意识形态指导意见范文

导语：如何才能写好一篇意识形态指导意见，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

同样在这个办公室，长着娃娃脸的傅政军告诉南都记者，这就像是一个一对一的电台服务，下次再来主播会记住他的喜好，唱他喜欢的歌。在这过程中，傅政军会花费两三百元“打赏”。除此之外，他每天还会和妻子一起看直播，“给产品挑刺”。

不过，相比观看直播时相对轻松的心情，互联网巨头BAT的入市，后来者的追赶，以及自身产品向移动端的转型，令傅政军压力不小。“PC端的主播95%不会转到移动端，她们的既得利益在P C端，因为移动端赚的钱并没有PC端的多。”

“欢聚时代(简称YY)不惧竞争”，但刚刚改名YY LIVE的YY直播，同样面临转型问题。尽管如此，相比正在风口上的映客、花椒等新兴移动直播平台，傅政军认为天鸽互动是一家赚钱的公司，“到最后直播行业拼的不是烧钱扩规模的速度，而是赚钱能力。”Y Y娱乐总经理周剑则直言，“平台、艺人、机构，三方组成了今天我们看到的一个直播生态产业链。模式可以被模仿，但生态的迁移，很难。”

移动端的转型焦虑

天鸽互动旗下的9158、新浪秀和YY LIVE，起家PC端，如今都被划分到传统秀场直播范畴之中。受移动浪潮的席卷，傅政军对自家产品的使用频次，也从9158、新浪秀，更多偏向今年初刚上线的移动直播产品“水晶直播”和“喵播”。

这与天鸽互动目前面临的向移动端转型的压力趋势一致。据该公司第一季度报告显示，截至2016年3月31日，天鸽互动的收益约为15.2亿元人民币，同比下跌超过18%，利润腰斩，仅约为2.7亿元。

据业内人士透露，虽然主播迁移困难，但付费用户向移动端的转移更容易、更便利。不过，“移动端用户客单价明显降低，PC端单次消费至少100元以上，而移动端新进的付费用户每天的消费更多集中在20- 30元。”傅政军告诉南都记者，这是行业普遍现象。

此外，天鸽互动和YY等老牌直播平台的优势在于，付费用户的深度积累。“天鸽互动更像是初期的淘宝，为个体户提供创业平台，普通意义上的网红之外，正在吸引更多有才艺的人进入。”傅政军举例说，杭州一家琴行的年轻老板在水晶直播上开设了直播，这名年轻人每天会在平台上花费两小时左右弹唱，一天有100-200元收入，每个月下来，总收入已经超过琴行的收入。

事实上，随着天鸽互动向移动端的转型，移动端的活跃用户量也开始上升。据其2016年第一季度报显示，天鸽互动截至2016年3月份，移动端的活跃用户占月用户总人数的27.1%，而在2015年同期，这个数字仅15%不到。傅政军向南都记者透露，预计到今年底，公司超过70%的收入将是来自移动端。

与此同时，YY今年第一季度财报也显示，其净营收约为人民币16 .5亿元，同比增长43.4%，YY方面提到增长主要得益于互联网增值服务营收的增长，而这部分的增长又是主要得益于付费用户人数同比增长57.1%.

而来自在线音乐和娱乐业务的营收为人民币9.191亿元，比去年同期的人民币5 .90 1亿元增长55.8%.欢聚时代称，第一季度在线音乐和娱乐业务营收的增长主要得益于付费用户人数同比增长68.2%至266 .6万，同时，每用户平均收入同比增长27.2%至人民币243元。

动辄10亿美元以上的估值

实际上，傅政军的危机感更多来自于行业的突变。后来者打着全民直播的口号，站上了新风口。

“其实很多企业我们都想投，但是我们为什么不投呢？太贵了，没意义。”让傅政军觉得郁闷的是直播行业的泡沫正在不断扩大，多个刚刚创立的移动直播平台，估值甚至已经远远超过行业老大哥Y Y和天鸽互动。据悉，传统演艺公司宋城演艺于2015年以26亿元的价格全资收购六间房，溢价68倍。

傅政军告诉南都记者，天鸽互动此前曾试图与某直播平台合并抱团，但因种种无法谈拢而放弃。

但追赶着的步伐正在加快。以映客为代表的泛娱乐直播初创公司，也相继宣布获得多轮融资。互联网巨头也开始觊觎并进入移动直播行业。其中，360旗下诞生了花椒直播，陌陌的哈你直播面世不久便创造了巨额营收。腾讯官方出品的移动直播AppNOW直播瞄准泛娱乐直播领域，利用QQ、微信等入口获取用户。

向来低调的YY直播也已经坐不住了。6月22日，YY直播宣布品牌升级为YY LIVE，并向外界抛出一揽子合作计划及其内容生态布局，牵手华策影视、芒果娱乐、PPTV、ICC赛事，以及综艺天王吴宗宪。

“YY早几年做直播非常寂寞，我们一度觉得这是不是很小众的产业，”周剑认为，众多创业者以及B A T的进场，推动了市场对于行业的认知。

压力也是动力。傅政军的天鸽互动和李学凌的YY，孤独战场上终于迎来了对手。不过，傅政军看来，这个市场有点过热，水分过多了。“其实就跟电影票房造假是差不多的，每年号称有30%、50%的增长。一旦把水分挤掉呢？没增长了。”而这种做法，正在破坏行业生态，“水分多了，以后要再翻身不容易。”

傅政军甚至向南都记者吐槽：“动辄十亿美元以上的估值，任何一个叫得出名字的直播平台都比我们和YY估值高，但他们都在烧钱，大部分其实很难持续下去。我们的主播数、付费用户、付费金额都远远高于大部分直播平台。”

“虽然今年市场的声音非常喧嚣，但YY依然在理性看待2016年的直播热潮。潮水退去，定会有人在裸泳。”周剑说。

记者手记

“主播和粉丝互动不是唯一变现模式”

面对资本的追逐，傅政军思考更多的却是未来路要怎么走？“整个行业加起来不会超过10个亿人民币利润，市场规模可能可以去到200亿，但是利润我个人认为不会超过10亿，这就是行业天花板。”在傅政军看来，泛娱乐直播领域更大的想象空间在于游戏、电商，这才是真正的金矿。

“目前直播行业正处在一个重要的转型期，主播和粉丝的互动模式并非这个领域的唯一变现模式，”艾媒咨询集团CEO张毅也是类似的看法，其认为未来直播模式很有可能只是一个基础技术和形态，而不必死守目前的泛娱乐商业模式，直播技术在教育、社交、电商等领域的应用将更加值得期待。

今年以来，天鸽互动相继推出多款手游，傅政军告诉南都记者，天鸽互动旗下已经上线的手游已经超过10款并实现较好的盈利。

游戏之外，天鸽互动在互联网金融等领域也开始布局，走平台生态路线。傅政军认为，天鸽互动打造的是直播平台的生态，在直播业务还不能独立完成盈利的时期，游戏业务能反哺企业，发挥单打独斗企业尚无法企及的生态协同互补。

YY则押宝在内容上，并提出“内容生态决定胜负，内容生态在PUGC上见高低”的观点。所谓PUGC，用YY方面的话来说是专业扶持的自由演出。而为了优化PUGC的产出，YY LIVE正着手开放平台，提出“直播公众号”和“频道合伙人”两个项目，引入品牌、媒体等内容合作方。

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【关键词】传媒改革；政府；传媒转制

中图分类号：G20文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-288-01

由于新闻媒体事关意识形态安全，具有特殊性，它的改革一直处于第二线、第三线，没有像经济改革那样被推至改革的最前沿。但我国的传媒也在悄悄地发生了改革，并在改革开放以后取得了有目共睹的成就。如今，新的政治、经济背景对我国传媒体制提出了新的要求，政府和传媒业者也对传媒体制改革展开新的探索。

一、我国传媒体制改革的历程回顾

我国传媒体制改革追溯到1978年，财政部批准包括《人民日报》在内的八家中央新闻单位实行企业化管理，也就是当时的“事业型单位，企业化管理”。这样的管理思想可谓相当超前，也奠定了之后的媒体改革方向。至今为止，我国的传媒改革仍然没有超出这一框架。这个政策一出台，中国传媒经济出现了“井喷式”的发展。也正是国家和政府的力量才能打开体制的缺口。

我国的传媒环境与西方国家有很大的差别，其中，最大的差别在于媒体所有权。西方国家的传媒绝大部分属私人所有，而我国的传媒所有权均属于国家。党管传媒是我国传媒业最大最基本的生存环境。这样的背景下，至今为止，传媒业也只允许业外资本进入非核心领域。之前实行的“事业型单位，企业化管理”，政府允许传媒有一定的自由发展空间，传媒通过广告实现收益，媒体经济成为中国经济的重要增长点之一，是为一个极具发展前景的朝阳产业。这就出现，一些传媒片面追求经济效益而忽视了社会责任，政府不得不对传媒一直进行改革。

组建传媒集团可以说是一个尝试，但是其行政色彩太过浓烈。近年，政府试图推进文化体制改革，即进行“纵向改革”。可惜碍于很多客观原因，操作过程中出现了很多问题。由此形成的双轨制也影响着我国30年来传媒改革的成就。

二、政府视角的中国传媒改革

尽管中国传媒体制改革已经近30年历程，但是政府或政党对媒介仍享有直接所有权，将媒介定义为“党和政府的喉舌”，政党对新闻媒介的行政干预，导致了我国新闻活动中真正体现媒介和市场一支的行为仍然很少。这也是制约媒介走向市场的最大障碍。

中国传媒与西方传媒很大不同在于，我国媒体具有政治、经济双重属性。一方面，“是党和政府的喉舌”，承担着舆论引导者的角色，在行政上也接受各级党委及其宣传部门的直接领导。另一方面，中国传媒具有经济属性，也承担创收者的角色。这样的双重身份在中国媒介的改革中，凸显了其尴尬地位。

三、中国媒介体制改革的格局与展望

2006年12月新闻出版署的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中明确表示：一、各地方和高等院校经营性书籍、电子出版物、音像制品和出版单位要在2009年底前完成转制，中央各部门各单位经营性书籍、电子出版物、音像制品和出版单位需在2010年底前完成转制；二、截止2009年要完成158家中央在京出版社、7家地方出版集团和103家高校出版社的改革任务。报刊的改革要分三个步骤，所有事业单位、国有企业主办的非时政类报刊需第一阶段完成改革任务，行业协会等社会团体主办的非时政类报刊需在第二阶段完成改革任务，部委所办的报刊则需在第三阶段完成改革任务。该文件中规定争取在2009年底前建成新体制的基本框架，完成中央所交付的经营性传媒重塑市场主体、培育战略性投资者和实现科学发展的任务。

