土地储备管理办法十篇

土地储备管理办法篇1

第一条为深化土地使用制度改革，盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合昆明市实际，制定本办法。

第二条昆明市城市规划区范围内的土地储备，适用本办法。

第三条本办法所称的土地储备，是指依照本办法规定，将需要盘活的土地以收回、收购、置换或征用、划拨等方式，纳入政府土地储备库予以储存，通过前期开发整理后，根据市场需求和土地年度供应计划，以出让、划拨等形式配置土地资源的行为。

第四条本市的土地储备工作，在昆明市人民政府的统一领导下，由昆明市人民政府土地储备委员会负责组织实施。市土地储备委员会办公室为常设办事机构，设在昆明市国土资源局，与昆明市土地储备中心为两块牌子一个机构。市土地储备中心在市土地储备委员会的领导、监督和管理下，代表市人民政府具体实施土地储备工作，并负责对储备的土地进行前期整理和开发。

第五条市土地储备中心应根据本市土地利用总体规划、城市总体规划以及产业结构调整和土地供求的实际状况，编制年度土地储备计划。

土地储备年度计划经市土地储备委员会批准后，由市土地储备中心组织实施。

第六条禁止任何单位或个人擅自转让以划拨方式取得的国有土地使用权。

禁止任何单位或个人囤积或炒买、倒卖土地。

第七条市发展计划委员会、经济委员会、财政局、规划局、建设局、国土资源局、房管局、监察局、法制局等部门应各司其职，配合做好土地储备相关的各项工作。

第二章土地储备

第八条下列土地应当进行储备：

（一）为社会公共利益需要使用的土地；

（二）因实施城市规划和旧城改造，需要调整土地使用功能的土地；

（三）因单位撤销、迁移或其它原因调整出的原划拨国有土地；

（四）城市规划区范围内的无主地；

（五）被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；

（六）土地使用权期限届满，土地使用者在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期但未获批准的土地；

（七）土地使用者未按土地使用权出让合同的约定支付土地使用权出让金，被解除土地使用权出让合同的土地；

（八）人民法院裁定处分的土地;

（九）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；

（十）市政府指令需要进行收购储备的国有土地。

第九条企业因破产、关闭、搬迁或产业结构调整需要处置的国有土地，暂不列入土地储备，但其国有土地使用权的转移必须在市土地交易中心进行交易，其净收益的分成办法由市财政局、市国土资源局与企业主管部门共同商定。

第十条土地储备实行预报制度。本市城市规划区范围内凡符合本办法规定储备条件的国有土地，用地单位或其主管部门应提前向市土地储备中心申报。

昆明国家高新技术产业开发区、昆明滇池国家旅游度假区、昆明国家经济技术开发区内，已依据昆明市城市总体规划经市人民政府批准控制性详细规划范围内的土地，暂不列入土地储备预报的范围。

第十一条对需储备的农村集体土地，必须依法办理土地征用手续。

第十二条国有土地使用权转让价格明显低于评估地价20％的，由市人民政府委托市土地储备中心优先收购。

第十三条市土地储备中心收购土地使用权的程序如下：

（一）申请收购。凡符合本办法规定土地储备条件的国有土地，由原土地使用权人持相关资料向市土地储备中心申请收购。

（二）权属核查。市土地储备中心对应当收回或收购的土地和地上建筑物、附着物的权属、面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查核实。

（三）确定规划条件。市规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划设计条件。

（四）方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况和规划设计条件以及收回、收购费用测算的结果，提出具体实施方案，报市土地储备委员会审批。

（五）签订协议。市土地储备中心按市土地储备委员会的批复，与原土地使用者签订国有土地使用权收回、收购协议。

（六）收购补偿。市土地储备中心根据国有土地使用权收回或收购协议约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换差价结算。

（七）权属变更。市土地储备中心根据国有土地使用权收回或收购协议的约定支付补偿费后，市土地储备中心和原土地使用者按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用者向市土地储备中心交付土地和地上建筑物、附着物。

第十四条土地收购补偿费按收购土地的开发成本计算，并参考地产评估机构依据土地基准地价和国家有关规定进行的评估。出让的土地使用权补偿费应包括对土地使用权人已支付的土地使用权出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地年限应付出的出让金部分。

第十五条以土地置换方式进行土地储备的，按前款规定确定置换土地收购补偿费，并由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。

第十六条国有土地使用权收回或收购协议签订后，协议双方当事人应当全面履行协议的约定。

第十七条市国土资源管理部门应加强对辖区内国有土地使用情况的监督和管理，对符合储备条件的国有土地，应及时告知土地使用者按本办法规定，到市土地储备中心办理国有土地使用权的储备手续。

第三章储备土地使用权的供应

第十八条市土地储备中心对收回、收购储备的土地，负责组织实施地上建筑物、附着物拆迁、土地平整等前期开发工作。

第十九条经市土地储备委员会批准，市土地储备中心可通过对该储备土地及其地上建筑物、附着物的有效利用，保证储备土地的保值增值。

第二十条储备土地前期开发整理与利用中，涉及土地使用权或连同地上建筑物、附着物出租、抵押、临时改变用途及地上建筑物及附着物拆迁的，由市土地储备中心持有关用地批准文件及国有土地使用权收回、收购协议，到有关部门依法办理审批或登记手续。

第二十一条对拟出让使用权的土地，由市土地储备中心负责进行土地收回、收购、征用、前期开发成本的测算。

第二十二条市土地储备中心应将储备土地的信息以公告方式向社会公布，并抄报市土地储备委员会各成员单位。

第二十三条除国家法律规定可以划拨方式取得土地使用权的用地外，凡须以出让等有偿使用方式取得土地使用权的用地，必须统一由市土地储备中心集中供应。

第二十四条用于商业、旅游、娱乐和商业性房地产开发等经营性项目用地，应依法采取招标、拍卖方式供应土地使用权；其他项目的用地，可以通过招标、拍卖、协议的形式供应土地使用权。

以协议形式供应土地使用权的，必须在地价评估的基础上，经市土地储备委员会集体审核确定协议价格，并向社会公布后，才能以协议出让方式供应土地使用权。

第二十五条储备土地使用权供应的程序如下：

（一）确定供应地块。市土地储备中心根据土地储备方案及规划条件，确定拟出让土地的坐落、四至范围、土地面积及用途。

（二）土地供应方案的报批。市土地储备中心将储备土地使用权供应方案报市土地储备委员会批准。

（三）土地供应信息。根据储备土地的实际情况，对条件成熟的土地公开土地使用权供应信息。

（四）储备土地使用权的供应。根据市土地储备委员会批准的土地供应方案，由市土地储备委员会办公室（市土地储备中心）委托市土地交易中心以招标、拍卖、协议等方式确定符合条件的用地者，经市国土资源局与用地者签订《国有土地使用权出让合同》，收缴土地使用权出让价款后，市土地储备中心向用地者供应土地。

第四章土地储备机构资金管理与运作

第二十六条市政府建立国有土地使用权储备资金专户。

土地储备资金来源包括财政拨款、银行贷款、其他借款、预收定金、土地储备风险资金、社会融资和其他收入。

第二十七条市土地储备中心通过储备土地使用权的供应，所增值资金可按一定比例，逐步充实土地收购储备周转金。

第二十八条土地出让收入经市财政部门审核并扣除土地开发成本后，全额上缴市财政，专项用于城市基础设施建设和土地储备。

任何单位和个人不得挤占或挪用土地出让收入。

第五章法律责任

第二十九条土地使用权符合储备条件，土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及地上建筑物、附着物的，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。

第三十条市土地储备中心未按协议规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除合同，并按协议约定追究市土地储备中心的违约责任。

第三十一条原土地使用权人未按协议规定交付土地及地上建筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建筑物的，市土地储备中心有权责成原土地使用权人限期改正，并按协议约定追究原土地使用权人的违约责任。

土地储备管理办法篇2

【正文】

引言：一个偶然的机会接触到别人对于国内外土地储备制度的简介与评价，并由此查到了2007年底由国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布的被认为是中国首部确定土地储备中心法律地位与中国土地储备制度的行政部门规章《土地储备管理办法》（简称办法）。然而，令我失望的是，这部规章并没有如笔者所期待的那样关注于民生问题，致力于解决现在中国地价房价飞涨的情况，却只是促进了政府对于土地一级市场的垄断以及由此种垄断带来的巨大收益。WWW.133229.CoM或许笔者有点言过其实了，这部规章的出台自然有它的积极意义，在网上一搜也是好评如潮，但对于此办法本身，仍然有很多值得我们去思考的地方，尤其是对比西方国家所确立的土地银行制度就会发现，或许我国对于土地储备制度的定位就是不恰当的。在此文的第一部分作者将会着重讨论对于此办法所持怀疑的地方并提出自己认为所应有的定位。而由于此办法的不合理以及其与上位法有可能发生的冲突，笔者联想到抽象行政行为的审查问题。当然，对于抽象行政行为是否应纳入司法审查的范围已是老生常谈，但作者还是希望能从实践及现行法律规范的角度论证其必要性并提出自己对制度构建的建议，仅作分享之用。

一 评《土地储备管理办法》

国务院三部门联合出台的《土地储备管理办法》，结束了中国长达11年的土地储备制度无法可依、土地储备中心地位不明的实验阶段，社会各界叫好不断，归纳起来，认为主要有三个方面的积极意义，即“功能定位紧扣‘调控’”、“供应‘净地’，狙击囤地”、“努力降低土地储备贷款风险”[1]。然而，就其制度设计本身与中国现实国情来看，办法是否能像民众所期待或者者所宣称的那样达到这三个目标呢？

