土地征地问题范文

导语：如何才能写好一篇土地征地问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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1 我国目前存在的土地使用权问题浅析

我国的土地使用是按照相关法律规定的所有权来进行分配的，很多人都将土地的使用权当做个人的私有财产来对待，而土地在归个人支配使用后，其他人未经过同意就不能够擅自的对其他的土地进行非法的使用。在此前提下，征地拆迁工作就需要按照相应的法律法规来进行，因此在进行征地拆迁的过程中，就需要合理的解决存在的问题和矛盾，并且征得土地所有人的统一才能够进行拆迁。而如果没有征得土地所有人的同意，那么征地拆迁就是一种非法违规的行为。而在土地征收的过程中所涉及的内容也相对较多，因此为了更好的避免出现一些不必要的矛盾，就需要以解决问题的态度来进行合理的协商，这样才能够更好的做好土地的征收工作。我国在上世纪八十年代就在宪法中规定了公民对享有的土地有着绝对的使用权，并且法律上也对土地的使用权有着明确的保护。无论是国家、企业还是个人都不能够随意的强制获取他人的土地使用权，如果随意的对他人的使用权进行强行征收，就属于触犯法律的行为，所以，征地拆迁工作也存在着一定程度的困难，同时，这也是影响我国社会和谐的一项重要因素，因此征地拆迁工作必须要科学合理的进行。

2 土地使用权的规范标准

2.1 我国法律对土地使用权的规范要求

宪法层面。宪法使我国法律的基础，也是对我国社会的各项组织和个人做出了相应的要求，任何人和组织都不能够凌驾于法律之上，特别是在社会和谐方面需要通过相应的思想教育宣传来提高人们的法律意识，并且也要利用法律来对组织和个人进行约束，从而确保社会的公平公正。其中宪法中对于土地使用权也有着一定的规范要求，在土地使用权方面，按照宪法的规定，土地征收时要对土地的所有人进行沟通协调，并且在征得所有人统一的情况下才能够进行相应的补偿。而宪法中的规范也有着公平、公正的原则，对于促进社会和谐也有着非常积极的作用。

法律层面。关于土地使用权的规定，除了宪法还有其他的法律也有着明确的规定，其中土地法以及房产法等都对土地的使用权做出了详细的说明，在实际进行征地拆迁的过程中不仅要遵守宪法的规定，还要遵照其他法律程序来进行。

2.2 对征地拆迁的基本要求

征地拆迁的过程中，如果被拆迁人有着合法的土地使用权，那么被拆迁人的权利就是受到法律保护的，但是对于一些违规建筑和非法保护的所有者就不在法律的保护范围之内。

3 目前我国土地使用权中的相关规定

目前，对于土地使用权在法律层面有着一定的规范，但是具体内容还没有明确，其中可操作性和严谨性还相对欠缺，因此在进行土地征收过程中也常常会出现一系列的问题。对于征地补偿工作我国规定了可以用补偿的形式来进行征收，然而涉及到公共利益的土地也可以利用有偿补偿的形式来进行征收，这样在进行征收的过程中也常常会出现冲突的现象，但是一些问题都需要以法律规范的标准来执行，这也是土地征收过程中索要遵循的基本准则。

4 土地使用权价值的合理分配

我国的土地所有权是归国家所有的，在土地使用权到期后，国家可以对土地进行无偿收回，然而在土地使用权期内，如果涉及到国家利益以及公共事业等问题时，就需要对土地进行收回，那么就要给予使用者相应的经济补偿，但土地的使用价值是存在着波动性的。并且土地问题也涉及到房屋以及各种用地问题，这样在进行拆迁的过程中常常会因为补偿价格的问题而出现一系列的矛盾，因此我国政府以及拆迁部门在进行征地拆迁时就需要与土地的使用者来进行沟通，从而避免在拆迁时出现不必要的矛盾，而通过思想工作和相应的协商能够有效的解决存在的这一问题，这也是土地征收过程中必须要进行的一项重要步骤。

虽然土地使用者对土地有着使用权，并且宪法中也有着明确的规定，但是政府为了对土地发展进行规划来需要对土地的使用进行合理的分配，从而保证土地能够更好的加以利用。然而土地的使用者对于土地的价值变化也有着一定的所有权，这就说明在获得土地补偿的过程中，要按照土地的现有价值来对土地使用者进行补偿。国家对于土地的使用权流转收益只是对土地增值的一次分配，而被征收的土地使用者对土地增值收益的分配也需要进行合理的调解，在征收的过程是二次分配的过程。然而我国很多土地所有者和房屋所有人对于土地价值的分配不能够按照标准的要求来进行，这就需要通过评估的方式来获得相应的经济补偿，但比之前的房屋评估价格都会相对高一些，这样在进行房屋评估的过程中还需要进行相应的修正，需要尽量的以市场为前提来进行房屋土地的自由评估和交易。现如今，很多地区的土地征收都设有相应的拆迁奖励费用，同时按照土地的市场价格来对奖励的费用进行及时的调整，从而保证土地在征收后使用者也能够买得起相应地段的房屋等。这样在房屋土地拆迁后，房地产自由交易价格也是影响房屋土地评估的重要因素，很多拆迁评估的价格都会低于市场自由交易的价格，市场有效供给的安置房源往往远离被拆迁房屋，不论城市房屋拆迁采用货币补偿还是异地产权置换安置方式，都要使已习惯于过去居住区环境的被拆迁人对求职就业、交通出行、就医购物、子女入学等问题的解决重新进行组织安排，无形中使被拆迁人被动地增加了生存成本，对此也应以适当的形式予以补偿，只有通过设立拆迁奖励费等形式对房屋拆迁评估价进行修正，才能使其与真实的房地产市场交易价格尽可能接近。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》增加了此项内容，将保证房屋被征收群众居住条件有改善、生活水平不降低的原则落实到了实处。在城市房屋土地使用权价值分配上，不仅要坚持被拆迁人获得的经济补偿应略高于拆迁前房屋评估价格的原则，还要分别处理好商品住宅、公有住宅、私有住宅、经营性用房等不同属性房屋土地使用权价值的分配。商品住宅的拆迁补偿，需在区分转让土地、划拨土地的基础上，有所区别地对土地使用权价值进行合理分配。据考察，我国城市私有住宅大体可分为四种类型：祖遗房产；解放后城市土地部分私有制时期购置的房产；解放后由建设管理部门批准建造的私宅；解放后在各个时期擅自建造的房屋。笔者认为，前三类私宅土地使用权的原始取得是合法的，其土地使用人可以享有土地使用权收益，按比照划拨土地的房产。

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［关键词］农村；农民；集体土地；征地补偿；性质

Abstract:Inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.Thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.Asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,i.e.thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.

Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.

