。

4 我国土地征收制度改革方案的建议

我国自古是一个农业大国，即使是现在农民数量仍然庞大，13亿人口中拥有农村户口的占9亿之多。正所谓“一方水土养一方人”，国家征收的土地越多，农民生存的空间就越少，大量失地农民流入城市，又不具备城市的生存技能，当他们将所得的不多的补偿金用完以后，生活将彻底失去保障，另一方面，这股“盲流”毫无疑问会成为社会稳定的隐患。对现行土地征收制度进行改革，保障失地农民的生存权，事关民生，事关社会和谐稳定。

4.1 明确界定公共利益内容

笔者认为，鉴于公共利益本身的特点，单纯的概括式或列举式规定都是不可取的，因为前者由于过于抽象而缺乏可操作性，后者则不能穷尽其外延。建议采用“概括+列举”式，这样可以同时从内涵和外延两个方面对公共利益进行界定，使这一概念既具有确定性，又充分考虑到其发展性。根据这一思路，可将公共利益界定为“社会规范调整的秩序中形成的带有社会普遍性的利益。包括国防建设；公共交通、水利、能源等公共事业或市政建设；教育、科学、文化、卫生、环保、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但以具有公益为限；其他以公益为目的具有社会普遍利益的事业”。

4.2 土地征收补偿制度的改革

（1）确立公平补偿的原则。

一项制度的原则是指导制度运行的罗盘，具有十分重要的地位。考虑到补偿的目的是使受损权益得以恢复，应当将“公平补偿”作为补偿原则，即国家支付的补偿额与被征收人所受损害程度相当，符合“损益相当”的要求。另外，还应综合考虑土地征收给被征收人造成的各种现实和预期损失，从而制定对被征收人最合理的补偿方案。

（2）制作补偿标准时参考市场价格。

根据目前世界各国关于征地补偿标准的主流意见，要求补偿金额应遵循经济规律并在政府的承受能力范围内，使得被征收人不会因为征收而感受到明显的不公平或生活水平的明显下降。因此，笔者建议对于土地补偿费和安置补助费，应当根据土地所处位置、基础设施条件以及周边相同地块使用权流转价格确定该块土地的市场价格，以此为参照综合考虑实际情况制定；至于青苗补偿费和地上附着物补偿费，可按现有标准继续实行。

（3）将土地使用权纳入补偿对象。

农村土地所有权与使用权分离是我国的现状，使用权的持有者即农民处于弱势地位，国家在补偿时应该侧重农民的个体利益。另外，考虑到用益物权的独立性，有必要将土地使用权单独作为补偿对象，使村民可以作为受偿主体直接获得补偿金。这样一来，可以从根本上防止土地补偿费等征地补偿从集体到个人的过程中被非法截留，有效地维护农民个体权益不受侵害。

4.3 加大公众参与力度，建立完善群众监督制度

首先，征地方案应当经过听证程序，并且举行听证的费用应纳入政府财政预算之中；其次，应当畅通群众诉求的渠道，如有关单位要向社会公开电话，并应派专人受理群众举报，对于群众举报的情况，应及时处理；再次，打破行政救济的终局性，将司法救济纳入土地征收争议救济途径中来，防止行政权力过分扩张；最后，实行公开办事制度，细化公开的内容，做到凡事能公开的事项全部公开，例如：有关土地征收征用、补偿标准、安置方案等情况。

土地征收补偿的要求篇6

广州大学公法研究中心

北京朗仕律师事务所

征收拆迁难成为共识，而插花地的征收拆迁使人们感觉难上加难。插花地是指一个规划建设区域征收拆迁中，既有国有土地上房屋，也有集体土地上房屋。在征收拆迁实践中，很少有单一的国有土地上房屋或者单一的集体土地上房屋。在插花地征收拆迁中选择适用什么法律，按照什么程序困扰着人们。笔者结合征收拆迁实践，就插花地征收拆迁事宜进行归纳总结，认为应当坚持以下三个原则。

一、补偿应当坚持就高标准适当区分原则

国有土地上房屋相比集体土地上房屋补偿标准应当高一些，如果两类房屋补偿标准一样，国有土地上房屋的被征收人就会觉得不公平，便拒不签订协议成为“钉子户”；如果两类房屋的补偿标准差距过大，集体土地上房屋的被征收人就会觉得不公平，便拒不签订协议成为“钉子户”。

中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”同一旧城改造项目征收拆迁，集体土地上房屋应当参照国有土地上房屋的补偿安置标准，但是，毕竟集体土地上房屋没有缴纳土地出让金，两者应当有所区别，哪怕是微小的区别，这样才会显得公平。

二、应当坚持职权法定原则作出决定

征迁过程中，出现拒不签订协议的被征收人称之为“钉子户”，按照依法行政原则，有关部门作出行政行为：县、市、区政府针对国有土地上房屋的被征收人，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，作出《补偿决定》；国土资源局针对集体土地上房屋的被征收人，根据《土地管理法实施条例》第45条规定，作出《责令交出土地决定》；规划执法部门针对违法建筑的被征收人，根据《城乡规划法》第64条规定，作出《责令限期拆除决定》。上述具体行政行为发生法律效力后，依法强制执行。