政府采取这一系列的政策，支持转制后的传媒企业，我们可以以此展望一下我国媒介体制改革的未来。

（一）经营性业务的企业化

按照《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》的指导精神，企业化并非针对所有的传媒或是传媒的所有业务，而是针对传媒的经营性业务。新闻出版署署长、国家版权局局长柳斌杰对此作了进一步阐述，企业化包括两层意思，一方面是将经营性事业型单位转制为企业，另一方面是将已经是企业的单一制国有新闻单位转制为股份制。它的意义在于帮助这些经营性事业型单位明确市场主体地位，以企业身份，企业的运作方式参与市场经济，彻底改变以往事业型单位的性质。

（二）公共话语权――主流意识形态的引导

媒介转制不代表国家和政府的放任。传媒企业的过分自由所带来的危害也是可想而知的。“公共话语”是指，某一团体按照一定规则将自身思想或意愿传播于社会之中，目的在于确立其社会地位和思想的主导。在我国媒介转制的过程中，公共话语权的控制是非常重要的，其核心在于舆论引导，它具有意识形态的属性，在于引导人们“谈什么”和“怎么谈”（[美]M・E麦库姆斯和肖的议程设置理论）。传媒宣传和舆论导向对国家长治久安意义重大，在媒介转制改革过程中，政府应当注重公共话语权的把握。

中国媒介改革在传媒本质属性的回归和经营管理的独立自主上取得了巨大成就，但在产业化、集团化发展过程中仍然存在行政干预过多、市场竞争紊乱等问题。要解决这些问题不是一朝一夕、一蹴而就的，它的解决更多依赖于中国媒介改革的进一步深化，特别是传媒体制和制度建设层面上的新的探索和创新。

参考文献：

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一、学校评估设计的国际经验

（一）国家主导规则机构主导。各国学校评估都由国家教育行政部门或独立评估部门掌管。美国由教育部负责，英格兰由注册督学领导督学小组负责，苏格兰由皇家教育督导团负责，新加坡学校评估由教育部学校评估司负责，南非学校评估由教育部规划与监督室负责。其中，苏格兰和英格兰的学校评估机构是独立机构，其他国家的学校评估机构为国家教育部领导下的实施机构。这些机构负责设计、执行和修订学校评估方案。规则主导。各个国家的教育评估部门主导国家学校评估规则，大都采用学校自我评估、学区支援服务、省组织外部评估的组织方式。每校必督，时间轮回为4～6年一次。美国中小学评估5年一个轮回；英格兰从抽样督导改为每校必督，4年一次；苏格兰皇家督学团每6年对全苏格兰的所有学校进行一次督察；新加坡进行学校自我评估和教育部5年一次的外部评估。实施步骤都有现场评估环节2～4天，团队人员4～6人。各个国家都开发出适合自己国家和当地情况的评估工具。制度主导。英格兰皇家督学、注册督学、督学都经过严格的选拔、聘任和培训；新加坡建立了培训制度；苏格兰形成多方位、多层次学校督导评估网络，对如何写改进计划、如何根据标准和质量撰写评估报告给出指导意见并有质量指标使用指导书，各级政府及学校间架起一张紧密的评估网。美国中小学学校评估的发起者，以教育负责单位的横断面分为州、地区、学区、学校几个层面，以经验专业的纵断面分为政府主导，专业团体、学校系统及学校自身主动等。虽主导者不同，但共同的目标都是公开学校信息，不断谋求改进，以提升学校成就，藉由多元的评估组织与公开的学校信息，架构学校评估网络。新加坡研发相关手册，设立电脑评估系统，建立学校数据资料库，收集相关信息，并建立培训制度。

（二）学术积累丰厚美国、英国、新加坡等国家的学校评估设计不是空穴来风，而是建立在充分的理论研究和学科基础之上的，从评估哲学、意识形态到评估模式、方法和程序，再到后设评估的思考系统而完整，学术积累丰富、厚实。这些研究厘清了学校评估意识形态、模式和方法的发展思路，解决了评估中的重大理论问题，具有很高的专业价值。学校评估意识形态导向从管理者到消费者。学校评估模式的产生与发展受意识形态支配，有四种意识形态影响了评估取向及其模式的选择：分离主义、实证主义、管理主义、相对主义意识形态。［1］当代学校评估二十多年来，评估意识形态图谱明显的变化趋势是：从分离主义到整体主义，从实证主义到价值主义，从管理者意识形态到消费者意识形态。学校评估模式从第一代、第二代走向第三代、第四代。早期的评估重在衡量教育目标的达成程度，而后的发展则关注陈述方案的执行状况或判断方案的优点与价值。Guba和Lincoln于1989年把评估发展分为四阶段：以测验和评量为主的第一代评估，以收集资料和陈述事实为主的第二代评估，以判断和决策为主的第三代评估，以沟通和协调为主的第四代评估。［2］当代学校评估模式以第三和第四代为主。从问题（方法）评估模式走向改善（绩效）问责评估模式和社会议题导向（倡议）模式。改善（绩效）问责取向评估模式充分强调评估方案的优点和价值，以评估利益相关人的需求作为评估方案优点和价值的基本准则。使用多元质性和量化方法对研究发现进行交叉检验。其中，以CIPP模式和认可制度为典型的改进（绩效）问责模式是当代教育和学校评估主要模式。［3］社会议题导向模式希望通过方案评估，采取支持的行动向弱势群体提供优先的待遇。学校评估研究范式从分裂走向整合。学校评估研究范式是有关学校评估的一组规范系统，包括对所要研究的现象的各种假设和方法论。理性范式以实证主义为知识论基础，保持价值中立，认为资料会说话，不受研究者和被研究者的价值影响。自然主义范式以扎根理论为知识基础，以定性方法为保障，尽可能追求价值和谐，并认为价值体系塑造了研究者，也决定研究对象、研究典范、研究主题、理论架构选择、收集资料方法等。［4］当代学校评估研究范式有效整合两种方法，把评估者作为收集资料的工具，整合使用准确的定量方法和访谈、观察、文件分析等定性研究方法。学校评估焦点从部分走向整体。学校评估焦点是根据社会主流价值和需求确定的评估主题。低位焦点和学校办学条件、物质环境等生存条件联系在一起，中位焦点与师资队伍、管理与领导等综合校务或规范化建设项目等专项评估联系在一起，高位焦点把评估定位在学校质量和效能的整体判断上。近二十年来，教育系统发生两个重要转变：评估范畴从综合校务迈入学校整体；从过去关注学校设备、资源和环境转变为对学校教育结果的关切，品质和标准成为主要诉求。如美国20世纪70年代是绩效问责年代，到80年代，卓越价值则成为核心。澳大利亚以学校本位管理为教育行政机关在学校评估议题上的焦点，各省则以绩效责任、学校效能、品质保证等进行学校评估实务。［5］学校评估标准采用输入—输出框架。确认学校评估焦点后制定评估标准，设计评估标准最简便的方式是从教育输入、教育过程和教育输出三部分切入，这三部分就是教育生产架构。根据这样的架构，教育输入（教师的时间、学生的时间、学校设备）经过教育过程的转换（课程、学校组织、教学法）而产生理想中的教育输出（认知和非认知技能）。输入评估是评估满足需求的各种资源和条件，过程评估是评估计划的实施以引导活动，并协助评估结果的解释。输出评估则经过确认预期与非预期成果，以协助监测评估过程并决定评估的有效性。［6］教育输入经过教育过程的转换而产生理想的教育输出。学校评估决断的四分逻辑。评估决断有四种形式，即分类、分等、给分、分配，用以表达评估价值判断效度。分类是将某物按其用途或价值归于某类，分等是将某人或物归入某一系列中的位置，给分是依据某个分类标准给予受评者一个有关优点或价值的定量测量结果，分配是将有限的资源依照不同的量分给不同的人或组织，所得量代表了评估结果。当代学校评估使用四分逻辑，以五点或四点量表形式进行评估决断。优秀、良好、一般、很差是分类逻辑，平均、高于平均和低于平均是分等。当代学校评估模式大多使用四分逻辑进行评估决断，五点和四点量表多是分类，也有给分和分等的决断。

（三）评估实践完整学校评估实践是指执行评估设计方案，发挥和落实评估的诊断、改进和促进学校发展功能的过程，包括评估程序和结果使用等环节。各国学校评估程序都包括三个阶段五个步骤。三个阶段包括评估前、评估中和评估后阶段，五个步骤包括预备评估、学校自我评估、现场评估、事后评估报告、事后评估支援。预备评估由评估团队准备是指完成学校文件分析，以备正式现场评估。学校自我评估是指由学校准备完成自我评估文件，提供证据材料。现场评估是指评估人员使用多种技术汇集有关学校的证据并详细审阅其他相关的学校证明资料、学区记录、发展计划与评量系统；与学校中适当的人进行讨论；观察学校作息，至少花一半时间观察课堂中学习的课程。事后评估是指所有的评估都要产出一份口头报告，并以书面形式呈现给学校校长，报告中要包含对学校改进实务的建议，视导人员也要对个别教师提出一份有关工作品质的口头报告；对学科组长提出一份有关该学校学科工作品质的口头报告。事后评估支援是指学校依据评估报告拟订发展计划与改进策略，有关部门提供支援。在现场评估后四周内，视导团队领导者要提出一份获得一致同意的书面报告，并通知学校据以拟订发展计划与改进策略，其关键要素包括：学校评估报告与改进计划必须送交学区、省及国家教育行政主管机关，在特定的时间中强调需要改进领域的改进计划；所包含的观察与建议，若涉及发展性的评估策略时，应该纳入专业成长计划与报告。各国学校评估结果都以评估报告形式表达，对于评估结果使用程度有差异。评估结果的公开性有强有弱，透明程度有高有低。英格兰评估报告分送学校董事会、教育标准局、地方教育当局并将主要内容传递给学生家长会。在督导工作有最终定论之后的三个星期之内，督导报告将会公布于教育标准局网站。新加坡教育部官方网站对每一次的评选结果都进行公布，卓越学校评价的结果会在全国进行排名。从学校改进水平和跟进看，力度有大有小。苏格兰学校在接受教育督导团及社会各方意见的同时制定学校未来改进计划。政府、督导团、学校领导、师生、家长、社区等共同承担教育质量责任，不强调惩罚。

二、中国学校评估设计的欠缺近二十年来，中国教育督导制度逐步确立并不断发展完善，各省、市、自治区积累了丰富的中小学评估本土经验。我国学校评估及其设计中存在的问题是：没有国家层面的评估方案；没有完全确立消费者和整体主义评估意识形态，导致评估结果运用不充分；没有充分关注质量和效能焦点必然不关注输入—输出框架；没有输入—输出框架必然导致指标体系庞杂但缺失关键要件；没有完整制度保证必然导致评估队伍参差不齐；没有后设评估必然导致方案质量不高。