农村征地补偿的性质不明，在现实中产生了很多问题。据某基层法院统计，该院每年3000件执行案件中，近15％的案件涉及农村土地征用补偿费的执行，而执行中由于土地补偿费的性质不明，致使法院在能否扣留和提取该补偿费的做法上产生较大分歧，严重影响了执行工作的开展，影响了申请人权益的实现［1］，也导致征地补偿的费用往往不能落实到每一个农民，既引发了大量的纠纷，也很不公平［2］。因此，探究农村集体土地征地补偿的性质具有现实意义。农村征地补偿的性质取决于农村土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村的征地补偿主要有以下特性：

一、土地补偿的法定性

《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”［3］《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。

二、补偿依据的非市场性

补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。

在西方国家，土地是“私有财产”（当然政府也有强制征收的权利），客观上存在着土地交易市场，这就使政府对土地的征收或征用能以市场价格为依据进行测定并补偿。这种以“公平的市场价值”为依据的补偿对买卖双方来说都是公平的。从理论上说，这种“公平补偿”的价格只能在充分发达的土地交易市场上才能体现出来，城市化发展较早的国家,像美国、日本、英国、法国、荷兰等国,由于其土地大多数属于个人或企业所有,土地市场机制比较健全,征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿,农民基本上都能得到较为满意的补偿［4］，如英国以征用者实际占有该土地的当日市价计算补偿［5］，就是以市场为依据的补偿。

但在我国，农村土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”，也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的［6］。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。

三、补偿金额的非完全性

土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。

从各国（地区）情况来看，征地补偿标准与土地制度和经济发达程度有密切的关系。国际上对于征地补偿标准的理论主要有完全补偿论、不完全补偿论、相当补偿论［7］，正当补偿论（日本、韩国）、合理补偿论（美国、加拿大、马来西亚和中国香港）、充分补偿论（荷兰）、公平补偿论（法国、瑞典、中国台湾、菲律宾和巴西）［8］，日本当代也有一种“生活权补偿”的新的补偿理论［9］。尽管各国或不同的学者对补偿标准理论的表述是不尽相同的，含义也略有不同，但西方国家所普遍确立的补偿原则是“公平补偿”或“正当补偿”原则。只是“公平补偿”（JustCompensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界定，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择［10］。

对于我国目前的征地补偿，有人认为是“适当补偿”［11］（所谓适当补偿就是严格依据土地管理法的有关规定予以补偿，征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则），也有“合理补偿”［12］、“相当补偿”［13］（土地补偿数额与土地实际价值不相等，偏重于国家利益而忽视对农民合法权益的保护）、“超低价补偿”［14］等不同的观点，甚至有人认为我国对农村土地的补偿仅是“生存权利”补偿［15］（征地补偿制度核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利）。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。

四、补偿分配的成员共有性

农村集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。可见根据“集体公有”和法律规定，土地补偿是禁止用于集体经济组织内部分配的，但这些规定与现实差距太大。笔者曾认为农村集体土地归以村为一个区域范围的全体成员平均共有［16］。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员，而不是空泛的集体。土地补偿费是因集体土地的被征收或征用导致土地的流逝而取得的，其归集体成员共有的性质，构成土地补偿费分配的基础。

农村土地的集体成员共有性，对土地补偿分配的影响主要表现在：

1.决定着土地补偿分配的原则。对于征地补偿款，全体成员享有平等的权利，即平均分配土地补偿款。

2.决定着土地补偿的分配范围。土地补偿归“本集体”全体成员平均共有，即应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，也就是在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。“本集体”以外的任何单位和个人不得以任何理由侵占土地补偿，否则就是侵权。然而在实际中，只要存在土地利益收入，乡政府、村委会和乡村集体经济组织都争当土地所有权主体，一些地方的市级和县级政府甚至也参与了土地补偿的分配。土地补偿费经层层克扣或被少数干部侵吞，使本来就较低的土地补偿真正落实到失地农民头上的就更少了。

3.决定了个人权利的实现形式。（1）全体成员大会是该集体的最高决策机构，任何一个集体成员（包括该机构的负责人）不能以个人身份决定集体财产（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成员不能独立享有特定指向的土地所有权。因为农民的土地承包经营权是无偿取得的，且具有社会保障性质，所以，成员个人虽对土地享有使用权、收益权、转包（让）权等，但不能享有按份分割的特定土地份额，即不能要求该集体将某一具体地块分归自己独立所有。（3）任何成员不能单独行使土地处分权。（4）有权单独享有属于个人的土地补偿。对土地的收益根据成员大会的意见可以获得独立的份额补偿。如果成员大会需要留存收益，成员个人应该服从。

4.决定了补偿的分配方法。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它既有别于公有财产，也有别于私有财产，其分配既要考虑集体利益，也要考虑农民个人利益；既要照顾到目前利益，也要考虑到长远利益。因此，其分配程序与方法应为：（1）由集体成员大会确定集体与个人的分配比例，集体留存主要用于集体经济发展、集体福利和农民社会保障；（2）确定集体留存资金各部分的比例；（3）确定集体留存资金的用途；（4）在成员之间平均分配剩余补偿。这部分补偿是被征地农民个人所有，从理论上说法院是可以执行的。

五、补偿支付的非国家性

在关于征地补偿理论中，有一种理论叫“特别牺牲论”［17］。特别牺牲论认为，被征收人所受的不可预期的损失即为特别牺牲，理论上应该由受益者即公众承担补偿义务，但由公众承担补偿义务是无法执行的，因此就由公众的合法代表——政府承担补偿责任。这种理论在德国的研究最为深入。根据该理论，国家在征收或征用农村土地将其变为国有土地时，支付给农民的土地补偿费应该由政府支付。但这个理论要求政府有充足的财力，否则执行起来难度较大。我国目前的征地补偿名义上是由国家支付的。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿”［18］或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。对于非公益用地，体现的是用地单位的经济利益，是经济利益在不同的经济利益体之间的分配，由用地单位支付征用土地补偿不仅是合理的，也是用地单位的一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件，用地单位必须按法定的标准或市场标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。补偿支付的非国家性可在一定程度上限制土地的使用者特别是非公益用地者廉价“圈地”，但同时却给政府“经营土地”，从中获取高额土地价差提供了条件。

六、土地补偿的地域差别性

我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，当然这种地域差别是比较有限的。

七、土地补偿的先付性

征地补偿与民法上基于侵权行为的赔偿在性质上是不同的。征地补偿不是由于违法行为所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的损害赔偿是损害在先，赔偿在后；而征地补偿是赔偿（或补偿）在先，损害在后。这种对损失的补偿不是以实际发生额为基础，而是一种以法定标准或市场标准为依据的预付性赔偿，并且要在实际使用土地前一次付清，是土地使用人为取得土地使用权而按照法定标准或市场标准预先支付给土地所有权人的一次性补偿。

综上所述，我国目前的征地补偿具有法定性、非市场性、非完全性、成员共有性、非国家支付性、地域差别性和先付性的特点。对征地补偿性质的探讨，有利于规范征地补偿的分配方法，保障被征地农民的合法权益，明确各方的责任，也有利于我国土地制度的根本变革。

［参考文献］

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关键词：农民土地征用；补偿纠纷；法律制度

土地问题从来都不是一个单纯的经济问题，而是一个复杂的社会问题。当土地作为一种不动产进入经济活动空间时，经济活动主体对土地的占有权、使用权、管辖权以及收益权的分配就构成了土地的地权分配。我国农村实行土地集体所有制，这就使得在农村社会，以上“四权”形成了相互依存的关系，无时不表现出“你中有我、我中有你”的全息特征。不具有土地所有权的经济活动主体的收益权便有受到来自外界的侵犯的可能。