三、应当坚持程序互补原则

结合征收工作实践，概括、归纳区分国有土地上房屋征收程序、城中村改造征收拆迁程序、插花地征收拆迁程序。

（一）国有土地上房屋征收工作程序

以县政府棚户区改造为例，包括：1.起草《国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征收工作核心成员参加讨论，形成初稿。2.政府就《国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》向有关单位发出书面征求意见函。3.政府组织由住建局、国土局、执法局、征收办、监察局等单位组成的认定组，进行下列统一认定：（1）无证房屋认定；（2）住改商面积认定；（3）商铺分类认定。4.制作展板，宣传征收项目改造鸟瞰效果图、户型图，张贴宣传条幅。5.以政府名义房屋征收入户调查公告。6.政府公告《房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》。7.勘测丈量组入户勘测丈量，查阅复印房产土地相关档案。8.政府举办“依法征收法治讲座暨征收拆迁动员大会”，向广大干部宣传征收拆迁法律精神，营造氛围。9.录制依法征收拆迁电视访谈节目，向广大被征收户宣传征收拆迁法律精神。10.编写《征收补偿手册》发放给被征收群众并进行宣传征收拆迁政策。11.政府公示入户测量结果及认定结果。12.明确征收拆迁工作人员分组责任，建立考评制度，填写好每户的《安置合同》、《安置清单》，并将《温馨提示》送给每一户。13.为加快拆迁进度，回迁安置房尽快开工建设，根据最高人民法院关于“只有违反法律、行政法规规定的效力性强制规定，才导致合同无效”的精神，在征收补偿安置方案征求意见期间，开始签订补偿安置协议。14. 《房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见期间，反复多次组织召开座谈会，发放《风险提示》，组织听证会并形成书面材料。15.以政府名义组织公、检、法、司、维稳、综治、、征收、土地、办事处等部门进行征收的社会稳定风险评估论证，撰写社会稳定风险评估报告。16.发改委出具该项目是否符合国民经济社会发展规划的说明。17.国土资源局出具是否符合土地利用总体规划的说明。18.住房和城乡规划建设局出具是否符合城市总体规划的说明。19.准备该项目列入人大当年年度工作计划的材料。20.在征求意见的基础上，征收办收集、整理意见，写出总结报告，以政府名义及时公告。21.政府根据收集的意见修订、完善《房屋征收补偿安置方案》，形成定稿。22.提交政府常务会议讨论通过《房屋征收补偿安置方案》及《房屋征收决定》。23.以县政府名义公告《房屋征收补偿安置方案》和《房屋征收决定》。24.向被征收户送达《评估机构选票》，采取多数决定或公证随机抽签的方式选定房屋评估公司。25.公示评估结果，异议评估或者专家鉴定。26.方案规定的期限内不能达成协议的，报请县政府作出《补偿决定》，经鉴定属于D级危房的，可以先行组织拆除。27.被征收人的，法制办、征收办答辩应诉，恶意拖延时间的，倒查被征收人各种违法行为及根据《城乡规划法》规定处理。28.期限届满，以县政府名义向县法院申请非诉执行。29.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行政审判庭。30.法院行政审判庭在7日作出执行裁定。31.法院作出执行裁定后，可以： （1）移送县政府强制执行，准备《强制执行预案》；（2）法院对其进行司法拘留；（3）移送公安依法追究其拒不履行人民法院裁定罪刑事责任。

（二）城中村改造征收拆迁工作程序

以县政府城中村改造为例，包括：1.起草《城中村改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2.召开村民户代表会议，形成决议。3.县政府拟订农用地转用方案、征收土地方案，逐级上报有批准权的省级政府。4.省级国土资源厅（局）对农用地转用方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报省级政府批准。5.县政府公告省政府批复并组织实施。6.被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地国土资源局办理征地补偿登记。7.征地补偿安置方案确定后，县政府应当公告征求意见，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，组织座谈会、听证会。8.征地补偿金分配方案应当通过村民代表会议表决。9.制作展板，宣传城中村改造项目改造鸟瞰效果图、户型图，张贴宣传条幅。10.以政府名义征收入户调查公告。11.政府公告《城中村改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》。12.勘测丈量组入户勘测丈量，查阅复印房产土地相关档案。13.政府举办“依法征收法治讲座暨征收拆迁动员大会”，向广大干部宣传征收拆迁法律精神，营造氛围。14.录制依法征收拆迁电视访谈节目，向广大被征收户宣传征收拆迁法律精神。15.编写《征收补偿手册》发放给被征收群众并进行宣传征收拆迁政策。16.政府公示入户测量结果及认定结果。17.明确征收拆迁工作人员分组责任，建立考评制度，填写好每户的《安置合同》、《安置清单》，并将《温馨提示》送给每一户。18.为加快拆迁进度，回迁安置房尽快开工建设，根据最高人民法院关于“只有违反法律、行政法规规定的效力性强制规定，才导致合同无效”的精神，在征收补偿安置方案征求意见期间，开始签订安置协议。19. 《城中村改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见期间，反复多次组织召开座谈会，发放《风险提示》，组织听证会并形成书面材料。20.政府根据收集的意见修订、完善《城中村改造征收补偿安置方案》，形成定稿。21.以县政府名义公告《城中村改造征收补偿安置方案》。22.向被征收户送达《评估机构选票》，采取多数决定或公证随机抽签的方式选定房屋评估公司。23.公示评估结果，异议评估或者专家鉴定。24.方案规定的期限内不能达成协议的，报请国土资源局作出《责令交出土地决定》；针对拒不签订协议的，村委会也可以向法院提起民事诉讼解决；经鉴定属于D级危房的，可以先行组织拆除。25.被征收人的，国土资源局答辩应诉，恶意拖延时间的，倒查被征收人各种违法行为及根据《城乡规划法》规定处理。26.期限届满，以国土资源局名义向县法院申请非诉执行。27.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行政审判庭。28.法院行政审判庭在7日作出执行裁定。29.法院作出执行裁定后，可以（1）法院对其进行司法拘留；（2）法院组织强制执行；（3）移送公安依法追究其拒不履行人民法院裁定罪刑事责任。