（一）高度欠缺欠缺国家高度。目前的学校评估处于这样的状态：欠缺一个与时俱进的、代表国家教育评估专业水平的学校评估方案和标准，各省市各自为战。各地专案评估项目太多，而且关注焦点、资料整理格式各不相同。在我国学校评估焦点中，低、中、高位焦点都有，呈现出多元特征。没有国家教育发展的主题要求，容易把各项专项评估当做教育督导的主要任务和内容。整合和调整学校评估事务并确立学校评估的核心价值是学校评估设计中需要解决的首要问题。欠缺专业高度。评估者专业程度不够是重要问题。我国学校评估队伍的年龄结构不合理，数量不足，岗位胜任标准和能力缺乏。评估方案设计从经验角度考虑居多，从评估学科角度考虑不足，评估思想、评估模式、评估方法论的支持不够，无法用评估专业话语体系建构评估方案。由于对评估理论研究不深入，会出现这样两种现象：一些评估数据采用单一的问卷调查方式收集，把调查报告当做评估报告；评估分类五花八门，评估话语体系没有建立。有的把评估分成五类：学校督导评估、示范性学校评估、标准化建设评估、素质教育评估、各地方根据自身实际情况制定的专项评估。有的分成三类：等级性评估、发展性评估、选优性评估。显然，这两种分类方法具有经验性而不具有专业性。欠缺后设评估意识能力。欧美学校评估中的指标强调学校自我评估及其评估管理能力。同时，也高度关注后设评估能力建设。后设评估是一种对评估、评估系统、评估设计的评估，是对评估方案的效用性、可行性、适当性及精确性作出判断性的过程。目前，我国在这个环节上处于空缺状态，评估自我观照不足，而后设评估恰恰是高质量评估方案的保证。

（二）长度欠缺学校评估设计是一项系统工作。目前，对学校评估设计的类别和层次、对评估者的遴选与培训还没有形成完整的系统，没有形成一张信息流畅的国家学校评估网。同时，学校评估设计缺乏延展性和系统性，前欠理论研究，后乏后设评估观照。因此，无法建立从评估哲学与意识形态到评估模式与方法论、从评估焦点到评估程序的系统支撑，评估设计显得零碎化、经验化，话语系统非专业化。

（三）效度欠缺我国学校评估没有统一的评估焦点，也就没有高屋建瓴的设计框架，输出要素被当做办学条件设计，导致指标体系设计的缺陷明显：标准输出部分指标轻薄淡化，效能指标缺位，没有考虑增值部分，薄弱学校没有积极性。在评估要点中较多地关注了学校“有”多少资源，而忽略学校“用”了多少资源。指标体系庞杂，表述空洞，操作性差。如“办学思想”一项，大约有这样几种表述：树立正确的教育观和质量观，面向全体学生，促进学生全面发展；认真贯彻国家教育方针，坚持德智体全面发展，注重学生的差异性，充分体现学生的主体地位，切实做到学生的均衡发展、自主发展、愉悦发展；面向全体学生，注重学生个性发展，抓好各个年级、班级和各类课程，使每个学生都得到健康发展。这些评估要点大同小异，在具体的评估过程中，很难操作。这样的情况在众多的评估方案中十分普遍，指标的模糊与难以操作是如何构建合理而有效的评估体系的重要难题之一。指标间相互“撞车”。如有的评估方案将学生发展分为五个二级指标，即思想品德、科学文化、身体心理、兴趣爱好和实践活动，又将校园文化分为校园环境、校园文化及文化活动三项。显然，文化活动与实践活动就有交叉，学生的实践活动与文化活动有时无法很好地区分开，操作效率低。

三、加强国家教育评估能力的建设我国学校评估结果使用不充分，甚至个别学校不知道评估结果，严重影响了评估功能的发挥，其结果是行政用途强势，做奖惩之用，专业发展用途薄弱。解决学校评估设计中存在的问题，就必须加强国家教育评估能力建设。

（一）专业性建设评估机构专业化。目前学校评估委托人有三种身份和形式。一是独立设置的评估机构，如英格兰的教育标准局（OFSTED）和苏格兰的皇家教育督导团（HMIE）是组织教育评估的有独立权限的专门机构。二是国家教育部等教育行政部门或者督导部门负责，新加坡等大多数国家采用这种方式。三是与教育行政部门无关的专业性中介组织，如美国私立中小学的认证由认证中心负责。适合中国国情的做法是第二种。建议在现有格局下进行两点组织调整：一是把国家教育督导办公室适当调整名称，如教育督导局；二是可依附或委托大学正式成立国家教育评估中心，承担方案开发、后续修订等评估设计工作、督学遴选标准开发与培训等任务。国家督导评估部门在以下方面负责和主导。规定督导评估周期。参考国际经验，我国可设定为5年一个督导周期。学校准备4年的自我评估报告。每个周期中的外部评估环节可以1～3天。评估通知书提前半年下达。规定督导评估方式和目的。采用自我评估和外部评估相结合方式，目的是促进学校持续改进与发展，保证质量激励效益。规定督导评估程序和步骤。学校评估的程序一般都经过学校自评、相关材料审查、上级督导机构的评估、评估意见反馈、定期复查几个阶段。外部督导的现场评估包括5个步骤：评估准备、自我评估、现场评估、报告跟进、评估支援。规定督学素质标准和构成。国家督导部门应该建立全国督学库，可考虑分为专职和兼职两个类别，均按照严格的标准遴选，还可以考虑从管理、课程等维度划分和培训督学，打通中小学之间的阶段界限。规定评估小组4～10人。其中，必须至少有一位专职督学任评估小组组长，必须有1位中学或小学校长，也可以有1位兼职督学。其他2位可以是学校所在区县的督导工作者。规定督导评估责任。评估责任应分三种独立层次：市县或区层次、省或直辖市层次和国家层次。国家学校质量奖由国家督导小组进行评估。定期认可模式评估由国家教育督导办公室负责委托国家教育评估中心进行评估设计，由省或市督导组织外部评估，区县根据省要求组织评估，学校进行自我评估。省、直辖市政府教育督导室负责督政、建设督学库和高中外部评估，市区政府教育督导室负责组织义务教育阶段中小学外部评估，区县为操作单位。企事业所属的中小学校和民办中小学校的评估按照属地范围由地方政府督导部门组织进行。评估人员专业化。相关法规应规定，无论哪一级督导评估小组，外部评估小组的专业性必须要有保证。外部评估小组由4～6人组成，其中至少有1位专业评估者、1位中小学校长，由经过任命的专业督学担任组长。评估者可来自大学、中小学、教育研究机构和社会各界人士。建议实施督学准入制度——鼓励那些符合督学资格的优秀校长、大学和中小学教师、教育研究者、教研员等报考督学，经考试和选拔确定督学资格。建立督导人员培训制度——目前，对各级督学的培训还未实现制度化。由于我国教育督导理论发展的滞后，专业知识与技术的独立性不强，对培训多停留在教育政策、法律法规与评估方法上，［7］吸收英国、新加坡等国经验，定期、及时培训督学人员，不断提高督学人员的业务素质和能力。适应新课程的督学素质除了学历、身体状况、资历等方面，更主要的是理念、角色、业务知识、评估技能、工作能力等方面，因此，应通过政策培训、督导理论（教育测量、统计、心理、评价等）培训和方案操作培训，构建起比较完整的培训体系。评估方案专业化。应该由国家主导制定类似于《基础教育阶段学校督导评估方案》的一个方案（以下简称《方案》），该《方案》应该是国家教育督导部门把关的指导性方案，是一个有清晰思路和技术工具支持的普适性的方案。《方案》的推出者应是教育部，各省、自治区、直辖市是本地《方案》的制定者，各区县是《方案》的实施者和使用者。建议全国统一使用一个评估标准，需要三种不同的整改措施，而不是需要三个标准。根据评估结果，欠发达地区加强督政控制，加强评估后学校改造的跟进。进步大的学校计算增值效能，发展好的学校以质量、效能作为评估焦点。办学条件不足的通过督政解决，或者通过评估学校让政府限期补救。《方案》应该由评估方案、操作指南、评估工具三部分构成，这样才能确保评估方案的效用性、适用性和可行性。《方案》本身的结构，由评估设计目的、价值取向、标准和指标体系、评估方法与程序、评估结果的使用、后设评估几部分构成。《方案》的任务是为各省、自治区、直辖市提供督导评估以学生为中心的素质教育导向、操作标准的框架，以及如何操作的手册和获取数据的工具。在做评估设计时，应注意和加强后设评估环节，即对《方案》本身的评估标准与方法环节的建设，以省、自治区、直辖市为单位，每5年进行一次每校必督的学校督导评估，每轮之后，各省反馈信息回到教育部，教育部委托评估设计者每5年进行一次《方案》、指南及其工具的修订工作，及时调整评估焦点和指标，使这项工作常规化、专业化。良好的后设评估能够为评估者提供品质保证机制。美国“教育评估标准联合委员会”开发出后设评估的4个维度的30条标准。这四个维度是效用性、可行性、适当性、精确性。美国、英国注重评估方案的后设评估，亚洲国家在这方面不太强调。我国需要开发自己的后设评估标准和程序，以确保学校评估方案的专业水准。

（二）系统性建设学校评估系统性建设是对一个国家学校评估的体系及其保障机制，包括评估机构、评估人员、评估方案、评估程序、评估制度等构成的评估网络做系统思考和系统设计。系统思考学校评估的类别和层次。新加坡的“卓越学校模式”、美国“蓝带学校计划”和“波多里奇质量奖”都运用了诱因导向的绩效问责策略。“蓝带学校计划”有一个规定，如某个学校以前是“蓝带学校”，在五年后想继续申请，则必须满足这样的条件：在过去一年中，学校学习成绩有明显的变化，而且要把自己学校的好的经验和别的学校进行分享。美国的“蓝带学校计划”没有解决好卓越梯度的问题。“卓越学校模式”为学校提供了一个有系统的架构和整体性的自我测试，具有一定的优势。美国“波多里奇质量奖”和“欧洲质量奖”也很好地解决了此问题。我国学校评估设计要兼顾两个层面的问题：每校必督的认证模式加诱因导向的奖励模式，并据此分别制订评估标准。认可模式解决国家规定最低质量和效能标准的达成问题。在全部督导评估基础上设立学校自愿申请评估的国家学校质量奖，认证督导完全达标的学校一年后可自愿申请接受评估，在全部督导基础上设立学校自愿申请评估的国家学校奖，而进步幅度特别大的学校可申请进步奖或增值奖。系统设计学校评估方案，需要从评估意识形态到方法论、从评估模式到标准、从评估程序到后设评估要素系统考虑，融进《方案》的设计。

