社会制度的重要性十篇

社会制度的重要性篇1

［关键词］命案 被害人 社会保障救济制度

［中图分类号］D920.4［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2010）11－0008－01

本文拟以涉及“命案”刑事案件的独特性为切入点，从重要性的角度对在建立命案被害人社会保障救济制度进行价值上的论证分析。

一、社会保障救济制度是尊重人权、保障和改善民生，在我省开展民生工程的必然要求

党的十七大报告中指出，科学发展观的核心是以人为本，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切工作都是为了造福人民。并指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。关注和改善民生历来是我省社会建设的重点，并被视为关乎百姓安居乐业、社会和谐稳定的重要因素。总理在十届全国人大五次会议举行的记者招待会上回答《人民日报》记者提问时提到，“解决民生问题要首先着眼于困难群体”，并讲到：“一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。”总理说，“如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况”，“解决民生问题还要让人民生活得快乐和幸福”。由此可见，对命案被害人进行经济救助，帮助被害人摆脱生活困境，改变他们在社会上的边缘地位，与中央政府的工作思路、工作重点是不谋而合的，并且建立命案被害人社会保障救济制度正是落实政府工作思路、工作重点的重要体现。

二、社会保障救济制度是修复社会关系、构建社会和谐、维护社会稳定的重要因素

涉及“命案”的死刑犯罪案件与其他刑事案件相比，具有严重的社会危害性，如果忽视命案被害人在刑事司法程序中的权利，忽略被害人的心理感受，那将使被害人对刑事司法的公信力产生怀疑，认为自己没有在司法程序中得到公正对待、合法保护，以致产生新的不和谐因素。近年来的工作表明，由于犯罪行为而遭受经济损失的命案被害人，如果多数因得不到适当的经济补偿而陷入生活困境并无法摆脱的话，既不利于抚平被害人所遭受的创伤，赢回他们对法律的信任，也不利于缓解被害人与犯罪行为人的矛盾和仇恨，更不利于被害人融入社会和犯罪行为人回归社会，直接影响了社会的稳定与和谐，社会保障制度本身就是促进社会和谐的制度，将其用于平衡命案被害人所遭受的物质上与精神上的损失有利于维护社会和谐与稳定。

三、社会保障救济制度是贯彻落实宽严相济刑事政策、控制死刑适用的必然选择

宽严相济刑事政策是我国当前刑事司法领域的一项重要政策，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》提到，检察机关贯彻宽严相济的刑事司法政策追求的价值目标就是“有效地遏制、预防和减少犯罪，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障”。毫无疑问，死刑案件堪称所有社会不和谐因素之最，对于死刑案件的办理，高检院在《关于加强死刑案件办理和监督工作的指导意见》中已经明确指出：“贯彻宽严相济的刑事政策。要综合考虑犯罪的社会危害性、犯罪人的主观恶性、案件的社会影响以及不同时期社会治安的形势，对案件依法做出处理。对于罪行极其严重的犯罪分子，要坚决依法从严处理，对于严重犯罪中具有从宽情节的，也要依法从宽，做到该严则严，当宽则宽，宽严适度，打击、孤立极少数，教育和挽救大多数，实现办案法律效果和社会效果的有机统一。”同时还指出，要贯彻执行“保留死刑，严格控制死刑”的基本死刑政策，保留死刑是我国死刑政策的大前提，少杀、慎杀是核心思想。正确处理贯彻死刑政策与维护社会治安秩序的关系是当前加强死刑案件办理和监督工作的原则要求之一。

2009年底全国人大法工委、最高法、最高检、公安部、司法部、财政部、民政部、人力资源和社会保障部、国务院法制办联合制定并下发了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，为被害人救助工作的统一实施提出了原则要求和具体办法。显然，这为建立命案被害人社会保障救济制度提供了支持，并且在当前阶段，建立命案被害人社会保障救济制度能够更好地保障命案被害人的生存权利，维护社会和谐与稳定。

【参考文献】

[1]许章润.犯罪学(第二版).北京:法律出版社,2005.

[2]许永强.刑事法治视野中的被害人.北京:中国检察出版社,2003.

社会制度的重要性篇2

关键词：制度建设；和谐社会；路径

中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）11-0188-02

构建和谐社会是我国当前的重大战略任务。然而，构建和谐社会是一项系统性工程，需要社会方方面面的积极支持与配合。从根本上讲，构建和谐社会必须充分加强制度建设，从而使“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会成为现实。

一、制度建设在构建和谐社会中的作用

新制度经济学家诺思认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系的一系列约束。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则） 和正式的法规（宪法、法令、产权）组成。”[1]制度的作用和功能如何，与制度建设密切相关。邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]在构建和谐社会过程中，要充分发挥制度建设在促进社会公正、化解社会利益矛盾、维护社会秩序中的重要作用。

1.制度建设可以促进社会公正

“公正是衡量制度优劣的首要标准，制度的首要德性不是效率而是公正问题。”[3]在维护和实现社会公正的诸多手段中，制度建设发挥着根本作用。首先，制度建设有助于社会公正理念的形成。制度是通过规范人们的行为而促成特定价值理念的生成。公正的制度建设体现了社会进步要求和公众价值取向。人们通过对制度的认同，便遵循了制度所内蕴的基本理念，因而能够促进全社会共同树立社会公正的理念。其次，制度建设能够营造公正的社会环境。和谐社会构建有赖于良好的社会环境，而由各种规则和法律构成的制度体系，对营造公正的社会环境具有不可替代的作用。有了科学合理的制度，人与人之间的关系才能够得到正确的处理，社会才能在公正的轨道上正常有序地运行，崇尚公正的良好的社会环境才能够形成。最后，制度建设能够巩固和保护社会公正的成果。和谐社会的构建，需要以制度的形式保护社会公正的成果，需要把社会公正的成果升华为理念、原则、规范，并使之凝结于制度之中。

2.制度建设可以化解社会利益矛盾

随着社会转型，社会利益呈现多元格局的发展趋向，不同的社会利益群体呈现出不同的利益诉求。不同社会阶层、不同利益群体之间的利益矛盾冲突在所难免。因此，化解社会利益矛盾是构建和谐社会必须加以解决的问题，而其根本路径则在于通过制度建设来化解。如通过劳动合同制度建设，可以化解劳动者与用人单位之间的利益矛盾，综合兼顾二者的利益；通过企业破产制度建设，既可以保证企业员工工资的优先偿还，维护社会稳定，又可以对企业进行保护，以维护企业信用；通过安全生产制度建设，可以降低企业生产成本，并提高安全生产的水平。因此，通过制度建设，可以使不同的社会群体之间的利益达到平衡与妥善安排。总之，要坚持以人为本，把人民群众的根本利益与长远利益作为制度建设的出发点与着力点。唯有如此，才能将各方面的利益矛盾降到最低点，有效化解社会利益矛盾。

3.制度建设可以维护社会秩序

社会秩序是指人们在社会活动中必须遵守的行为规则、道德规范、法律规章，表示动态有序平衡的社会状态。社会有序状态主要表现为：一定社会结构的相对稳定，各种社会规范得以正常施行和维护，把无序和冲突控制在一定的范围之内。和谐社会的构建有赖于有序的社会秩序，而制度建设对于维护有序的社会秩序发挥着重要的作用。首先，制度的稳定属性使人能够对自身行为产生预期，由此作出行为的预判和选择；其次，有效的制度更符合社会的普遍意识，由此引导公民遵守制度；最后，制度应当根据社会的变化不断修正其引导的方向，不断与时俱进，以保障社会秩序。因此，正是由于制度对个体行为能够起到有效引导和制约的作用，并且在社会发展的进程中不断地进行修正，并适应社会的发展，从而得到公众的普遍认同，进而保证了有序社会秩序的建立。

二、和谐社会进程中的制度建设取向

制度建设是构建和谐社会的重要议题。然而，制度建设是一项系统化工程，既涉及国家、政府、政党层面的制度，又涉及社会、企业、个人层面的制度，同时也涉及到政治、经济、社会、文化等领域中的各种制度。诸多制度建设要体现和谐社会的价值取向，从而切实发挥制度建设在构建和谐社会中的作用。

1.制度的人性化建设

传统的制度建设往往比较注重制度的强制性、规范性，注意制度的惩罚机制建设，使制度主体与制度客体在制度设计与运行中处于一种对立状态。这种制度上的紧张关系使制度主体在心理意识上容易产生“管人”的心态，进而弱化了制度主体的服务意识，同时也使制度客体在心理上产生对抗的情绪。为保证和谐社会的有效构建，必须使制度建设既要反映社会规律，也要考虑人们的心理状态，使制度的设计和安排更加人性化，更加符合人的全面发展要求。加强制度的人性化建设，一方面，在制度建设过程中，要考虑适当地做出一些激励性的制度安排，让人们有一种内在的按照制度去做的冲动，而不是单纯地靠处罚来维护制度的权威；同时，要让人们看到遵守制度所带给其自身好处。另一方面，制度建设要凸显道德意蕴。制度本身具有道德教育的作用，制度的建设过程，也是道德教育的过程。在制度建设中凸显道德意蕴在本质上是加强对人自身的关注，是以此来规定着人们的生活方式和实践方式，从而创造有利的社会道德环境，促成个体发展。

2.制度的公正性建设

公正的制度可以使社会成员的合作成为自觉自愿、积极主动、富于创造性的，从而才是高效的。只有建构了公正的制度，才能使制度成为和谐社会构建的重要载体。公正的制度建设包括制度制定的公正与制度执行的公正。所谓制度制定的公正，即制度本身的公正性，表现为制度程序的公正性，具体体现为制度制定的公开性与参与性。制度本身的公正是制度公正运行的前提，也是维护社会公平正义的基本保证。实现和谐社会制度制定的公正，一方面，要完善制度制定的主体。这不仅要求拥有制度制定权的国家机关必须是能公正反映人民利益的机构，而且要求实际担任制度法规文本起草的机构和人员是能够站在公正立场上的非利害关系者。另一方面，要优化制度制定的角度。一个基本的制度制定原则应当是，促使政府慎重而公正地行使权力，鼓励社会各方面充分发挥活力，使制度制定的角度从“禁止性”向“允许性”转变，只要法律制度没有禁止的，就可以适当地有所涉足。所谓制度执行的公正性，表现为制度的基本要求与规范能够得到公正的、合乎理性的价值表达，使制度执行的结果与制度制定的初衷相符。公正地执行制度是维护制度权威的关键，也是维护社会公平正义的具体体现。从制度执行公正的本身要求和目前的制度发展水平来看，要实现制度运行的公正，主要在于规范政府行政行为。当前在制度执行过程中存在的漠视民众诉求、权大于法、尺度不一、等种种不良行为，严重影响了制度的公正性和权威性，成为影响社会稳定的一个重要因素。因此，必须加强对政府行政行为的监督，进而规范政府及其权力行使者的行为选择，从而在根本上保证制度执行的公正性。