一、在征地过程中导致纠纷的原因

第一，补偿标准过低严重侵害农民利益，是导致纠纷最直接的原因。众所周知，征地补偿是征地行为过程中的核心问题，最容易引起争端。农民是否愿意支持征地政策，在很大程度上取决于征地补偿是否及时、充分和有效。我国目前的征地补偿制度存在着以下三个方面的问题：（1）征地补偿低。根据有关资料的显示，农民合法使用的承包地被征用为国有土地时，土地承包人应得到土地补偿费用的75%～95%，而土地所有者只应得到土地补偿费用的5%～25%。（2）有限补偿原则不合理。目前我国对于农地征收的主要特征是以被征收土地所带来的直接损失为最大范围的限度，采取的是一种有限补偿原则，而没有实行完全补偿的原则。这种有限补偿原则既不是一种完全性的补偿，更谈不上是一种公平合理的补偿做法，没有真正体现市场经济运行中的公平理念。这种有限补偿原则没有考虑到土地的潜在收益和价值，没有考虑到对于农民来说，土地不仅是生产资料，更是生存基础，具有极大的不合理性。（3）费用补偿方式不规范。由于自由裁量权的使用，在征地时，征地机关出于各种原因的考虑，对于征地会采取不同的补偿方式，这样做不仅会影响补偿的公平，也会影响被征地农民的心理以及对征地机关的态度，很容易使得被征地者产生不满情绪。

第二，被征地农民的安置方式不妥善，再发展成问题。（1）目前，对于土地被征收后的农民安置问题，我国各地区普遍采用了一次性发放各种补助费用，然后让农民自谋出路的办法。这种操作简单，让政府无后顾之忧的单一的安置方式十分不合理。一次性的安置补偿没有考虑到被征地农民日后尤其是年老之后的生活问题，医疗保险、养老保险都是盲点。若农民衣食无着的情况大量发生，则将形成数量巨大的无业游民，危及社会稳定。（2）在征地过程中，由于法律只是规定了补偿上限和大致范围，产值倍数也是浮动的。因此，政府不规范的土地征用行为可能极大地侵害农民的土地权益，并使政府在征地过程中成为最大的利益获得者。从目前的实际情况看，这种单一的补偿方式对于农民的再发展有很大的不利影响，农民对于政府在征地过程中侵占农民的利益而无限获益的行为有很强的不满情绪。

第三，农民参与集体土地补偿费用分配的权限太小。我国实行的度确定了集体组织成员以户为单位拥有土地使用权和收益权，集体组织成员对于集体土地的流转、宅基地和集体土地收益分配等事务都有参与权。然而，在实际的事务管理中，经常出现村民参与权有名无实的情况。一些干部钻法律漏洞，在征地过程中搞暗箱操作，很容易利用自己的权限优势与农民争夺农地补偿款而侵害农民权益。

二、合理解决土地征用补偿纠纷的几点建议

第一，国家对于土地征用应当给予合理的、足额的财政补偿。合理的财政补偿，不仅是社会公平原则的基本要求，也是保障农民基本权利的基础。农地征用是基于全社会的公共利益而产生的，被征地人牺牲了自己的利益来满足其他社会成员的利益需求，正如奥特.梅耶的特别牺牲论一样，就必须对牺牲者给予合理的补偿，这样才能体现社会的公平、正义，否则就会对被征地人的合法权益产生严重侵害。所以说，对于被征地者合理的财政补偿是解决土地征用纠纷的核心。

第二，建立健全法律机制，规范征地程序，做到合法、合理征地，保障被征地农民的基本生活质量。（1）在征地的过程中，要做到有法可依，有法必依。每进行一次征地活动，就要考虑其是否具有合法性和合理性，是否符合公平、正义的原则，是否是为了公共利益。决不能把“恶法”当“良法”，逆人民的意志而强行操作。（2）除了法律上的规范外，土地征用过程中还应该保证行政程序的规范性。而要想从行政程序上规范土地征用行为，必须限制两个方面的权力：政府相关部门以及村组的权力。只要是有关土地和农民的问题就要严格按照相关法律的规定来执行，加大审批力度，杜绝个人意志替代法律的行为。（3）如前文所说，如果农民的生活都不能被保障，就会形成大量的无业游民，进而可能引发严重的社会问题。所以，征地政府不能为了自己少点麻烦而简单随便地对待被征地农民的补偿以及日后的再发展问题，农民的事没有小事，政府和相关组织要健全农民生活保障制度，合理安排被征地农民的养老、医疗等问题，真正做到“为人民服务”。因此，健全土地征用和补偿制度，是保障农民权益，解决纠纷的基本手段。

第三，确保农民参与集体土地征用补偿分配事务的权利。保护集体组织中少数成员的合法权益是确保农民参与集体土地事务权利不可缺少的方面。相对来说，农民在土地管理事务中总是处于被动的地位，即使是现在已经实行了村民自治制度，农民的权力依然很少，这就会形成这样一种现象：土地集体事务中，少数人的合法权益总是被侵害。部分实权者将村民排除在决策之外，以一己之私侵害部分人的权益。因此，确保农民参与集体土地征用补偿分配事务的权利，增加农民的话语权，加强对于土地征用集体事务的监督和管理，是解决土地征用补偿纠纷的必要措施。

三、结语

在农村城镇化不断推进的今天，由于农地被大量征用，拥有土地使用权的农民成为了最大的受害者，而本应该为人民服务的地方政府竟然因为土地垄断而成为了土地征用的最大获利者。这样一种情况如果不能得到合理妥善的解决，那么，在土地征用过程中以及以后的社会发展过程中，出现的就不仅仅是土地征用补偿纠纷的问题了，由此可能会导致各种社会问题甚至是的发生，毕竟土地问题事关农民的生存问题，牵一发而动全身。所以，国家和各级政府应该制定合理对策，切实保障农民的合法权益，让农民也切实享受到社会高速发展和城镇化建设带来的丰硕成果。

参考文献：

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[4] 孟勤国等.中国农村土地流转问题研究[M].北京.法律出版社.2009.

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【关键词】农村；土地征用；问题

目前，我国正在全面推进新农村建设，在1979年，我国的城市化率为18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我国的城市化率已经达到37%，2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国的城市化率为42.99%。在推进城市化进程的过程中必然会涉及到一些农民土地和房屋被征用，用作修桥、修路等公共设施建设或是这些土地被用买给开发商进行住宅建设。在这个过程中由于农民本身知识能力的有限、政府管理上的漏洞、市场机制、社会心态等原因，产生了农村土地征用的种种问题。

一、农村土地征用过程中存在的主要问题

（一）目前农村土地征用态度不统一

对于农村的土地征用问题不同人有不同意见，这主要根据土地承包者依赖土地的程度所决定的。农民对于土地的征用在全国各地都比较有代表性的观点主要有：（1）同意土地被征用，但就补偿标准不认同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

无所谓的态度。在农村普遍存在一种“土地是生存之本”的观念，同时也有不少村民以种地为生，特别是农村的一些种粮大户，他们每年种地收益达几万元甚至是十几万元。一旦土地被征用，那么他们的现状被打破，他们便失去了自己的工作也失去了自己生活的来源。仅仅是征地的补偿款不能满足他们对工作的渴望。也有些村民有从众心态，他们在自己的土地和房产被征用时抱着一种“随大流”的心里，即别人动，我也动。另外，这些村民的主要生活来源不是以自己的土地为生，甚至有些人的生活圈也不仅仅局限于本村，生活轨迹逐渐向城市地区扩展。