其一，强化评估的消费者导向。公立学校的质量和效能应该被评估。教育督导的职能是以教育法律法规和方针政策为依据，代表政府对中小学校进行督导评估和检查验收，保证教育目标的实现和促进学校的持续发展和改进。《方案》应国家教育发展需要，本着为教育服务和为消费者服务的价值取向，必须把学生利益和需求放在首位，在指标体系中充分体现学生为本的价值理念和民主管理的意识。

其二，选择改进（绩效）问责模式。要达成学校评估的专业水平，准评估必须走向真评估，选择改进（绩效）问责模式，明确评估就是价值判断的命题。有6种绩效问责策略可以参考：工作成果汇报和学校报告卡制度、监督和标准的方式、诱因系统的运用（依结果付薪计划和绩优学校计划、认可制度和教师奖金制度）、市场依赖（教育券制度）、改变学校权威和控制方式、改变专业角色。同时，应该有效整合6种策略。在整合型的绩效问责系统中，诱因系统迫使专家把重点放在以学校为单位，如绩优学校的方案就是以学校的整体成效表现为奖金给付的依据，不仅可以避免学校内部个别教师之间的恶性竞争，也可以提高学校的整体士气。专业主义强调来自教师内部自发性的绩效问责要求而不是外来的权威控制。在学校专项评估中可使用问题（方法）评估模式，如成本分析、学业成就分析等。学校整体评估选择改进（绩效）问责取向的评估模式，包括CIPP模式、消费者模式和认可（检定）模式。可以把CIPP的设计框架和认可模式结合起来使用。认可模式要求做到：所有基础教育阶段学校定期成为被督导评估对象；评估人员必须取得符合专业的资质条件；评估经过预备阶段、自我评估阶段、现场评估、评估报告、评估支援五个阶段。其三，高位焦点引导。学校评估的核心价值在不同国家有不同定位与诉求。国际经验表明，学校评估多以品质保证、全面品质管理等作为焦点。建议国家以高位评估焦点引领：一是坚持整体评估，评估对象是学校整体而不是局部，也不仅仅是综合校务和活动，督导就是学校整体评估，其他专项评估根据需要开展；二是学校质量和效能作为评估焦点。其四，明确输入—过程—输出框架。在关注品质和效能焦点时，必然遵循输入—过程—输出的框架设计评估标准，体现“学生第一”的精神和消费者首位的价值理念。输入条件不同，输出效果不同，关键看学校增值多少、进步率多大，才能给薄弱学校同等机会和公正评价。对于正在发展中且本身基础较为薄弱的学校而言，评估是一种沉重的负担。评估体系很少关注他们的努力，却紧紧地盯着他们的落后。在这种情况下，薄弱学校难免会产生抵触情绪。

篇4

关键词 多源流 “村村通”公交 政策分析

闵行区积极推进城乡巴士线路网络的规划和实施工作。自2008年起制定了《关于发展闵行区公交城乡巴士路线的指导意见》《闵行区“村村通”公交实施意见》等政策，先后新辟和调整20条城乡公交线路基本实现行政村“村村通”公交全覆盖。

一、多源流模型分析框架

多源流模型由美国金登教授于1995年提出，该理论认为一项政策的制定有着三种源流，当三个源流汇合到一起的时候，政策的问题才会变成政策议程，这个时间节点称为“政策之窗”。这三条独立的源流分别是：问题流、政策流、政治流。首先，多源流框架不仅是解释政策过程，还可以解释整个政策形成过程。其次，多源流分析在政策比较研究中同样是适用的。第三，分析单元的变化，即试图将单一问题模型化。问题流主要指社会现象如何被定义为社会问题，问题所要包含的各种因素，问题逐步演化的过程等等。政策源流是指针对某一政策问题周围漂浮的多种意见和主张，这些意见和主张是由政策共同体中的成员提出的。政治源流是指譬如公众情绪、利益集团间的竞争以及政府的变更等因素构成的。三大源流彼此独立，各自拥有其运行规律，当三大源流共同作用的情况下，把握住“政策窗口”打开的机会才会被提上政策议程。

二、闵行区“村村通”公交的多源流分析

（1）问题流：闵行区作为上海的一个行政区县拥有人口250.8万，行政区划面积370.75平方米，其村民委员会有138个，居委会379个。2008年时，仅有村级公交5条。作为村民出行的主要交通工具的公交车，存在长期投入不足，发展水滞后的问题，随着村民生活水平的提高，人均的出行次数也逐步增加，活动范围逐步扩大，客运需求也呈快速增加态势。从闵行区办了解的信息显示2008年共收到关于农村交通类60多次，其中最多的还是交通出行不便，交通等候时间长，站台设置不合理等。

（2）政策流：“三农问题”反复被中央列为工作重点，2005年10月《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设，农村的公交问题也达到了高度重视。上海市先后出台了《上海市2007-2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》和《关于发展公交城乡巴士线路的指导意见》，闵行区在政策出台前对区内农村公交进行了调研，召开了听证会，听取了人大代表、政协委员和群众的意见，并且根据现行试点的嘉定、松江、临港等地区进行了考察。从财政、税收上对农村公交线路予以政策扶植，以支持公共政策的实施。另一方面是得到公众的支持，根据区建交委调查和问卷的信息，对于农村公交具体的实施方案，得到了村民的广泛赞同。

（3）政治流：政治流是政策议程中的主要组成部分，主要包括国民情绪、压力集团的竞争、选举结果、意识形态等因素。农村交通政治主要由国民情绪构成。国民情绪主要是城乡公共交通不足成了滋生“黑车”的土壤。“黑车”主要出现在城郊接合部，主要是交通无法覆盖或者覆盖不完善的地方，随着“黑车”规模的不断发展，整治问题成了城乡公交建设的一个新问题。2009年9月闵行区“钓鱼执法”案件，导致极大国民情绪不满，也从一方面反映了“黑车”难于整治，而整治关键还在于“疏通”和建设城乡交通体系，减少“黑车”的需求。

（4）政策之窗。三条源流的交汇，“政策之窗”打开，由区建交委、区财政局、区规划局、闵交公司组成调研小组对“村村通”项目进行调研拟定相关政策，2008年制定了《关于发展闵行区公交城乡巴士路线的指导意见》《闵行区“村村通”公交实施意见》等政策。2009年和2010年将“村村通”项目列入区政府重点实事工程。

三、政策实施论证

闵行“村村通”建设取得了显著成效，从线路上来看，2008年划归5条线路初步增加到2011年20条线路；从车辆配备上来看，从31辆车增加到135辆；从站牌设置来看，从154个增加到663个。“村村通”年运营里程、实际运营班次大幅增长，但也发现了如下问题：

（1）与设定的绩效目标存在差距。至2011年底“村村通”目标完成情况，与全区公共交通设定的指标还有一定的差距，且百公里人次呈现下降的趋势，公交的承运能力还未达到期望的绩效水平。2010年度和2011年度，根据设定的“公共交通亏损补贴”项目客流量绩效指标分别为百公里人次234次和242次，但“村村通”项目2010年和2011年的实际客流量仅为百公里人次155.16次和147.75次，未到达两年度设定的绩效指标。即使考虑“村村通”覆盖的农村化地区客流相对稀少的先天不足，其承运能力还是未能全部有效发挥。

（2）班次时间间隔较长。首先，从乘客反馈的调查问卷来最需要解决的问题分别是班次间隔和高峰时段班次分别占35%和29%，班次间隔作为需要改进的最主要的一个方面。其次，在上海市交通管理局的《关于发展公交城乡巴士线路的指导意见》中对班次间隔有明显要求，对高峰时段间隔要求不大于10分钟，对非高峰时段间隔要求不大于30分钟。从调查问卷结果来看，高峰时段准点率42%，非高峰时段准点率68%。

（3）站牌管理滞后。站牌很显然属于公共交通一部分，由于制定政策时并没有单独去考虑相关的绩效指标和要求，发现多处站牌管理上跟不上，如XX2路鲁南路站和XX3路跃农村站站牌丢失。XX7路线路调整后，已不再行经鲁汇、先新路三鲁路、先新路共青路等站点，但并未换新牌，标示的仍是调整前的线路走向，给乘客出行带来不便。

四、对策和建议

（1）优化线路提高运能。一是要在线路上优化，对于有些空跑严重的时间段班次进行优化，可以采取大小交路运行的模式。二是采取大小车的方式对无法在现阶段提高运能的情况下，尽可能的降低成本，提高整体运行效率。三是采取提高服务水平的方法，建议一套科学的服务质量评价标准。

（2）优化班次引导潮汐。首先对于潮汐现象，主要集中于上下班人群，首先，应该提高班次，对于线路的客流量月情况进行采样分析，找出潮汐现象的特点，有针对性的安排班次。其次，要进行深化设计，主要是根据换乘地铁、上下班时间、换乘公交等时间进行分析，研究人流潮汐的点出现的位置，对班次的运行时间进行设计。

（3）加强政策配套措施。在“村村通”政策出台的同时，其他配套政策上明显落后于“村村通”发展，作为公交附属物站台的管理和公交车行驶的载体道路上，短板现象严重，对于站牌的管理、道路的养护等，要根据公交体系的发展进行完善，特别是在后期运营上，维护费需要根据需求进行调整。

（4）创新经营提高绩效。除了财政补贴，应该在创新经营上下功夫，一是结合“现在热门的支付方式”如“滴滴打车”模式，在支付上建立二维码支付体系，利用公交平台抢占客户。二是在广告方面可以进行车辆整体的3D广告设计，对于公交这样一个流动穿梭于城乡的特点进行有针对性的投放目标客户群体。三是利用现有的车辆监控平台与手机app相结合，开发实时的（下转第页）（上接第页）时刻软件，提高运行线路上客流量和满意度，进一步提升项目经营的绩效。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

参考文献

[1] 约翰・金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，等，译.中国人民大学出版社，2004.

[2] 陈振明.公共政策分析[M].中国人民大学出版社，2003.

[3] 陈庆云.公共政策分析[M].北京大学出版社，2006.

[4] 陈请.绍兴市城乡公交一体化发展与对策研究[D].上海交通大学硕士论文，2009.