3.制度的民主化建设

要保证和谐社会的构建，还必须加强制度的民主化建设，使广大人民在根本上接受制度所内蕴的理念。深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智是和谐社会的制度建设的基本要求。和谐社会的制度建设要充分听取人民群众的意见，反映人民群众的基本要求，使各方面对制度了解、赞成、支持和遵守。和谐社会的制度建设是个民主集中的过程，也是一个统一认识的过程，还是个集思广益的过程。做到和谐社会的制度民主性建设，首先，要逐步完善听证制度，提高听证质量，适当地扩大听证范围，对于与人民群众利益关系密切的制度的设立及其一些专项制度的设定，要通过听证的方式听取各方意见。其次，要逐步完善公开征求社会意见的办法，通过广播、报刊、互联网等渠道公开听取社会各方面意见，通过各类协会等中介组织，听取各方的意见和要求，让中介组织发挥桥梁和纽带的作用。最后，要发挥和改进听取专家意见的方式。专家的范围要广，而且要做到专业对口，要采取随机抽取的方式来决定听取专家意见的名单，避免专家成为某一行业或部门的利益代表，真正起到专家的作用。制度的民主化建设，可以使政治生活有了更多的开放性，不仅缩小了特权阶级独霸政治权力的可能性，也制约了政治权力被人滥用的可能性，同时，也将充分调动各种社会组织、公众参与构建和谐社会的积极性。

4.制度创新建设

制度是社会生活和实践的反映，要适应实际情况的变化。不适应社会现实发展的过时制度，不但不会促进社会和谐与发展，反而会成为社会发展的制度。作为上层建筑的制度建设要做到与时俱进，充分反映社会的实际状况。只有这样，制度才有活力，而不至于僵化。因此，在构建和谐社会的进程中要加强制度创新建设。加强制度创新建设，一方面，要使制度适应社会的发展形势。特别是我国目前的大部分制度的计划经济痕迹较重，不适应和谐社会构建的发展需求，甚至成为构建和谐社会的障碍。因此，制度创新要符合社会的发展形势，体现和谐社会的基本精神。另一方面，要特别加强社会管理制度创新。要加强制度理念创新，树立以人为本、服务公共的理念，充分尊重人民群众的根本利益。同时，要发挥我国的制度优势，借鉴国家社会管理的有益成果，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理制度格局，提高社会管理的科学化水平。

总之，制度建设是构建和谐社会的基础与保障。按照构建和谐社会的基本要求，从加强制度建设入手，形成适应和谐社会发展的规范制度体系，是我国构建和谐社会的根本路径所在。因此，在构建和谐社会进程中，要通过制度建设来解决和谐社会构建所面临的诸多问题，从而使和谐社会成为现实。

参考文献：

[1] 诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1994：3.

社会制度的重要性篇3

关键词：社会保障；筹资机制；财政支出

一、社会保障制度需要财政支持

近些年来,我们国家经济的快速增加取得了全世界关注的成果,但国家的民生状态却使人担忧，特别是社会保障制度是为人民服务最重要的权衡标准,国家富强和民生状态出现了较为严重的差异。推进民生状况的改善，政府、当局和国家要承当更多的责任,主要是通过政府财政性和保障性手段在政府支持方面施展建设性的影响,国家民众能够获得同一的支持和服务。社会保障权利在国民中的充分享有和广泛适用显得极为重要。政府是保障制度的终极负责的责任人,社会保障供给需要政府提供强有力的财政支撑。

二、社会保障财政筹资机制

（一）社会保障筹资方式的国际比较：

社会保障性轨制能够存在而且不停的成长进而不断完善，其建立的根本便是必须要有足够的保障性资金支撑，社会保障筹资的方法须要合理的确定，整个社会保障体系的焦点是根据筹资方式确定的。各个政府由于国内状况存在差别，其实施的社会保障轨制在方法范畴上有很大区别，社会保障资金的筹集方法存在着相当大的差别。世界上有一百多个国度和区域已经创设起来了保障性的社会轨制，社会保障财政资金支持的方法主要存在两种类型：第一种是个人储蓄账户。这可以被看作是强制性的储蓄，政府采取的是强制社会保障模式。这种筹资方法的具体流程是由用工方和员工两边按照规定的准则划分，把社会保障用度存进员工的私人帐户，原则上社会保障性费用无论是本金还是利钱都归员工所私有，而且有专门的政府保障性机构对社会保障费用举行同一的管理支配，但政府也有权利进行一定范围内的适当调剂。第二种是征收社会保障性税收，也有征收社会保障性费用。

（二）我国社会保障制度的有关筹资方法

随着经济体制的不断改革，改革开放不断向前迈进，国家和政府也对社会保障体制进行了探索和改革。但是到现在为止，还没有形成全国性的完整的社会保障制度体系，但是在很多方面存在不规范和不完善的地方。我国现在实行的社会保障的筹资方法以“现收现付”为主，特点是各个政府部分和各行业分散性筹资，多样化筹资，在资金张罗部分存在着很多弊端和问题：社会保障财政资金的筹措方式出自多家，筹资方法很符合不规范，缺少法律进行保障，没有形成全国同一的轨制。在实际中这种筹资的方法存在另外一大短处，规定大多用规章的样式，轨制体系没有法令进行保障，并且征收的实力存在不够的现象，很容易呈现不缴以及少缴的征象。

三、社会保障财政管理支出

（一）社会保障财政支出的国际比较：

发达国家的社会保障以社会保险和市场主导制度为主，世界上转轨国家和其他发展中国家的财政支出可以作为借鉴；不少转轨国家由于政治经济的演变，社会保障制度随之发生剧变甚至是重塑，社会保障制度变化为以社会保险类型为主体。在财务付出方面转轨国度的保障性支付占比很高，GDP比重比肩甚至超过了有些发达国家，而且公共财务支付也与很多发达国家支付水平大致相等。发展中国家的社会保障轨制在类型上实行的一般是社会保险类型。发展中国家由于经济水平的发展程度广泛不是很高，对应的财政投入的程度也比较低，社会保障水平相应处于低水平，同发达国度的社会保障的水准对比，客观上有很大的距离。

（二）我国社会保障财政支出：

我国社会保障资金在管理上多元，分散，机构自设，管理者众多。从我国的社会保障总体情况来看，地方各级政府的政绩观中在社会保障方面的重视还不够，责任的划分不够透明清晰，用于社会性保障的各种财务付出比重仍然不是很高，并且社会保障支付中用自公职的支出占有了不小的比重，我们国家的社会保障性支付在国民生产总值中的比重不高，跟发达国家甚至很对转轨国家相比距离不小，同有些发展中国对比也有落后，其中很重要的原因是社会保险的覆盖范围太小。

四、社会保障财政改革的趋势

社会保障是一个国家和政府运行的重要构成，被整个国家运行系统所包括，放眼全球，有的社会保障系统没有成为社会的安定阀和稳定器，相反由于民生问题会诱发社会的不满，更严重的情况会导致社会动荡。社会保障轨制不应该是一个方面和一个层次，应重视起来多条理建设。多层次社会保障不仅包括国家的社会保险制度，也包括社会救助制度，救助制度多通过财政转移支付，也包括社会保护制度。

参考文献：

社会制度的重要性篇4

    伴随经济全球化进程的加速发展,发展中国家的社会风险将日趋严峻、传统社会保障的制度框架和政策思路面临诸多挑战,迫切需要新的理念和创新制度框架,以适应新形势变化的客观需要。

    一、社会风险管理策略框架及其重要决策意义

    社会风险管理(Social Risk Management)是世界银行为应对经济全球化背景下对社会发展的严峻挑战,于1999年提出的社会保护政策的全新理念,旨在拓展现有的社会保障政策思路,强调运用多种风险控制手段,多种社会风险防范与补偿的制度安排,系统、综合、动态地处置新形势下各国面临的日趋严峻的社会风险,实现经济社会的平衡发展和可持续发展。

    社会风险管理是在全面系统的社会风险分析基础上,强调综合运用各种风险控制手段,合理分配政府、市场、民间机构及个人的风险管理责任,强调通过系统的、动态调节的制度框架和政策思路,有效处置社会风险,实现经济、社会的平衡和协调发展的新的策略框架。概而言之,社会风险管理的制度框架具有非常重要的意义和决策价值。

    其一,社会风险管理强调将风险管理的理念和框架用于社会政策领域,尤其强调系统思维、综合控制和整体协调的管理哲学;强调运用新的方法和工具,包括社会风险的在险价值 (VaR)测试、社会风险心理测试方法,并在社会风险定性和定量分析基础上,实现对社会风险的有效控制。在变化、动态的社会风险背景下,孤立、静止、片面的思维和政策框架必然四处受阻,而系统、综合、整体协调与动态调整的思维方式和制度框架将发挥愈来愈重要的决策及政策效应。应当说,社会风险管理正是适应变化复杂的经济社会系统变迁而提出的创新理念。

    其二,社会风险管理的制度框架强调综合协调政府社会保障制度、市场保险机制、家庭及民间互助机构在处置社会风险与实现社会稳定上的重要作用。既注重强化并发挥社会保障这一政府主导的正式制度安排的支柱作用,又充分运用市场保险机制,充分发挥商业保险公司 的经济保障功能。同时,充分发挥各种传统的非正规制度安排机制在社会稳定上所起的重要作用,重视家庭保障、民间互助援助在社会稳定上所起的基础性作用,发挥和调动传统文化心理、习俗的社会风险自控机制的潜在价值。惟有综合发挥社会保护的正式制度安排和非正式制度安排的作用,才能更有效地处置社会风险并探索适合各国国情的社会保护机制。

    其三,社会风险管理的政策框架强调综合运用风险分析技术和方法,充分发挥风险控制工具、风险补偿工具的重要作用并构建社会风险预警系统。与传统的社会保障制度旨在强化基本生活保障的作用相比,社会风险管理的内涵和外延无疑更为宽广,它拓展了传统社会保障制度性框架的作用,体现了一种新的社会风险控制理念和更为科学合理的政策思路及创新制度框架。社会风险管理体系自身的综合优势,无疑为在新形势下进行社会保护的制度创新提供了一个新的制度和管理框架,对有效化解经济全球化背景下日趋严峻的社会风险,实现社会稳定具有十分重要的决策意义。

    其四,社会风险管理策略框架是在极为复杂的社会经济发展背景下提出的系统处置社会风险问题,实现经济社会协调发展的新思维。它强调运用复杂性科学的基本方法,探索社会风险管理的风险分析、风险控制、风险预警,风险补偿系统及其各系统的有机组合、相互配合、相互协调的政策取向,强调层次结构、功能结构的结合,静态与动态的融合,定性与定量的结合,控制、预警与补偿的结合,分析、决策与反馈机制的结合,寻求最佳的社会风险管理绩效。

    在我国社会风险日渐凸显的背景下,强调实施社会风险管理的制度和政策框架,具有更为重要的决策价值和现实意义:(1)运用创新思维对我国加入WTO之后的社会风险管理策略进行系统研究,有助于为测度我国入世后社会风险的复杂性,探索系统处置社会风险的方式,提供新的理论分析视角。(2)将为我国入世后有效处置日趋严峻的社会风险提供新的策略框架和政策思路。(3)有助于我们运用新的研究方法探索分析复杂的经济社会保障系统的新途径。