由于这三个方面涉及到更多的是经济法方面的问题，笔者将不展开论述，但是其存在的问题是显而易见的。对于宏观调控，当政府处于唯一的垄断地位的时候当然可以做得很好，但前提是政府在调控的同时不是利益相关方，而只是市场的管理者，或者说是交易的局外人。然而，土地储备中心作为政府的下属机构，尽管定位于事业单位，但其同时也是土地的经营者，即交易的参与者。在此种情况下，中心是否能只是中立且公正地考虑各方面的利益而做出有效的调控呢？对于因供应净地而达到狙击房产商囤地的问题，支持者给出的解释是土地的前期开发由储备中心来完成，缩短土地前期开发周期，增加土地的供应量，则房地产商囤地的价值不大，也就能起到遏制房产商囤地的目的[2]。然而，在现今这样土地房产一天一个价、一年翻一番且土地仍然供不应求的情况下，若土地储备中心不进行“圈地运动”如何有效地增大土地供应量以打消房地产商囤地的念头？当然，不得不承认，办法中对于中心可以收回的土地使用权做了明确的规定，这可以使一些闲置的土地重新回到国家的手中而增加供应量，然而其效果如何还有待实践检验。而对于降低贷款风险，办法中的确对储备中心以储备土地抵押贷款做了较多限制及风险防范规则，对以前混乱的土地储备贷款形势有了较大的改善，希望其在执行的过程中能被严格遵守。

笔者在此想更多地讨论的是其机构设置的合理性问题及办法本身所体现的价值取向问题。

如上文所谈到，土地储备中心作为担任政府宏观调控职能的事业单位，隶属于国土资源管理部门，并非市场的旁观者，而是参与者，尽管其表面上没有同时担任管理者与经营者的角色（土地储备机构负责储备包括购买补偿与前期开发，土地由国土资源管理部门统一供应），但由于其与政府的关系，很难保证其在购买土地使用权或者对征收征用的土地及地上附着物进行补偿时不会尽量压低价款。加之现今中国的国情是许多地方政府的大量收入来自“卖地”所得，这便很难要求政府在调控的过程中不考虑己方利益了。办法第十条规定可以纳入储备范围的土地包括：“（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”办法第十一至十五条则紧接着规定了对每一种类土地的储备方式及补偿方式。对于依法收回的国有土地使用权的范围，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条明确规定包括“（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”现行物权法第一百八十四条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”即政府对因公共利益收回土地使用权的，应按征收的标准给予补偿，而没有提到因旧城改建收回土地使用权的情形。在此背景下，办法第十二条规定：“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”然而，此“依法”应依何法？物权法中未对这种情况进行规定，有可能是不赞成因旧城改建而强行收回土地使用权或者将旧城改建纳入公共利益中，或者对于此种情形不变规定留待其他法律调整，一般百姓不得而知。但办法中专门针对此种情况单列一条，其原因很可能是考虑到因公共利益收回的情况物权法中已有明确规定无需赘述，因此只要对这种物权法未规定的情况再做处理即可。那么按此思维，此“依法”能找到的依据则只能是上述《土地管理法》中所说的“适当补偿”了。此外，对于土地储备机构收购的土地的补偿，办法第十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。”由此可见，《土地储备办法》并未立足于保护土地使用权人的权益，而是剥夺了根据物权法使用权人本应具有的与购买人平等协商的地位。物权法第一百四十三条至一百四十五条规定了建设用地使用权的流转方式与程序问题，承认建设用地使用权人有权将其权利进行流转，只需与当事人以书面形式订立相应的合同并向登记机构申请变更登记即可。由流转方式我们可以看出，物权法所认可的此种流转方式的双方当事人是合同主体，即平等的民事主体。在这种情况下，土地使用权人可与购买人平等协商，以其心理价位出让建设用地使用权，而在办法规定的条件下，由土地储备机构收购土地使用权，没有任何目的限制，却可以根据土地评估结果与使用权人协商，且最终结果需经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。虽然对于储备机构拟购买的土地，根据办法并未强制土地使用权人出卖其使用权，但因为办法要求土地储备机构与相关部门制定相应的储备计划，则在现实中很难避免储备机构为完成计划以行政权力强制土地使用权人以其相关部门批准的价格出让其权利的情况发生。

然而，这个显而易见的问题难道办法起草者没有考虑到吗？答案当然是否定的，究其原因，其实是国务院对土地储备机构的功能定位存在问题。我国现在肯定的土地储备机构类似与国外的土地银行，然而，西方发达国家在由土地银行为基础确定的“土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价”。与此相适应，其取得手段大多以协议购买为主，但为了以合理价格取得土地从而在出让时降低地价以起到调控的作用则配之以优先购买权。协议购买时若双方对土地价格不能达成协议，最终由房地产法院来决定土地的价值。且土地储备的来源主要是“城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地”。而在最终出让土地时候，可以采用多种方式，但用于商业用途的土地价格要高于前期开发价格，而用于解决住宅问题的土地价格则低于市场价格。[3]与国外的土地银行制度相比，很显然，我国的土地储备并未将更多的目光放在民生问题上，而仍然是将其作为一个帮助政府垄断土地供应权的工具，并与政府出让土地时的公开竞价手段相结合，很可能导致房价地价进一步上涨。因此，笔者认为，在中国当今的情势下，这个千呼万唤始出来的土地储备管理办法除了规范已有的并不合理的土地储备制度、防止腐败以外，事实上并没有多大意义，而其真正应有的定位则需重新考量：

政府所建立的土地储备机构作为土地的管理者，应该更多地考虑宏观调控，考虑怎样以对土地出让价格与方法的控制来抑制现实中飞涨的房价，以民生为己任，并且与此同时，应更多地考虑土地使用权者的利益，即当土地被征收或者收购时，对原土地使用权者或地上房屋所有人的补偿或者赔偿，而不是怎样把一块土地卖到最好的价格。因为在现在的中国，商品房是需求弹性很小的商品，不管商品房价格如何上涨，都不会很大地影响到消费者的需求。在此基础上，地少房多，采用公开竞价的方式势必会继续提高地价。而地价的提高并不能遏制地产商的购买与开发，与此相反，其价格的提高最终还是会转嫁到消费者身上，使原本就不堪重负的消费者更多了一层负担。在这种情况下，完全靠市场经济已经不能维持房地产市场的良好有序发展，政府则不得不靠宏观调控来解决民生问题。土地储备机构本应担当起宏观调控的职责，而不单单是打击腐败而以此来使更多的土地出让金进入地方政府金库。

在以上论证的前提下，土地储备中心应该将更多的目光瞄准土地使用权的购买，而不是征收。因为征收系国家行为或者是政府行为，是为了公共利益，征收的双方直接是个人与政府，征收之后因为目的明确，可以直接投入使用，根本没有必要有土地储备中心的介入，因为征收制度中的赔偿方案在物权法中已有明确规定，也不涉及到使用权再次转让价款的问题，大多是无偿使用或者是划拨用地，中间既不需要储备，也不需要出让竞价或者将出让金再次上缴财政，可以由政府或其委托的开发机构直接进行。如果对于这些征收的土地也由土地储备中心来管理的话，很有可能在储备过程中会与本应由购买方式取得的土地混同，扩大征收的范围而缩小购买的范围，且储备之后有可能被有偿出让或者是在征收过程中不能很好地照顾到被征收主体的利益。

从另一个角度说，即使是土地使用权的购买，其购买主体也不应该是土地储备中心，或者说，其协议的一方不应该是土地储备中心，而应该是开发商自己。多年以来，因为我国没有物权法，对土地使用权征收征用以及购买没有具体的规定，一直都是政府或者某些地区自行设立的土地储备机构在向老百姓征收或者购买土地。在这个过程中，政府侵权的案件屡见不鲜，即使是没有侵权，其补偿款都低得可怜，而且加上政府行为的强制性，老百姓没有讨价还价的余地，政府在低价收购土地后再高价出让给地产商或者以暗箱操作出让给关系户。而现在办法中对土地储备机构的地位并没有太大的改观，其仍然隶属于政府，以其与政府的千丝万缕的联系，再加上收购土地的补偿标准最终还需要相关部门批准，以权势低价购地的情况仍然不可避免，其公平合理性自然会遭到破坏。而根据物权法的规定以及立法意图，对于非用于公共利益的土地使用权购买，如果由开发商自己与使用权人协商，虽然开发商相对于被征收主体来说也是强势方，但毕竟只是民法上的平等主体，有平等谈判的基础，并且他们的意思自治只受法律法规的约束，不会有行政机关的干涉。即使谈判中由于土地使用权人不肯转让其权利，也不应由公权力介入，因为这是商业用地，并不涉及公共利益。因此，在整个过程中，土地储备中心所要做的，应该只是根据城市规划，确定需要出让与购买的土地范围，并按法定程序确定开发商，剩下的事情由开发商来完成即可，即使不能顺利进行也没什么可以指责的，不能为了满足更富足一方想要更加富足的目的而损害土地使用权人的利益，这才是真正的政府对于私权利甚至人权的尊重。或许这会增加土地出让的成本，但这里讨论的是商业用地，对于购房者利益的保护应该由其他途径来解决，比如由政府供应地价土地进行住房建设等。