篇5

从教育心理学的研究内容来看，其主要内容包括学生在学习和教育环境下心理、思想等精神方面的变化。也就是说，通过教育心理学，教师对学生的观察将更透彻，能够更敏感的察觉学生心理上和思想上的变化，这就有助于教师从与学生交流和对学生观察的过程中获得更加隐晦的信息，并以此作为调节学生思想动态的有力依据。对于大部分学生而言，其通常认为与教师之间的关系并不亲近，甚至因为传统观念的影响，使得学生在面对教师时往往伴随有一种强烈的压迫感。在这样的心理状态下，学生很难与教师进行细节上的交流，教师也很难真正让学生对自己吐露心声。这就导致学生细微的思想动态变化很难被教师了解和掌握，特别是针对于部分拥有自卑情绪或特别内向的学生而言，其更不愿意与教师进行交流。针对于部分思想动态受到负面言，其更不愿意被人知道自己内心的变化。同时，当代的学生接触信息的面更广。无论是社会生活还是网络都能够给学生带来大量不可控的信息，这就导致学生的思想动态变化过快，甚至能够在短时间内出现多种变化。在这种背景下，教师与学生的交流存在困难，学生的思想动态变化又较为复杂，这就导致学生的思想动态难以被教师掌控。使用教育心理学的相关理论和方法，能够帮助教师更好的观察和判断。在课期间或者课余时候，教师可以依靠利用教育心理学，通过学生细微的动作和表情变化来推测学生的思想动态。这是建立在心理学基础上的观察方法，学生思想动态方面的内容可以通过心理学理论进行分析，这就能够帮助教师更好的了解和把握相关的信息。

二、教育心理学能帮助调节学生的思想动态

从根本上说，教育心理学是通过研究学生在学习和教育环境中心理、思想等精神方面的特征和变化，其目的是通过这些研究来调节学生的思想动态，让学生的心理保持健康、保持积极正面的思想，最终保障学生能够健康的成长和发展。因此，教育心理学能够有效地帮助调节学生的思想动态。在帮助教师洞察学生心理变化的基础上，教师还可以利用教育心理学的相关理论和方法对学生进行疏导，帮助学生转变思想和意识，让学生的思想动态保持健康。思想动态是一种精神层面的东西，其对于学生的影响根深蒂固。对于教师而言，首先在于难以把握学生的思想动态，其次难以使用有效的手段对学生的思想意识进行疏导和调节。传统的调节学生思想动态的方法主要是针对学生的负面心理和负面情绪开展教育，或者召开思想政治教育。这些方法所取得的效果往往不尽人意，一方面教师没有正确把握学生的心理和思想，使得这些教育没有针对性，无法达到预期的目标。另一方面，学生心中对这些教育存在轻视或者抵触的情绪，使得学生不愿意配合教育活动，从而导致效果不理想。而教育心理学并不是单纯的教育学，而是充分结合了心理学的一种新兴学科。如上文述及，其功能并不单纯的局限于依靠心理学洞察学生的心理活动，更关键的地方是以此为基础，使用心理学与教育学结合的理论进行更具有针对性更有效的教育工作。以洞察学生的思想动态为前提，以心理学的理论和方法为基础，结合教育学的方法来调节学生的思想动态，才能够减少学生的抵触情绪，让学生愿意与教师交流，愿意将自己的困惑和负面情绪向教师倾述，并最终接受教师的指导意见进行调节。例如，当社会出现激进的反日思想时，学生这一类缺乏判断能力并且情绪容易激动的群体往往受到极大的影响，这就使得学生的思想动态变得激动和浮躁，容易受到有心人的利用。此时，学校和教师必须针对学生的思想动态进行教育，要让学生冷静的分析做出理智的行为。但这时，学生的情绪已经受到挑拨，始终处于激愤的状态。教师的劝解和开导对于学生而言并没有效果，甚至学生还会抱着为爱国主义的思想冲撞教师。此时，教师可以使用教育心理学，利用心理学手段让学生先冷静下来。可以通过引导学生诉说的方式，让学生发泄心中的愤懑，最后使用合理的引导方式帮助学生平复情绪。

三、教育心理学有助于学生思想动态的升华

最后，教育心理学还可以帮助学生完成思想动态的升华。同样是建立在充分掌握学生思想动态的基础上，教师完全可以以此为基础利用心理学的手段，帮助学生建立正确积极的思想动态。一方面，现代学生需要承受来自于社会、家庭、工作和学习等多方面的压力，容易使得学生的思想动态过于极端。另一方面，社会中不良的社会意识也容易侵蚀学生的思想，让学生产生负面的思想动态。利用教育心理学，教师不但能够帮助学生调节思想动态，还能够更近一步帮助学生完成思想动态的升华。例如，目前大部分学生认为自己的生活枯燥无味，失去人生目标。教师就可以利用教育心理学的方法和理论，让学生认清当今的社会和市场，认清自身的情况，最终确立科学、积极的人生目标，帮助学生从低迷的状态中清醒过来。

四、结束语

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中考是一个评价系统，评价主体是教育行政部门，价值主体是社会（含高一级学校），评价客体和价值客体均是考生（见图），中考价值主体是中考改革的内在动力。从本质上讲，中考表征的价值是一种社会价值（评价标准），它利用社会赋予的将个体价值转化为社会价值的机制，实现和创新社会所需要的价值。中考改革是中考自身进化和适应系统外部环境主动调整系统现有要素结构与运行机制的过程，其实质是建立和完善新的中考价值取向以更好地体现价值主体的需要。中考改革的第一推动力既可来自中考系统的内部，也可来自中考系统的外部。究竟是教育系统（含系统要素个体）个体价值社会化的压力成为发动中考改革的首因，还是社会发展所引起的价值观变化成为发动中考改革的首因，这在特定的历史条件下要具体分析。

中考价值取向发生变化的内部动力来自社会价值观念的改革。一般来说，在社会意识形态发生重大变化（突变），社会主流价值观发生重大变化（突变）时期，发动中考改革的首因就是作为中考价值主体的社会的需要。社会创造新价值的本性，社会价值观念变革直接确定中考的变革。建国50多年的中考改革经验与教训，充分说明社会价值观念变革是推动中考进行根本改革的决定性力量。

在社会意识形态没有明显变化（渐变），社会主流价值观没有明显变化（渐变）时期，发动中考改革的首因大多是外生的。例如，教育系统要求社会承认自己所创造的价值就有可能成为发动中考改革的首因。此外，由于评价客体是人生命体，有主观能动性，他们在主动满足评价者既定需要的同时，还会能动地创造出首先是自以为能体现自己价值的价值形态，然后试图将这种个体价值转化为社会价值。这种基于自我价值意识的对创造和实现新价值的需要也是推进中考改革的外部动力。

发动中考改革首因的差异直接决定改革力度和效率的差异。如果中考改革首先由其外部的教育系统发动（只反映教育系统价值需要），中考改革的进程将是艰难的；如果中考改革首先由其内部的社会价值观发动，中考改革的进程将是快捷的；如果中考改革首先由其不完全内部的教育行政部门发动（只反映教育行政部门的价值需要），中考改革将孤立无援，难以为继。

在我国，由于中考总是由教育行政部门承办.很多人误以为中考是教育系统的组成部分。正是这种误解将中考系统的评价主体和价值主体混为一谈，只看到教育行政部门的价值需要与社会价值需要一致性的一面，没有看到不一致性的一面，将真正的中考价值主体棗社会排除于中考系统之外，而将其外部的教育行政部门（严格地讲，它是既有内部部分又有外部部分的结构）当作内在结构要素来对待，结果是难于激活中考系统内部的要素，以保证很多对中考方式有决定作用的要素发挥作用，反而由中考系统外部因素（如执行中考者）决定中考系统的机制与改革方向。这种误解在将教育系统权力“扩大”的同时，也将中考置于一种只由外部动力支撑运转的窘境。事实证明，表面看来目前我国中考改革的首因似乎来自中考系统内部，但由于确定中考系统价值观的价值主体棗社会把自己当作了中考系统的外部条件，因而收效不大。

二、国家在中考改革中的作用

改革价值取向是中考改革的关键。中考命题的实质就是借用中考题目表达一定的价值观，以及建立相匹配的具体价值标准。中考命题成员对选择中考价值取向的作用是非常有限的，实际制约中考命题价值取向的是社会价值观、行政主管领导价值观。因此，保障中考改革成功的关键就是建立与中考价值主体价值取向相适应的中考评价主体。这个任务只有国家才能完成。

中考改革的最大困难在于，没有监督具体实施的中考是否满足中考价值主体需要的机制。首先，相当一部分社会成员没有意识到自己是中考价值主体的构成成员，对具体实施中考的价值取向漠不关心，使得改革中考缺乏广泛的社会支持和内部的动力。其次，由于把考生和考生的毕业学校摒除于中考的价值主体之外，考生与其毕业学校只能认同评价主体的价值需要，对实施中考的价值取向是否体现中考价值主体的需要没有评价权，这使得改革中考缺乏最直接、最有力的动力。再次，作为中考直接价值主体的高一级学校没有办法保证能满足自己的价值需要，使得中考的价值取向很大程度上带有随意性。例如，教育部《关于2000年中考的指导意见》明确提出，中考“要有利于考生创造性地发挥”，也会因考生没有意识到自己是评价中考的价值主体成员，以及领导和社会没有给予考生真正的评价中考者地位，而流于形式。

国家对中考改革的最大作用就是以制度的形式明确中考价值主体，并建立相应的保障组织来保护中考利益。首先，可建立和完善中考命题的审查和组织保障制度。通过建立和完善审查制度，规范中考按价值主体的需要运行。中考审查制度应包括命题资格审查、实施监督、考试评价等三个环节，并在中考实践中逐步完善。命题资格审查主要涉及命题单位是否具备独立命题的能力，是否具备组织实施中考的能力，相关的制度（命题制度、审题制度、阅卷制度等）是否健全等方面；监督主要涉及到考试实施的科学性和规范性，以及高效实施中考等方面的监督；考试评价主要是指对当年中考的全过程进行反思，总结经验教训，及时采取补救措施；组织保障制度就是明确运行中考所需的人力、财力、物力以及相关人员的职责、权利与义务等方面的制度。

其次，建立中考命题和阅卷成员资格证书制度。为了提高命题水平，保障中考的质量，应建立命题和阅卷成员资格证书制度，对命题和阅卷成员的资格进行认证。国家可委托有关单位 就中考理念、考试基本理论、学科测量技术、学科学习心理学、教育实践现状分析等方面进行培训，并分别设置资格认定综合考试，凡通过者，颁发相应的资格证书；证书有效期为五年，过后，必须重新获得资格证书才能继续参与中考命题或阅卷。此项工作可与提高教师业务水平的培训工作结合起来。

第三，建立价值主体利益保障组织。一方面，建立利用有关法律、法令保障中考价值主体的利益的组织，直接寻求保障中考利益；另一方面，建立利用有关法律、法令中考价值主体维护个考利益的中介机构，即受中考价值主体委托，维护中考利益的机构。

三、教育系统对中考改革的作用

教育系统对中考改革的作用是通过学生、教师、教育媒介三个要素的相互作用实现的。教育系统在中考面前始终处于矛盾状态，它既要求中考维持原状以利于自己追求价值，又要求中考改革及其成果赋予社会价值。因此，中考改革要处理好价值继承与价值创新的关系。

学生（考生）是中考评价的对象，中考分数是表现学生价值的一种形式。中考对试题的区分度有一定的要求，如果脱离学生学习实际，中考就难于合理区分考生的认知水平。因此，中考应严格控制试卷的整体难度，在考察学生掌握基础知识和基本技能的基础上，主要考察学生综合、灵活地运用所学知识分析和解决问题的能力。