    二、加入WTO背景下我国社会保障改革面临的新风险和新挑战

    其一,在转型期,我国社会保障体系在构建过程中自身存在复杂性和脆弱性,这能否应对和有效处置入世后日趋严峻的社会风险,具有较大的不确定性。我国经济转型的复杂性及其社会保障改革进程的受阻,已成为经济社会发展的制约因素之一。正是在我国国有经济布局调整和国企改革尚未到位的特定背景下,入世所引发的外部压力,无疑会加剧国企下岗职工分流与再就业的压力,对正在推进的下岗制度与失业保险并轨的改革,产生严重的资金短缺矛盾。同时,我国现行社会保障制度尚未覆盖到城镇所有劳动者,即便加速扩展步伐,在短期内也较难积累WTO压力下所需的巨额社会保障基金,并对制度稳定运行带来压力。显然,企业改革短期内难以走出困境,随着失业和下岗人数的增加,一方面失业保险金需求在短期内会增大,而下岗分流的人提前退休形式则又会构成长期养老保险金的巨大需求;另一方面,企业缴费机制受阻,将减少社会保障的资金供给来源。尤其在现行社会保障制度的隐性债务未能有效吸收的条件下,新增社会保险金的较大需求,亦会给制度运行带来潜在压力。在近几年内,现行社会保障制度的资金供求矛盾将显得格外突出,并可能大大超出人们目前的估计。

    其二,入世后,收入差距拉大的风险难以避免,弱势群体人数的增多,将对我国社会保障制度的现行格局产生严重压力。作为经济全球化的一个重要组成部分,WTO的各项规则的实施,将程度不同地制约和影响各国的社会发展。富国越富、穷国越穷是经济全球化演进中隐含的重要逻辑。在此意义上,入世可能会加剧我国业已存在的收入分配差距。在短期内,我国弱势群体的最低生活保障问题将会更为突出,部分农民贫困问题将对我国现行扶贫战略带来严峻挑战。同时,加入WTO将对我国现行社会救助制度带来极为严重的挑战。强化非常规的政策思路以缓解收人差距的继续扩大,强化临时性救助显得格外重要。

    其三,WTO将对我国社会保障制度新旧模式的转型带来巨大的潜在压力。我国社会保障改革的历程表明,社会保障改革的复杂性远远超出人们的预期。社会保障的若干深层次矛盾正逐渐凸显,如隐性债务的吸收与消化,三条保障线与失业保险制度的平稳过渡等对近期和长期的社会稳定均具有十分重要的意义。入世后的全方位挑战,无疑会使我国现行社会保障的诸多改革措施受阻。加入WTO引发的新的社会风险,又对我国社会保障改革的可持续发展提出了严峻的挑战,并且会较大幅度地增大改革的成本。因而,加入WTO对我国社会保障的近期与长期的严峻挑战不应低估。

    最后,除上述已引起决策部门的高度关注的各类显性社会风险外,由于经济保障、就业保障、企业单位保障逐渐缺位和社会保障改革滞后,长期积累的隐性社会风险及其严重性不应低估。这主要表现为下岗职工以及基本收入保障难以得到保障的社会群体长期的心理压力及对收入差距悬殊等社会不公平现象的心理压抑。这形成不可低估的潜在社会风险,若不有效防范,加以引导或疏导,在特定背景下将可能酿成重大的社会问题。因而,基本经济保障和心理疏导并重,乃是社会风险策略框架关注的一个重要政策层面。宣传舆论机构的正确导向和政府部门及时化解各类社会矛盾,将有助于缓解长期积累的部分社会成员的心理压力。当代风险社会理论认为,风险被定义为违背社会文化规范的行为与不幸事故。由多种因素引起的社会不公平现象,尤其是收入与分配的过分悬殊及城乡贫困人口的增加,无疑会使我国特定制度背景下的潜在社会风险更趋严峻,迫切需要新的思路和新的策略框架。因此,尽快实施社会风险管理策略具有非常重要的意义。

    三、用创新思维构建我国社会风险管理体系

    如何应对我国社会保障制度改革在经济全球化和加入WTO背景下面临的严峻挑战呢?笔者认为,应突破现有制度框架,用创新思维制定应对策略,构建我国社会风险管理体系,实施积极的、动态调整的社会风险管理策略。

    首先,在对WTO引发的社会风险进行充分估计和准确测度的基础上,尽快构建我国的社会风险管理体系。应对WTO的挑战,固然需要完善现行社会保障制度,但必须从战略高度上运用创新思维来构建社会风险管理体系,构建我国应对WTO挑战的社会风险补偿新机制。即在强化现行社会保障体系的同时,拓展社会保障空间,强调构建政府——社会保障机制,市场——商业保险机制,社会——家庭、社区、民间救助机制三位一体的、系统的、动态调整和迅速反馈的社会风险补偿机制,研究相应的社会风险管理的政策思路,以应对经济全球化尤其是入世后对我国近期内的社会稳定所形成的严峻挑战。显然,如果对现有社会风险缺乏充分的估计、没有决策思路乃致发展模式的重大调整,现行社会保障制度改革的政策空间和保障力度可能会陷于未曾预料的困境。应强调发挥既有家庭保障、民间组织及个人防范与化解社会风险的作用,强调政府、企业、家庭、个人及社区组织的社会风险管理责任,对有效控制WTO背景下的社会风险、维护社会稳定,具有重要的决策意义。

社会制度的重要性篇5

[关键词]制度伦理；制度中心论；伦理中心论；制度伦理论

Abstract：The transformation of Chinese society boosted the development of systemic ethics，for the ethical appeal of system interacts with the systemic construction of ethics，promoting the improvement of system and the moral reconstruction. Systemic ethics construction not only fits and promotes the development of market economy，but has also become the key and a breakthrough to moral construction. It can only be realized through multiple ways. On the other hand，systemic ethics must be constructed with inpidual morality as system ethics construction focuses on its ulterior normalization.

Key words：systemic ethics；system centrism；ethics centrism；theory of systemic ethics

经过30年的改革开放，当前我国既处于“黄金发展期”，也到了“矛盾凸显期”。伴随着社会的转型，两大问题日益突现：如何完善制度?如何重建道德?要解决各种社会矛盾和问题，使其在有序的状态下不断得到疏通、调整和解决，根本上必须着眼于制度建设。制度伦理正因兼有制度与道德的双重功能而日益受到人们的重视，成为伦理学界重点讨论的话题之一。

一、制度伦理的内涵

当前学界对制度伦理内涵的界定仍未达成一致，总的来说，有3种不同理解，分别是“伦理中心论”、“制度中心论”和“制度伦理论”。

在持“伦理中心论”的学者看来，制度伦理就是制度蕴涵的伦理价值、道德原则，也可以称为“制度中的伦理”；或者指制度的合道德性，也就是对制度的伦理评价，即“制度的伦理”。此类看法是从制度的设立要依据特定的伦理原则、道德要求和人们对制度的正当、合理与否的伦理评价两个方面来考察制度伦理的内容的。它以道德为参照系，强调制度的建设问题。“从概念上分析，制度伦理不外乎两种：制度的伦理对制度的正当、合理与否的伦理评价和制度中的伦理制度本身内蕴着一定的伦理追求、道德原则和价值判断。”[1]虽然学者们对具体的概念表述有所不同，如“制度伦理”、“制度德性”、“制度的道德”、“制度性伦理道德”、“体制伦理”、“体制的道德性”等等，但其实质都是以伦理为中心的制度伦理。比较有代表性的还有万俊人先生的观点，他认为“所谓制度伦理，主要是指以社会基本制度、结构和秩序的伦理维度为中心主题的社会性伦理文化、伦理规范和公民道德体系，如制度正义、社会公平、社会信用体系、公民道德自律等等”[2]。除此以外，持“伦理中心论”的学者在剖析制度时从伦理的视角来考察制度伦理时认为：“制度伦理包括制度设计伦理与制度运行伦理。制度设计伦理就是人们在设计和建立制度时对伦理的考虑，它既指制度建立的伦理观基础，又指制度是否具有道德合理性”[3]；“制度伦理是对社会性正式组织为主体的规范体系和运行机制的内在联系的伦理思考和要求。它既包括对制度主体的伦理要求，也包括对规范体系和运行机制的伦理安排，既包括对制度本身的道德要求，也包括对制度运行中一系列环节的道德评判和价值判断”[4]。“伦理中心说”的制度伦理认识到并主要强调伦理在制度中的积极意义。

在 “制度中心论” 的学者那里，他们主张制度伦理就是一种制度化的道德规范和原则，亦即伦理道德的制度化。有的学者认为可以把制度伦理称之为伦理制度，并把它作为与经济制度、政治法律制度相并列的独立的制度体系。持这种观点的学者主要以制度为参照系，强调当前中国社会伦理道德的建设途径问题。“制度伦理就是指：作为与政治法律制度相并存的、且借助于这些制度力量所形成的‘道德法庭’，即针对全社会个体与群体行为所采取的道德约束、监督及激励机制”[5]；“就是着重从制度方面来解决市场经济中的伦理问题，具体表现为制定、完善并执行各种符合伦理要求问题研究的规则”[6]；“道德需要制度的伦理关怀。通过制度的合理安排使各种复杂的社会利益关系得到正当解决，这是社会道德建设的基础”[7]。

第三种观点实际上是前两种看法的综合，可以称为“制度伦理论”。持这种观点的学者认为制度伦理是存在于社会基本结构与基本制度中的伦理要求和实现伦理道德的一系列制度化安排的辩证统一。换而言之，制度伦理既包含制度的合乎伦理道德性，又包含人们把一定社会的伦理原则和道德要求提升、规定为制度；它凝结了制度评价和道德实现两个问题，体现了两者的辩证关系。在他们看来，前两种观点即“制度中心观”和“伦理中心观”各自都有片面性，两者的结合可谓之为“制度伦理观”或曰“两者统一论”。有代表性的观点如龚天平先生所提出的：“制度伦理是人们从制度系统中汲取的道德观念和伦理意识与人们把一定社会伦理原则和道德要求提升、规定为制度，即制度伦理化和伦理制度化两个方面双向互动的有机统一。”[8]

虽然学者们对制度伦理内涵的具体理解各不相同，但这种争议恰恰促进了人们对这一概念的研究和理解。综合上述3种观点，我们可以得到关于制度伦理的共识：一是就“制度伦理”的本质意义说，可以概括其二重性内容：一方面对制度的道德评价与约束，即关于任何一个制度本身是否合乎公正、正义的伦理原则问题；另一方面是关于道德规范本身的制度化建设与操作问题，也就是如何将抽象、神圣和不确定的道德情感、理想和现存的各种具体社会制度相结合，使其“物化”成为普遍的、强制的、约束人们行为的现实制度力量。二是就“制度伦理”的特征来说，主要可以从传统社会与现代社会、个人美德伦理与规范伦理之间的区别和联系角度来加以把握，相比较前者，制度伦理具有普适性、外在强制性和客观性等特征。