基于以上讨论可以看出，在土地储备与出让的过程中，土地储备中心应从一个积极的参与者退到一个消极的监控者的地位，以中立的态度监控土地征购与出让过程中的不合理的市场现象，以民生为己任，调控房地产市场的发展，保护弱势群体的利益。

二 抽象行政行为之审查

之所以想到这个问题，是因为乍看《土地储备管理办法》时，觉得有很多既不合理又不合法的地方，尽管在后来研究的过程中发现那些自认为不合法的地方仔细推敲都是有法律依据或者说都是可以勉强地解释得过去的，但在这之前，笔者不由地开始考虑，其实国内各级政府机关有不计其数的抽象行政行为发生，根据立法法中关于法律与法规、规章的位阶规定可以知道，当下位的规章与上位的法律法规相冲突时，应以上位法的规定为准。与此同时，根据行政诉讼法的有关规定，在法院审理行政案件的依据只能是法律和行政法规、地方性法规。那么根据以上规定，现实中那些与上位法冲突的规章及其他规范性文件应当不具有实际效力，为何各级行政部门还要费心去制定呢？当然有人会说尽管行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”，但也同时规定“人民法院审理行政案件，参照”国务院门规章及地方政府规章，“意味着法院对规章的适用具有选择判断权”[4]。与此同时，最高人民法院对行政诉讼法做出的司法解释第六十二条还确定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。可见，规章与其他规范性文件在实践中还是有法律效力的。然而，以上规定从立法与解释的原意看，可以确定其范围都仅限于“合法有效”，即限于与上位法没有冲突的抽象行政行为，仍然没有解决笔者在上文所提到的问题，即若根据法律，即使出现抽象行政行为与法律法规相冲突的现象，在现实中也不会造成影响，因为冲突的规范会因为上位法的适用自动失效或者在司法过程中不被采用，那么各级行政机关为何还要制定这样的规定呢？我想就算制定者水平的限制是其原因之一也不应占很大的比重，那么其真正原因源于何处呢？

这不禁使我想起一位“自认为”精通中国社会现实的美国外教一直坚信，在中国，规范性文件是法律，而且在很多情况下是效力最大的法律。他当然不是不了解立法法与诉讼法的规定，而是他认为在现实生活中，地方性的规范性文件往往起着比法律更为重要的作用，他常举的一个例子便是当一个投资商想要去某地投资时，他看全国性的法律基本没多大用处，他需要遵守的，是当地的投资条例，即使这个条例与全国性法律规范不符，但要是他确定要在这里投资，他还是不得不遵守。因为在现实中提起行政诉讼让法院在审理中以更高位阶的法律法规支持原告的诉求不仅成本很高，很可能“赢了官司输了钱”，还会得罪当地的政府部门，不利于其后与相关部门的合作。因此，不管外教的论断在何种程度上是真实的，但却能从很大的意义上解释我上面所提到问题的答案：即使按照成文法，与法律法规相冲突的抽象行政行为看起来不会有多大影响，但在现实生活中作用却是巨大的。由此更能得出，抽象行政行为一旦违法，其影响相较于具体行政行为更为巨大。最高人民法院行政诉讼法解释第三条对抽象行政行为的界定是“行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件”，仅从此“不特定对象”、“反复适用”便能看出其影响的范围之广。

当然，国家也考虑到了这样的情况，于是在《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了各级人民代表大会与各级政府机关可以依职权改变或撤销同级政府或者下级政府机关的规章、决定、命令等，而且立法法中还专门规定了对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查，包括提起审查的主体及审查的程序与处理结果等，遗憾的是在相关条款的规定中没有对纳入规章的审查，因此除了行政法规外还是更倾向于对权力机关的法规与条例的审查，而不能算作是对抽象行政行为的审查。而且即使是对行政法规的审查，有权要求审查的主体仅限于国务院、中央军委、最高法、最高检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会，其他主体仅能向全国人大常委会提起审查建议。而要向全国人大常委会书面提起审查建议，对于普通的公民来说无疑是不太现实的，并且并未对审查或研究是否审查的结果予以答复进行规定，有可能引发不作为。而在地方各级代表大会与各级人民政府组织法的规定中，只有各级人大与各级政府的改变权与撤销权，并没有真正的由第三方主体提起审查的程序。为弥补上述缺陷，在《中华人民共和国行政复议法中》第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”此条规定第一次在真正意义上规定了对抽象行政行为的审查，并把规章纳入到立法法中法律、行政法规的审查范围内，可以说是对抽象行政行为审查的一大进步。并且在本法第二十六条进一步规定了对“有关规定”的处理要求，即“行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关有权处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”。然而在第二十七条虽然规定了对不合法规定的处理，但基本上是对本条的同义反复，并未说明处理方式如何。并且，对抽象行政行为审查不服不能再提起行政诉讼，此审查决定是终局的，没有司法救济程序的补充。由此可见，我国急需完善对抽象行政行为的立法审查与行政审查制度，并在此基础上引入司法审查。

对于抽象行政行为的立法审查与行政审查，可以以立法法里对行政法规等法律文件的审查为模板，在地方各级均建立类似的审查机制，即各机关及个人均可向有权审查的机关提起审查建议，由受理机关研究后做出予以送审或不必送审的决定，不必送审的要说明理由。送审后由专门的机构负责审查并最终给予答复，做出维持、改变或者撤销的决定。

而对于抽象行政行为的司法审查，一个不容忽视的问题则是行政权、立法权与司法权权限之争。一直以来我国不承认法院可以审查抽象行政行为的一个重要原因是基于三权分立原则（我国并未承认三权分立原则，只是此主张的来源），不应让司法权干涉行政权，而立法机关可以审查行政法规或地方性法规、自治条例、单行条例的理由是在我国全国人民代表大会是最高权力机关，当然有权审查法律、法规以及自治条例、单行条例。而对于行政机关内部的审查更是理所当然，因为行政部门是严格的层级制，上级部门审查下级部门做出的决定再合理不过。但要是让法院来审查行政机关的行为，则有司法干涉行政之嫌。然而，既然法院可以审查具体行政行为，为何不能审查抽象行政行为呢？法院对抽象行政行为进行审查，即使要改变的也只是确定违法的那些行为而已，这本来就应该予以纠正，怎么有干涉之说呢？诚然，法院不如行政机关对一些专门性事务了解得详细与全面，但是做出抽象行政行为的机关可以在审查过程中对专业内容予以解释，行使其举证权利，且由于行政庭的法官在平时受理具体行政行为的诉讼时就经常接触不同领域的专业知识，并且会参照行政机关颁布的相关规范性文件，就专业性来讲不应是很大的障碍，因此唯一应当考虑的是引入抽象行政行为的司法审查后，审查的范围与审查结果的效力问题，而不是应不应当引入的问题。

抽象行政行为的司法审查，从起诉（审查的提起）到审理（审查）再到做出决定（审查结果），各国都根据具体国情有不同的规定。笔者认为在中国可以借鉴美国违宪审查的程序，在主体资格、审查范围与审查结果效力的问题上做如下规定：

提起审查的主体：有人主张对于抽象行政行为审查的提出可以以公益诉讼的形式解决，“扩大对抽象行政行为提起诉讼的原告范围”，由检察机关作为公益的代表提出，并且“为保持社会正义和社会公益，实现社会主义国家权力在民的宪法宗旨，有必要将社会组织和任何公民也纳入起诉主体范围。这无疑能对侵犯行政相对人合法权益的行为起到防范和震慑作用，同时还能对行政机关和检察机关执法形成强有力的监督”[5]。然而，这很可能将会使得诉讼泛滥，并且其中很多起诉人因为不是当事人而很难充分地举证，再加上行政诉讼中举证责任倒置的规定，不仅会浪费大量的诉讼资源，更会使得行政机关耗费大量的精力去应诉，而起因可能仅仅是某个公民认为行政机关花了大量精力制定出来的规定可能违法。因此笔者认为，抽象行政行为的司法审查的起诉人应当限定为因据此抽象行政行为做出的具体行政行为受损的行政相对人或者因此抽象行政行为而被阻碍其正当权利行使（如经销商进入某领域的权利或投资者投资的权利等）的相对人。因为他们在起诉的时候都是基于一定的原因——受到损害或权利被阻止，一方面便于法院在立案时进行立案的形式审查，防止诉讼泛滥，一方面又能确保因违法的抽象行政行为受到不同形式损害的相对人救济的权利。而检察机关则可以在诉讼过程中参照民事诉讼中支持起诉的规定对提起诉讼的相对人进行支持，以弥补其在诉讼中的弱势地位。这样既避免了诉讼泛滥浪费国家资源，又赋予了普通公民对其不满的抽象行政行为提起诉讼的权利。

另外，关于上面提到的行政诉讼中举证责任倒置的问题，笔者认为在抽象行政行为的审查中应减轻行政机关的举证责任，因为抽象行政行为的审查更多的是公开的法规层面的证据，个人有能力获得，并且起诉人也是由于参看了相关法律法规才认为行政机关制定的抽象行政行为违法的。因此，在举证责任上倾向于规定由原告就其合理怀疑（认为抽象行政行为违法）举证，由行政机关对其行为的合法性提出证据，不能证明的则为违法。