（三）插花地征收拆迁工作程序

以县政府旧城改造为例，包括：1.起草《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征收工作核心成员参加讨论，形成初稿。2.政府就《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》向有关单位发出书面征求意见函。3.召开村民户代表会议，形成决议。4.县政府拟订农用地转用方案、征收土地方案，逐级上报有批准权的省级政府。5.省级国土资源厅（局）对农用地转用方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报省级政府批准。6.县政府公告省政府批复并组织实施。7.被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地国土资源局办理征地补偿登记。8.征地补偿安置方案确定后，县政府应当公告征求意见，并听取被征地的农村集体经济组织和村民的意见，组织座谈会、听证会。9.征地补偿金分配方案应当通过村民代表会议表决。10.政府组织由住建局、国土局、执法局、征收办、监察局等单位组成的认定组，进行下列统一认定：（1）无证房屋认定；（2）住改商面积认定；（3）商铺分类认定。11.制作展板，宣传国有土地上房屋征收项目改造鸟瞰效果图、户型图，张贴宣传条幅。12.以政府名义房屋征收入户调查公告。13.政府公告《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》。14.勘测丈量组入户勘测丈量，查阅复印房产土地相关档案。15.政府举办“依法征收法治讲座暨征收拆迁动员大会”，向广大干部宣传征收拆迁法律精神，营造氛围。16.录制依法征收拆迁电视访谈节目，向广大被征收户宣传征收拆迁法律精神。17.编写《征收补偿手册》发放给被征收群众并进行宣传征收拆迁政策。18.政府公示入户测量结果及认定结果。19.明确征收拆迁工作人员分组责任，建立考评制度，填写好每户的《安置合同》、《安置清单》，并将《温馨提示》送给每一户。20.为加快拆迁进度，回迁安置房尽快开工建设，根据最高人民法院关于“只有违反法律、行政法规规定的效力性强制规定，才导致合同无效”的精神，在征收补偿安置方案征求意见期间，开始签订安置协议。21. 《旧城改造征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见期间，反复多次组织召开座谈会，发放《风险提示》，组织听证会并形成书面材料。22.以政府名义组织公、检、法、司、维稳、综治、、征收、土地、办事处等部门进行征收的社会稳定风险评估论证，撰写社会稳定风险评估报告。23.发改委出具该项目是否符合国民经济社会发展规划的说明。24.国土资源局出具是否符合土地利用总体规划的说明。25.住房和城乡规划建设局出具是否符合城市总体规划的说明。26.准备该项目列入人大当年年度工作计划的材料。27.在征求意见的基础上，征收办收集、整理意见，写出总结报告，以政府名义及时公告。28.政府根据收集的意见修订、完善《旧城改造征收补偿安置方案》，形成定稿。29.提交政府常务会议讨论通过《旧城改造征收补偿安置方案》及《房屋征收决定》。30.以县政府名义公告《旧城改造征收补偿安置方案》和《房屋征收决定》。31.向被征收户送达《评估机构选票》，采取多数决定或公证随机抽签的方式选定房屋评估公司。32.公示评估结果，异议评估或者专家鉴定。33.方案规定的期限内不能达成协议的，针对国有土地上房屋，报请县政府作出《补偿决定》；针对集体土地上房屋，报请国土资源局作出《责令交出土地决定》，村委会也可以向法院提起民事诉讼解决；经鉴定属于D级危房的，可以先行组织拆除。34.被征收人的，政府法制办、征收办、国土资源局答辩应诉，恶意拖延时间的，倒查被征收人各种违法行为及根据《城乡规划法》规定处理。35.期限届满，以县政府、国土资源局名义分别向县法院申请非诉执行。36.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行政审判庭。37.法院行政审判庭在7日作出执行裁定。38.法院作出执行裁定后，可以：（1）国有土地上的被征收房屋的强制执行，可以移送县政府强制执行；集体土地上房屋的强制执行，移送县政府强制执行，缺乏法律依据。均由实施单位准备《强制执行预案》。（2）根据《民事诉讼法》第一百一十一条规定，法院对其进行司法拘留。（3）对少数情节恶劣的被执行人，移送公安依法追究其拒不履行人民法院裁定罪刑事责任。

土地征收补偿的要求篇7

论文内容提要:中国现行征地补偿制度起始于中华人民共和国成立以后，在历部宪法中都有征地之内容，但直到82宪法及其修正案通过以来，第一次确立了征地与补偿的唇齿关系，有了较为完整的征地补偿宪法规范。征地补偿必须具有宪法明示或认可的公共利益之目的，而非“建设”或“国家建设”，通过正当而合理的征地补偿机制和可行的救济机制平等地保护城乡公民的土地财产权利，是完善中国征地补偿制度不可或缺之因素。征地补偿是一项宪法制度。国家享有征地的固有权力。但如同国家享有其他权力一样，国家行使这项权力必然伴随着一定的宪法义务与宪法责任。补偿就是行使征地权力必须履行的义务，获得补偿则是被征地公民享有的权利。征地补偿说到底就是国家和公民之间的权力（利）义务关系。

征地与补偿看起来是两个法律行为，但同属于一个法律关系并常常见诸于同一法律规范。（注释1：如《法国人权宣言》第17条之规定：财产是神圣不可侵犯之权利，除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。再如美国宪法第5条修正案之规定：未经正常法律程序不得剥夺人的生命、自由或财产。凡私有财产，非有正当程序，不得收为公用。）有征地必予补偿，无补偿则无征地，二者是唇齿关系。国家征地直接或间接指向的土地所有者或使用者则往往是公民个人，因此，征地补偿的权利义务关系也就是国家与公民之间的权利（力）义务关系。基于此，如何规范国家权力，保障公民的权利则是征地补偿这一宪法制度所应彰显的基本价值。本文拟在这一前提下，对中国征地补偿制度的理论与实践作一探讨。征地补偿是一项宪法制度，由宪法所确立。征地，是宪法授予国家的权力：由国家基于公共利益之需要，依照法律对土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收购、征用等；补偿，是宪法对国家行使征地权力设定的法定义务与宪法责任。同理，对土地所有者或使用者而言，获取补偿是其应有之权利，而认可并接受国家对其土地的征取则是其不得选择的义务。

一、征地补偿制度在新中国宪法和法律中的发展

中国现行国家征地补偿制度是建立在1949年中华人民共和国建立后，通过宪法和法律所确立的制度之基础上。建国以来，随着国家社会、经济、政治诸方面的发展和宪法与法律的变迁，有着不同的发展历史。

1949年，中华人民共和国成立之初，在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，提出了“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”（注释2：《中国人民政治协商会议共同纲领》第3条。）

总之，建国初，中国土地制度中的国有与私有很大程度上是通过革命的方式和政治的安排而建立起来的。对土地的所有与使用并不是通过法律的程序和法律的手段，而是经由政治的安排和行政的手段确立的。

同时，对征地补偿，亦做了规定，“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业用地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”（注释4：《城市郊区条例》第14条。）1953年政务院通过并颁布的《国家建设征用土地办法》规定，国家建设征用土地“必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再征用，或者另行择地征用”。（注释5：《国家建设征用土地办法》第3条。）而如“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费”。（注释6：《国家建设征用土地办法》第7条。）

建国初的这种征地补偿制度表现为：①补偿的目的：国家建设；②补偿的原则：公平合理；③补偿的范围：被征地者的生产和生活。即“对人不对地”，“补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿。”[1]（P.66）而不是被征用土地本身的价值。这种以国家建设为目的的征地制度，是因建国初期需要集中物力财力建造基础设施，以尽快达到一些基本目标。而征地之补偿则由于绝大多数农民的土地是由国家无偿分配给农民的，当国家需要使用土地时，只给予农民和其他土地所有者或使用者以生产和生活补偿，并不以土地的实际价值予以交换。加之建国初，国家工业化与城市化的进程刚刚开始，人口远稀薄于今天，人地冲突亦不激烈。所以当时的补偿原则与补偿方式能够被征地者所接受，是一种相对合理的征地补偿制度。

1954年，中华人民共和国第一部宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件对城市土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1954年宪法将土地定性为生产资料，为“过渡时期总路线”中的“社会主义改造”提供了正当基础。社会主义改造的任务完成后，农村建立了以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，并确立了“生产队范围内的土地，都归生产大队所有”，（注释7：1962年《农村工作条例修正草案》。）建立了农村土地集体所有制，农民对土地的私有权实质上已只剩下其所在房屋的宅基地。