二、制度伦理研究的现实意义

不论在西方还是在我国，制度伦理研究都越来越成为热点，其背后则是整个社会制度化强化的发展趋势。如开篇所述，对于正处于转型期的我国，制度伦理或许正能适应当前的需要，为构建和谐社会提供良好的制度保障和伦理支撑。

首先，制度伦理适应了社会主义市场经济发展的客观需要。当前，我国正在全力以赴地健全和完善社会主义市场经济体系。在市场经济条件下，社会发展面临的一个基本伦理问题是市场经济的基本价值指向和基本判断问题，即市场经济是中性的，还是利己的?由于市场的价值设计是“经济人”，因而市场经济应当承认利己性。既然市场经济是利己的，那么对市场经济的利己性就要予以尊重。如果利己性要得到尊重，那么能否任其发展?市场经济运行几百年的实践表明，“经济人”是有理性的，但只是有限的理性。在市场经济社会中，人们对自我利益的始终关心，对货币的直接追求，容易形成个人中心主义和拜金主义，而市场竞争优胜劣汰的残酷性又极易使人们不择手段，忽视伦理道德。同时，由于种种原因，遵守道德在一定情况下往往是直接利益的损失，从而更容易诱使背离道德原则情况的发生。“经济人”在其经济活动中，既可能是在主观追求私利的同时，客观上损害了他人的利益，又会纯粹以损人利己的手段来谋利，甚至在冠冕堂皇的幌子下干有损他人、有损社会的勾当。特别是在市场经济条件下，经济活动本身就是一种趋利活动，追逐利润是经济活动的本质属性，所以在现实中“经济人”的理性更多地表现为一旦某种经济行为导致效益递减，“经济人”就会自动终止这种行为，而转向能带来更大效益的行为。所以，“经济人”的道德理性只有在特定的制度安排下才有其现实可能性，市场经济的正常运行必须是在完善的正式制度(法律、法规和政策)和非正式制度(文化传统、道德观念、价值取向、伦理规范、风俗习惯、意识形态)之上才有可能。由此可见，市场经济必须是一种制度经济，制度的背后，则是需要何种制度支撑，制度伦理为我们提供了必要的支撑。

其次，制度伦理是解决当前价值支撑缺位的需要。众所周知，我国传统伦理文化有一个重要的特点，就是对人性的过高设计，要求人人都做君子、圣人。不做君子，就是小人。孟子说：“人之初，性本善”、“人人可以为尧舜”，荀子则认为“涂之人可以为禹”，毛泽东也曾坚信：“六亿神州尽舜尧”。诸多思想家都从人性善的立场上努力阐述每个人成为圣人的可能性，并希望现实中每个人都做到这一点。这种高估人性的道德理想主义和新中国成立以来的计划经济相结合，更获得了极大的宣扬。因为计划体制的思想特点就是通过道德激励，提升人的思想境界，从而促进社会生产力的发展。但是从几十年的道德实践中，我们看到，传统的道德理想主义并不能达到令人满意的效果。这是因为：第一，人性本是自然属性和社会属性的综合，从自然属性上来说，趋利避害，自我保全乃是应有之意；从人的本质来说“在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[9]，在劳动尚且只是个人谋生手段的现阶段，让每个人做圣人是不现实的，反而会导致“双重人格”；第二，高调伦理讲多了，在现实中反倒会忽视一些基本的道德规范建设，使道德建设无从着落。虽然目前对道德现状存在着“滑坡”与“爬坡”的争论，但不管是“滑坡论”还是“爬坡论”，其背后的原因是相同的：一方面，传统伦理文化不能有效因应社会现实；另一方面，与现代市场经济相适应的伦理道德尚未引起市场主体的完全认同和社会的完全确认。这种原因致使社会生活作为存在的意义、生活规范的道德价值及其规范要求或者缺位、或者缺失有效性，不能对社会生活发挥正常的调节作用。而制度伦理从承认人性的弱点出发，它要求从制度上来防范人性的弱点，通过制度规范来建构和保障道德，因而能有效地为现代社会提供价值支撑。

最后，制度伦理可以有效应对制度设计的挑战。当前，制度设计面临着重大挑战：一方面，我国当前政治体制大大滞后于经济发展，制度的设计如何因应经济发展与社会进步，其必要条件就是必须进行伦理的考量；另一方面，政治领域中权力腐败现象有愈演愈烈的趋势，“实践证明，教育引导不是万能的，靠法律约束也是不够的。现实迫使我们从更本源的问题上来思考问题，这就是制度和体制问题”[10]。邓小平也曾从制度建设的高度指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢?……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[11]“制度是影响现代社会和现代人的生存的重要资源，是支配现代社会的根本而又优先的力量。”[12]但不论是从人类社会的发展来看，还是就我国现状来说，制度化并不一定就能达到理想的效果，有些制度能引导社会向善，有些制度可能是无济于事，有些制度甚至是胁迫人们从恶。制度的双刃剑作用表明，制度在设置、安排以及运行过程中必须进行伦理考量，而制度设计的逻辑起点要建立在伦理的基础之上，从而使制度具有道德的合理性和合法性，这些正是制度伦理研究的任务。

三、制度伦理建设的途径

综合前面关于制度伦理内涵和现实必要性的探讨来看，制度伦理研究的主要问题有：第一，制度安排、制度设计如何体现其道德性、合理性?第二，道德伦理要求如何规范化、制度化?第三，制度及其运行对人们的价值选择和价值取向有什么影响?由这些问题出发，制度伦理建设应该遵循如下路径。

首先，关于制度伦理建设路径的选择，主要有两种：一是从制度本身入手。“制度设计体现一种价值选择和价值取向，反映一种分工和理性，一种制度安排给人以一种价值导向”，“必须进行合理的制度设计。第一，制度设计时，要考虑怎样处理伦理与政治、经济等社会其他方面的关系；第二，制度安排时，以什么伦理价值观作为参照系；第三，制度设计时，有一个是社会本位，还是个体本位问题。如果是个体本位，还有一个是强者本位，还是弱者本位的问题”[10]。具体来说，第一，一个社会的任何制度选择与安排都应该体现正义的伦理道德价值(关于“正义”本身的伦理道德内涵，不是此处讨论的范围)。如果说个人负有支持制度的义务，那么制度首先应是正义、公平、公正的。如果制度的结构不合理，甚至不道德，个人的道德行为就不可能起到多大的社会作用，而只能作为独善其身的手段，甚或造成 “高尚是高尚者的墓志铭，卑鄙是卑鄙者的通行证”的境况。美国学者萨拜因认为“当人们处于从恶能得到好处的制度下，要劝人从善是徒劳的”[13]。人是在制度中生活的，大量事实说明，社会道德要求为社会成员普遍认可，并转化为多数人的行为规范，首先取决于制度标志着什么样的价值导向，并在多大程度上贯彻了基本道德原则。所以制度本身的道德合理性问题，是制度伦理建设和道德建设的根本问题之一。

其次是伦理的法律化、制度化建设，即把社会基本道德上升为法律、制度，同时在贯彻其基本制度的过程中宣传渗透其道德观和价值观。从国家的角度来看，这是管理社会、提高社会成员道德水准的一种必要而有效的手段。把相对抽象的伦理要求、道德命令具体化为群体成员所必须遵循的一系列可操作的道德规范和制度而形成的伦理制度，有助于监督人们遵循由伦理制度化所滋生的道德行为准则和规范。例如前面提过的“道德立法”，就是要求以社会的名义把道德的基本要求从法律、制度角度予以确认。这对切实保证道德在现实生活中的贯彻执行有重要作用。这也或许可以说明我国所提出“依法治国”与“以德治国”的契合。

最后，在制度伦理建设的具体手段上，可以从这几个方面做起：第一，从职业道德入手。目前我国的道德建设包括家庭美德、社会公德和职业道德。相比较而言，职业道德建设更具有外显性和操作性，我们要根据基本道德原则和为人民服务的精神，来制定和完善各行各业的职业道德准则与规范并强化落实和实践，从而提高各行各业的职业道德水平，进而影响和带动整个社会风气的好转。第二，从法制建设入手。在“依法治国”和“以德治国”相结合的大环境里，加强道德立法，改变传统文化中对法律本质的工具化解释，建立新的法律观念，使广大社会成员能自觉地将法当作最基本的道德准则来看待。第三，多管齐下，强化监督管理。比如社会呼声很高的“诚信制度”的建设，就是主要从经济约束的角度强化道德责任；另外，新闻媒体作为当代的“第四种权力”，有着不可推卸的“铁肩担道义”的道德责任，可以通过其越来越大的影响力为制度伦理建设提供外在的监督监控；此外，还可以建立权威的评价机构，而不只是停留在泛泛的群众监督的水平上。

四、制度伦理的限度

从制度伦理含义的解释我们可以知道，不管是从制度的角度来谈伦理，还是从伦理的角度讨论制度，亦或是持综合论，他们的最终目的都决不是取消道德的作用，而是使道德更好地发挥作用。我们需要注意的是，制度伦理有着自身的限度。

第一，就道德建设而言，我们应该克服两种片面性：一是片面迷信道德教育，二是走向反面，片面依赖规范约束。事实上，就道德建设来说，道德教育和制度建设缺一不可，也就是德性伦理和制度伦理不能片面强调一方，忽视另一方。从现实中我们看到，道德建设如果单纯注重说教而缺乏制度的伦理性和制度化的道德措施，实际上很难有成效，既不能在社会上形成良好的道德风尚，也很难使基本制度所规定的伦理原则转化为现实社会的道德行为；但另一方面，决不可忽视个人内在自觉性即德性伦理的重要作用。制度缺陷固然是造成我国现实生活中出现道德水准下降状况的一个重要因素，但某些人不具备与制度要求相适应的精神品质，不理解制度所展示的伦理意义和精神价值，从而不能把外在的规范约束内化为人的某种需要，也是一个不容忽视的因素。在一个社会中，良好的精神面貌(这是社会成员德性伦理水平的集中体现)是制度能健康运作并有效发挥作用的粘合剂。德性伦理强调个体的内在性和自律性，缺少了德性伦理，制度伦理在执行和运作时便不能得到有效贯彻。

第二，从制度本身来说，制度是由人来制定的，也是靠人来实施，并且是为人服务的。在这里，人的主体性不仅不能被消解，反而应是更加地突显。所以制度伦理不能代替伦理，我们不能把所有的伦理都制度化。“人的道德生活是一个具有不同层次的综合性系统，这一系统大致可以分为三个基本层次：终极信仰层次、社会交往层次和个人心性修养层次，具体到伦理学的理论结构来说，应该是‘信仰伦理’、‘规范伦理’和‘美德伦理’。制度伦理是以社会规范伦理为基本理论维度的，它虽然必须结合信仰伦理和美德伦理来发挥作用，因为信仰伦理对于社会规范伦理具有某种导向作用，同时规范伦理也只有为道德个体所普遍接受才具有真实的社会意义，但是我们却不能把信仰伦理和美德伦理都制度化。在这一点上明确了道德和制度的根本性区别。”[14]

第三，自律是道德的基础，更是道德的根本特征，所以道德作用的发挥绝不只是停留在对社会成员的行为规范和外在约束上。传统的道德教育以及道德修养其重点在于培养人们的道德自觉，提高道德自律意识，但制度伦理立足于否定性的人性把握方式，依靠外在他律起作用。我们不能因制度伦理的出现而否认自律这一伦理学的基本特征，我们必须认识到制度伦理只是我们在当今社会条件下进行伦理建设的一种特殊形式，而不是道德建设的最高形式。

[参考文献]

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[12]彭定光.和谐社会建构的制度伦理基础[J].江西社会科学，2006(4)：41-46.