审查的范围：一般认为，抽象行政行为的审查范围应当包括权限审查、内容审查与程序审查，即像具体行政行为的诉讼一样，应限于合法性审查，不应包括合理性审查。因为合理性属于行政机关自由裁量权的范围，法院若对其进行审查就真的有涉足行政权之嫌了。合法性审查中，权限审查指审查行政机关做出抽象行政行为是否越权，内容审查指审查规范性文件的内容是否与法律法规相冲突，而程序审查则是指审查行政机关在制定与命令的过程中是否违背法定程序。由于此审查范围在学界中基本达成共识，也是众多其他国家共有的做法，笔者也认为此范围恰到好处地处理了行政权与司法权的权限之争，在此不再赘述。

审查的结果：对于被诉抽象行政行为本身，法院审查确定其违法的结果应明确是基于何种原因，即是由于越权、程序错误还是由于内容与上位法律法规相冲突，并参照具体行政行为的处理办法做出相应的处理决定。对于内容违法的，人民法院可判定违法的部分无效或者提请上级政府机关或者人大根据立法法或地方各级人大与政府部门组织法讨论后做出改变或撤销的决定。对于行政机关越权或程序错误的，因为涉及的问题比较复杂，笔者在程序正义与实质正义中很难取舍而未得出一个可行的方案，只能留待读者自己考虑，但底线只能是确定无效或撤销，不可能改变，也可考虑提交人大或上级政府处理。而在抽象行政行为本身的合法性受到处理后，基于审查的结果对原告的赔偿也因如上文所述对诉讼主体的两类区分有所不同。对于因依据抽象行政行为做出的决定受到现实损害的相对人，在抽象行政行为被宣布违法之后应从行政机关得到相应的赔偿，而对于被抽象行政行为限制其权利行使的情况由于相对人并没有实际损害或者说实际损害难以计算（预期利益范围与程度的不确定性），所以判决行政机关对其进行赔偿不具有可执行性，且对于相对人来说，被诉行政行为的撤销可使其原有权利得以行使而得到预期利益的一部或全部，本身也可以看作是一种补偿，无需再对其前的阻碍专门进行赔偿。而在案例结案后，其对抽象行政行为的判决适用范围的问题，首先是应该认定其不具有溯及力，顶多只能对正在进行的基于同一抽象行政行为做出的具体行政行为的诉讼发生影响，不然会使得法制不具有确定性。而被宣告无效的抽象行政行为是应向美国一样仅对本案有效还是像大陆法系国家一样具有普遍的约束力[6]？笔者认为答案应该是明确的，即使其具有普遍约束力，不然则失去了引入抽象行政行为司法审查的初衷。然而，对于宣告无效的抽象行政行为，笔者认为可以参照具体行政行为判决的方式，给予行政机关重新做出即对其做出修改的机会。一旦行政机关根据判决做出了新的规定或者由上级政府或人大行使改变权后有了新的规定，此新的规定应重新在此领域适用。

另外，对于抽象行政行为司法审查的制度构建，有人认为应当将行政法规排除在审查对象之外，其理由是1.行政法规制定主体唯一，有严格的程序，出错的可能性小；2.行政法规一般是对法律的直接实施、无法律保留事项的内容在权限内的规定以及授权立法，更多的属于违宪审查的范围，不应纳入行政诉讼；3.我国现行体制下最高法院仅相当于副总理级，不便对国务院的行为进行审查[7]。笔者同意行政法规不应纳入行政诉讼的范围，然而却不是基于以上理由。行政法规的制定主体是国务院，而行政法上一个基本法理是国务院不能做被告，这在具体行政行为的诉讼以及行政复议法中均有体现。如果将行政法规纳入司法审查范围，国务院则成为当然的被告，这不符合法理，也超过了对具体行政行为审查主体的范围，显然不合理。另外，由于立法法中对行政法规的审查有严格的规定，基于行政法规与国务院的级别，行政法规的与实施会引起所有人的关注，当其规定不合法时由那些特定机关提出审查要求比较可行，由人大常委会做出审查也理所应当，在国务院不做被告的前提下已经较好地解决了该问题，不必再纳入司法审查。

总之，我国在行政机关做出抽象行政行为时的监督还很不到位，引入司法审查势在必行，其具体操作还有待各界人士进一步讨论。拙见仅为引起大家思考，不足之处还望指正。 【注释】

[1] 王永红，为调控市场助力——解读《土地储备管理办法》。国土资源-2007年12期，p34。

[2] 丁蕊，《土地储备管理办法》加强地根调控——国家增加净地供应狙击囤地。北京商报/2007 年/12 月/4 日/第 001 版

[3] 浙大某房地产教学班同学演讲ppt，资料原始来源不明。

[4] 指南针司法考试研究中心编，《2008年司法考试必读法律法规汇编（教学版）》，p265

[5] 曾长隽，《论我国抽象行政行为的司法审查及其制度构建》，中国行政管理2005年第6期，p30

[6] 尹晓燕，《构建我国抽象行政行为司法审查制度》，山东大学硕士学位论文，2007年3月20日。

[7] 尹晓燕，《构建我国抽象行政行为司法审查制度》，山东大学硕士学位论文，2007年3月20日。

【参考文献】

[1] 王永红，为调控市场助力——解读《土地储备管理办法》。国土资源-2007年12期，p34。丁蕊，《土地储备管理办法》加强地根调控——国家增加净地供应狙击囤地。北京商报/2007 年/12 月/4 日/第 001 版

土地储备管理办法篇3

第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(〔〕100号)，制定本办法。

第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章计划与管理

第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条年度土地储备计划应包括：

(一)年度储备土地规模；

(二)年度储备土地前期开发规模；

(三)年度储备土地供应规模；

(四)年度储备土地临时利用计划；

(五)计划年度末储备土地规模。

第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章范围与程序

第十条下列土地可以纳入土地储备范围：

(一)依法收回的国有土地；

(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章开发与利用

第十六条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章土地供应

第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章资金管理

第二十四条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章附则

第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。

土地储备管理办法篇4

 

一、土地储备资金进行会计核算现状

 

(一)信息统一性较低

 

首先，财政部门和土地储备机构收入支出核算口径不一致的现象存在，给统一口径进行土地储备金管理带来了难度。财政部门对于土地储备资金的收入和支出按照收付实现制进行管理，而在《土地储备资金会计核算办法》中，对于土地储备机构的土地出让收入该如何纳入管理进行了回避。这必然导致不同口径的计算过程中带来巨大的会计差异。割裂性的会计核算方式也使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量存在巨大差异，难以在同一参考体系中进行比较和核算，为国家整体宏观调控带来了一定难度与风险。也没有办法满足国家对土地进行监控管理的基本需求。例如，某土地储备机构进行土地出让金收入处理时该地财政部门采取的土地出让金收入处理时遵循的会计假设不同，造成信息最终存在较大差异，难以进行信息共享，也给该地财政部门了解一手信息带来一定难度。

 

(二)难以反映对土地储备的所有活动

 

国家出台《土地储备资金会计核算办法》的目的是对我国土地储备项目进行有效监控和管理，全方位多层次宽领域把握我国土地储备状况。但是，当前由于《土地储备资金会计核算办法》存在的问题，导致土地储备资金在进行会计核算时难以对土地储备的所有活动进行综合反映。首先，根据这一会计核算办法中的规定，在进行土地出让金收入的会计核算时，土地储备机构既不需要对土地出让收入进行会计核算，也不需要对由此产生的应收土地出让款进行会计核算，而只是通过最后将土地出让金上交国库时通过财政预算的会计核算进行反映。也就是说，土地储备机构在进行土地储备资金会计核算时并没有办法全面有效反映土地储备的供求阶段，而只是简单反映土地储备在进行土地采购和开发及最终交付使用的会计核算。

 

(三)对政策全面实行困难

 

当前虽然我国出台了《土地储备资金会计核算办法》，但是由于我国本身在进行土地储备时存在一些客观难题，造成我国土地储备机构难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》，这给我国全面把控土地储备资金带来了一些困扰。首先，我国部分土地储备机构对于土地储备资金收入的利息难以有效分摊。这主要是于会计核算办法中对于利息收入的分摊规定不够全面造成的，造成不同的土地储备机构进行土地出让金收入的利息分摊手段各不相同。除此之外，对于土地储备机构而言，其自身的收入主要来源于财政部门拨款和其自身银行存款产生的利息收入，因此虽然《土地储备资金会计核算办法》体现了我国政府主管部门进行土地储备资金管理的基本会计信息要求，但是却没有办法与土地储备机构进行信息共享，必然给土地储备机构的日常工作带来一定难度，也使得土地储备机构进行会计核算时存在一定的抵触心理，最终造成难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》的局面。

 

二、改善我国土地储备机构会计核算现状的对策

 

(一)完善我国《土地储备机构会计核算办法》扩宽土地储备资金会计核算范围

 

当前，我国《土地储备机构会计核算办法》虽然已经对于土地储备机构的会计核算项目进行了一定限制和规定，但是仍然存在一些不足和问题，而这些不足和问题的存在导致我国土地储备资金会计核算范围较小，难以全面进行土地储备资金的会计核算，因此需要完善我国《土地储备机构会计核算办法》，逐步扩宽土地储备资金会计核算的范围。这就需要将当期未纳入核算范围的土地出让金收入和支出纳入会计核算中，这样就可以防止因为将土地出让金收入和支出纳入土地储备资金的会计核算中，造成土地储备过程中采购土地、开发土地和最终销售交付土地出现分离，难以完整反映每一土地储备项目的基本会计信息状况发展。这样也便于我国财政部门和土地储备机构进行财务会计信息的有效共享和交换，统一会计核算口径必然会促使土地储备资金的信息可靠性上升，使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量过程中原先存在的差异得以消除，降低了之前国家通过土地储备进行宏观调控带来的风险和难度，也使得国家政府部门可以更好地对于土地项目进行监督管理控制。