（二）被征用土地农民的意见不能得到充分的表达

当农民的土地被征收或房屋被动迁之后，这些人就自发的形成了一个利益集团。这个利益集团的主要目的就是为了保证自己获得应有的损失补偿并以集体的方式来表达自己的意愿，这个集团对动迁方具有监督作用。但是这个集团又受到知识水平、个人素质、思想统一性差等多种因素的影响，使该组织的组织结构松散、缺乏有效领导。这样的利益集团在表达自己意愿的时候，往往不能充分的表述，甚至是在谈判的过程中发生冲突甚至是。另外，从利益集团的角度来看，在农村存在的利益集团的主要类型有特殊性利益集团和广泛性利益集团。特殊性利益集团包括：强势权利精英：农村干部或指在村委会任职的人员；新兴富裕阶层如农村的企业家、宗族集团、黑恶势力集团。广泛性利益集团包括：普通农业劳动者利益集团、农民工人利益集团、农民雇工利益集团。从利益集团划分角度来看，被征用土地的普通农民无疑是以弱势群体，他们的意见表达和利益诉求受到了所谓“地位”的限制，不能充分的表达。

（三）征地程序不规范

征用土地的过程往往是：通知拆迁信息――进行实地的现场资产核对――谈迁即告知与被征用土地的农户利益补偿――下达征地的时间限制――土地被征用，在这个过程中，被征地的农民完全处于一个被动的地位。而且在征地的过程中，由于工作人员的个人素质、文化水平、工作经验的不同，在工作中如果某一环节出现了不顺畅或者是被拆迁户与拆迁工作人员的意愿相违背的情况，往往会出现强拆和暴力拆迁的情况甚至成为引发全体性事件的导火索。农地征用问题在当前农村较为普遍，调查表明，近11%的农户的土地曾经被征用。从调查结果来看，农地征用的社会效益较为低下，有47.7%的被征地农户具有较强的相对剥夺感，他们明显意识到自己在征地过程中遭遇了不公平待遇。由于征地过程的不规范也常常出现在公有的土地被卖之后农民才知道的现象。这样不规范的征地流程还造成了征地或拆迁的工作人员利用农民的消息不对称和手里的特权在征用土地过程中的寻租现象。

（四）农村土地征用补偿不合理

在土地的征用过程中，土地补偿是农民主要关注的问题。具体的补偿标准主要由4部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但在实际的征用过程中，这样的标准往往与农民心中的利益损失标准。比如对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等一般粮食作物只赔一季的产值，果树只赔一年的产值。这样一来一年期的果树和三年期的果树在补偿上相同这明显是不合理的。同时这些标准也随着物价水平的上涨和经济条件的变化显得过低。比如在安置补助费上，3年前租一个单室房间要300元，而现在则需要500元，而标准还没有变，这样对农民无疑又是一个损失。另外，在补偿问题上，也出现补偿的多重标准问题。即对一些比较难缠的人给予补偿的标准就提高，对于所谓的老实人则采取另一种态度和标准。

二、原因分析

（一）村委会不能真正代表农民的态度

农村的土地是属于集体土地的，但在管理上是私人管理，利益相关者也是个人而不是集体，这样的所有制冲突在土地征收的过程中使村委会――全体村民的代表与个人的利益形成矛盾体，村委会不会因为村中个别人的土地被征用问题代表这些农民去进行意见表达和问题协商。另外，从权力使用的角度来看，在农村土地被征用时，往往征用的主体是上级政府部门或者是村委会的招商引资。在这样的力量对比中，村委会首先会选择服从上级主管部门或是投资单位，村委会站在了与被征收土地农民的对立面，而农民相对的变成了弱势群体。这时村委会的态度只能代表村委会中个别人的意见，而不是被征用土地农民的真实声音。在我国农村除了有一部分土地被分配给村民管理和经营外，还有一部分土地的管理权掌握在村委会手里。这部分土地有时是村委会负责管理，但大多数情况下村委会通过某种形式将这些土地承包给村里的个人来经营。对于这部分土地其实是出现了“所有权”和“经营权”的分离。所以有时候这部分属于全体村民的土地在被村委会使用――如建房、建厂、租赁甚至是出卖，村民都不知道具体的情况。

（二）搭便车的心理导致在利益维权上没有形成稳固的利

益集团

在土地征用过程中，由于被征用农民思想不同，形成的利益集团结构松散，缺乏信息沟通而后管理，同时人们还存在一种从众的心理，即“随大流”，这样的心态，在集体利益受到损失的时候维权的力度不够。另外在利益选择过程中也存在用脚投票的现象，即当一方给予的条件与自己的意愿相同的时候，一些人就会投降另外一个利益集团，这样也使得被征用土地的农民在表达集体利益时出现不统一的现象。同时被征地的农民也意识到，自己的集团能量与其他利益集团相对比，明显处于劣势地位，在这个利益博弈中明显出现这样的情况：如果与征地方相抗衡，可能获得更合理的利益或得不到应有的利益；如果不与之相抗衡，可能获得应得的基本利益或者少于应得利益。在这样的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，两害取其轻的选择思维让被征地农民的群体不能团结在一起。

（三）信息传播的不透明

首先，从信息的传播途径上来看，在农民的土地被征用时，这些被征用土地的农民就形成了一个利益集团，这个利益集团往往在整个动迁过程中处于弱势的地位，信息传播一般限于集团的内部传播，口口相传。在传播的过程中，又由于个人的想法不一样，可能存在不真实的信息。他们从政府或者开发商处获得信息时，处于在信息链末端，他们通常都是最后一个知道确切消息的人群。而自己的信息反馈和意见表达往往又会因为信息传播的时间和传播的环节而造成信息的失真和延误等问题。其次，从选择权上来看，在政府征用土地或者是开发商想要购买土地时候，通常情况下都是购买主体先选中位置，进行规划，然后再与村民进行谈判。这样的谈判是一种强迫性比较强的通知，村民基本不存在选择权，只能选择被动的接受。另外，在农民的土地被征用时，对于补偿款的标准没有准确的衡量，政府部门对于标准的制定没有采取公开透明的听证会制度来衡量和制定。标准上的“盲区”使应该是农民掌握的信息没有被掌握，这造成了农民信息的缺失。

（四）相关法律法规体系不健全

在关于土地征用的法律法规建设中，我国还有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相关人士去填补。从目前来看，关于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，并施行。但是对于具体的实际操作仍然存在很大的漏洞，比如：当地政府既是监督者也是实施者。对于土地征用过程中的权责划分不清，对于违法乱纪的现象惩处力度不够。同时也《宪法》和《土地管理法》都表示国家可以为了“公共利益”来征收土地，但是在具体的实施过程中这个公共利益的定义和范畴就是由征收土地的政府或者是开发者来解释。公共利益在实际操作中概念模糊。另外法律对征收土地一方缺乏具体的法律约束，比如权限、责任、义务等。法律上的漏洞和缺失造成了农民的合法权力缺失，使农民维权路径受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用农村的土地的过程中，政府的管理往往出现“承包”的方式，虽然有所谓的“动迁办”，但是在征用土地的过程中，政府对于工作人员的工作方式方法缺乏有效的监督，政府中的上级主管部门主要关心结果而对过程存在忽视。在征地的过程中，政府部门的主要领导对征地过程中的各个环节控制不足，对相关信息掌握的不够全面和透彻。这往往也成为征地过程中发生的一个重要因素。另外，政府对于征地的多用途审批缺乏必要的监督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共设施建设征地、房地产开发的征地，也有招商引资的征地，这样的征地目的是为了服务于百姓，也是为了提升被征地地区的经济实力，但是在具体的项目评估过程中，缺乏科学合理的评估手段，项目的具体效果如何和具体的后果却往往被忽略，甚至有出现浪费土地资源的现象。