社会制度的重要性篇6

关键词：社会主义协商民主制度；制度化；规范化；程序化

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）05-0049-04

社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，是与选举民主相互依存、相互补充、相互统一的一种民主实现形式。在探讨社会主义协商民主理论和进行社会主义协商民主实践过程中，不能忽略协商民主在中国已经制度化的事实。中国特色社会主义协商民主制度要从一种低效率、不规范、不健全的单向度实践形式，向覆盖社会政治、经济、文化与生态领域的全方位的工作机制和制度系统转变，就必须实现自身的制度化发展。这是因为从外部来看，改革开放以来中国特色社会主义现代化建设与经济社会结构的转型变化，使社会主义协商民主的制度、规范和程序具有内在的变动需求。从内部来看，协商民主制度本身无论怎么合理、怎么完备，都会在实践发展过程中存在这样那样的漏洞和薄弱环节。因此，健全社会主义协商民主制度的关键和重点在于强调社会主义协商民主“制度化”的过程。这是健全社会主义协商民主制度的客观要求。社会主义协商民主的制度化发展将使社会主义协商民主制度更具系统性和完整性。这不但打破了协商民主只能依附选举民主的政治神话，弥补了选举民主的缺陷和不足，而且在选举民主的基础上确认了协商民主的政治合法性和社会正当性地位。

一、社会主义协商民主制度的内涵

科学界定与准确把握社会主义协商民主制度的内涵是健全社会主义协商民主制度的前提。社会主义协商民主制度是民主实现形式的一种制度安排。它在相应的社会政治、经济和文化的条件支撑下，最大限度地实现人的主体性和尊严性的契合，实现人类社会走向善治与善政，实现人类社会的基本目标和基本价值。社会主义协商民主制度包含于协商民主大集合之中，是协商民主的一种具体表现形式。它主张在完善的选举民主基础之上，通过协商信息的公开透明、自由平等的对话和讨论方式，以公共协商民主的理性和公正价值理念贯穿于决策之前和决策之中，赋予决策充分的合法性和正当性，实现决策结果的实效性和执行性。社会主义协商民主制度是马克思主义理论与近现代中国社会发展相结合的产物，符合中国特色社会主义民主政治的发展方向，具有浓郁的中国特色和社会主义风格。社会主义协商民主制度的三大理论基石是马克思主义多党合作理论、人民民主理论和统一战线理论。中国特色社会主义协商民主制度以人民民主和社会主义为原则，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等协商平台和协商渠道，就经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，不断完善党的领导方式和提高党的执政能力，提升当代中国政治合法性。

二、健全社会主义协商民主制度的实质

从理论上来讲，有制度就必然有规范，有规范就必然有程序，没有程序、没有规范就不能被称为制度。社会主义协商民主制度的内涵决定了其作为一种合理的制度设计形式，必须在理论化、实践化的过程中保持动态的发展与完善。因此，健全社会主义协商民主制度的实质就是中国共产党主导下的社会主义协商民主的制度化、规范化和程序化建设，树立协商民主制度的公信力，使协商民主成为社会民主政治过程中的必须和法定程序，实现其作用发挥的动态化和常态化。

首先，社会主义协商民主制度化是通过具体的制度设计和制度安排，使协商民主制度实现从非正式系统到正式系统、从不健全到健全的过程。具体表现为，协商民主实现从党的意志、政策文件向国家法律法规形式的制度化转变；由主要涉及党际协商向国家政权机关、政协组织、党派团体和社会群体互动协商的制度化转变；由狭隘的、单独的协商向更加广泛的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、基层民主协商的制度化转变，不断实现协商民主有法可依、有章可循，成为具有实际约束力的共识性制度形式。

其次，社会主义协商民主规范化是协商民主确立统一的主体、对象、范围等方面的规范，以避免协商民主运行过程中的随意性和不确定性。协商民主规范化能以法律法规方式保证社会各阶层、各利益主体在协商民主中的平等地位，明确协商主体在协商之前、协商之中和协商之后的权利义务，从而保证协商民主的有效有序进行。在当前，对口协商、专题协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商是重要的协商平台，人民政协是协商民主的主要渠道。然而，协商民主的形式和范围在实际社会政治实践过程中已有较大的丰富和拓展。例如，人大的立法听证会，党委和政府与公民互动的民主恳谈会、直接对话制度、与企业对话制度、网络协商与征求意见方式，乡镇基层的民主听证会，村级的民主评议制度等。这些丰富、多样化的协商形式需要我们对之加以引导和规范。

再次，社会主义协商民主程序化是对协商的议题、时间、内容和成果的制定和实施有具体明确的规定。程序性规定能够从制度上保证协商民主的程序化。协商议题和内容一般是由党委或者政府提出和确定的。但是从协商民主参与主体多样化的客观现实来看，参与协商的主体所提出的重要建议和议案都可以成为协商的议题。要将协商纳入决策程序之中并将协商程序公开化，能够加强人民群众对协商过程和协商结果的监督，推动协商成果的采纳、落实、转化以及反馈，从而增强协商民主在决策之后的实效性。

最后，社会主义协商民主的制度化、规范化和程序化能培育公民参与精神以及对协商民主的价值认同，能引领社会思潮、凝聚社会共识，能实现和扩大公民有序政治参与，能推进政治体制结构的合理化。当代中国社会政治、经济、文化等领域的协商民主将推动党和国家政治行为的制度化、规范化和程序化，提升党的执政能力，为实现公共决策的科学性和民主性奠定基础。健全和发展社会主义协商民主制度能在根本上提升当代中国政治的正当性和合法性，保证了人民当家做利，拓展社会主义民主实现的广度和深度。

三、健全社会主义协商民主制度的路径

在政治学中，制度即规程，是一个社会组织或团体成员共同遵守的准则和办事规程。制度化则是各个组织和团体借此而获得这种影响力的过程。健全社会主义协商民主制度首要是保持制度实施的常态化、动态化。这是社会主义协商民主制度化的客观要求和根本特性。健全社会主义协商民主制度的路径主要包括以下几个方面。

（一）培育公民对社会主义协商民主制度的价值认同和价值共识

价值认同是指个体或组织在一定范围内对特定事物的价值、功能、意义所达成的共识和认可。共同的价值观需要有规范来支持，需要根据共同的价值制定相应的原则和规范，把人们的行为纳入动态的系统模式之中。社会主义协商民主的价值得到全社会认可，是全社会成员基于共同的理想、信念、原则、路径、目标等要素，对国家政治经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题所形成的稳定健全的价值定位、价值指向和价值共识，是健全社会主义协商民主制度的思想基础。要培育公民对社会主义协商民主在完善国家政治制度、推进政治体制改革、规范政治行为、塑造政治文化和提升公民政治素质等方面的价值认同，增强公民在相应程序和规则保障下通过对话、讨论、谈判、审议等形式实现充分协商与充分民主的价值共识。要使人民充分认识到在社会主义初级阶段，广泛、多层、制度化的社会主义协商民主在促进党和政府树立民主执政、科学决策的理念和思路，提高公共权力的透明度，畅通公民社会利益表达渠道，构建完善的社会协商对话制度机制等方面具有持久的生命力。

（二）推动社会主义协商民主制度的法制化和程序化

社会主义协商民主作为中国政治发展进程的产物，充分发挥自身的价值功能需要不断提高自身的制度化程度。社会主义协商民主已经从统一战线制度发展为具有中国特色的政治制度，并具有上升为我国一项基本政治制度的趋势。只有提高社会主义协商民主制度的法制化和程序化水平，社会主义协商民主作为社会主义民主的重要形式才能收到实效。

社会主义协商民主的制度化发展首先必须实现法制化。社会主义协商民主必须上升到国家政治制度层面并纳入法治轨道。要制定社会主义协商民主的法律法规，使协商的组织主体、内容形式以及规范程序由国家法律来保障，使协商是由国家法律法规而不仅仅是由党和政府的文件来规定，使协商广泛存在于政治、经济、社会等各个领域，使协商有法可依、有章可循，使协商具有权威和公信力，使协商民主成为各个社会群体有序政治参与的制度化形式。

社会主义协商民主的制度化发展还要实现程序化。协商民主程序化是保证协商民主规范有序运行的必要保障。对于协商主体、议题、时间、内容、形式、结果以及监督等方面要有具体明确的规定，以保障协商的规范化。社会主义协商民主的程序化尤其要注重决策过程中的有关刚性规定。党的十明确提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性”。它强调决策之前和决策之中都必须进行协商，都要给予参与者充分的准备时间，对协商的准备程序、意见表达程序以及监督程序等都要有明确的规定和要求。同时，增强协商实效要把协商全过程置于人民群众监督之下，重视协商决策成果的落实和转化。

（三）扩大社会主义协商民主制度的主体和范围

在我国改革发展的关键期，新矛盾新问题层出不穷，社会利益关系纷繁复杂，利益群体多元化，利益诉求多样化，利益冲突日益突出。巩固改革发展成果，提高我国政治体制的适应性和政治合法性，推动社会生产力发展，需要将社会各阶层各方面的政治民主需求以及利益诉求纳入到体制框架内进行有序释放。

一是要不断扩大社会主义协商民主的协商主体。协商民主的本质在于政府、各类政治团体、各种社会组织以及公民能公正、平等地参与到公共管理和公共政策制定过程中，对不同主张和观点进行平等、公开、理性协商，使政治治理与社会发展具有深厚的合法性基础。可见，参与是协商民主的核心。协商主体应该包括执政党、政权机关、社会组织、基层组织、派、政协组织、公民个人等。这样才能夯实社会协商民主制度的基础。

二是要不断扩大社会主义协商民主的协商范围。社会主义协商民主制度要以政治协商制度为主向政治协商制度与社会协商制度并重方向发展。社会主义协商民主不仅要在中国共产党领导的多党合作与政治协商领域开展，也要在其他领域就经济社会发展和涉及群众群众切身利益的实际问题方面广泛施行。要不断扩大协商民主的广泛性和多层性，在协商民主的渠道、平台、形式以及范围方面进一步满足公民的有序政治参与需求。

（四）完善和畅通协商民主制度化的渠道和平台

渠道和平台是协商民主制度化顺利进行并收到实效的依赖和保障。首先，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。要推动人民政治协商会议的制度化、规范化、程序化建设，推进人民政协政治协商的法制化进程，健全和完善人民政协政治协商的制度体系。其次，要发挥国家政权机关、行政机关、社会团体、社会组织其他渠道的积极作用。协商民主还应该依托各级人大、政府机关、工青妇等社会团体组织等渠道开展协商。只有充分调动各组织、各行业、各部门的协商积极性，协商民主在中国才会有生命力。再次，要积极开展基层协商民主。社会层面的基层协商民主刚刚起步，其制度创新和发展空间还很大。因此，处于社会基层的社区、团体、企业等应大力发展协商民主，才能使协商民主在国家、社会、基层三个层面得到全面展开。