 

(二)通过明确土地储备机构对于利息扣除及税费扣除的方法改善会计信息质量

 

当前，由于我国颁布实施的《土地储备机构会计核算办法》中只对土地储备机构的土地储备资金收入利息分摊进行了简单介绍，而未进行详细说明，造成土地储备机构进行利息处理时仍然存在巨大差异，而税费扣除也同样存在这个问题。因此，想要全面提高土地储备机构的会计核算信息质量，一定需要明确土地储备机构对于利息扣除和税费扣除的方法，最终达到改善会计信息质量的目的。首先，对于土地储备机构发生的为了收购储备土地的贷款利息支出应通过分摊方式计入储备土地的成本项目中，不可直接在土地储备机构进行当期费用扣除。同时，对于利息支出的分摊时点也需要进行有关明确，其分摊时点应为土地购入直至土地开采结束交付供出。其次，对于某一土地储备机构存在多个通过外部贷款融资方式取得的土地储备项目后分多次将土地交付的情况，应先将已经交付的土地应承担的利息和后交付的土地应承担的利息进行相应比例的配比分摊，减少相同地段相同面积土地因交付时间短期不同而造成的巨大成本差异。除此之外，还需要对于土地储备机构可以扣除的税费进行明确规定，既可以减小机构的纳税风险，也可以使得机构进行会计项目扣除时有规则可循。

 

(三)提高土地储备机构会计核算部门的核算能力有效执行《核算办法》

 

虽然《土地储备资金会计核算办法》仍然存在着诸多可以改进的地方，但是目前为止这一会计核算办法仍然指引着我国土地储备机构进行会计信息核算管理。因此，有必要提高土地储备机构会计核算部门的会计核算能力，有效执行当前的《土地储备资金会计核算办法》。首先，土地储备机构需要建立完善的内部会计核算机制，严格执行《核算办法》，其次对于土地储备机构出现的难以判断如何处理的会计核算项目可以通过请示上级主管部门的方式探讨处理方法。除此之外，还可以通过聘请外部审计机构的审计来对土地储备机构存在问题进行了解，降低土地储备机构风险。

土地储备管理办法篇5

第一条为进一步加强国有土地资源和资产管理，优化土地资源配置，实现政府对土地市场的宏观调控，确保土地资产保值增值，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《省土地管理实施办法》、《省人民政府关于加强国有土地资产管理规范土地市场的通知》（政发[]80号）等有关法律、法规及规范性文件的规定，制定本办法。

第二条本办法适用于县土地利用总体规划确定的城市规划区、乡（镇）集镇建设用地规划范围内的土地及县政府确定其它统一收储的土地。

第三条县国土资源局代表县人民政府对国有土地使用权进行土地收购储备市场交易。

第四条县人民政府对土地一级市场实行集中统一管理，对土地二、三级市场进行规范管理，全面对城市规划区和乡（镇）集镇建设用地规划范围内的土地实行统一征用、统一规划、统一收储、统一供应、统一管理的土地管理制度。

第五条县人民政府对所储备的土地除法律、法规允许可进行行政划拨外，工业、仓储、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的必须采取公开招标拍卖挂牌的方式进行出让。

第六条禁止任何单位或个人私自与村集体经济组织签订征地协议和收购土地。禁止任何单位或个人擅自炒买、倒卖、转让国有土地使用权和集体土地使用权。

第二章机构及其职能

第七条土地收购储备交易工作在县人民政府的统一领导下，由县土地收购储备交易管理委员会负责组织实施。县土地收购储备交易管理委员会主任、副主任分别由县人民政府县长和分管副县长担任，成员由发改、经信、财政、监察、国土资源、住建、审计、交通、规划等部门及相关乡镇的领导组成。县土地收购储备交易管理委员会下设办公室，办公地点设在县国土资源局，为常设办事机构。各部门应各司其职，积极配合做好土地收购储备交易相关工作。

第八条县土地收购储备交易管理委员会主要职责是：

（一）研究制定土地收储交易管理工作措施；

（二）审批土地收购、储备、交易方案；

（三）协调土地收购储备交易相关部门的关系；

（四）监管土地收储交易发展基金；

（五）监控土地收储交易管理工作。

第九条县政府设立县土地储备中心，隶属县国土资源局管理，其主要职责是：

（一）贯彻执行国家土地资源管理的法律、法规，实施土地储备方案和规划；

（二）根据土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展计划及土地利用实际情况，制定年度土地收储计划，经县人民政府批准后组织实施；

（三）负责申报登记储备的国有土地；

（四）负责土地分批次征收、收购中的协议洽谈、费用测算，征收、收购方案经有土地批准权的人民政府依法批准后实施；

（五）负责对储备土地进行拆迁、平整等前期开发，依法出租、抵押或临时使用储备土地；

（六）负责储备土地的登记造册和收集、汇总、储存、上报，建立系统的土地收储档案，定期向社会公布土地收购、储备、交易信息行情，提供有关法律和其他信息咨询服务；

（七）做好收购土地的资金测算平衡，多渠道、多途径筹措资金，加强与金融机构的配合，管理、运作好土地收购储备交易资金；

（八）接受主管部门和其他单位、个人委托，组织实施土地使用权转让、租赁的公开招拍挂工作；

（九）定期向县土地收购储备交易管理委员会报告国有土地储备和前期开发利用情况。

第三章土地收购储备

第十条土地收购储备范围：

（一）依法无偿收回的土地：

1.因单位撤销、迁移等原因停止使用的原划拨国有土地；

2.已经办理审批手续但连续两年未动工开发的土地；

3.土地使用者擅自改变土地用途，经责令限期改正，逾期未改正的土地；

4.根据出让合同规定，依法解除出让合同涉及的相关土地；

5.因违法占地建设，被依法没收的土地；

6.公路、矿场等经核准报废的土地；

7.土地使用期限届满依法收回使用权的土地；

8.其他依法应当收回的土地。

（二）应该收购的土地：

l.因实施城市规划和旧城改造，需要调整土地使用功能的土地；

2.土地使用权人申请收购的土地；

3.土地使用权人提出解除国有土地使用权出让合同的土地；

4.以出让方式取得土地使用权后无力继续开发，又不具备转让条件的土地；

5.使用权转让中申报价格明显低于市场价格，由政府行使优先购买权的土地；

6.人民法院裁定处置的国有土地；

7.因实施城市总体规划和土地整理，县人民政府指令收购的土地。

（三）实行征收的土地：根据政府调控土地市场的需要，按土地利用总体规划和年度土地供应计划分批次批准农用地转用、征收的土地。

（四）其他依法取得的土地。

第十一条全县土地收购储备工作由县土地储备中心在县土地收购储备交易管理委员会统一领导下具体负责实施。

（一）县城规划区范围内的土地，由县土地储备中心负责收储；或由县政府委托县农司在指定的地块收储。

（二）县城规划区范围外的土地，由县土地储备中心或委托乡镇人民政府进行收储，并按照下列程序进行收储：

1、根据经济和社会事业科学发展的需要，经县人民政府同意，县国土资源局根据年度用地计划向有关乡镇人民政府下达委托土地收储通知文件，乡镇人民政府可对符合收储条件的土地进行收购和储备。

2、乡镇人民政府在收储土地的过程中，对拟储备的地块必须符合土地利用总体规划和乡村建设规划、土地年度供应计划,报经县国土资源局同意后实施。

第十二条土地收购储备工作程序：

（一）申请收购。凡符合本办法规定土地储备条件的国有土地，由县土地储备中心或委托乡镇政府根据上述规定的范围进行收购。

（二）权属核查。由县土地储备中心对应当收回或收购的土地权属、面积、四至范围、土地用途及其地上建筑物、附着物等情况进行实地调查核实。

（三）确定规划条件。由县规划行政主管部门根据批准的城镇规划方案，提出储备地块的具体规划设计条件。

（四）费用测算。由县土地储备中心根据调查结果及地价评估结果进行土地收回、收购补偿费用测算。

（五）方案报批。由县土地储备中心根据土地权属情况和规划设计条件以及收回、收购或置换费用测算的结果，提出具体实施方案，经县国土资源局审查同意后报县土地收购储备交易管理委员会批准执行。

（六）签订合同。收回、收购或置换方案批准后，由县国土资源局与原土地使用权人签订《国有土地使用权收回（购）合同》。

（七）收购补偿。由县土地储备中心根据国有土地使用权收回或收购合同约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，要进行土地置换差价结算。

（八）权属变更。由县土地储备中心根据《国有土地使用权收回（购）合同》约定支付补偿费后，由县土地储备中心和原土地使用者按规定办理土地权属变更或注销手续，由原土地使用者向县土地储备中心交付土地及地上建筑物、附着物。

第四章土地收回和收购补偿

第十三条土地收回、收购的补偿方式：

（一）政府为公共利益需要或实施城市规划进行旧城改造收回的原划拨土地，按城市拆迁管理规定确定土地收回、收购补偿费。

（二）收回企事业单位原以划拨方式取得的土地使用权，由土地评估机构按照收回土地的现状及规划用途分别进行评估，并确定土地收回、收购补偿费。

（三）收购以出让方式取得的土地使用权，由土地评估机构按照收回土地的现状用途进行评估，按国家土地管理规定扣除原土地使用权人使用土地期间应缴纳的出让金部分后，再确定土地收回、收购补偿费。