在土地补偿方面，基本上继续沿用1958年经全国人大常委会批准的1953年由政务院公布实施、1957年经国务院修正的《国家建设征用土地办法》中的补偿原则、补偿办法。其后的十年中，“大公无私”的意识形态制约下的征地补偿制度则不可能也没有任何完善之处。

1975年宪法规定，“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征收、征用或者收归国有。”1978年宪法规定，“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”与1954宪法相比，这两部宪法同样也只规定了国家享有的权力，可以征收、征用与没收土地，但并未规定国家行使这一权力的宪法义务与责任，而且比之“五四宪法”不及的是，这两部宪法都删去了国家行使这一权力的目的要求：“为了公共利益的需要”。因此，从宪法规范来考察土地补偿制度，1970年代的这两部宪法不但没有进步，反而有所倒退。

1982年，现行宪法制定通过以来，征地补偿制度有了实质性的变化。在随后的几次修宪中，两次涉及到土地和土地补偿制度。“八二宪法”及其修正案确立了我国现行土地补偿制度。包括：

第一，规定了土地的国家所有和集体所有两种形式，以宪法排除了土地的私有；

第二，规定了土地的使用权可以依法转让，为土地产权交易提供了宪法上的依据；

第三，恢复了“五四宪法”关于征地“为了公共利益的需要”，为征地提供了合法与正当性之依据；

第四，除保留了1950年代对土地的“征用”外，增加了对土地的“征收，删去了“征购”与“收归国有”的方式。增加“征收”是为了理顺市场经济条件下因征收与征用发生的不同的财产关系，征收是所有权之改变，征用是使用权之改变。而“征购”与“收归国有”的删除则在于土地已不再私有，已无此必要。

第五，第一次明确了国家行使征地权力的义务性条款：依法予以补偿。

并且，1980年代以来，随着改革开放和社会主义市场经济的建立，土地的需求量增加迅猛，土地的征收补偿在城市和农村都已成中心问题，国家已具有了以宪法为中心，以其他相关土地管理、土地征收补偿、土地使用、土地权利交易的法律、行政法规、地方性法规为具体内容的土地法律体系。而国务院及相关部委亦颁发了一系列的意见、办法等。（注释8：例如：1986年，全国人大常委会通过的《土地管理法》，并经1998年、2004年两次修改。1991年国务院的《土地管理实施条例》并经1998年修订。1991年国务院并经2001年修改了《城市房屋拆迁管理条例》。2004年国务院的《关于深化改革土地价格，严格土地管理的决定》，2001年国土资源部了《征用土地公告办法》，2004年《国土资源听证规定》，2004年《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等等。）这些法律、法规和政策的不断出台，显示了中国土地补偿制度的逐步改革与发展。

二、国家征地补偿权力目的的正当性——公共利益

征地补偿权力的行使必须具有宪法所明示或认可的正当目的。这一点在中国理论界已基本达成共识，即正如绝大多数国家宪法所规定的，必须出于“公共利益”。但对如何界定和由谁界定“公共利益”则仁者见仁，智者见智了。

宪法中规定的“公共利益”，在其他涉及征收、征用土地或公民其他财产的部门法中要不要以立法界定。（注释9：如2007年《物权法》起草过程中的争议。参见江平主编：《中国物权法教程》，知识产权出版社2008年版。）是采取列举式，将公共利益正向列举，并通过反向列举将非公共利益排除在外，以立法限制国家权力滥用，损害个人权益，确保国家行使征收、征用权力的正当；还是采取概括式，不做具体界定，将“公共利益”的界定留待具体的征收征用土地或私有财产补偿的实际过程，由相关当事人参与讨论由行政机关最后来决定，或由司法机关通过对具体案件的审理以司法的方式予以认定，或由立法机关对一些重大的征地补偿问题具体予以讨论决定，都有待于进一步研究和讨论。

“公共利益”一词虽然早在“五四宪法”中已写入征地条款，作为征地补偿之前提，但在后来的立法中，未曾有过法律对“公共利益”的进一步界定。相反，在“五四宪法”之后涉及征地补偿的具体法律中，征地补偿的目的被“国家建设”的目的所取代。如1950年代以来征地补偿制度适用的主要法律：由国务院颁布的《国家建设征用土地办法》。该法在第一条将立法目的规定为，“为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题。”“八二宪法”制定以来，“公共利益”再次作为宪法中征地补偿的惟一目的，但其后的土地立法中，或将“公共利益”置若罔闻，或仍将“建设”视作目的。前者如土地制度的重要法律：1986年《土地管理法》、（注释10：1998年修改后，增加了“国家为了公共利益的需要征用土地。）

对“公共利益”不予任何界定，无疑给代表国家行使征地补偿权力的各级政府留下了较大的自由裁量空间，漠视或滥用“公共利益”则使国家在行使征地补偿权力时，失去了其正当的行为目的。当然，“公共利益”本身是一开放的不确定概念，所含内容十分广泛，在立法中予以列举，总难免有挂一漏万之虞。因此，可采用列举式与概括式并举的方式将其限定。（注释12：2010年初，国务院法制办在向社会各界征求意见的《国有土地房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）

同时，对目前无法从实体上列举的征地补偿是否符合“公共利益”，可经过一定的程序来予以认定：①重大征地补偿项目，经所在地的人大或人大常委会决定之。这与人大或人大常委会的性质、地位、职能相一致。②其他项目，可由公众参与协商，予以决定。

土地是构成国家之要素。国家对土地享有征收、征用之权，是其固有权力。这种国家权力相对于个人，是一种强制性权力。强制易的优点是效率高，因此政府在征地过程中更愿意也易于选择强制手段。但强制易的缺点是易于缺失公平，且社会成本较高，近年来中国城乡因征地补偿引起的冲突悲剧屡屡上演。因此，征地补偿中的协商与妥协正如民事交易行为一样并非可有可无，而是正当要求。