（五）丰富和完善协商民主制度的运行机制和实现形式

社会主义协商民主既是一个理论研究问题，更是一个民主政治实践问题，需要对协商民主的运行机制和实现形式进行坚持、完善和发展。协商民主制度的运行机制和实现形式是协商民主有序运行的必要保障。协商民主不能成为组织机构和领导个人的随意性选择，而应该成为民主政治的程序设计和运行机制。

首先，保障协商民主主体广泛的知情权、表达权以及组织化、有序化、理性化的政治参与权利；保障协商民主客体的多样性，就重大决策、经济社会发展重大问题以及公民切身利益问题等方面进行民主协商；保障协商民主目的一致性，广泛吸收社会各团体、各党派、各界别、各方面在决策前和决策中进行协商和对话，赋予政治经济社会事务决策的正当性和合法性。

其次，明确和规定协商民主的主要步骤。构建完备的协商民主步骤是协商民主制度化的基本要求。协商议题的提出和确定、协商时间的确定和规范、协商过程的运行和公开、协商结果的落实和反馈等环节都应该由完善的运行机制来保障。

社会制度的重要性篇7

关键词：卫生改革，基本医疗保险，保险覆盖率，一个制度、多种标准，全民医疗保险制度

一、医药卫生体制改革与基本医疗保险议题

医药卫生体制改革已进入关键时期，医药卫生体制改革核心是医疗体制改革，医疗体制改革核心是基本医疗保险与医疗保障制度建设。改革开放以来，作为社会经济体制改革重要组成部分的医药卫生体制改革应运而生，而且它与社会福利、社会保障制度改革的关系密切。总体来说，医药卫生体制改革分为两大阶段，1998年以前是医疗体制改革为主的第一阶段，医院经济管理体制改革、医疗服务能力扩张和探索医疗保障制度框架，是改革的主线。 1998年国务院实行城镇职工基本医疗保险制度。 2000年“同步推进”城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革。2002年实施新型农村合作医疗制度和医疗救助制度试点工作，标志真正进入医药卫生体制改革时期，医药卫生体制综合、系统改革、城镇职工基本医疗保险制度建设和整体设计医疗保障制度框架，成为此时体制改革的主线。纵观医药卫生体制改革过程，目前已进入整体制度设计、政策实施和模式选择的关键时刻，设计选择何种医疗保险、健康照顾、医疗保障、社会福利制度和社会政策模式，至关重要，其中尤以医疗保险制度最为重要，因为医疗保险是医药卫生体制和福利制度运作的主要产出，直接关系亿万国民的身心健康状况、生活质量和社会福利水平，关系国民素质与社会质量。因此，医药卫生体制改革与基本医疗保险制度建设是公共政策与社会政策议程的核心议题。

医药卫生体制改革核心议题是基本医疗保险制度与医疗保障制度建设，如何进一步完善基本医疗保险制度框架设计与政策模式选择，实施医疗保障制度创新是当务之急，刻不容缓。工业化、城市化和社会现代化以来，预防疾病和公共卫生、环境卫生、工厂卫生状况、家庭卫生、个人卫生议题引起社会各界广泛关注，政府承担改善公共、环境卫生的责任。十九世纪中叶以来，在如何利用商业保险原理和社会互助原则，将人们组织起来，预防疾病和抵御疾病风险，确保有竞争性劳动者的社会需要推动下，英国工会组织首创医疗保险制度，其后德国俾斯麦政府率先将社会保险制度化，建立完备的工伤、失业、养老和医疗保险制度。目前，医疗保险已成为世界各国医疗保障制度的主体，成为绝大多数人预防疾病的主要方法。综观当前世界各国都在积极探索改革现有的医疗保障制度，例如，非洲医疗保健体系改革创新方向是广泛实施法定保险计划；美洲大陆医疗保险改革动向是扩大医疗保险体系覆盖范围，提高效率；亚洲和太平洋地区医疗保险改革方向是扩大保险覆盖率，多元化筹集保险资金；欧洲医疗保险改革趋势是调整医疗待遇，将社会市场型竞争机制引入健康照顾领域。显而易见，医疗保险制度是世界各国医疗保障制度建设和健康照顾服务体系的最主要形态，这意味医疗保险既是人们享受健康照顾的基本途径，又是医疗保障制度安排的“国际惯例”。

二、城乡医疗保险现状与四分五裂的医疗保障

改革开放20多年来，城乡居民享受健康照顾服务与医疗保障制度的发展状况并不乐观，城乡居民医疗保障的覆盖范围非常有限，绝大多数居民无任何医疗保障，个人承担疾病风险。根据2003年第三次国家卫生服务调查发现，医疗保险制度发展缓慢，绝大多数城乡居民没有任何医疗保障，只有少数群体享有“不尽人意”的医疗保障制度，健康平等问题格外尖锐。更为重要的是，医疗保障制度覆盖率还存在显著的性别差异，例如，城市地区无医疗保险的比例女性高于男性(高出5.4%)；年龄差异，例如，城市享有各种医疗保险人口的比例随年龄降低呈递减的趋势，5岁以下儿童无医疗保险比例高达70%；文化程度差异，例如，城市地区无医疗保险人口中低文化程度比例较高，占26.5%，而高学历人口所占比例较低，只占8.8%；职业层次差异，例如，管理人员中有医疗保险的比例最高，其中64.4%的人有城镇职工医疗保险，农民有医疗保险的比例最低，86.8%的人无任何医疗保险，现有医疗保障体系中制度性、结构性、体制性不平等、不公正状况可见一斑，医疗保障制度改革刻不容缓。

现行医疗保障与医疗保险制度存在诸多结构性与医药文化问题，不仅严重影响其发挥积极作用，防病治病和改善健康状况，而且成为制度化不平等的重要根源之一，影响社会正义。首先，医疗保障与医疗保险制度的价值基础、价值目标、价值理念与价值判断等问题颇多，直接影响医疗保障制度框架设计与健康照顾政策模式选择，影响医疗保险服务效果与效率。健康照顾服务、社会福利、社会服务与社会政策的基本特征是无法回避伦理道德与价值判断，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。福利制度精髓是其价值基础。总体来说，目前主流的价值观念和社会态度是，疾病是个人不幸与个人麻烦，是个人倒霉，甚至是上天对某些人行为不检、道德沦丧的惩罚，是“罪有应得”和“活该倒霉”，而非典型的公共政策和社会政策议题。对待疾病的这种“谴责牺牲者”取向的社会观念和态度曾普遍存在于世界各国工业化革命以前的历史发展过程中，目前中国正处于现代化过程中。令人鼓舞的是，2002年sars疫情用血的代价使国人普遍理解了为什么说，公共卫生是政府应承担的社会责任的观点，政府加大公共卫生的投资力度，公共卫生事业发展出现重大转机。然而，在医疗服务市场化和医院费用居高不下的背景下，几乎所有人都认为基本医疗服务不是福利服务，不是政府应该承担责任的公共服务，政府没有义务和责任为医院的基本医疗服务“买单”，病人个人负担医疗费用和医院靠吃病人就是自然而然的事情了。与此密切相关的是，公民缺乏健康权利，公民无权从国家与社会那里获得应该享有的基本健康照顾服务。这种观念牵涉的深层次理论假设和价值争论是，健康照顾是否是所有公民的基本社会权利?政府是否应承担起为所有公民提供基本健康照顾服务的责任?社会发展最高目标是什么?欧美国家已经基本解决了这些问题，社会各界人士对这些基本问题已形成广泛的社会共识，并为其国家健康服务制度(英国等)，国家保险制度(加拿大)，社会保险制度(德国、日本)，医疗储蓄体系(新加坡)，私人保险加政府医疗救助体系(美国)提供了相应的社会价值基础。令人遗憾的是，中国医疗保障制度设计与医疗保险制度建设缺乏相应价值目标和文化基础，社会各界人士对医疗保障制度框架设计与政策目标缺乏社会共识，严重影响了制度设计质量。

其次，卫生改革特别是医疗保障与医疗保险制度建设的目的含糊不清，医学目的和医疗服务目标背离医学的神圣使命，健康照顾不是维护社会平等与社会公正，而是加剧健康不平等和不公正，健康照顾与医疗保障领域中的不平等与不公正成为构建和谐社会的制度根源。综观卫生改革实践，长期以来，改革目标含糊不清和充满歧义是卫生改革面临的最大问题。

综观《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，医疗保险制度改革的主要任务是建立城镇职工基本医疗保险制度，看不见改善国民的健康状况、促进健康平等，维护健康公平和提高生活质量等社会政策目标，医疗保险制度建设本身成为医疗保险的目的，颠倒了医疗保险制度建设的手段与目的之间的关系。众所周知，医学、健康照顾和医疗保险制度的目的都是治病救人、预防疾病、阻止死亡、维持健康、提高生命质量和改善生活质量，并且通过医疗保险制度实现健康平等和健康公平的最高目标，而非加剧健康领域不平等。毫无疑问，目前只有极少数人享有的医疗保障与医疗保险制度肯定无助于健康保险的目标。

第三，卫生改革特别是医疗保障制度设计和医疗保险政策模式选择基本原则形同虚设，无法发挥应有的积极作用，医疗保险制度框架的设计原则和实际运作状况相去甚远，甚至是截然相反，背道而驰。1997年《国务院关于卫生改革与发展的决定》指出，卫生改革与发展应遵循以下基本原则：坚持为人民服务的宗旨，正确处理社会效益与经济收益的关系，把社会效益放在首位。以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，体现社会公平，逐步满足人民群众多样化的需求。国务院建立城镇职工基本医疗保险制度的基本原则是：基本医疗水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应，城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，其核心原则和精神实质是“广覆盖、低水平”。目前，医疗保障状况确实是低水平的，但是，离广覆盖的基本要求相去甚远，全国70%人无任何保险是典型例证。从医疗保险覆盖率角度看，目前健康不平等、不公平主要表现形式是医疗保险覆盖范围太小，如何扩大医疗保险覆盖面.是完善基本医疗保险制度设计和提高健康平等程度的关键问题。