三、解决农村土地征用问题的对策思考

（一）充分的做到信息公开

信息公开是解决沟通不畅的一条重要途径。被征用土地的农民在获得充分的信息后能够增加对征地行为的理解和支持，增加政府的可信度。减少错误的负面信息对农民的误导和农民对政府的误解。在征地的过程中，很多的产生都是由于被拆迁户与拆迁人员之间没有进行合理而有效的沟通，导致信息不畅，从而产生矛盾甚至激化矛盾。信息闭塞、沟通渠道不畅成为土地被征用者在沟通问题上的瓶颈。对农村征地补偿标准要信息公开化，建立土地评估体制。作为市场经济体制，我国的资源配置不能局限于计划经济手段，在公共利益的基础上进行征地补偿的标准不能搞一刀切，工作应该因地制宜，充分考虑当地经济发展的情况，对土地的价格和潜在利益进行系统的评估，同时对评估的结果进行听证，充分听取村民的意见，对于土地损失的补偿标准应该采取公示的形式进行信息公开，这样才能够使被征用土地者满意。

（二）建立和完善相应的法律制度

现有的法律法规在农村的集体土地被征用问题上有很多漏洞，规定的不够详细，各地方政府应该出台具有针对性的法律法规，尽量做到细化。另外要从法律层面上构建合理的群众维权制度。建立有针对性的法律制度是解决农村征地问题的必由之路。从法律层面规定征用土地的范围和标准，明确规定土地的征用条件、程序和补偿标准。用法律法规来保障人民的根本利益不受到损害。同时还要建立被征用土地农民的社会保障机制。农民被征用了土地之后不得不选择另谋出路。同时也可能因为住房的变更使被征用土地的农民缺乏生活保障。那么政府就必须建立一个有针对性的扶持机制和保障机制来帮助这些农民重新定位和就业。

（三）政府要加强农村土地征收问题的监管力度

在农村土地征收的问题上，政府应该从源头开始进行监管。其中包括项目的审批，工作人员的安排、征收的具体流程、被征收土地的农民安置等等。土地征收涉及到农民的根本利益，不能简单的为了一个年度的工作业绩或者是暂时的地区利益就盲目的进行土地征收，政府有关部门要对项目严格把关。对于工作的阶段性成果进行考察，并设定违法举报方式，建立群众监督机制和信息反馈机制。政府也应该设立第三方监管，可以委托一些比较大的机构参与土地征收过程，这样可以做到更加公正合理。

（四）增强农民的法律意识，政府要给予法律援助

农民要积极的提高自身的维权意识和法律意识。农民本身要加强自身的学习，对自身所拥有的权力和义务有所了解，增强法律意识。同时政府对农民要进行法律法规的宣传和教育。在征用土地进时，政府可以委派一名法律工作者以公立的态度来进行双方之间的沟通和协调。这样既增强了被拆迁者或土地征用者的法律意识，同时又帮助了利益集团中的相对弱势集团的利益诉求。这样的法律援助也可以再当农民认为自己的土地补偿款不合理时，通过合理的途径和方法为自己维权。

参 考 文 献

[1]曾平，刘爱华.城市化和利益集团视角下的地方政府对农村养老保险投入研究[J].经营管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.农村利益集团扭曲与基层建设[J].乌鲁木齐职业大学学报.2010（4）：18～19

[3]袁柳天.诸城市农村土地流转的实践与思考[J].企业导报.2010（7）

篇5

[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

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[2]陈小君,等.农村土地法律制度研究.中国政法大学出版社,2004.

[3]黄小虎.中国土地管理研究.当代中国出版社,2006.

[4]柴强.各国(地区)土地制度与政策.北京:北京经济学院出版社,1993.

[5]王卫国.中国土地权利的法制建设.北京:中国政法大学出版社,2002.

篇6

关键词：土地征收；问题；对策

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

我国土地的所有制形式分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种，我国的土地征收是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，在近年来虽然不断地进行调整和完善，但滞后市场经济的发展和城市化进程的加速，因此也不可避免地产生一些问题。

1土地征收程序存在的问题

1.1相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为实施城市规划分批次征收土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由县（市）人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

1.2土地征收的补偿问题

土地征收是政府强制取得集体土地所有权的一种有偿的行政方式。《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。我们知道，国家为了公共利益，对被征收土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。

1.3土地征收权的行使问题

从世界各国对土地征收权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征收为辅。当收买发生困难时，才实行土地征收。在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

1.3土地收益分配问题

主要是土地收益究竟补偿给谁的问题，土地征收过程中，土地收益在被征收者与征收者之间进行分配。有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法规不明确。土地补偿费、地上附着物和青苗费的补偿费的补偿标准较低，前面已经讲过。对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大，法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。

此外，有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。

2 完善土地征用的具体对策

2.1以法律形式严格限定公益性用地范围，增加“公共利益用途”的审核环节

我国现行法律中对“公共利益的需要”缺乏明显界定，那么什么是社会公共利益？我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城乡规划法》也有类似规定。这些规定都强调了征收土地的前提必须是为了“公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些项目用地不是为了“公共利益的需要”。我国应借鉴征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

2.2完善土地征收的补偿制度，合理安置失地农民

《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，解决这些问题应从几个方面着手：第一，补偿标准。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。第二，扩大补偿范围。在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征收了，他们的预期利益就更应该给予维护。第三，合理的给予安置，应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征收了这块土地后用另一块适宜耕种的土地补偿。另外，还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。

2.3土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提讼；当然，也可以直接向人民法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。

2.4土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

3 结语

我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农业大国，土地征收事关失地农民之生存权，事关社会稳定之大局。土地征收引发的一系列矛盾已成为当前我国的重要问题，需要国家高度重视，有效解决。否则，若让这些矛盾持续下去，得不到有效解决，上访必会随之而来，政府工作得不到有效开展，从而影响社会稳定。

参考文献：

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土地征用制度是世界各国为公共事业而设置的一种制度。本论文从我国土地制度的概念，包括全民所有制、农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。

其土地征用制度的现实意义一是满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要，我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是的产物，也是现实的需要；二是适应我国国情，保护农业用地的需要。我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出集体土地的补偿安置，集体土地征用的补偿，是征地工作的主要，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。集体土地的补偿安置主要有以下问题：1、征用集体土地的补偿原则；2、征用集体土地的补偿范围和标准；3、安置剩余劳动力。4、土地补偿费用的处理。

国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使；2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据；3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：

1、国家建设征用土地的主体必须是国家。

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

（一）土地征用制度的现实意义：

1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

2、适应我国国情，保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。

（二）集体土地征用应遵循的原则：

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为

2、保证国家建设用地地原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从， 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

（三）集体土地的补偿安置问题。

集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。

1、征用集体土地的补偿原则：

（1）保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。

（2）按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。

2、征用集体土地的补偿范围和标准：

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项：

（1） 土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

（2） 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

（3）地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

3、安置剩余劳动力。

因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过副业生产和举办乡镇等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。

4、土地补偿费用的处理。

国家建设征用土地的土地补偿费归集体组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

（四）我国土地征用中存在的若干及其对策。

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3、土地征用权的行使问题。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4、土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。