教师也是中考评价的对象。中考是教师实现自己教育结果价值的途径之一，但中考却有可能脱离教师的实际。不对学生学习产生有益影响的教师活动，难于通过中考认定价值。教学实践中，由于学校自身评价的作用，以及教师对学生实现学习价值过程的实际操纵（校内各种考试的命题权），教师教学对学生有很大影响。

教育媒介包括课程、教学手段、教学设备等，它是联系和实现教与学活动的中介。教育媒介确定中考科目设置和试题载体的范围。无论是分科设置中考科目，还是综合加分科设置中考科目，如果不处理好与实际教育媒介的一致性就可能失去中考的公平性。中考应不拘泥于单个的知识载体和问题情景本身来组织命题，或把教材中的原题仅仅改变一下数据作为试题，按照大纲所列知识点的要求一丝不动命题，一味地强调知识覆盖率都是不合适的。中考应对考生通过初中学习所形成的认知结构进行考察，在不超纲的前提下，允许有不低于10%左右的试题是平时教学中没有出现过的、来源于实际生活的内容或形式，以真正考查考生的创新能力和解决实际问题的能力。当然也可以设计一些合情推理的试题。在选择试题知识载体时，既要有利于做好对初中阶段学习评价的基础，又要适当考虑高一级学校学习对初中学习方法和知识储备的需要。

四、第三方对中考改革的作用

第三方主要包括考生的家长、考生的监护人、考生的亲戚，他们的共同点是在考生身上有不同程度的物质和精神上的投入，并（有意识或无意识地）希望通过考生得到回报。中考第三方是一个特殊的利益群体，他们既是中考价值主体的构成成员，又接受中考价值主体（实际上是评价主体）对投入选择的价值进行评价。

目前，国内中考第三方中的相当一部分成员并没有意识到自己是中考价值主体的构成部分。他们不了解中考结果应维护他们的利益，而是放弃自我，只把自己当成中考评价的对象，并与考生一道构成了以考生为核心的应考联合体。中考不再是考考生，而是考应考联合体。

第三方的中考价值主体地位的实际丧失，与现行中考没有维护考生利益的机制有关。在现行中考制度下，名义上是考试面前人人平等，而事实却并非如此。考试首先是为高一级学校选拔合格新生的定位，以及每道考试题目（除作文外）事先都由命题者设置好了解题的起点和终点的作法，使得中考实际提供的是人人有平等参加考试的机会，而不是人人有充分发挥水平的机会（如果考生不按命题者设计的起点、路径、语言表达方式解题，即便有较高的认知水平，也很可能失去进入高一级学校的机会，从而失去凭能力应该分享的社会实际财富和机会）。明智的选择是主动迎合中考试题的要求。考生在作出如此失去自我选择的同时，中考的第三方却强化了考生的这种选择。

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监狱警察文化的内涵及特征

文化性质的政治性。监狱警察文化属于社会主义意识形态范畴，必须与社会主义文化保持高度一致，诸如“监狱机关必须置于党的绝对领导之下”“政治建警”等，这些不仅是一种理论上的表述，在实践中也得到充分体现。

文化内涵的人本性。监狱警察文化建设就是以人为核心，注重关心人、理解人、尊重人、激励人、塑造人，满足监狱民警自尊、自爱、自我实现等高层次心理需求。

文化表象的教化性。监狱警察文化不同于公安文化、军营文化，监狱警察还担负着教育改造罪犯的重要职责，它必然彰显着教育人、改造人、挽救人的色彩。

文化演进的时代性。监狱警察文化是监狱警察对服刑人员监管改造实践活动状况的一种积淀，对服刑人员的监管改造实践活动随时代变迁，监狱警察文化亦随时代变迁而变化。

文化机制的吸纳性。监狱警察文化的产生和发展不可能孤立地封闭在监狱警察自身领域的框架里完成。相反，它总是要在多种文化交织而成的庞杂文化网络中，通过吸收和接纳其他文化中的有益成分加以完善和发展。

监狱警察文化建设的作用

加强监狱警察文化建设，是引导监狱民警树立正确价值观的有效手段。在社会主义市场经济建设过程中，在各种诱惑面前，个别警察价值取向和行为出现扭曲。要解决监狱警察深层次思想问题，必须加强监狱警察文化建设，培育良好的软环境，以文化和道德的力量来规范和约束民警的行为，形成良好的价值导向。

加强监狱警察文化建设，是增强监狱民警队伍素质的重要途径。虽然监狱警察文化是长期形成的，是无形的，但又无时无处不在，体现在监狱民警的工作、言行中。因此，必须把提高监狱民警的文化修养和自身素质放在首位，只有锻造出一流的监狱民警队伍，才能创造出一流的工作业绩。

加强监狱警察文化建设，是提高思想政治工作水平的有力保障。加强监狱警察文化建设，是加强和改进思想政治工作的有效载体和重要途径。监狱警察文化的教育、启迪、激励等作用，通过潜移默化，能够起到事半功倍的效果。

加强监狱警察文化建设，是科学管理监狱警察队伍的必然选择。当前，监狱机关研究制定了对民警工作科学的、严谨的管理目标要求和规章制度，但往往忽视人文管理，仅仅把民警看作一个被动的执行者，降低了管理效率。而文化的作用可弥补其不足，促进监狱民警队伍管理的现代化。

我省监狱警察文化建设现状

警察文化建设的保障更加有力。专门制定出台加强警察文化建设的指导意见。将警察文化建设与思想政治工作、业务工作同部署、同检查、同落实。抓住布局调整的契机加大投入，警察文化基础建设初具规模。积极研究解决监狱警察文化建设中存在的难题，努力做强硬件，做实软件，创新机制，完善制度，为警察文化建设提供强有力保障。

警察文化建设的形式更加多样。在全国监狱系统率先推出警察精神和标志，受到司法部和省委政法委的充分肯定。通过举办征文演讲比赛、文艺汇演、书画摄影展览等，丰富民警的精神生活。顺应民警多层次文化需求，成立艺术团，组建书画协会、摄影协会、冬泳协会等，举办警察文化艺术节、才艺表演大赛，引导民警崇尚高雅艺术、追求文明健康的生活方式。

警察的理论研究工作更加深入。培养了一大批理论研究人才，有12名民警成为监狱理论研究的学术带头人，184人取得高级职称，3人被确定为全省“333工程”首批中青年学术技术带头人，5人获得监狱学专业研究员资格。全系统每年都有多篇有影响力的监狱文化理论研究文章在国家级刊物上发表，省局还出版了《监狱文化论》一书。自办的《江苏警视》杂志、“江苏监狱网”成为广大民警进行理论探讨、文化交流的良好平台。

警察队伍的文化基础更加扎实。以创建学习型民警队伍活动为载体，通过深入开展“执法大培训、岗位大练兵”活动、举办业务知识培训、鼓励自学和参加在职学历学位教育等，加速民警知识更新，促进民警素质全面提升。目前，全省监狱系统民警中，本科以上学历占74%，有各类专业技术人才3791名，3988人获得国家三级以上心理咨询师资格，2人被司法部聘任为首批服刑人员心理矫治专家。

监狱警察文化的创新与发展

围绕坚定理想信念，加强价值文化建设。坚决抵制腐朽文化和“三俗”文化的侵蚀，深入开展社会主义核心价值体系教育，引导民警端正政治立场、坚定理想信念。大力弘扬江苏监狱人民警察精神，强化忠诚意识、法治意识、职业道德、创新精神，在全体民警中形成共同的价值追求。

围绕提高队伍素质，加强学习文化建设。积极推动团队学习、全员学习、终身学习，使学习工作化，工作学习化，形成江苏监狱系统特有的学习文化。深入开展岗位练兵活动，建立院校教育、函授教育、远程教育、短期培训、自我教育相结合的学习培训机制，实现学习方式多元化。

围绕丰富业余生活，加强群众文化建设。因地制宜开展丰富多彩的群众文化活动，寓教于乐，鼓励文化创作，重视文化活动人才的培养，建立文化活动人才库。

围绕美化工作环境，加强环境文化建设。以创建省级文明单位、部级现代化文明监狱为契机，优化、美化、净化工作环境。注重人文景观的内涵建设，营造浓[文秘站:]郁的人文氛围。加强

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消费信贷业务发展受阻的原因分析

（一）相关法规和制度尚不完善，消费信贷业务的快速发展受到较大约束1998年和1999年中国人民银行先后颁布了《个人住房贷款管理办法》和《关于开展个人消费信贷业务的指导意见》，允许和鼓励金融机构积极开办个人信贷业务，但还没有出台一部完整的《消费信贷法》，而现行的《合同法》、《担保法》和《贷款通则》中也未对个人消费信贷做出明确的规定，相关法规的缺失增加了商业银行业务操作的难度。与此同时，尽管近年来进行的有关住房、医疗、社会保障等制度的改革，为商业银行个人信贷业务的发展提供了广阔空间，但由于社会有效的补偿和保障体系还不健全，极大地制约了广大居民信贷消费的积极性。（二）受国内外经济发展的影响，居民信贷消费意愿不高消费者是否具有负债消费的能力和需求，直接取决于个人或家庭的收入水平，尤其是预期收入水平。而目前受国内外经济发展不景气的影响，居民的信贷消费意愿并不高，居民更多的意愿是将钱存入银行。据中国人民银行西安分行营业管理部做的2012年二季度居民储户问卷调查显示：面对股票、理财、黄金等多种投资手段，居民的储蓄意愿不断攀升。在400份问卷中有47.75%的受访者认为当前“更多地储蓄存款”最合算，这一占比较一季度大幅提高了7.75个百分点，同时，72.25%的受访者在家庭金融资产中选择“储蓄存款”。（三）个人信用体系制度建设不完善，客观上制约了消费信贷业务的拓展空间在国外，消费信贷之所以成为人们乐于接受的消费方式，是因为有完善的个人信用制度和周密完备的信用网络，借助于先进的管理手段，建立了一套完善的信用消费管理体系。而目前我国的个人社会信用体系还很不健全，商业银行缺乏全面查询和调查借款人资信的有效手段，对借款人的各种资信状况无法做出正确的判断。比如在汽车消费贷款中，银行对借款人的个人资信调查，一般是以借款人工作单位出具的收入证明为依据，而此证明的开具由于不具备法律效率，随意性大、真实度低，因而很难限制对那些无实际支付能力或过高预期自己未来收入的购车人的贷款，更难以防范那些恶意骗贷的行为，使汽车消费贷款潜在的信用风险增大。（四）消费信贷风险防范和转移机制不成熟目前，针对中低收入者的政府担保、保险公司的信用保险担保等风险防范和转移机制尚不成熟，致使银行面临的信用风险不能有效地分散和转移。而在消费信贷中占绝对比例的住房按揭贷款业务，由于我国还没有开展对按揭贷款的证券化业务，使得这一部分长期占用银行信贷资源的贷款不能得到有效利用，而由此导致的流动性风险问题也不能得到有效地解决。商业银行为了维护自身的经营利益，往往通过提高信贷“门槛”，设置消费额度等方法来降低风险。