（四）收购以租赁方式取得土地使用权的，按照评估租金高出实际租金数额与剩余年限折算的现值确定补偿费。

（五）以置换方式进行土地储备的，由土地评估机构按照土地的现状用途进行评估后，县土地储备中心与原土地使用权人结算差价。

第十四条国有土地使用权收回（购）合同签订后，合同双方当事人应当自觉履行合同约定。

第五章储备土地前期开发利用

第十五条储备土地前期开发利用方式：

（一）县土地储备中心必须在储备土地出让前完成储备土地地上建筑物、附着物的拆迁、场地平整及基础设施建设工作。

（二）原土地使用权人交付土地后，在储备土地出让前，县土地储备中心可依法将储备土地使用权出租、抵押加以利用，保证储备土地保值增值。

第十六条县土地储备中心实施储备土地前期开发利用应当遵守国家法律、法规和有关规定，并持《国有土地使用权收回（购）合同》及相关批准文件，依法向有关部门办理审批或登记手续。

第六章储备土地供应

第十七条除国家法律法规规定的情形以外，凡是以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的用地，统一由县土地储备中心集中供应。

第十八条用于工业、仓储、商业、旅游、娱乐及商品住宅等经营性项目用地要依法采取公开招标、拍卖、挂牌方式供应土地；其他项目用地可以通过招标、拍卖、协议或挂牌交易的形式供应土地。县土地储备中心应根据储备土地的实际情况，对条件成熟的土地公开土地供应信息。

第十九条采取招标、拍卖、挂牌等方式供应土地，应按下列程序进行：

（一）由县土地储备中心根据土地储备方案及规划条件，确定拟出让土地的坐落、四至范围、土地面积及用途和供地方案，并报县土地收购储备交易委员会审批。

（二）由县土地储备中心组织对批准的土地进行招标、拍卖、挂牌。

（三）由县国土资源局与土地使用权人签订《国有土地使用权出让合同》。

（四）由土地使用权人向县土地储备中心缴纳土地有偿使用费。

（五）由建设单位凭县土地储备中心出具的缴费凭证等有关文书，向县国土资源局申请颁发建设用地批准书，并办理土地登记手续。

第二十条县内符合划拨用地条件的行政事业单位因新建办公或业务用房确需用地的，经县政府批准，可以采取划拨方式供地，但必须坚持节约用地、集约用地、科学规划的原则，提倡县内相关单位联建办公和业务用房。

对新建办公或业务用房所需土地按单位的干部职工人数确定划拨供地规模：单位人数在10人以下的，划拨用地不超过1亩；单位人数在11人至30人之间的，划拨用地不超过2亩；单位人数在31人至50人之间的，划拨用地不超过3亩；单位人数在50人以上的，划拨用地不超过5亩，并按以下程序申请用地：

（一）由用地单位持建设项目的有关批准文件向县土地收购储备交易管理委员会提出建设用地申请。

（二）由县土地储备中心拟定供地方案，并经县国土资源局审核后报县土地收购储备交易管理委员会审批。

（三）划拨使用国有土地的，由土地使用权人向县土地储备中心缴纳应上交的税费；县国土资源局对用地审批材料以及用地者的缴费凭证进行审核，并按相关规定办理《建设用地批准书》和《国有土地划拨决定书》。

若因其它因素，划拨用地不能满足建设需要的，超出面积部分按同类地块评估价格供地。

协议出让国有土地的，由县国土资源局与土地使用权人签订《国有土地使用权出让合同》；县国土资源局对用地审批材料以及用地者的缴费凭证进行审核，并按相关规定办理《建设用地批准书》。

第七章资金管理

第二十一条土地储备资金来源包括财政拨款、银行贷款、其他借款、预收定金、土地储备风险资金、土地收益基金、社会融资和其他收入。由县土地储备中心按照《土地储备资金会计核算办法》设置会计科目，实行专帐核算。

第二十二条乡镇人民政府收储土地所需资金不足的，报县政府审批后，可从县财政预借部分资金，用于兑付被收储对象的征地补偿费、安置补助费和青苗补偿费等；所借资金待土地开发利用后从土地收益中偿还。

第二十三条县财政、审计等部门要加强对土地收购、储备、交易资金运作的指导。

第二十四条储备土地出让后，土地出让收益全额纳入基金预算管理，收入全额缴入县国库，支出一律通过基金预算安排。县财政局会同国土资源局编制土地出让收支预算，向县人民政府报告，并提交县人大常委会批准后执行。

第二十五条乡镇人民政府收储的土地，开发利用后产生的收入全额上交县财政，直接成本通过基金支出安排。其出让净收入10%县政府统筹使用，90%部分通过基金支出拨付给乡镇人民政府，主要用于基础设施建设和发展社会事业。

第二十六条县土地储备中心收储土地涉及到的相关税费按国家有关规定执行。

第八章监督管理和法律责任

第二十七条县监察、财政、审计等部门按照各自职责对土地储备交易管理工作实施监督。

第二十八条土地使用权人未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的，由国土资源局依法予以处罚，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。

第二十九条原土地使用权人未按合同规定交付土地及地上建筑物、附着物的，除责成原土地使用权人限期改正外，并按合同约定追究其违约责任。

第三十条县土地储备交易管理工作人员、，给国家、集体造成重大损失，或利用职务上的便利谋取私利的，由所在单位或监察部门给予相应的行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第九章附则

第三十一条土地收储管理工作统一使用县国土资源局印制的有关合同、文书表格等规范文本。

土地储备管理办法篇6

为防范土地储备融资风险，避免多头储备，全区保留经开区、新区、平湖公司、区土地收购储备中心4个储备机构。

各土地储备机构负责城市总体规划区范围内的土地收购储备工作。包括国有存量土地储备（开发整治性储备）、已依法批准征收但正在实施或尚未实施安置补偿的土地储备以及集体土地的控制性储备。已列入危旧房、城中村、棚户区等旧城改造计划并经市政府批准列入改造范围的项目，可纳入开发整治性储备范畴。对学校等事业单位以及国有工矿企业需搬迁的，应由土地储备机构优先收购储备。

二、明确土地储备机构的职责

各土地储备机构应当认真履行职责。一是根据经济社会发展和中长期重大项目开发的需求，科学合理制定土地储备整治计划，有序推进储备土地开发整治。二是根据城市规划实施进程，做好拟出让宗地周边配套的市政基础设施建设，为储备土地供应奠定基础。三是对新增建设用地和存量国有建设用地，要分别依法做好征地补偿安置工作和国有土地上房屋征收与补偿工作，并积极协助做好有关稳定工作。四是严格按照土地招拍挂出让竞买须知的要求，明确交地时间、交地状态、整治状况、成本收取时间、价款和违约责任。

三、严格土地储备审批管理

（一）规范土地储备审批权限

各储备机构储备土地面积小于20公顷（含20公顷）的，由区政府审批。储备土地面积超过20公顷的，由区政府进行初审并报市国土房管局审核，然后报请市政府审批。

（二）严格土地储备审批条件

土地储备机构申请办理土地储备审批须提供以下审批要件：一是拟储备土地的用地性质、类别、抵押、查封等情况。二是规划行政主管部门出具的土地储备红线范围和储备土地的规划指标条件。开发整治性储备土地的审批，除必备要件外，还须提供与原土地使用权人达成的储备协议和权属证明，且储备土地时按土地房屋权属范围进行储备。控制性储备土地的审批须提供市领导批示、市政府专题会议纪要等有关依据，以及项目资金及土地储备资金平衡可行性报告。

（三）实行储备土地登记核准制度

1．土地储备机构申请办理土地储备登记须提供以下审批要件：一是申请人的身份证明材料。二是有批准权限机关核发的土地储备批文。三是规划行政主管部门出具的土地储备红线范围和储备土地的规划指标条件。属开发整治性储备的还应提供征收批准文件。对依法收回或收购的土地进行储备的，还应提交原使用权人的土地权属证书或土地权属证书注销证明。纳入控制性储备的集体储备土地，核发专用的《集体土地储备证书》，其余储备土地核发《市房地产权证》。

2．从2012年1月1日起，各土地储备机构拟申请办理储备土地使用权抵押登记的，由区国土资源局受理并完成登记审核、缮证后，按要求提供相关资料上报市国土房管局审查核准。

3．集体储备土地不得办理抵押登记，国有储备土地不得为第三方设定抵押担保。

（四）强化储备土地批后监管

凡储备主体变更以及储备土地需进行置换或者变更的，应报原批准机构批准。对于土地储备主体隶属于国家部门管理的，还需有同级国资管理部门的意见。对储备土地控规进行编制或修改的，须报市政府同意后，由区政府进行审批或修改。对于市级土地储备机构储备的土地，不得擅自处置。

四、规范土地储备整治开发行为

（一）加快储备土地征收和拆迁补偿进程

坚持“谁储备、谁整治”的原则，各土地储备机构应加快实施征收补偿工作。对农村集体土地，必须依法按照程序对其进行征（转）用，并对农民进行补偿安置。对城市房屋拆迁，在实施开发性整治时，必须按照城市房屋拆迁的有关规定，对原土地使用权人给予补偿。对国有土地上房屋征收与补偿，土地储备机构可以作为旧城区改建项目申请人，持全区国民经济和社会发展规划、年度计划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划以及征收项目所需资金和安置房建设情况等相关资料，向区征收管理部门提出申请，区征收管理部门会同有关部门审核后报区政府确定。