第四，目前医疗保险范围过窄，许多疾病、药品没有纳入医疗保险诊疗和药品目录范围，医疗保险待遇和报销比例偏低，基本医疗保险沉淀资金过多，基本医疗保险制度难以有效发挥预防疾病、抵御医疗风险和改善健康状况的作用，难以有效满足人民群众的基本健康需要。目前，全国各地都根据当地的具体情况，制定当地基本医疗保险制度的实施细则和政策规定，地方政府均印发基本医疗保险药品目录，确定定点医疗机构和基本医疗保险定点零售药店，建立基本医疗保险基金和个人帐户，基本构建起基本医疗保险的制度框架和医疗服务体系。但是，由于各地经济社会发展水平高低不同，各地制度框架设计与保险待遇存在显著不同，人为限制劳动力的自由流动，基本医疗保险和健康照顾服务体系成为影响企业竞争的因素。与此同时，由于医疗保险主要关注大病医疗互助基金和住院治疗，轻视门诊和常见病诊治，许多地方基本医疗保险设置了起报线，对未达到起报线的门诊费用不予报销，不利疾病预防，不利于疾病的早发现、早诊断、早治疗，甚至贻误最佳治疗时机，且不利于医学模式转变。如何处理大病与小病关系的同时，如何处理预防与治疗的关系同样直接影响服务范围内容。目前，各地医疗保险范围与保险服务内容主要局限于医院门诊、住院和大病治疗服务范围，对疾病预防、健康教育、健康促进和社区卫生服务等非基本医疗服务范围内容的关注不多见，缺乏相应优惠鼓励政策，医疗保险服务工作重点不是如何预防疾病和防止保险对象不得病，而是侧重于疾病治疗特别是晚期的无效治疗，浪费宝贵的医疗资源，加剧卫生资源紧张状况。不难想象，前述价值观念与制度安排必然结果是，企业和保险对象缴纳相当保险金，但医疗保险门槛过高、保险待遇和报销比例偏低，导致大量保险资金沉淀。如广东1999-2003年医疗保险基金结余高达128.73亿元，占全国的 19.2%，引发人们思考举办医疗保险目的何在，致使相当数量医保对象抱怨医疗保险制度设计不尽合理，医疗保险难以发挥应有保障作用。

第五，医疗保险筹资融资和基金增值渠道单一，保险基金分散和统筹层次较低导致基金难以发挥大数法则，医疗保险基金安全运行和科学管理有待提高，个人费用负担的比例过高，医疗保障和医疗保险筹资公平问题突出，难以充分体现社会保险性质和国家社会福利责任。基本医疗保险是典型的社会保险，基本特征是其强制性、非营利性和国家的社会保护责任。基本医疗保险缴费包括用人单位和个人缴费两部分，每部分又分基本医疗保险和大额医疗互助两块。总体来说，目前医疗保险筹资融资，特别是基金增值渠道比较单一，主要靠银行的存款利息，难以有效保证医疗保险基金的保值增值。与此同时，由于全国各地医疗保险统筹基金的统筹层次多是地市范围，参保人数有限，基金相对比较分散，抵御风险能力相对较弱。与此密切相关的是，因各种各样原因，医疗保险基金安全封闭运行和科学规范管理有待提高。最为重要的是，城乡 70%的居民没有任何形式医疗保障，全靠家庭和个人力量抵御疾病风险，在医疗费用上涨幅度过快的背景下，个人负担比例过高，卫生筹资公平性位居世界末尾。在医疗费用上涨幅度过高的背景下，居民基本反应方式有三，一是应就诊未就诊，应住院未住院。二是减少治疗和降低治疗标准。三是患病后等待拖延，或贻误最佳治疗时机或拖成大病，形成恶性循环，既造成医疗资源闲置、浪费和误用，又引发严峻的健康平等和健康公平议题。如第三次国家卫生服务调查发现：城乡患者中未就诊比例为 48.9%，其中城市为57.0%，农村为45.8%，与前两次卫生服务调查相比，患者未就诊比例出现明显增高趋势。未就诊原因中，38.2%的患者是因为经济困难。城乡居民未住院的主要原因是经济困难(70%)。如何扩大医疗保险覆盖范围，发挥社会保险互助互济作用成为完善医疗保险政策的当务之急。

第六，目前各种医疗保障制度的行政管理分散在多个政府部门，各种医疗保障形态之间缺乏应有的、紧密的制度联系，政出多门、部门交叉、城乡差别和制度分隔的状况比较明显，医疗保障制度难以发挥应有的整体作用，医疗保障制度建设迫切需要系统性、制度化整合。目前，医疗保障制度形态多样，劳动与社会保障部负责城镇职工基本医疗保险制度管理工作，卫生部负责农村新型合作医疗试点工作，民政部负责城乡医疗救助试点工作，中组部和全国总工会负责公费医疗和劳保医疗事业，各类商业保险公司负责商业保险，医疗保障管理工作分散在多个政府职能部门，每种医疗保障体系均有一套独立运行行政管理和基金管理体系，行政管理成本巨大。更为重要的是，除行政管理成本之外，目前各种医疗保障体系之间相互分离的行政管理体制人为造成医疗保障体系的制度分隔、城乡差别、身份歧视和健康不平等，既不利于统筹城乡协调发展，形成政出多门，交叉重叠、多头分隔管理医疗保障制度的格局，又不利于统一、协调、整合管理医疗保障制度，最大化发挥医疗保障制度的积极保护作用，最大化改善全体国民身心健康状况，提高全体国民的生活质量和整个社会的社会福利水平。

第七，医疗保障和医疗保险制度为改善国民身心健康状况，促进经济社会发展发挥了巨大作用，但是医疗保障和基本医疗保险制度的社会效果与经济效率尚不理想，难以充分发挥正面的社会稳定与社会发展，社会投资与社会预防的积极作用，进一步深化医疗保障制度改革，完善基本医疗保险制度框架设计和政策模式选择任重道远。众所周知，医疗保障与基本医疗保险制度是社会福利制度的重要组成部分，主要归属于公共政策、社会政策与卫生政策范畴。医疗保障与医疗保险制度最基本的功能是预防疾病，治病救人，维持健康，提高生命质量，降低疾病风险，改善生活质量，主要发挥社会稳定、社会投资、社会预防和社会整合等作用。但是，由于目前医疗保障和医疗保险制度安排的分散、城乡分隔和制度化健康不平等等原因，医疗保障与医疗保险不仅难以发挥社会稳定、社会投资、社会预防和社会整合等积极作用，而且在某种程度上成为制度化健康不平等、不公正的制度性根源，加剧社会不平等与不公。医疗保障与医疗保险的积极社会影响、社会效果与经济效率同样尚有不少值得改进的地方。社会制度安排的基本功能是解决相应的社会问题，而不是有意或无意制造更多的社会问题。

三、“一个制度、多种标准”与全民医疗保险

进一步深化卫生体制和医疗保障制度改革，完善基本医疗保险的基本思路是：一个制度、多种标准，尽快建立全民性基本医疗保险制度框架，为建构和谐社会奠定坚实的社会基础。如前所述，虽然目前的医疗保障与基本医疗保险制度存在诸多结构性、体制性和系统性问题，但是，这是医药卫生体制改革、医疗保障制度设计和医疗保险政策模式选择过程中的问题，是发展中的问题。我们的目的不是完全否定现有的制度安排，而是根据中国社会实际情况，参照国际经验和世界医疗保障改革发展趋势，进一步完善基本医疗保险制度设计与政策模式，创造独具中国特色的医疗保障制度框架。有鉴于此，我们提出一个制度、多种标准原则。所谓“一个制度”是指重新整合、重组各种医疗保障制度，将其统一为一个基本医疗保险制度。“多种标准”是指根据全国各地经济发展情况，特别是不同社会群体的收入状况和生活水平，设计多种不同的基本医疗保险基金的缴费标准，以便将所有国民都纳入一个基本医疗保险制度范围当中，从而形成全民性基本医疗保险制度框架，实现健康平等和健康公平目标。“一个制度、多种标准”的原则和改革思路，来自卫生改革困境，来自医疗保障制度现状，来自基本医疗保险制度现存问题和基层工作者的探索创新，来自建构和谐社会的客观要求，并非空穴来风，毫无根据。众所周知，改革开放20多年来，医药卫生改革的效果越来越差，健康平等与健康公平问题日益突出，越来越多国民处于基本医疗保障和医疗保险制度之外，完全背离了医疗保障的国际惯例，全民性医疗保险是世界各国医疗保障制度发展的基本经验。更为重要的是，中国目前已初步建立了医疗保障制度框架，而且拥有医疗保障制度建设的经验，只不过各种医疗保障制度之间相互分隔，没有形成一种统一、整合的基本医疗保险制度框架。目前基本医疗保险制度建设存在的主要问题是参保人数有限，基本医疗保险的覆盖率太低，造成这种状况的主要原因是目前的缴费标准是按照城市就业者和城市居民的收入水平确定的，没有考虑到低收人群体、城市农民工群体、城乡结合部或农转居群体、东中西部地区农民群体的实际情况，人为的将许多群体排除在基本医疗保险制度之外。为解决覆盖率过低的问题，全国各地的一线工作者已经按照一个制度、多种标准的思路在探索创新，例如，广东东莞特别为农民工设置了一种缴费标准，上海市特别为农民工设计了城镇综合医疗保险制度，还有不少地方按照基本医疗保险制度模式，为农转居群体提供社区为基础的基本医疗保险服务。

“一个制度、多种标准”的改革原则和改革思路的优点众多，可以有效消除或降低现有医疗保障和基本医疗保险制度诸多结构性、体制性弊端，有助于重构现代社会福利制度框架。首先，“一个制度、多种标准”改革原则的精髓、实质与革命之处是旨在建立全民基本医疗保险，彻底改变以往基本医疗保险制度依托的选择性原则、城乡差别对待和身份歧视等价值理念，充分体现普及性、全民性、平等性、公民权利、基本需要、健康优先等现代福利价值观念。其次，全民性基本医疗保险充分体现国家福利责任、健康平等与健康公平等社会政策目标，有助于实现医疗保障体系制度目标，有助于为经济社会协调发展和建构和谐社会贡献力量。第三，“一个制度、多种标准”的原则真正解决了如何实现广覆盖、低水平的问题，是医疗保障制度设计与医疗保险制度建设的首要原则，既考虑中国社会状况，又考虑医疗保障发展趋势。第四，根据“一个制度、多种标准”原则设计的医疗保险制度能够显著扩大医疗保险覆盖范围，改善、提高医疗保险待遇标准，为参保对象提供更多更好的优质医疗服务，改善生活质量。第五，“一个制度、多种标准”的原则彻底改变医疗保险现有的筹资机制，真正建立国家、企业和个人三方合作的筹资机制，特别是彻底消灭个人承担疾病风险，抵御健康风险的自费医疗。第六，根据“一个制度、多种标准”原则设计的医疗保险制度能够彻底改变目前城乡分隔、分散和四分五裂的医疗保障制度，建立全国统一、系统整合和平等的全民性医疗保险制度框架。最后，根据“一个制度、多种标准”原则设计的医疗保险制度能发挥积极的健康保障作用与影响。