三、创设合法而合理的征地补偿机制，确保公民基本权利

在征地补偿制度中，补偿是其组成部分，对被征地的农民和其他公民而言，补偿将涉及到其财产权和其他合法权益，因此它将更为关注一个合法而合理的补偿机制。

首先，征地补偿应对公民享有的土地财产权利予以保护。土地，对于生活于其上的农民而言，是其赖以耕作取得收入，得以生活并改善生存的重要财产。尽管农村土地集体所有制度的宣告，使得每个农民个体是否享有土地的所有权在理论上并不清晰，但农民个体长期生活在农村的土地上并实际占有和使用着土地却是不可否认的事实，农民因此而享有土地的使用权也是不具争议的现实。对于居住在城市的公民而言，土地则是倾其毕生积蓄，通过市场购置的重要财产——房屋的载体。对房屋所属土地享有使用权已是法律认可的事实。而征地补偿则不得不使公民——无论是农村还是城市居住者失去其享有的财产权利，且为最重要的财产权。

其次，征地补偿应平等保护公民的财产权利。公民在法律面前一律平等，不仅是中国宪法赋予公民的一项基本权利——平等权，而且也是一条重要的法律原则。土地制度由宪法规定了两种不同的所有制形式，规定了不同的规范。（注释13：宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。）但就土地以及土地的使用权的转让并没有作出不同的规定，两者在法律地位上应当是平等的。因此，国家所有的土地可以依法转让，同样，集体所有的土地也应平等地享有完整的产权。但依照现行《土地管理法》等法律，国有土地可以直接转让，而集体土地则需经国家征收后变为国有土地，由国家予以转让。集体土地的所有者不能依照自己的意愿处分自己的财产，而只能出让于国家。这不仅有违平等原则，亦与宪法中关于土地所有制和土地使用权的规定相悖。

这种国家所有与集体所有的土地不能按照同地、同权、同价的规则实现交易，与中国社会主义的市场经济亦不相符合。在计划经济时代，农民为中国工业化的积累做出了特别的牺牲和巨大的贡献，但国家以户籍、就业等制度和政治上的约束将农民严格地束缚在土地之上，农民除较低的土地收入外，几乎没有其他收入。在市场化与城市化的今天，农民手中的土地却不能自由参与交易，再次使农民处于不平等境地。而国家则通过各级政府将农村土地低价征收、高价转让，重复损害了农民的平等权益。因此，无论从补偿正义（历史正义）还是法律现实公正的角度，国家不仅不应以不平等形式限制农民土地参与市场化过程，而且应对农民予以倾斜性补偿。

农民通过集体所有对其使用的土地，应直接进入市场。对其通过承包使用的土地和宅基地（注释14：根据2002年《农村土地承包法》和2007年的《物权法》，农村土地承包者承包的土地——财产权利的用益物权，在不改变其农业用途的前提下，可以依法转包、出租、互换、转让或以其他的方式流转。这可以说是对农民土地财产权利进入市场流通一定程度的改革。但对农民所享有的宅基地则仍然有着严格限制：宅基地不得转让予城市居民，宅基地只能转让给同村的人，已有宅基地者不得再行购买宅基地。）之上的房屋附着物实行其产权的自由交易，除受国家土地规划、产业政策之限制外，不应再有其他限制。

再者，合理的征地补偿机制应包括如下因素：

（1）事先补偿或确保事后补偿

有征地必予补偿，无补偿则无征地是征地补偿制度的完整表述。因此在征地时，必须同时予以补偿或确保事后的及时补偿。只征不补或先征后补，征完少补都显失公平。及时的补偿是征地补偿的合理性因素。在征地补偿的实践中，政府作为强势一方，较为容易完成征地行为，而公民作为弱势一方，则有能否取得足够补偿之忧。因此政府在征地时必须对补偿的额度、补偿的方式等具体问题明确化，以确保征地补偿权利与义务的一致。

（2）合理的补偿方法与补偿的多样化选择

补偿方法的具体确定要充分考虑征地的综合性因素：

第一，充分补偿。征地补偿的多少决定着被征地公民权利实现的公平程度，也是公民对征地补偿最为关注的问题。征地补偿行为虽然不是民事法律行为，并不以等价有偿原则进行。但根据宪法“国家尊重与保障人权”原则，国家应力求公民享有充足的补偿以使公民财产权利不受损害。

第二，遵循土地规律，选择多种补偿方法，确定补偿价格。中国征地补偿在上个世纪50年代以安置被征地者的生产和生活为主要补偿方式；80年代以安置为主，货币补助为辅，90年代以来以货币补助为主要方式。本世纪以来，各地在补偿的方式上，除了货币补助外，增加了社会保障的补助方式。应当说对补偿方式在不断地改革，但是补偿依然是以对人补为主，不能体现土地作为一种财产的权利。如根据《土地管理法》规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均产值的6至10倍。

土地，作为一种特殊的财产，有其现实价值，亦有其潜在价值。对其价值的认定，要考虑土地自身的规律，包括土地的区位质量，客观收益水平，供求关系等综合因素予以确定。并在此基础上，提供多种补偿方法，确定补偿价格。

补偿价格的确定，应由政府和被征地公民通过公开的方式，选择中立的机构来进行。如根据现行《城市房屋拆迁条例》，对城市房屋拆迁补偿金额，虽规定根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积，以房地产市场评估价格确定，但评估机构却由拆迁单方委托估价或政府指定。公民对其评估价格没有程序上的参与权，直接影响其补偿实体利益。

最后，征地补偿应有正当而合理的程序规定和可行的救济途径。

国家权力的行使必须有正当的程序，正当的程序包括国家权力行使的公开、公正和对公民权利限制的合理等诸因素。因此现行征地补偿之法律、法规和政策中程序的不当之处应予以进一步改革。

而正当与合理程序中最为重要的是为公民提供切实可行的救济程序。检讨中国征地补偿之法律体系，权利救济程序的缺失备受争议。征地补偿制度涉及到公民的政治参与权、知情权、监督权等诸项权利，而征地补偿的行为则包括征地决策机关，征地的目的，征地的范围、面积及补偿标准，补偿方法和补偿期限等方面。但根据《行政复议法》第30条之规定，国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。这就极大地限制了公民对征地补偿通过司法予以救济之范围。

土地征收补偿的要求篇8

[关键词]征地；生活权补偿；中外比较

[中图分类号]F301.24　[文献标识码]A [文章编号]1006―5024(2009)07―0185―03

[作者简介]喻磊，华南理工大学法学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向为民商法、经济法；

王光玲，华南理工大学法学院民商法08级硕士生，研究方向为民商法。(广东广州510006)

一、问题的引出

针对我国目前大量存在农用地被征用后转做房地产开发、高速公路修建等建设用地的现象，中共十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》已明确今后政府征地范围将进一步缩小，仅限于满足公共利益的需要。农村改革关系我国经济社会的发展，而农村征地问题关系农村的稳定和发展，近年来，一些地方截留、挤占、挪用和克扣农民的补偿费用、侵害农民合法权益的问题时有发生，如新华网2008年11月26日报道，浙江台州市黄岩区江口街道新来桥村干部联手挪用2000万元土地征用款放贷吃息，失地农民的生活存在很大困境。