对策建议

（一）建立完善的个人信用评估体系个人信用评估体系不仅仅包括征信系统，更包括信用风险管理、失信惩罚机制等多方面内容，它的建立是一个系统工程，不可能一蹴而就。各家银行可根据自己的业务特色以及发展战略，制定详细、具体的个人信用评价体系，该系统应包括下列内容：消费者的职业状况、收入状况、银行帐户的大致数据、赊账或其他债务、婚姻状况、诉讼、交易记录、品质、习惯、道德等情况。同时，商业银行对那些信用度低的客户，可限制对其办理有关业务，对那些被列入黑名单的客户，银行可拒绝为其办理相关业务。（二）不断完善社会保障体系，切实增加中产阶级的收入水平消费信贷的发展离不开健全的社会保障制度，只有免除了居民对养老、医疗、保险等预期支出的后顾之忧，才能增强居民的消费信心，从而促进消费信贷的迅速发展。与此同时，切实提高中产阶级的收入水平也至关重要。一般而言，高收入阶层的边际消费倾向较低，而中产阶层是一个社会的中流砥柱，他们的消费观念、消费形态直接影响社会的消费意识形态。所以，应从政策层面上适当增加中产阶层收入水平，刺激其更多地消费。（三）进一步完善消费信贷担保制度，有效防范消费信贷风险消费信贷的担保制度是消费者还款出现风险时的必要保证，因为消费信贷的贷款人是消费者个人，其贷款购买的是超过其即期收入并要用较长时间才能归还贷款的财产或耐用消费品。所以，要尽快健全和完善抵押担保制度。首先，对保证人的范围给予合理界定。对自身条件较好、有稳定收入的借款人，贷款可以用保证作为担保方式，在选择保证人时应选择信用度高、综合条件不低于借款人的客户；其次，抵押物的选择应该是合法、有效、足值的；第三，要对抵押物的二级市场进行健全与规范，使得抵押物变现迅速，从而有效降低银行信贷风险。（四）大力提倡非现金消费方式，不断发展信用卡消费方式提倡非现金交易，对掌握社会资金流向、严格税收监管等都有非常重要的作用。对于小额消费贷款，应鼓励银商联手、银旅联手，大力提倡信用卡刷卡消费。将发展消费信贷和发展信用卡相结合，可以使消费信贷分享信用卡的客户资源，减少营销成本，分散信用风险。商业银行在发展信用卡消费时，应注意采取灵活多样的促销手段和开发多功能的信用卡，最大限度地满足消费者的需要，同时改善信用卡使用环境，对不同经济条件、不同消费层次的持卡者给予不同的授信额度，以信用卡为突破口，发展借贷消费。

本文作者：王字君工作单位：中国人民银行西安分行营业管理部

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一、当前，企业文化建设的现状及成效

企业文化是一个企业在发展过程中形成的，以企业精神和经营管理理念为核心，凝聚、激励企业各级管理者和员工的归属感、积极性、创造性的人本管理理论，是企业的灵魂和精神支柱。20世纪80年代，企业文化作为一个比较系统、全面、科学的管理理论从西方传到中国，经过近三十多年的发展，在国内企业中逐步得到认可、重视、推行，期间涌现出众多具有独特企业文化的优秀企业如海尔、华为、联想等。国内企业通过多年的改革发展，实现了由计划经济向市场经济的转变，管理方式实现了由传统管理、科学管理、人本管理的逐步转型升级，企业文化建设经历了从无到有、从小到大、从局部到全面的发展历程，对提升企业的核心竞争力， 推动企业科学发展，促进员工全面提升素质，发挥了重要的促进作用。2005年，国资委出台《关于加强中央企业文化建设的指导意见》，标志着国有企业的企业文化建设进入新的发展阶段，同年，中国企业文化促进会颁发《2006——2020年中国企业文化建设发展规划纲要》，对企业文化建设做出全面规划和指导，进一步推动企业文化建设的全面实施。2012年，国资委开展了以“强基固本、控制风险，转型升级、保值增值，做强做优、科学发展”为主题的管理提升活动，更为深入推行企业文化建设注入强劲的发展动力。神华准能公司作为一家成立36年的大型煤电路一体化经营的国有企业，在企业不同的发展阶段，以企业精神为引领，经历了三次创业的艰难发展历程，开创了“准格尔模式”，创造了一个又一个发展奇迹，形成了独具特色的“准能”文化，追根溯源，企业飞速发展的根源就是找到了一条推动企业发展的“文化之路”。

但是，多年来，在企业文化建设的探索和实践过程中发，我们也看到在企业文化建设还存在整体发展不平衡的现象，在企业中还不同程度地存在各种问题和偏差，主要表现为：

第一，重共性轻特性。国家在不同时期关于企业发展的。政策、法规、规定、要求，在企业管理实践中都得以贯彻和落实，导致企业文化在价值层面更多以反映国家主流价值观为主，而对反映本企业特色的一些价值取向梳理、提炼、总结不足，表现在企业文化的框架构建和理念大同小异，具有很大的趋同性。

第二，重传统轻创新。通过国家经济体制改革，现有的企业大多数是大型企业集团，是国家优质管理资源，企业发展历史相对较长。企业不同时期的管理理念、管理方法都在本企业中传承、沿革下来，形成一定的文化积淀，这些传统文化在潜移默化地影响着员工的思想、行为，一些新的管理理念、管理方式引入、推广相对缓慢。

第三，重形式轻内涵。企业文化通过企业的价值理念。制度文化、行为文化、企业形象等各个方面来表现，核心是实现企业管理的变革，通过采取各种方式调动员工的主动性、积极性、创造性，使员工认同企业文化的内涵、并自觉地体现在日常管理行为中。现在，大多数企业开展企业文化建设还停留在明晰理念、应用视觉识别系统、宣传企业精神、价值观、各种理念等形式上，对神化企业文化建设实现管理提升方面还做得不够。

第四，重精神轻管理。企业文化是以文化为手段，以管理为目的的一种管理理论。许多企业简单地将企业精神等同于企业文化，使企业文化建设更关注于思想意识形态领域，而忽视员工行为规范的重塑和制度层面的创新；仅局限于党群系统，而忽视在企业全系统推行；仅局限于少部分人参与，而忽视全体员工的参与，没有很好地解决企业文化建设的落地生根问题。

二、工会在企业文化建设中的优势及作用

工会是党联系职工群众的桥梁和纽带。工会组织承担着在职工中宣传、贯彻党的路线、方针、政策的重任，对于维护职工合法权益、协调劳资关系、推动企业科学发展、促进企业和谐等方面具有重要的作用，而工会在企业中的地位、特点、作用，使其在企业文化建设中具有独特优势、发挥重要作用，主要表现在以下几方面：

第一，充分发挥工会的组织优势，强化企业文化建设。工会是工人阶级的群众组织，是维护职工利益的忠实代表。工会最贴近职工群众，最了解职工的喜怒哀乐，最清楚职工的所思、所想、所求，具有较强的号召力、吸引力和凝聚力。企业工会的组织机构健全、覆盖面广，健全的组织体系能够有效地将企业文化的理念、制度、规范宣贯到职工中，而职工能自觉、主动地接受工会组织的引导、教育和主张。工会具有得天独厚的群众基础条件，在企业文化建设中能发挥举足轻重的作用。

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关键词：公共体育设施；公私合作；实践；启示

中图分类号：G811.4 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）02-0038-04

Abstract：It has reviewed the practice of the PPP pattern in the fields of public sports facilities in the United Kingdom， the United States， Australia， Japan and Taiwan China， and finds that their practice with its design， management， operation has begun to take effect. It has discussed the connotation of PPP， defined the concept of public sports facilities using the PPP pattern and introduced the foreign practices， which will make important inspirations and reference values for Chinese government and social capital to jointly supply public sports services.

Key words：public sports facilities； public-private partnership； PPP； practice； implication

自2013年起，政部在全国范围大力推广政府与社会资本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式，被认为是在地方政府财政压力巨大的背景下，中央政府创新公共基础设施融资与运营管理模式的新举措。2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，“培育多元主体” “大力吸引社会投资”被写入主要任务和关键措施。2015年5月，国务院办公厅向多部委《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，明确了政府向社会力量购买公共文化服务的指导性目录，目录包含了公共体育设施运营等10余项公共体育服务。迄今为止，已有若干省级地方政府向社会公布了《向社会力量购买公共体育服务指导目录》。随着体育产业与全民健身的快速发展，公共体育设施采用PPP模式将是大势所趋，梳理该模式的概念以及国内外的相关实践非常必要。

1 PPP的内涵及公共体育设施运用PPP模式的概念界定

1.1 合作伙伴关系

PPP，指“公私合作伙伴关系”（Public-Private Partnership的简称），在国际上还没有形成一个被广泛接受的定义。总体看来，PPP是指“公共部门（政府、国有企业）与私人部门（非营利组织、民营企业、志愿机构等），就提供公共产品或服务而建立的各种合作关系[1]。

1.2 政府主导（public）

因为国情、社会经济发展情况的差异，公共体育服务供给主体的职责也会存在差别，但是，不管出于何种前提，政府主导供给公共体育服务的角色始终不变，依据公众意志，指导、规范供给行为的职能责无旁贷。涉及公共利益的公共服务应当由政府部门决策、出资并负责有效治理。

1.3 民间部门/社会资本参与（private）

西方学者一般用民间部门指代“私人部门”，包括民营机构及非营利、志愿性组织等。如美国民营化大师萨瓦斯认为，公私合作形式可以用一个从完全公营到完全民营的连续体来显示，政府、国有企业、民营企业等民营部门、非营利、志愿性组织基于不同的民营化程度在这个连续体上建立公私合作伙伴关系[2]。马克・霍哲提出，政府改革一条非常重要的路径，就是积极利用民间部门高效率、低成本的治理方式提供公共服务。

因为我国产权结构、所有制结构以及意识形态与西方国家存在差异，国内研究对private没有形成统一的认识。本研究以“PPP”为题名，检索中国知网2015年相关硕博士论文，按照随机排序对53篇论文进行编码。剔除无法查看全文以及非公私合作供给理论研究的文献，对其中的34篇有效论文进行了内容分析（见表1）。分析发现，用社会资本指代private的频率最高，研究主要集中在基础设施的建设管理应用中。

1.4 公共体育设施运用PPP模式的概念界定

结合PPP的内涵以及在国内的研究应用，本研究认为：公共体育设施运用PPP模式，是指政府与社会资本，共同参与公共体育设施融资、建设和运营管理的全部或者若干环节，向社会公众提供满足多元需要的公共体育服务。