以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。

资料：

1、《房地产法》符启林著

2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著

3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文 马建华 张卫国主编

4、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文 黄赤东主编

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关键词：新时期；土地征收；合法权益

我国土地征收制度形成于计划经济时期，随着依法治国的不断推进，有了进一步的完善和发展。但由于历史的原因，我国上地征收制度与其它发达国家(地区)相比，在立法宗旨、立法体例、立法原则以及在保障被征地农民权益等方面都还存在不小差距。土地征用是国家为了公共目的 , 对集体所有的土地收归国有的过程。是配合我国工业化、城市化战略的一项重要政策。它涉及到国家、集体、个人三者的利益 , 如何处理好已成为刻不容缓的选择。

一、土地征收的概念：

土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，指出于公共利益目的，通过法定程序将私人土地收归国有，并给予合理补偿的制度。综观国外法律规定，土地征收的概念基本上是一致的，即国家因公共目的之需要，强制将私有土地收为国有并给予一定补偿的法律制度。

土地征用的一般理论，土地所有权的转换与征用权的确立是土地征用制的理论基础, 前者是从产权变更角度对征用制的概括, 后者是对这一过程的法律界定。法权理论提供了二者的必然联系。土地所有权的保护与限制是土地征用制的一般前提土地所有权又称地产权, 是物权的一种, 是土地所有者在法律所规定的范围内自由使用和处理其土地的权利 ,受国家法律的保护。

1、土地所有权具有以下属性:

(1) 土地所有权行使的绝对性。土地所有权是对土地自由支配的绝对权利, 是土地产权中最根本的物权。其它各项物权都是土地所有权的派生权利, 如使用、占用、处分、地役权等。(2) 土地所有权行使的排他性。表现在同一块土地上, 只能有一个土地所有权存在, 不允许同时并存两个以上的所有权, 是一种全面的支配权。除了为社会的公共利益, 国家对土地集体所有权和个人所有权依法进行必要的干预, 其它任何人不能干预土地所有者对其拥有的土地行使所有权。 (3) 土地所有权的社会性。尽管从以上两个方面可以显示土地所有权的充分自由, 但土地所有者在行使自己的权利时却要受到社会的限制。为了维护社会生活有序进行和向前发展, 国家有必要为维护社会利益制订必要的法律法规对土地所有权人的权利加以限制。

2、合理补偿是土地征用的有力保证

“合理补偿”是土地征用的核心和关键。它涉到所有权人的根本利益, 体现土地权利在不同主之间的分割与变换, 是财富分配的一种重要形。合理的补偿不仅有利于土地权利的实现, 而且利于土地征用的顺利进行。

征用农地的过程实质上是土地权利的转移过。从经济理论上说, 土地权利的转移, 必然要从济上得到逆向转移, 即对转移出去的土地权利必给予补偿。按照传统的地租理论, 这种补偿就是租。转化为资本, 即是一种地价补偿。但这种补性地价不是一种完全的地价。因为尽管征地的强性不是体现在补偿的不对等上, 强制性并不直接涉补偿费用, 但是带有强制性的购地并没有形成场竞争, 所以价格上不可能不受影响。

二、我国土地征用制中存在的问题

作为集体土地转为国有土地唯一出口的土地征用制, 在我国历来的制度变迁中, 基本上坚持了长期不变的土地政策, 现实中的问题较多。种种问题既源于制度的缺陷和实践操作上的非规范性, 更源于理论认识上的不清。从理论上进行深层次的认识, 问题可归结为以下方面。

1、对“公共目的”限定不足, 导致了土地征用权的滥用。

对征用土地国家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解释。我国的土地征用同样坚持了这一原则。但在征用土地的实际使用中,却出现了征用土地不仅可以用于国家建设用地, 同时还可用于企 (事) 业单位建设用地。可见, 我国征用土地的使用原则与实际情况并不一致, 这直接导致土地征用权的滥用, 更引发了深层次的矛盾。该现象反映了对土地征用依据的模糊认识, 也与我国计划体制下供地模式单一不无关系。在计划经济体制下, 我国不存在土地使用权市场, 更不存在土地所有权市场, 企 (事) 业用地只能通过征用土地划拨为主要途径。进入社会主义市场经济体制之后, 土地使用权市场已在不同层次上发展起来,企 (事) 业用地完全可以到这个市场去获取土地。但是土地征用制却没有做相应调整, 致使征用土地成为国家使用权市场的一种供地方式。在这种体制下, 农村土地使用权市场由于国家土地使用权市场的存在而无法快速起步, 而国家土地使用权市场因其巨大的市场需求而造成对土地征用的巨大压力。为了向建设用地市场供地, 国家不得不一再使用这一强制措施 ―――征用权, 致使耕地保护在这种“强制力”的作用下受到威胁。

2、土地征用费的分配与管理不善, 导致了一系列的社会矛盾

农村集体土地所有权的主体混乱, 产生了土地征用费分配上的纠纷。关于农村集体土地所有权主体, 一直是理论界和法律界讨论的话题, 直到新《土地管理法》出台, 才对农村具体土地所有权主体作出了更明确的界定。但问题不在于谁来承担所有权主体, 关键在于谁能真正地承担所有权主体的责任与义务。在不涉及到利益分配时, 乡政府、村委会、乡 (村) 经济组织都不关心所有权主体问题, 一旦土地征用费下发, 都争先恐后地争当土地所有权主体, 都举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱, 才产生了征用费“乡扣”、“村留”、“乡 (村) 经济组织提”的现象。结果, 到农民手中几乎所剩无几。正是这种情况下, 一些地方农民要求将土地征用费私分。这不仅与土地补偿的初衷相违背, 而且直接导致了许多社会问题 , 致使大部分征用补偿费转为消费基金, 不利于当地的生产发展和社会稳定, 也助长了干部的贪污之风。

对土地征用费的管理缺乏具体规定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用费的全部规定中, 一些是针对农民地上的损失赔偿, 应直接交到农民手中, 而一些是针对于农民今后生产和生活的就不应直接分配。一些金融组织如农村信用社、农村基金会, 本来完全可以承担征用费的代管职能, 但因缺乏规范的运作程序, 不能很好的管理这部分资金。

三、我国土地征用制的改革思路

1、建立土地征用中以土地所有权价格为基础的征用费确定方法体系, 体现征用土地对所有权限制与保护的一致性。合理配置其它补偿项目, 使土地补偿费处在农民乐于接受的范围内。

土地所有权的保护与限制是征用制的一般前提。纵观我国土地征用制, 体现出保护不足, 限制有余。这直接损伤了集体的利益和广大农民的积极性, 其原因在于我国征用制的补偿依据不足。目前, 最关键的是积极创设土地补偿费以所有权价格为依据的确定方法。在众多的理论探讨中, 对土地补偿费的计算方法都是在不直接体现土地所有权为目的前提下的纯方法讨论。这对确定目前土地补偿价是无益的, 应更一步改进。

2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一个有法可依, 依法执行的基础上。

目前, 我国没有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有关内容还很不全面, 有待于进一步完善。如依法设立征用权, 明确征用权的主体、范围、补偿依据和标准, 创立土地征用中所有者申诉权和征地委员会审议、裁决制度以解决土地征用中的纠纷。