据2005年中央农村工作领导小组办公室国土资源部联合调研组完成的《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》报告显示，沿海耕地的补偿费是45万～75万元／hm2，而事实上一些失地农民只能拿到30％的征地补偿费，也就仅相当于东部地区农民3年的纯收入。这样，农民土地被征用以后，所得的补偿费用根本不足以保障他们长期、稳定的生活。据有关资料显示，在有的地方补偿费真正交到农民手里的有时还不足10％。据中国土地政策改革课题组的调查，中西部地区有一半以上的失地农民生活质量明显下降。

农村征地补偿制度是征地制度改革的难点。实践中，由于现行农村征地补偿标准由政府制定，难以准确反映农地资源的真实价值，同时，本来已过低的征地补偿费又成为各利益主体激烈争夺的对象，这不仅损害了农民的利益，而且严重影响社会主义新农村建设。因此，需要深入探讨土地征用补偿的现行规定，以保障农民生活水平为立足点，完善我国的征地补偿制度。

二、征地生活权补偿的理论基础

1　补偿农民的土地利益。在土地利用中，农民也存在利益。传统的经济学认为，农民也是经济人，他们追求土地利益的最大化，从事农业生产是谋取利益的手段。农民的土地利益包括生存利益和财产利益两个方面。土地中存在着农民的土地利益，农村征地则意味着损害农民的生存利益和财产利益。从利益保护的角度看，利益受到损害，理应得到赔偿或补偿，尤其是生存利益，是最基本的利益。建立完善的农民生活权补偿制度，赋予农民求偿权，是最基本的保障。

2　基本人权的保障。国务院新闻办公室的《中国的人权状况》中指出：“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起。”“人民的温饱问题基本解决了，人民的生存权问题也就基本解决了。”由此可见，生存权是一个人最基本、最核心的权利。如果一个人连起码的生存物资都没有的话，那么他将丧失生存的机会和权利。

在我国，农村土地更多的是起到生存保障的功能。农民在承包的集体土地上耕作，并从中获得口粮和其他生活必需品。土地被征收无疑是使农村被征地者丧失生存的必备条件，因此，对被征收的集体土地进行补偿，首先应该是对失地农民生存权的补偿。

3　特别牺牲说――平衡利益的冲突。土地征用补偿的学说理论主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担说、特别牺牲说等，其别牺牲说是通说。依据特别牺牲说，国家的合法征地行为，对人们的权利所造成的损失超出了行使所有权的内在限制，它是使无义务的特定人对国家作出了特别牺牲，而且此种特别牺牲具有个案性质，因此，应当由全体人民共同分担给他以补偿，这才符合公平正义的精神。征地是一个凭借着公益的高层次的权力，对被征地者的财产权造成一定损害的行为，因此，征地者理应对被征地者进行补偿，从而达到公共利益和私有利益两种利益的平衡。尤其要强调的是，目前我国的农村并没完全建立起社会保障制度，一旦失地，农民的生存风险很大。

三、国内外生活权补偿制度的比较分析

(一)我国有关征地农民生活补偿的规定。我国《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费……安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”我国《土地管理法》第47条第6款规定：“支付土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第2条规定：“土地补偿费和安置补偿费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”2004年10月，国务院28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”。

以上规定表明征地补偿安置的目的和上限在于使集体内的被征地农民维持原有的生活水平。但是，使农民保持原有生活水平应该是属于最低的限度、最低的保障，在我国规定中却是补偿的最高限度，这显然是不合理的。

(二)发达国家关于生活权补偿的规定。“生活权补偿”原则是当代西方国家出现的一种新的补偿理论。这一理论认为，如果作为征收对象的财产具有财产权人生活基础的意义，那么，对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。国外大多没有直接规定生活权补偿，但是从其补偿标准、补偿范围和补偿方式等都体现了对被征地者生活权的补偿，尤其是发达国家更是如此。

目前，发达国家的征地补偿以完全补偿居多，比较典型的是日本“正当补偿”的征地补偿原则。根据日本《宪法》，日本征地补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等。“正当补偿”实际上是一种比较全面的补偿。

国外征地的补偿一般采取货币补偿的方式，考虑到物价的上涨等因素的影响，现金补偿往往无法维持被征用人原有的生活水平，各国也相应制定了其他辅助补偿方式。如，新加坡法律规定，地税征收官也可同享有有限权益的当事人进行

协商，在保证当事人享有公平权益的情况下，以其他方式进行补偿。还有的国家规定，可以通过债权的方式对被征土地予以补偿，如韩国、津巴布韦等。

(三)中外生活权补偿制度之比较分析

1　补偿范围窄。中国农村土地具有一系列特殊性，农民的土地承载着多重社会功能，包括所有权功能、经济收益功能、就业功能和社会保障功能。但是，现在补偿的项目没有充分考虑农村土地上依附的多重社会功能，对失地农民的就业和社会保障等问题，缺乏相对应的政策制度安排。我国土地补偿费仅包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。与前面提到的日本、英国、加拿大相比，我国不仅对间接造成的损失没有补偿，而且对直接造成的损失也没有完全补偿。

2　补偿标准低。我国现行征地补偿实行的是“按照被征收土地的原用途给予补偿”和“使需要安置的农民保持原有生活水平”的原则。征收耕地的补偿费用包括：一是土地补偿费，标准为土地被征收前3年平均年产值的6～10倍。二是安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。人均标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，但最高不得超过15倍。如果支付前两项费用，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置补助费。但两项总和不得超过30倍。三是地上附着物和青苗补偿费，标准由省级人民政府规定。征收其他土地的补偿标准，由省级人民政府参照征收耕地的标准规定。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征地标准。

就以上补偿标准来看：土地补偿费和安置补助费，都是按该耕地被征收前平均年产值计算的，这样计算出来的征地补偿金额较低，而且具有明显的不确定性，我国现行的补偿标准显然没有体现市场经济的价值规律。

3　补偿方式单一。目前，我国大多数地区以一次性货币补偿为主，而国外土地征用补偿方式一般都采用货币与实物补偿相结合的方式，除了现金补偿之外，还存在替代地补偿，债权补偿等等。在国发[2004]28号文件中提出了：对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。但这些具体的补偿方式还在探索中，还没推广开来，更没有以政策等形式对其进行约束。