2 PPP模式在国外及我国台湾地区公共体育设施领域的实践

2.1 清晰的制度框架

美国、英国、澳大利亚、日本等国家已专门就PPP立法。他们将公共基础设施的规划、融资、建设、运营、收费、服务、管理以及监督的全过程纳入清晰的制度框架和标准中。

以英国为例，该国财政部负责PPP政策的制定，国家审计署和公共事业管理委员会负责对PPP政策进行研究并提出意见。英国财政部下属伙伴关系公司Partner-ships UK为政府等所有公共部门提供PPP的专业管理，尤其是政府购买等方面的知识；财政部下属部门Public Private Partnership Programmer通过制定工作指南，为地方政府提供项目支持并帮助地方政府制定标准化合同。基于以上的制度设计，“英国政府制定的PPP政策，如PFI（Private Finance Initiative：民间主动融资）模式，为本来应该由政府供给的公共基础设施项目（包括体育建筑物），带来私人部门巨大的融资，管理技能和专业知识优势”[3]。

2.2 定量的评估工具

项目论证、项目确定以及项目采购三阶段的物有所值（VFM： Value for Money）评估方法，是英国对公共体育设施PPP项目采用的可行性评估方法。该评估方法指的是，一个项目采用PPP模式政府付出的代价总和，若小于采用传统模式政府付出的代价总和，则PPP模式从财务上判断可行。2007年，英国就颁布了《VFM定量分析电子表格》，通过定量的操作计算为PFI项目的选择提供可靠的依据[4]。虽然财务量化数据的科学性和准确性会影响VFM评估方法的信度，但是作为一个定量的评估工具，VFM比定性陈述更利于工作的开展。

2.3 合同界定双方责权利

政府与社会资本双方重合同、守信用的契约精神，是PPP项目成功的关键因素。契约精神，其主要特征除了表现为政府与社会资本选择合作对象与项目的自由，还隐含着双方地位的平等。公共体育设施建设运营一般会有长达数年甚至几十年的合作，国外很重视对公共体育设施PPP项目合同范本的制定，在合作协议中详尽规定双方应承担的责任与义务、风险应对、争议解决及违约处理事项等。

1999年、2002年、2004年和2007年，英国政府分别了《PFI合同规范》的第一版、第二版、第三版和第四版。《PFI合同规范-第四版》对PFI项目合同持续时间、项目开始时间、意外事件防护、服务定价机制、服务标准、服务变更、服务监督、移交时的资产估价、争议解决的方式等均通过合同管理做出了详尽的规定[4]。2003年开始，日本在公共设施领域推行由政府监管、民间力量供给，公民享受的“指定管理者”模式运作公共体育设施，该模式将以往由地方政府掌握的设施使用许可权、收费设定权、活动企划权、设施命名权等管理权限下放给社会资本，同时，在管理制度和合作协议中详细规定社会资本的业务范围和工作基准，并以此为依据监管社会资本的行为[5]。

2.4 专业管理

“许多实证研究表明，社会资本的经营绩效确实胜过公共部门；而民营化的模式可以增加公营事业的营运绩效”[6]。美国、澳大利亚等国家早就引入R档奶逵场馆管理公司对当地的公共体育设施进行运营管理。自1961年以来，美国体育场馆设施建设的资金来源中，私人投入所占比例呈逐年上升趋势，形成了场馆设施融资、建设的公私合作模式，并且取得了良好的经济效益。美国著名的四大职业联盟（NFL、MLB、NBA、NHL）俱乐部所拥有的体育场馆31%采用PPP模式运作。Kansas's State Expo Center委托给私营机构后，实现每年赢利超1亿美元的业绩。The West Palm Beach Auditorium原由美国公共部门管理，常年处于亏损状态，委托给私营机构后，第一年财政赤字就减少了531 878美元[7]。迈阿密体育馆由专业管理公司运营，场馆多达16 900个座位，16个包厢，但其固定员工只有30人，活动期间通过雇佣临时工完成任务，节约了大量成本。自2000年悉尼奥运会主体育场采用PPP模式建设以来，采用公私合作方式投资、建设运营体育施设施，也已成为澳大利亚体育发展的一个趋势。

从财政角度看，PPP吸引了社会资本投资，缓解了政府财政压力，但最终能否降低财政支出的负担，提高社会福利水平，还是取决于社会资本的专业运营能力。比如我国台湾地区的中山运动中心民营化6个月后，其服务收入将近2 000万，毛盈利近500万，比预计毛盈利高出300万左右。而另外一个同样以民营化方式运营的中正技击馆，虽同属体育设施，但二者之间的盈利情况却相差极大，其中一个重要原因是，中正技击馆内专业管理人员不足，以致经营理念无法有效提升，造成盈利状况不佳；而中山运动中心，则是委托由较具经验的救国团进驻管理，不仅增加盈利，馆内的经营品质也大幅提升[8]。

2.5 面向国际市场

美国、澳大利亚等国家的体育设施管理公司，除了管理本国和本地区的体育设施，还以其强大的专业运营技能和管理水平为依托，面向国际市场布局全球化的扩张战略，在全球范围收购体育场馆的运营权。Ogden（奥格登）是澳大利亚一家专业从事体育设施运营管理的公司，该公司除了运营悉尼奥运会主体育场在内的澳洲12个大型场馆外，还为亚太地区大型体育场馆提供各种管理和咨询服务，中国国家游泳馆就是其中一例[9]。美国的SMG（策略管理集团）公司和Global-Spectrum（全球无线）公司是全球有名的场馆设施管理公司，为全球许多国家的大型体育设施提供建设与运营等工作。

2.6 关注民众多元需求

美国经济学家伯顿・韦斯伯指出：“民众对公共服务有不同偏好，政府公共服务追求普遍性，在供给中只倾向中间偏好，不能考虑民众因收入、教育等差异性产生的多元需求”[10]。当民众的多元需求无法通过政府的普遍供给得到满足时，就会寻求“付费消费”的方式，通过市场交易得到满足。

体育设施能否吸引运动人口取决于它所能提供的功能，这些功能包括设施所必需的物理与地理条件，包括场地、设备与器材。上文所列举的我国台湾中正技击馆和中山运动中心，除了经营者的管理技能差距外，还有一个重要的差别在于中正技击馆以推广技击类运动为经营目标，馆内是纯属技击类的运动设施，已不符合现代民众多元化的需求潮流，反观中山运动中心，其功能区包含了游泳池、羽毛球场、儿童游戏室，设备更为多元化[8]（见表2）。

3 国外及我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的经验和启示

PPP 作为近十几年来国外公共体育设施领域兴起的新模式，对于解决我国人均体育用地不足和体育设施重复建设、运营效率低下等问题具有重大的意义。结合国外及我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的实践，我们可以得出以下几点经验和启示。

3.1 加强政策引导

进入21世纪以来，我国对PPP概念的理解逐步深入、实际应用也逐渐增多。从中央到地方，出台了一系列促进PPP模式发展及社会资本参与公共服务的政策法规，如国家《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》以及《基础设施和公用事业特许经营法》等，能源局、教育部、住建部等部委相继出台了鼓励民间资本参与相关行业的实施意见。国家体育总局应结合我国国情，参考发达国家完善的政策体系，着手研究制定公共体育设施PPP项目的指导意见，明确投资领域、项目申报流程、融资模式、运营管理、风险分配、利益保障等，用清晰的制度框架调动社会资本参与投资公共体育设施的积极性，为社会资本提供完善的政策指导。

3.2 市场化运营、专业化管理

受宏观经济形势的影响，我国政府投入资金与公共体育设施的巨大需求之间存在缺口，公共体育设施的供给面临较大挑战。美国、澳大利亚等国家的实践充分说明，公共体育设施PPP模式，增强了社会资本运营的自和问责制，为公共体育设施经济效益的提升和公共体育服务质量的提高做出了有益的贡献。

我国在运用PPP模式发展公共体育设施的路径中，同样要坚持改革的理念，相信市场的力量。首先调整体育彩票公益金的使用方向，发起设立专项用于公共体育设施建设运营的公共体育服务PPP投资引导基金。其次，按照“公建民营”的思路，将建成的公共体育设施，交由专业化程度更高，管理水平更优的体育场馆管理团队运营，发掘体育设施的无形资产，满足群众多元的体育需求。另外，为吸引社会资本通过PPP模式参与体育设施的投资，必须丰富盈利模式和盈利渠道。政府应通过财政支持、税费减免等多种形式，鼓励社会资本将PPP模式延伸，打造城市体育娱乐综合体，推动社会资本参与体育与旅游、休闲以及商业等综合业态的开发与运营。

3.3 全过程监管

社会资本具有天然的资本逐利性，国家和地方政府作为公共利益的代表，要履行好监管职能，规范招投标程序、明确服务标准以及跟踪、监测、评价服务内容，营造公开、公平、透明、有序、竞争、规范的监管环境，避免出现因处理不当造成的财政风险和公众利益受损。

首先，在招投标环节，要建立专门针对公共体育设施的市场准入措施，选择具备融资能力，又兼具专业水平、运营经验丰富的投资者。其次，在运营监管中，体育部门要引入权威、专业的第三方技术咨询机构，以项目运营绩效作为评价依据，通过合同组织、信息公开等一系列配套制度，实现动态、长期、持续的全过程监管。最后，项目绩效评价时，要综合考虑公众需求满足、风险分担、关键服务指标等综合要素。

3.4 统筹公益和商业

公共体育设施PPP项目，既要保证公共性，也要满足部分公众需求的超前性。但是，我国公共体育设施运营方需承担高额的营业税、企业所得税、房屋租赁税，以及花样繁多的土地使用税、门前三包费、绿化费等，经营负担颇重。政府应从国民体质、公众满意等维度出发，给予社会资本扶持和优待，既让公众获得良好的公共体育服务，又要保障资本获得合理、稳定的经济回报。当然，为了避免社会资本一味追求经济效益而降低公共服务质量，可以在管理制度和合作协议中详细规定社会资本的业务范围和工作基准，并对社会力量的收费设定权进行限定，通过制度设计将获利与公共体育服务的供给质量紧密结合在一起，促进参与公共体育设施运营的社会资本专注于提供优质服务。

4 结语

社会资本运用PPP模式投资建设运营公共体育设施，虽前景乐观，但目前来看，与水电能源、公共交通等其他行业的基础设施相比，所产生的利润可能更低，社会资本多持观望的态度。此外，采用PPP模式会导致体育部门控制力的流失，影响对公众的责任，或认为 PPP 模式就是公共体育设施私有化等误读都可能影响PPP模式在公共体育设施中的正确实施。因此，公共体育设施运用PPP模式还值得我们进一步观察和研究。

参考文献：

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