3、严格区分土地“公共目的”的使用和企业团体的非“公共”使用, 把国家土地征用权限定在一个较窄的范围内。重新划定我国土地使用权市场的交易范围, 杜绝通过国家征用向企 (事) 业单位提供土地使用权, 将企 (事) 业单位土地使用权的获取完全交由国家土地使用权市场和农村集体土地使用权市场来完成, 而且主要由农村集体土地使用权市场来承担。

参考文献：

[1] 李春江. 土地征收中公益性目的根源及对策[J]. 国土资源情报, 2009,(02)

[2] 张春雨. 土地征收严格界定公共利益之必要性[J]. 国土资源, 2010,(06)

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关键词 土地开发；整理；复垦；解决措施

中图分类号 P271 文献标识码 A 文章编号 1673-9671-（2012）102-0219-01

土地开发整理即为了提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境而在一定的区域内，按照土地利用总体规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用现状进行调整改造，综合整治的过程。我国人均土地面积少，因此土地开发整理对增加耕地有效面积、加快城乡一体化步伐、调整人地对应关系，优化土地利用结构、提高土地生产能力和实现土地的可持续利用都有着重要的作用，这也是目前我国土地开发整理承担的重要任务和目标。

1 土地开发整理遇到的若干问题

1.1 没有进行科学的规划和管理

在土地开发复垦上，有的地方并没有进行充分的论证和科学的规划。由于机构不健全，管理手段差，导致大多数市、县管理力度不够，使重点土地开发整理项目的可行性论证还停留于传统方法上，整个项目管理过程混乱。项目资金难以及时到位，甚至被挤占挪用等问题，直接影响项目的进展和质量。

1.2 土地开发整理的难度越来越大

按可持续发展的实际，土地开发整理在体现退耕还林还湖还草等社会、经济和生态三种效益并重的基础上进行，目前，我市在土地开发整理和标准农田建设方面，对面积较大、较易整理的地块，基本上已经实施了开发整理，经过对未利用地的调查，可以通过简单开发能够成为耕地的很少，而且难度比以前大的多。由此可见，今后土地开发整理将面临着后备资源越来越少，困难越来越多，投资越来越大的局面。

1.3 土地开发整理的耕地质量低

《土地管理法》中明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。然而不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求。开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督措施。因而开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。

1.4 土地开发整理专业队伍素质不高，标准规范不完善

土地开发整理的专业队伍中有部分为获取建设用地指标和资金，整理项目未严格按批准的规划组织实施，对施工质量检查监督也不够，影响了土地开发整理的质量。并不是真正从改善农业生产条件和生态环境，提高耕地质量，促进乡（镇）村经济发展的高度出发，没有领会到土地开发整理对社会环境的重要意义。另外国家在这方面的标准和规范没有完善，缺乏强有力的监督和约束。

1.5 土地开发整理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益

土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。

2 相关对策研究

1）土地开发整理应围绕土地利用总体规划、城市建设规划、通盘考虑各种工程措施进行周密规划，确保工程设施按规划，有步骤地进行。土地整理是政府行为，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府的统一领导下有条不紊地进行。另外要加强监督检查，对土地开发整理项目立项标准、立项程序、项目实施、验收标准、项目材料及建档要求等，以规划性文件进行规定，推进项目的规范化管理。

2）土地资源的有限性和人类需求的无限性，使得提高耕地质量和改善生态环境尤为重要。政府部门应加强培养专业技术人才，依靠科技进步，提高土地资源利用率。要求人类对土地利用以提高土地集约利用程度为主，同时利用科技杠杆，增加科技投入，通过对基层工作人员的培训来加强土地开发整理科技成果和经验的推广，研究使补充的耕地质量达到最优化的科学方法，尤其是在基础设施建设过程中，应充分考虑到科学技术的推广运用，应使土地利用环境建设朝着有利于科技推广的方向发展。耕地数量、质量和生态保护是耕地全面保护的一个有机整体，当前农村经济进入新的发展阶段，促进农业增产增效、农民增收的情况下，从保障粮食生产能力出发，对土地开发整理补充耕地任务还有待于进一步分析研究，进一步提出衡量标准。

3）土地开发整理，应立足于建造质量高、生态效益好的耕地，应严格按照规定，不论是国家征地，还是集体建设占地和农房建设用地，凡占用耕地的，均应实行“占一垦一”制度，对确属无法复垦的，要就地整改为适宜发展种养植造业的用地。农房建设新占耕地，旧基必须当年还耕种植，因地制宜，综合利用。各用地单位或个人的新垦土地，须经士地开发整理专门机构验收达标。

4）土地开发整理的规划应充分考虑保护生态环境。土地开发整理的规划要与土地利用总体规划、村镇建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。

3 结束语

土地开发整理工作涉及面广、技术要求高、政策性强，加之土地开发整理情况复杂，制约因素多，又不能立竿见影．在一定程度上制约了土地开发工作的开展。因此土地开发整理工作应以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境为宗旨和目标，结合实际情况，解决相关难题，使土地开发整理科学化、规范化，真正为社会和人民谋福。

参考文献

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关键词：土地征用；问题；解决对策

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是农民的基本生产资料，也是农民生存和发展的保障。随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐，建设用地需求的急剧增长使得大量农民失去了他们赖以生存的土地农村，集体土地被大量征收、征用；征地形成的纠纷也大幅度上升，据不完全统计，在全国各地的群众上访案件当中有40%涉及的是土地问题，而且在其中又有大约60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我国土地征用补偿的范围和方式不尽合理，所以进一步完善土地征用制度，严格控制征地规模，加强征地管理，贯彻好“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，直接关系到农民生活，农业发展，农村稳定。

1 征地过程中突现的几个问题

1.1 土地征用费占土地出让价的比重偏低

我国现行的征地制度是在计划经济体制条件下逐步形成的，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府开始向市场出让和拍卖土地，而且土地成交价格比较高，但政府对农民的征地补偿费用又非常低，于是就出现了“低征高卖”的现象。一般政府以较低的价格获取集体土地所有权，但是土地出让金收益却比较好，只要高于征地的成本，便有利润回报，基于此一些地方政府便在征地补偿及土地出让中寻找二者之间的差额，这就导致了土地滥征滥用的现象泛滥，使我国的耕地资源急剧减少，造成了土地资源的极大浪费，土地资产严重流失；又由于在征地过程中对农民的补偿标准过低，使农民利益遭受严重损失，农民的心理开始不平衡，政府与农民之间的矛盾激化日益突出，阻碍了国家征地的顺利开展。因此土地征用补偿费用较低，是农民甘愿冒触犯法律的风险把农业地转为非农业用地的直接原因，这一现象在城镇近郊尤为突出。

1.2 集体土地产权主体不明确，农村基层组织与被征地农民的矛盾尖锐

我国自建国以来，虽然土地制度经历了多次改革，但对集体土地所有权主体的界定仍然不清晰，那么土地补偿费的归属也有了争议，从而引发了行政村和村民小组、行政村与自然村之间争夺土地补偿费的现象。另外，由于集体主体产权是虚拟或多元化的，所以少数村干部往往把持了集体土地使用的“生杀大权”， 实际上他们就变成了集体土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“寻租”的工具。在征地时他们很容易向国家和用地单位讨价还价捞取资本、收受好处，在群众中造成了非常恶劣的影响，农民权益受到侵犯。