4　补偿分配不合理。在国外，土地是私有财产，征地补偿一般都是直接给土地所有者，被征地者依法占有全部数额的补偿费。在我国，征地补偿分配没有具体明确地规范，失地农民可分到的补偿金额不合理。法律规定集体土地所有者主体包括集体和农民，但是，没有明确规定两者之间如何分配经济补偿，失地农民只能得到经济补偿中的一小部分。在失地农民个人之间，分配也无统一的规定。另外，乡镇政府并非在农村土地所有者，但不同程度不同方式地参与征地补偿的分配，所占的比例一般在5―10％。

通过以上比较，可以发现，我国被征地农民生活得不到保障，首先是法律规定的缺陷，我国现行法律规定的补偿范围、补偿标准、补偿方式以及补偿费分配等等，都没有充分考虑到农民的生活利益；其次是制度的障碍：地方政府及职能部门对农民土地利益的侵蚀。一些地方对土地征用的补偿费进行层层盘剥，甚至挪作他用。除此还受我国历史传统的影响，征地补偿行政色彩浓厚，被征地农民处于弱势地位。

四、完善我国生活权补偿制度的对策

1　完善补偿立法。世界上大多数国家和地区对被征用土地的补偿，都根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确定的，如美国是根据征用前的市场价格为计算标准，加拿大依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。我国在这方面正进行积极探索和试点，如提高征地补偿实际年产值标准或倍数标准；制定征地区片价；建立协商机制。就目前而言，应以市价作为补偿基础。另外，要考虑扩大补偿范围，充分考虑农民生活权的保障，增加对农民预期收益的补偿。参考国外丰富的补偿方式。在补偿款分配方面，要充分考虑到了农民的利益，强调土地补偿费主要用于被征地的农户。

2　构建失地农民生活水平评价指标体系。对农民而言，拥有土地，就拥有了基本生活来源、养老保障、就业保障等等权益。农民失去土地，基本上就失去了上述与土地有关的一系列利益。因此，失地农民生活水平内涵可以理解为与土地相关的一切可以影响农民生活水平的因素的综合。失地使农民失去了一系列的利益，而低额的补偿根本不足以保障农民的生活水平。那么，什么样的补偿标准才能使农民生活水平不因征地而降低?笔者认为，关键要制定一个生活水平的评价体系，对失地农民因征地而降低的生活水平程度进行衡量。

3　妥善安置失地农民。十七届三中全会明确指出要限制我国征地的范围，征地仅限于公共利益。那么在以后的征地中，农民因公共利益而失去土地，是为社会作出的一种特殊牺牲，因此，在得到应有的补偿的同时，政府作为社会的管理者，也应负起一定的社会保障义务，为失地农民提高相应的社会保障，妥善安置失地农民，为他们提供必要的社会保障。政府及有关部门必须高度重视并积极探索失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”的新模式。

4　赋予农民后续救济权的权利。赋予农民后续救济权，即征地方有义务保证征地完成之后的改造或开发和之前的公益目的相一致，如若以公共利益为名转手给开发商，被征地人在一定期限内有权要求补偿。在日本，被征地方在这种情况下有权要求回购土地，因为我国农村土地所有权归集体所有，农民作为个体无法购回土地，但笔者认为可以赋予他们要求补偿的权利。

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土地征收补偿的要求篇9

【关键词】土地征收 补偿范围 间接损失 土地承包权 社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一,也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定,征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费;征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等,也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿,补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置,因此,谁负责农业人口的安置,安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用,及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等,其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析,土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿,安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿,体现了对农民生存保障的考虑。但是,我国这种补偿范围立法规定,无论是与外国征收补偿立法比较,还是从我国征收补偿制度的实践来看,都是值得仔细斟酌的。我们认为,我国征收补偿制度之立法,基于农村土地制度的现状,从不同角度进行分析,存在以下三个方面的问题:

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察,可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权,根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而,土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利,因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的,而在实质意义上由农民享有和处分所有权,所以,农民享有的土地所有权实际上一个虚有权,只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益,土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益,包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知,长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值,是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中,这种权利遭受征收制度侵犯时,国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿,结果出现一个奇怪的悖论:在征收中不对土地承包权进行补偿,似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利,然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在,国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护,如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以,当承包的土地被国家征用后,农民失去了对土地的承包经营权,失去了经营土地的长期的收益来源,国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿,则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析,征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失,对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等,则根本就没有考虑,这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用,由于补偿标准过低,按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费,根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿,只能达到一个部分补偿的效果。并且,在实际操作中,政府往往还极力地限制征收补偿的范围,加上补偿费的分配过程中的各种问题存在,使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析,我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源,更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系,不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济,生活在农村的农民的社会保障基础,全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费,实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案,但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑,而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题,农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见,在征收补偿范围上,我国立法缺乏从功能角度的考虑,对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此,从土地承载的功能角度,征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较,这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全,土地不需要承载社保功能,但由于我国农村社会保障机制没有建立起来,因此,农村集体土地对于农民而言,不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下,却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围,这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要,需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题,从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

(一)把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围

土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权,因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益,包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知,长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值,是承包土地农民的重要财产权。因此,从土地上财产权利体系角度而言,当国家征收农民承包经营的土地时,实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然,政府征用农民承包的土地,在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时,亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而,很多地区的实际情况是,政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织,农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于,我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿,不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上,在实行农村土地承包以后,土地承包经营权的权利属性显现,使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体;土地承包经营权的价值属性,使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承

包经营者的农民两个主体。此时,国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家,而是同时包括被征地的农民承包者,支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿,还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。

我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中,这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护,如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿,如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”,《农业法》也有相似规定。但问题是,在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后,《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订,没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准,由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。

为保护被征地农民的合法权益,迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一,要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位,确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次,确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,对农民直接支付土地补偿费,而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。

2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助,在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式,是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。家庭联产承包责任制实行以来,农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地,由家庭中有劳动能力的成员经营,取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后,他们基本上就丧失了社会保障的基础,因为现在农民所获得的征收补偿费,在不断上涨的社会物价与消费面前,是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的,特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下,靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题,何况谈失地后的社会保障问题。因此,从这个角度而言,国家在征收土地过程中,有必要解决他们的社会保障问题,以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。