（二）确保土地供应，及时变更登记

1．各储备机构应列出供地时序，在储备土地开发整治和城市配套基础设施建设完毕后，适时供应。具体建设项目用地按不同性质分别采取划拨和出让方式重新办理审批手续。涉及经营性用地和工业用地，报区政府批准后，交区公共资源综合交易中心公开招标拍卖挂牌出让。

2．储备土地完成整治并经依法供应后，土地储备机构应及时申请土地变更登记或注销登记，未办理储备土地变更登记或注销登记的，不能新办理土地供应后的权属登记手续。分批供应土地申请变更登记的，应提交规划行政主管部门出具的剩余土地的红线范围和规划指标条件。剩余土地规划用途为绿化、市政道路等公益性用途的，在证书上对规划用途进行备注。

3．储备土地用于市政基础设施或公益设施用地建设，土地储备机构应及时申请办理划拨供地手续，并申请对原核发的土地储备证书进行注销登记。未申请注销登记的，由区国土资源局依职权进行公告注销（尚设有抵押权的除外）。

五、加强对土地储备机构的指导和监管

区国土资源局要加强对各储备机构科学合理做好土地储备中长期规划的指导，严格监控土地储备机构储备土地、整治、供应、抵押各环节的运作程序，并按要求定期将土地储备审批及登记情况上报市国土房管局备案，确保依法高效利用土地。

区财政局要加强对各储备机构融资情况的监测、统计工作。建立健全资金内部监督管理制度，加强对土地储备资金使用的财务审核和会计核算，指导各储备机构的整合工作，保障土地储备资金规范、合理、有效使用。

区城乡建委要做好拟储备地块的规划编制工作，负责明确拟储备地块的红线范围及规划指标条件，负责储备土地的规划监管。

土地储备管理办法篇7

内容提要: 土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。 

一、引言

建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。

《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。

关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。

关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。

《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。

二、分析与评论

(一)关于土地储备制度的功能和定位

关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]

(二)土地储备机构的法律地位和功能

土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。

(三)储备土地的取得方式

储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。

(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论

已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!

(五)建设用地使用权的标的物

土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。

(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系

1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心

土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。

虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。

2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门

如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。

3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者

前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。

三、涉及土地储备的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，w市国土资源管理局从乙单位收回a号建设用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与w市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证a号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。

在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的a号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对a号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得a号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:

(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体

建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。

本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是w市土地交易中心代表w市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是w市国土资源管理局，有证据《w市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到w市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，w市土地整理储备中心受w市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，w市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。

(2)甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为

第一，w市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。

第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于w市国土资源管理局的出让行为而取得。

根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得a号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《w市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的a号建设用地使用权是w市国土资源管理局出让的建设用地使用权。

第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得a号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。

2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，w市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在a号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《w市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的a号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。

上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的a号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。

3.甲公司有权向乙单位中止付款

根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将a号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。

4.乙单位无权解除合同

一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、w市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了w市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中w市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了w市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。 

注释:

[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[j].上海土地，2006，(1):26.

[2]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞.土地储备及土地一级开发法律制度[m].北京:中国法制出版社，2009.29.

土地储备管理办法篇8

第一条为规范土地储备行为,加强土地储备资金财务管理,根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[20**]15号)以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([20**]100号)等有关规定,制定本办法。

第二条本办法适用于土地储备资金财务收支活动。

第三条本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。

第四条土地储备资金实行专款专用、分账核算,并实行预决算管理。

第二章土地储备资金来源

第五条土地储备资金来源于下列渠道:

(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。

(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;

(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;

(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;

(五)上述资金产生的利息收入。

第六条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排,及时核拨用于土地储备的各项资金。

第七条土地储备机构储备土地举借的贷款规模,应当与年度土地储备计划相衔接,并报经同级财政部门批准,不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款,只能专项用于土地储备,不得用于其他用途。

第三章土地储备资金使用范围

第八条土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支。

第九条土地储备资金使用范围具体包括:

(一)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

(二)征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等,含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。

(三)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出。

(四)经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。

第十条土地储备机构用于征地和拆迁补偿费用以及土地开发费用支出,应当严格按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([20**]100号)以及财政部、国土资源部、中国人民银行联合公布的《国有土地使用权出让收支管理办法》(财综[20**]68号)的有关规定执行。

第十一条土地储备机构所需的日常经费,应当与土地储备资金实行分账核算,不得相互混用。

第四章土地储备零星收入管理

第十二条土地储备零星收入是指土地储备机构在持有储备土地期间,临时利用土地取得的零星收入,不包括供应储备土地取得的全部土地出让收入。

供应储备土地取得的全部土地出让收入,统一按照[20**]100号文件以及财综[20**]68号文件规定实行"收支两条线"管理。

第十三条土地储备零星收入包括下列范围:

(一)出租储备土地取得的收入;

(二)临时利用储备土地取得的收入;

(三)储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入;

(四)其他收入。

第十四条土地储备零星收入全部缴入同级国库,纳入一般预算,实行“收支两条线”管理。

第十五条土地储备零星收入缴入同级国库时,填列《20**年政府收支分类科目》103类“非税收入”**款“国有资源(资产)有偿使用收入”99项“其他国有资源(资产)有偿使用收入”科目。土地储备零星收入缴入同级国库的具体方式,按照省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门规定执行。

第五章土地储备资金收支预决算管理

第十六条土地储备机构应当于每年第三季度参照上一年度土地储备计划,按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算,经主管部门审核后,报同级财政部门审定。其中:属于政府采购范围的,应当按照规定编制政府采购预算,严格按照政府采购有关规定执行。

第十七条同级财政部门应当及时批复土地储备机构土地储备资金收支项目预算。

第十八条土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行,并根据土地收购储备的工作进度,提出用款申请,经主管部门审核后,报同级财政部门审批。其中：属于财政性资金的土地储备支出,按照财政国库管理制度的有关规定执行。

第十九条土地储备机构需要调整土地储备资金收支项目预算的,应当按照规定编制预算调整方案,经主管部门审核后,按照规定程序报同级财政部门批准后执行。

第二十条每年年度终了,土地储备机构要按照同级财政部门规定,向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算,并详细提供宗地支出情况。土地储备资金收支项目决算由同级财政部门负责审核或者由具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

第二十一条土地储备机构从财政部门拨付的土地出让收入中安排用于征地和拆迁补偿、土地开发等支出,按照支出性质,分别填列《20**年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”**款“国有土地使用权出让金支出”**项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”等相关科目。同时,分别填列支出经济分类科目310类“其他资本性支出”**款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款“地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”"，以及310类“其他资本性支出”**款“基础设施建设”支出科目。

第二十二条土地储备机构从国有土地收益基金收入中安排用于土地储备的支出，按照支出性质，分别填列《20**年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”10款“国有土地收益基金支出”**项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”科目。同时,分别填列支出经济分类310类“其他资本性支出”**款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款“地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”,以及310类“其他资本性支出”**款“基础设施建设”支出科目。

第二十三条土地储备机构日常经费预决算管理,按照同级财政部门规定执行。

第二十四条土地储备资金会计核算办法,按照财政部规定执行。具体办法由财政部另行制定。

第六章监督检查

第二十五条各级财政、国土资源管理部门应当加强对土地储备资金使用情况、土地储备零星收入缴入国库情况以及土地储备机构执行会计核算制度、政府采购制度等的监督检查,确保土地储备资金专款专用,督促土地储备机构及时足额缴纳土地储备零星收入,努力提高土地储备资金管理效率。

第二十六条土地储备机构应当严格执行本办法规定,自觉接受财政部门、国土资源管理部门和审计部门的监督检查。

第二十七条对于违反本办法规定的行为,严格按照国务院的《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定进行处理。同时,要依法追究有关责任人的责任。

第七章附则

第二十八条各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门应当会同国土资源管理部门根据本办法,结合本地区实际情况,制定具体实施办法,并报财政部、国土资源部备案。

土地储备管理办法篇9

关键词:土地储备土地出让收入土地储备资金融资

目前，国务院、财政部对土地出让收入实行了严格的收支二条线管理，但有些地方政府未按照[2006]100号、财综[2006]68号文件建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，对土地储备资金的拨款历年没有下达明确的预算金额或指标，也没有明确的土地出让收入分配政策，土地储备机构（以下简称土储机构）只能按实际拨入的土地储备资金确认“财政拨款收入”。有些地方财政部门返还土地出让收入往往时间滞后，土储机构通过账面确认的“财政拨款收入”不能真正展示土储机构的还款能力，且无法确认未返还部分尚有多少能形成储备资金，即土地全成本核算在土储机构，而对应的土地出让收入作为土储机构贷款的主要还款来源在财政部门核算，在上缴财政前，却不属于土储机构的土地储备资金。土储机构设置土地储备资金账套进行核算时，为了向银行展示其整体的还款能力，主要有以下两种处理方法：其一是预测财政应返还额度，其二是将“土地出让收入”全额确认收入。

一、预测财政应返还额度

土储机构在土地使用权转让交易成交确认后，按一定方式（如：前期成本+土地出让收入×1%+土地出让收入×5%）确认“财政拨款收入”，同时挂列“财政应返还额度”科目借方，待实际收到财政部门拨付的预算资金后，冲减“财政应返还额度”。由于部分地方财政部门未安排上述预算资金，实际返还的金额也远远小于土储机构确认的金额，且往往时间滞后，导致土储机构虚列“财政拨款收入”。