1.3 土地补偿费支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建设单位在征完地后，以各种各样的理由长期拖欠农民的征地补偿费；个别单位甚至挪用征地款作它用，长期不归还于农民；有些村务公开工作制度贯彻落实不到位，村里征地拆迁补偿安置费收支不透明，造成农民对村干部不信任。被征地农民获得的补偿费占征地补偿费的较少一部分，而且有的征地补偿费还被乡镇、村层层克扣，所以最后农民能够得到的补偿费用非常低，不少地方对农民的补偿只是有限的“青苗费”和“口粮补金”。 在征地工作中贪污挪用征地补偿费等腐败行为严重。

1.4 征地范围界定不明确

当前“公共利益”这一概念至今仍然没有明确的法律规定，导致对“公共利益”理解的不一致而使得政府机关滥用自由裁量权。各级地方政府为了获得较高的经济利益，往往把经济建设也划入公共利益的范畴。土地征用的范围过宽甚至没有边界，这很容易造成滥用土地征地权，也不利于社会对土地这一人类赖以生存且不可再生的稀缺资源的利用和保护，这将会带来一系列严重的社会问题。

1.5 安置方式单一，造成农民生活水平下降，就业与保障无着落

各地上报国务院审批的建设用地项目中，九成以上征地项目采用货币安置方式，以后的生活需农民自谋出路。但在有些地方劳动力市场发展程度相对滞后，劳动力自谋职业非常困难。另外，土地征用过程中需要安置的农村劳动者素质相对较低，就业缺乏竞争能力，以目前的土地征用安置补偿费，如果没有稳定的收入，若干年之后，其生活将受到严重冲击，以至会导致整个社会的不稳定。

2 土地征用过程中存在问题的对策建议

2.1 建立土地价格评估中介机构，以土地价格为依据，形成客观的土地补偿标准

土地征用实质上是政府以强制性的方式获得集体土地所有权，但所有权的变更是在有偿的条件下实施的。在这个过程当中，土地权利的转移其实是一种行政行为，而并不是一种市场行为。为了社会经济发展的需要，政府征用农村土地时农民集体不能以任何形式加以阻碍。此时农民集体土地所有权的性质是比较模糊的，表现的是一种不完全的所有权，农民集体的收益权被大大削弱了。根据现行的《土地管理法》，土地征用的补偿标准有明确的规定，即“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”。从国家的明文法律规定来看，被征用土地平均收益标准是很难界定的。而且在界定标准过程中，省、自治区、直辖市自身的权限非常大，对土地价格的评估不可避免地会出现一定程度的随意性，难以公平公正。因此必须建立土地价格评估的中介机构，这一机构不代表任何一方当事人的利益。对于土地征用补偿费，补偿标准和原来相比有所提高，但依然比较低。各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异难以正确体现，无法反映被征土地的区位价值，征地之后农民现有的生活水平若难以维持，农民对政府征地行为就会表示强烈的不满；另外，政府以较低的价格获得土地所有权、但却以较高的价格出让土地使用权，这样的行为也是农民所不能接受的。目前世界大多数经济发达国家或地区除土地补偿之外，大多还将残余地损害、营业损失以及其他因土地征用而引起的各种附带损失均纳入征用土地补偿范围之内，并且土地征用补偿费的标准也都接近于市价，使被征用人既无法从中获取暴利，但也不至于遭受损失。

2.2 明晰农民集体土地产权主体，规范土地征用补偿费的分配方法

我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，农民享有集体土地的承包经营权。这些权利通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，才能在法律上得到有效的确认和保护。所以实际上，该“农民集体”仅有法律上的意义，并没有形成独立的法人，因而没有行为能力，以致土地所有权主体缺省或虚置，无法维护“农民集体”切身的合法权益。随着我国农村经济的发展和社会主义改革的逐步深化，众多名副其实的农民集体经济组织将逐渐形成，从而会使农民集体土地的产权主体越来越清晰。在现阶段的农地产权制度建设上，应逐步将农地所有权淡化，强化对农地的使用权，并使征地补偿费更多地倾向于农民。在此基础上，以法律的形式制定切实可行的土地征用的土地补偿费和安置补助费的分配使用办法，以纠正目前土地征用补偿费分配的混乱局面，保护被征地村集体经济组织和农民合法权益。

2.3 健全和规范土地征用程序

为了规范政府在土地征用过程中的行为，增加透明度，加强对土地征用过程中各个环节的社会监督，防止土腐败行为的滋生，以便土地征用工作开展顺利，必须严格规范土地征用程序，目前供利益项目征收的认证程序不够规范和完善，应在现有的土地征用程序的基础上严格界定，做好土地征用前的调查以及征地后的权属变更登记，强化土地征用公告制度，并落实征地补偿安置听证制度，政府主管部门不仅要参加，而且也应该有农民代表参加，通过代表更多地听取民众意见，政府应把信息公开，将有关征地补偿的标准在互联网上进行公示，以供公众查阅，加强查阅场所建设，为公众获取政府信息提供便利。

2.4 严格限定公益性用地范围，完善土地征用法律法规

在我国，《宪法》明确规定，征地是“国家为了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中则规定，任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的必须依法申请国有土地（包括国家征用的原属于农民集体的土地）。虽然我国的《宪法》和《土地管理法》都明确规定了国家征收集体土地的前提必须为了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有动态性、抽象性以及非特定性，所以在进行具体判断时往往会带有较浓厚的主观色彩，不同的人的判断标准也可能存在不同。因此，公共利益范围的任何不确定性都将导致土地征用权滥用。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。建议完善我国土地征用法律体系，对“公共利益”进行明确的界定，控制土地征用范围。要求各级政府严格依照法律规定行使土地征用权，公益性用地和非公益性用地的界限要严格区分，将商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地退出征地的范围，逐步缩小各种征地范围，最终将各种用地严格的限定在必要的公益事业用地范围之内。对征地过程中出现的用于非公共利益的土地进行严厉查处，制止打着“公共利益”的幌子而大量征用集体土地的行为。

2.5 建立失地农民的社会保障制度

我国长期以来，城市和农村的社会保障制度存在很大差别。城市居民享有养老保险、医疗保险的待遇，同时城市居民在公共就业服务、公共文化体育、福利救助等方面的社会福利明显优越于农村。但对于农民来说，土地是农民赖以生存的基础，是大部分农民就业和社会保障等的唯一支柱。所以必须要逐步将农村居民的社会保障由依靠土地的现状改变，转变为同城市居民一样都依靠社会保障，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等方面的保险。尤其对失地农民更应该实行优惠的社会保障制度，对他们的生活要进行合理及时的安置，尽量减少征地给他们带来的痛苦。在市场经济条件下，如果不从根本上建立农村失地农民的就业和社会保障机制，就根本无法解决征地后大多数失地农民的生活出路问题。但是，建立农民的社会保障机制钱从哪里来呢？为了保障失地农民的切身利益可采取以下几种措施：（1）政府承担的部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金的收益中按比例列支，建立专门的征地补偿安置调节基金。（2）农村集体补贴一部分，把用地单位支付给村集体的土地补偿费中不少于70%的部分，转入保障资金专户；（3）个人承担部分可从安置补助费中列支；（4）将土地使用权由房地产评估机构评估折算成股份加入经营状况较好和收益较稳定的经营实体，集体经济组织或土地承包经营者作为股东分享经营利润，为被征地农民提供较为可靠和长远的生活保障。

参考文献

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