另外,从社会学角度而言,在国家实施征收土地行为前,农民和农村在生活逻辑上,实际上处于一种农耕社会的生活模式,但在征地后,农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会,他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式,这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式,他们在这种突如其来的生活模式的巨变中,有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时,他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中,但旧体制在征地过程中已经被破坏了,被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形,从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为,解决被征地农民的社会保障问题,就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题,因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾,使他们没有后顾之忧了,也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外,从社会结构层面来看,把征地农民纳入社会保障系统,是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后,由于没有了土地,实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构,但是他们又没有获得像城市人口一样的地位,即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上,失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外,既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中,也不能被新的市场经济结构所认可和容纳,处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的:“论身份,我们是农民但没有地种;论生活,我们像城里人但没有社保。”因此,对失地农民实行身份转换——“农转非”,再把他们纳入城市社会保障体系范围,是对农民进行再结构化,使之融入新的社会经济结构的做法。同时,也是把他们所处的社会运行逻辑,从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施,使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求,融入新的生活共同体。

因此,根据劳动体制改革的现状与经验,取消劳动力安置补助费,而直接设立农民社会统筹保险基金,并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法,无疑是使失地农民生活的更好的一种策略,也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。

3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围

间接损失与直接损失的区分标准有两种学说,一种借助因果关系的观念区分二者,认为“着眼于损害之引发,谓损害事故直接引发之损害为直接损害,非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准,认为“着眼于损害之标的,谓损害事故直接所损及之标的,其损害即直接损害;其他之损害,则为间接损害。在征收所造成的损害问题上,一般而言是采用的后一种标准,即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失,如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等;而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的,我们认为,征收制度的补偿范围,不仅应包括直接损失补偿,也应包括间接损失的补偿。

关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定,可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言,以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目,残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等,国家应当考虑给与补偿。(1)残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失,是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见,如征收导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失;另外,被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力,比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。(2)工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的,国家还应该给与工事费用方面的补偿,以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿,包括建筑物和动产的迁移费补偿等。(4)营业损失与租金损失补偿。(5)对于被征收人的其他间接损失的补偿,立法者也应考虑给与补偿,如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿,才能把失地农民的损失降到最低,其补偿范围才合情合理。

三、结语

征收 补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度,也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度,无论是从土地权利体系,还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析,都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法,以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。

注释与参考文献

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土地征收补偿的要求篇10

为认真贯彻落实省政府《省土地征收管理办法》及《关于实施<省土地征收管理办法实施规范>的批复》精神，进一步加强我市土地征收管理工作，现就有关事项通知如下。

一、进一步提高对土地征收管理工作的认识

加强土地征收管理工作，正确处理好城镇化建设和土地征收的关系，保护群众合法权益，维护社会和谐稳定，是促进我市经济社会又好又快发展、推动城市转型的重要保证。各级、各有关部门要充分认识做好土地征收管理工作的重要性，深入贯彻落实科学发展观，按照省政府统一要求，做到依法征地、和谐征地；要坚持依法行政，严格执行国家和省关于土地征收工作的法律、法规及政策规定，切实维护被征地农民利益，维护社会和谐稳定，促进全市经济社会健康、平稳发展。

二、明确征地工作主体和部门责任

按照《中华人民共和国土地管理法》和《省土地征收管理办法》规定，根据我市实际，市政府委托区人民政府和区管委会为土地征收具体实施主体，对所辖范围内的土地征收、补偿安置、被征地农民社会保障负全责。因征地引发的、行政复议、诉讼、裁决等由土地征收具体实施主体负责处理，并承担相应责任。

各级国土资源部门具体负责土地征收的组织工作，会同有关单位做好土地征收勘测调查、补偿安置协议签订、建设用地报批等。土地征收具体实施主体国土资源部门应当根据年度建设用地计划，拟订年度土地征收相关费用支出计划（土地征收相关费用包括征地补偿费、青苗和地上附着物补偿费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费和被征地农民社会保障补助费等），报同级财政部门审核；财政部门要将土地征收相关费用纳入年度土地出让收支预算，确保土地征收相关费用及时足额到位；人力资源社会保障部门负责落实被征地农民社会保障工作。规划部门负责在预征收土地公告前，确定所征收土地的用途。农业部门、各乡镇（街道）负责具体监督土地补偿费用的分配使用以及土地征收有关工作。

三、规范土地征收程序

（一）拟征收土地公告。土地征收前，由市（含市）人民政府拟征收土地公告。薛城区、山亭区、市中区、峄城区、台儿庄区人民政府和高新区管委会拟征收土地公告由市人民政府。

（二）土地征收勘界调查。土地征收勘界由土地征收具体实施主体国土资源部门、财政部门、土地所在乡镇（街道）、被征地村（居）、被征收土地联产承包户或土地使用权人、勘测定界承担单位参加。属于单独选址项目用地的，还应有项目单位人员参加。

（三）拟定土地征收补偿安置方案。勘界调查结束后，由土地征收具体实施主体国土资源部门、财政部门、人力资源社会保障部门、土地所在乡镇（街道）、被征地集体经济组织共同拟定土地征收补偿安置方案，报经区（市）政府（高新区管委会）同意后公示。

土地征收补偿安置方案经公示、听证或放弃听证后，由土地征收具体实施主体国土资源部门、财政部门、人力资源社会保障部门与被征地集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。

（四）拟定建设用地方案和组织报批。城市（镇）批次建设用地方案和单独选址项目建设用地方案，由土地征收具体实施主体国土资源部门拟定编制，并负责组织土地报件，撰写建设用地审查踏勘意见，按规定的程序呈报。人力资源社会保障部门和国土资源部门要将被征地农民社会保障资金政府补贴数额，报送同级财政部门审核，由同级财政部门及时将被征地农民社会保障资金政府补贴额（社保补贴资金）一次性拨付被征地农民参保的社会保障资金专户。建设用地呈报材料中必须附有土地征收具体实施主体财政部门出具的社保补贴资金到位证明。各区（市）每年组织上报建设用地方案控制在5个批次以内。

（五）征收土地公告和土地移交。建设用地按照法定权限批准后，由市（含市）人民政府征收土地公告，向被征收土地村（居）委会和村（居）民兑付土地补偿款，并清理地上附着物，办理土地移交。

四、严格土地征收纪律

（一）依法补偿。拟征收土地公告后，对抢栽、抢种、抢建的一律不予补偿。对阻扰征地工作、无理取闹的，要严肃查处，构成犯罪的移交司法机关处理。

（二）妥善处理历史遗留问题。对历史遗留的补偿款拖欠行为要抓紧组织清理，发现问题及时整改。各区（市）清理情况要于7月底前报市国土资源局。

（三）加强监督。监察、国土资源、财政等部门要加强对征地补偿安置费落实情况的监督检查。征地补偿安置费要做到专款专用，防止补偿费用不落实、出具虚假证明或不按照补偿规定要求执行等虚假征地补偿行为的发生。