上述做法不符合《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号) “第四条土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”及《土地储备资金会计核算办法（试行）》第4001号科目 财政拨款收入“一、本科目核算当期财政部门拨付的土地储备资金。……三、财政拨款收入的主要账务处理如下：（一）土地储备机构收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记‘银行存款’等科目，贷记本科目。采用财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记本科目。”和第1004科目 财政应返还额度“一、本科目核算实行国库集中支付的土地储备资金年终应收财政下年度返还的资金额度。”的规定。

二、全额确认土地出让收入

土储机构按下列方式进行会计核算：

A、收到竞买保证金

借：银行存款

贷：其他应付款―竞买保证金

B、签订成交确定书

借：应收账款―XX开发商

贷：主营业务收入

C、成交后上缴竞买保证金入国库

借：利润分配―上缴财政专户款①

贷：银行存款

D、同时：

借：其他应付款―竞买保证金

贷：应收账款―XX开发商

E、开发商上缴国库剩余地价款项，将缴款书交收储中心

借：利润分配―上缴财政专户款②

贷：应收账款―XX开发商

F、收到财政拨款：

借：银行存款

贷：财政拨款收入

月末：

G、将收到的地价款视为利润全额上缴财政：

借：主营业务收入

贷：利润分配―应缴财政专户款③=①+②

H、将财政拨款视为上级返回利润

借：财政拨款收入

贷：利润分配―储备资金④

I、结转交付项目成本

借：利润分配―储备资金⑤

贷：交付项目支出

上述办法的好处为：

（1）有效地避免了无依据确认“财政应返还额度”、“财政拨款收入”的问题，使账面资产水平更真实合理；

（2）向银行办理贷款时，要以“土地出让收入”作为主要还款来源，因此从土地出让收入、开发成本全貌反映土地相关收支水平（包括土地出让收入由财政进行的最终分配，即不返还部分视为利润上缴），能更好地适应贷款融资的要求。

但是此种做法仍有不妥之处，主要为：

（1）仍然与《土地储备资金财务管理暂行办法》相抵触，《土地储备资金财务管理暂行办法》主要精神就是土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。

（2）根据国有土地使用权出让收支管理的相关规定，市财政部门负责土地出让收入的管理，土储机构为执收单位，因此，土地出让收入的核算主体应为市财政部门，如土储机构也将其纳入核算范围，则会存在“会计主体”不明的问题。

另外，对于应缴未缴的“土地出让收入”，实质为负债性质，但上述核算方法账面上反映为“未分配利润”，无法以负债形式反映。

三、我们的观点

(一)区分土地储备资金收入、土地出让金收入，正确核算土地储备资金的收入

土储机构应向市财政部门申请，早日完善“土地出让收支预算”，明确土地出让收入的分配政策（建议参考银发[2003]121号文“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。”的要求制订分配政策），落实每年取得的土地出让收入中能有多少额度返还土储机构，即能真正成为土地储备资金的额度（明确预算额度）。年末按财政部门最终预算确认“财政拨款收入”，年终时如确有应收财政下年度返还的资金额度，按该额度确认“财政应返还额度”余额，如与“财政应返还额度”账面已计列余额有差异，应将该差异原渠道冲回。

平时不使用“财政应返还额度”科目，在收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记“银行存款”等科目，贷记“财政拨款收入”；财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记“财政拨款收入”。年底只有当财政部门在预算内安排土地储备资金尚有余额时，收储中心才能将其作为土地储备资金来源，使用“财政应返还额度”科目确认“财政拨款收入”。

(二)分账核算

依据《土地储备资金财务管理暂行办法》第五条“土地储备资金来源于下列渠道：(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;(五)上述资金产生的利息收入。”的规定，地价款（土地出让金）和竞买保证金（退回竞买人、或抵顶地价款）在上缴财政前，不是土地储备资金，因此土地市场交易过程中收到的竞买保证金、土地出让金收入的执收、土地出租收益应该与土地储备资金的收支实行分账核算。

土储机构可在事业经费账套（或单独设账套）核算上述代收代缴款项。在宗地挂牌成交确认时，按成交价全款列账，即：借记“应收账款”，贷记“应交财政专户款”；中标单位上缴财政地价款时，土储机构依据银行回单列账，借记“应交财政专户款”，贷记“应收账款”；收竟买保证金时,借记“银行存款”，贷记“其他应付款”；成交后保证金抵地价款时，借记“其他应付款”，贷记“应收账款”，同时，借记“应交财政专户款”，贷记“银行存款”。

(三)报表转换

在土地出让收支预决算管理制度未能健全之前，可以通过转换会计主体的形式来总体反映土储项目贷款的还款水平，即土地出让收入水平。土储机构作为市政府的一个事业单位，负责土地一级市场的开发、整理和储备工作，其贷款行为也是政府融资的一部分，其还款来源主要是“土地出让收入”，鉴于土地出让收入的管理在财政部门，而土储项目的成本在土储机构，利用存量土地融资作为政府融资的一部分，可由二个部门联合进行。即土储机构严格按《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》的要求进行核算，专款专用、分帐核算；向银行贷款时，可由财政部门出具一份关于“土地出让收入”的收支报表。在此报表中，用于非土地储备的资金，按照相关性和重要性原则，可统一归属于上缴财政项目。

由于宗地挂牌出让时，土储机构与竞买人签订成交合同，因此“土地出让收入”收支报表可由土储机构代编。土储机构代编“土地出让收入”收支报表时，可利用核算代收代缴地价款、竞买保证金的账套。

“应交财政专户款”贷方年累数为“土地出让收入”收支报表的收入数，明细项目宗地号与应收账款开发商一一对应。

“应交财政专户款”借方年累数为“土地出让收入”收支报表的支出数，如果该支出数大于土地储备资金报表的收入数，表示地方财政部门将实际收到的地价款一部分作土地储备资金安排预算下达给土储机构，其他的地价款作其他用途安排预算支出。

“土地出让收入”收支报表经财政部门确认（或报备案）后，与土储机构的土地储备资金报表进行合并。

土地储备管理办法篇10

为进一步加强市城区土地收购、储备和出让工作，规范土地市场秩序,提高土地营运收益，根据市政府的《城区土地储备管理暂行办法》（市政府令第52号）和《市人民政府办公室关于进一步加强市城区土地市场建设的通知》（政办发〔〕90号），经市政府同意，现通知如下：

一、建立土地出让计划管理制度。按照总量控制、适度从紧的原则，对市城区经营性土地供应实行计划管理。土地出让年度计划由市土地储备委员会年初研究确定并向社会公布，日常供地由市土地储备委员会主要负责人根据年度计划实行“一支笔”审批。

二、完善收购供应土地工作职责和程序。市土地收购储备中心是收购储备市城区各类用地的唯一机构，负责对纳入储备范围的土地实行统一收购、统一规划、统一委托出让。市土地市场交易中心是市城区经营性土地交易的唯一平台，负责根据市土地储备委员会挂牌出让审批意见和市土地收购储备中心的委托，办理出让土地及其他交易事项。任何用地单位不得直接委托挂牌、变相对手成交土地，禁止各开发区供应经营性土地。对受价格、区域、拆迁等因素影响，不宜纳入收储范围的零星土地，需直接委托挂牌的，由市土地储备委员会审批。自本通知下发之日起，经营性土地收购、出让规划咨询结果通知书和规划意见书，统一由市规划局向市土地收购储备中心下达。

三、实行净地出让办法。从现在起，市城区出让土地一律按规范要求，加大拆迁和整理力度，以净地方式出让，提高土地出让收益。在土地收储拆迁整理过程中，建设、国土资源、城投、房产、规划、环卫等部门要密切配合，提高拆迁工作效率，尽量降低拆迁成本，确保净地出让工作进度，减少交地矛盾。

四、认真落实退城进郊企业的相关土地政策。今后，凡退城进郊企业原用土地改为经营性用地的，统一由市土地收购储备中心收购储备和整理，达到净地要求后，委托市土地市场交易中心公开出让。土地出让总价款全额上缴市财政，其中20﹪留作政府土地收益，余额扣除相关税费后作为土地补偿款拨付给退城进郊企业。已享受退城进郊优惠政策的企业，需利用原土地从事房地产开发的，必须依法依规通过竞标方式取得土地使用权。国土资源、财政、规划、房产、城投等部门要切实加强对退城进郊企业原用土地市场的监管，确保政府收益。

五、规范土地处置行为。凡国有土地使用权出让、产权交易、及其他中介机构以招拍挂等形式处置土地的，一律由市土地收购储备委员会审批，严禁多头供地和对手成交。各区政府、开发区管委会和有关单位不得以签订投资协议等名义变相处置土地，需要处置土地的，由市国土资源局、市土地收购储备中心会同有关部门拟定公开出让方案，报市土地收购储备委员会审批后，委托市土地市场交易中心公开出让。未经批准处置国有土地使用权的，国土资源部门不得发放土地使用权证，规划部门不得核发规划许可证。

六、实行土地收益分成奖励政策。在新增建设用地征收过程中，对严格执行“市城区征地区片价”和土地补偿标准、房屋拆迁补偿不超标、移交土地及时的单位，待所征收土地出让后，市政府按增值收益的10﹪给予奖励。