四、全民医疗保险制度与相关配套政策措施

实施全民医疗保险制度需要相应的社会环境与制度基础，首要条件是无形的价值观念与社会态度，是社会各界人士对全民健康保障议题和医疗保险制度设计形成广泛的社会共识。在某种程度说，全民医疗保险并非创新之举，而是改革开放以前中国医疗保障制度的真实写照。1949年以来，在东西方冷战和政府实施计划经济体制背景下，国家逐步建立起以公费医疗、劳动保险医疗和农村合作医疗为主的医疗保障，实现低水平、广覆盖全民医疗保障。这种广覆盖、低水平全民性医疗保障制度的社会效果和社会影响人所共知，创造了世界奇迹：中国人的人均期望寿命由建国时35岁提高到2000年的71岁，城乡居民健康状况显著改善，彻底摘掉“东亚病夫”的帽子，中华民族重新屹立于世界民族之林，国际性地位显著提高。从当时经济社会发展水平看，经济因素并不是决定医疗保障与社会福利制度的决定性因素。纵使是从经济因素考虑，计划经济时期政府都能基本实现全民性医疗保障与医疗保险制度，那么中国目前的经济社会发展水平肯定能够负担“广覆盖、低水平”的全民性医疗保险制度。换言之，经济因素和国家财力是全民性基本医疗保险制度的必要条件，但绝不是充分的条件。能否实现“一个制度、多种标准”原则和全民基本医疗保险制度主要取决政府首脑的政治意愿，取决于社会各界人士的价值观念与社会态度，取决于相关配套政策措施和社会制度性基础。这意味只有当全社会普遍充分认识到身心健康状况与健康保障在社会生活，在改善生活质量和提高个人福利水平中的基础性、先导性和战略性地位之时，只有社会各界人士对全民医疗保障与全民医疗保险形成广泛社会共识之时，全民医疗保险制度才具备相应的社会文化环境。

实现“一个制度、多种标准”原则和全民基本医疗保险制度需要诸多相应的配套政策措施。首先，解放思想，更新观念，转变医疗保障、医疗保险制度设计与政策模式选择价值理念、指导思想和基本原则，从统一、系统整合、科学管理、社会平等和社会公正等角度设计制度，从公民权利、身份平等和取消户籍制度，打破城乡差别和城乡统筹协调发展角度设计制度。其次，继续深化医药卫生体制，特别是医疗价格、医疗收费政策和医疗机构激励机制的改革，彻底改变医疗收费与医护人员个人利益直接挂钩的做法，减少药品流通环节，杜绝以药养医，为全民医疗保险制度的良性健康运作奠定社会基础和适宜的社会环境，谋求多方共赢的发展。第三，明确规定卫生服务的社会福利性质，确定健康照顾服务在社会服务与社会政策框架中的基础性、先导性、战略性和国策性地位，将健康需要满足作为社会政策议程的头等大事，确定国民健康状况与宏观经济协调发展的关系，加大政府对医疗保障制度建设的多种承诺。第四，改变基本医疗保险制度安排与政策选择侧重于防止大病、重病和住院手术的流行观点，将大病、重病的医疗互助和门诊、常见病、多发病积极防治有机结合起来，改善健康状况。同时，改变基本医疗保险制度侧重疾病治疗、大病治疗、住院手术和慢性病治疗的流行看法，将基本医疗保险工作的重点和优先领域前移，更加注重疾病预防、健康教育和健康促进事业，实现治病到防病，疾病治疗到预防疾病，末端治疗到早期干预，医疗保险到健康维护的转变。第四，建立健全公共财政制度，加大政府对社会福利事业投入，完善公共政策与社会政策框架，确保国家对健康、教育、福利、社会保障、公共住房、就业服务和公共服务的资金支持，解决医疗保障和基本医疗保险基金的筹资、融资、监管和保值增值问题，合理测算缴费标准，充分考虑不同缴费标准之间的衔接过渡和整体安排问题，确保保险基金安全封闭增值运行。第五，打破城乡壁垒和二元社会福利制度，取消户籍制度和身份歧视，确保劳动力自由流动，做好不同地区、不同缴费标准和不同医疗保障制度之间的衔接、过渡，实现保险制度的异地使用，发展基本医疗保险制度的“可移动性”特征，使其成为劳动市场运作的社会基础设施。最后，在继续深化医药卫生体制改革基础上，整合、重构各种不同的医疗保障制度与政策，逐步建立全国统一、统分结合、系统整合、运转灵活和健康平等的基本医疗保险管理体制。

五、简要讨论与基本结论

中国正处于翻天覆地和史无前例的社会结构转型时期，工业化、城市化和社会现代化，传统政治经济、社会管理体制改革和建立现代市场经济体系、社会管理机制，重构国家与社会的关系框架，经济社会协调发展和重构经济政策与社会政策之间关系，全面建设小康社会和建构和谐社会等多种社会发展主题高度相互交织、相互影响和相互依赖，如何整体推进，确定优先次序，促进经济社会协调发展，确保制度框架建设与政策模式选择显得格外重要。在这种宏观社会背景下，无论从何种角度看，医药卫生体制改革都是事关全局的战略议题，理所当然处于体制改革与制度建设中心位置，处于社会发展与社会现代化进程的核心地位，其重要性怎样估价都不会过高。因为医药卫生体制改革的核心是医疗保障制度改革，医疗保障制度改革的核心是医疗保险制度建设，医疗保险制度建设直接关系所有公民的健康状况。中国社会发展状况说明，目前绝大多数国民的衣食住行用等基本生活需要已经满足，身心健康已成中国人最重要的基本需要，如何回应社会需要，满足健康需要成为政府首要任务。健康是人类最大的福利。如果没有健康的身体、健康的心态和良好的社会适应能力，那么就什么都没有，就谈不到个人福利与社会福利，谈不到幸福美好生活，谈不到建构和谐社会。

社会制度的重要性篇8

关键词： 社会政策；公平性；平等

中图分类号：C 913.7文献标识码：A文章编号：1671623X（2013）03000506

党的十报告提出了我国社会保障制度的发展要以“增强公平性”为重点之一[1]，进一步引发了人们对社会保障公平性的重视和讨论。事实上，公平性的不足不仅存在于我国社会保障制度之中，而且存在于整个社会政策体系之中。要增强社会保障制度的公平性，需要从整个社会政策体系着手。社会政策的公平性是一个复杂的问题，其中涉及到对社会政策公平性基本含义的理解，对社会政策公平性的基本事实判断和价值判断，以及增强社会政策公平性的基本要求等方面的认识。本文针对这些问题对我国现行社会政策体系中的公平性问题做一简要分析。

一、当前我国社会政策公平性

问题及其特点1.问题的提出改革开放以后的一段时间里，我国重视市场经济，而社会政策发展缓慢，这使得社会政策在弥补市场缺陷方面的作用严重不足。[2]其结果是，虽然经济发展了，但民生保障仍严重不足；虽然人均收入水平大幅度提高了，但收入差距大幅度扩大。究其原因，一方面是社会政策总体水平太低，另一方面是社会政策发展的不均衡和社会福利资源分配的不公平。近年来，随着对民生问题的重视，政府逐渐加快了社会政策方面的建设，在制度建设和财政支出水平方面都有明显进展。但在教育、医疗、社会保障等方面的福利保障水平仍存在较为严重的结构性和群体性差异，民众对此仍存在较严重的不满。

长期以来，我国学术界对社会政策公平性的研究重视不够。过去我国社会政策研究中较多地重视分析政府社会政策总体水平低下的问题，呼吁政府增大公共福利支出，加大对教育、医疗卫生、住房、社会保障等方面的投入，而对社会政策本身的结构性失衡及社会政策公平性问题重视不够。近年来，学术界开始重视对社会政策某些领域公平性的研究和呼吁，其中较多的是对就业、社会保障等方面公平性问题，以及社会保障对收入分配的影响等方面的研究。但是从总体上对社会政策公平性的研究仍然很薄弱。要推动我国未来社会政策的健康发展，保障民生和维护社会公平更好地发挥作用，不仅要继续提高社会政策的总体水平，还要更加重视提高社会政策的公平性。而要达到后一方面的目标，首先要对社会政策的公平性问题加以深入地分析和研究。2.当前我国社会政策公平性问题的主要表现概括起来看，当前我国社会政策的公平性问题主要是各类群体所获得的各类福利待遇的不均等问题，表现在我国社会政策和福利体系的制度性碎片化及其所导致的社会政策制度性区隔、福利资源分配的不均衡、福利项目覆盖面的不均衡和人均福利水平的不均等。

社会政策的制度性碎片化是指在一个国家内部在同一个社会福利领域中实行多套不同的社会政策，对不同的人群实行不同的社会政策。我国现行社会政策体系是由人群和地区两个维度而分割的碎片化体系。在人群划分维度方面，不同的人享有不同的制度覆盖。以社会保障为例，我国在养老保险、医疗保险等领域中有针对城镇企业职工、城市居民、农村居民、公务人员等不同群体的不同制度体系。在社会救助方面，也有农村社会救助和城市社会救助体系。在地区维度方面，尽管我国有全国统一的社会政策指导原则，但在经费投入和管理的地区负责制下，各地在各类社会福利项目方面的实际投入、覆盖面和人均福利水平等方面都有较大差距。

社会政策的碎片化并不是我国独有，其他一些国家也有较为严重的碎片化特点，一些发达国家也是如此。[3]但我国目前社会政策的制度碎片化特点较为明显。社会政策的碎片化也不必然等同于不平等和不公平，但由于以下几个方面的原因，导致我国碎片化的社会政策制度体系有较明显的不公平特点。一是由于我国社会政策的碎片化制度体系是自上而下形成的，因此，对普通公民来说就更具有先天性的制度隔离效果。人们所获得的福利待遇在很大程度上取决于他们出生在什么地方，具有什么样的户籍性质。二是我国社会政策制度区隔很严格，人们在制度之间流动转化很困难。改革开放以后，我国劳动者已经获得了在经济活动方面全国流动的自由，但社会政策对人们仍有很大的限制。人们可以自由选择在各地就业和从事经营活动，但却不能自由地选择在某地获得所有的社会保障和福利待遇。三是受权力和特权等因素影响，在社会政策领域中长期存在着“逆向调节”的现象，高收入群体获得的福利待遇也更高。在制度碎片化、权力因素、社会政策逆向调节和地区经济发展水平差异等因素的共同作用下，各类群体和各地区民众实际享有的社会福利水平有很大的差距，这不符合我国宪法中的公民平等社会权利原则，也是不公平的。3.社会政策公平性问题上的基本认识问题从一般意义上看，社会政策以维护社会公平为其基本目标。但是，在各国现实的社会政策制定和实施的具体实践中，由于社会政策本身的复杂性，以及由于“政府失灵”等问题的存在，使社会政策并不总能保证达到民众所期望的公平性，社会政策对经济与社会运行的干预也并不总是能够达到理想的维护公平的效果。导致社会政策公平性程度不高的主要原因之一是，政府和社会对社会政策公平性问题的认识中存在着模糊和分歧。因此，要提高社会政策的公平性，首先要澄清对社会政策公平性的一些基本的认识问题。其中包括什么是社会政策的公平性，社会政策的公平性与平等性之间的关系以及在社会政策方面公平与效率的关系。

二、社会政策公平性的基本含义

社会政策的公平性是从社会公平的角度对社会政策进行的评价，即一个国家或地区社会政策符合主流社会公平观的程度，它体现在社会政策总体水平的合理性和社会政策行动中公共资源分配的合理性两个层面。1.社会政策公平性的基本内涵根据我国现阶段社会建设的基本目标，社会政策公平性的内涵应该包括社会政策行动中公共资源分配要符合社会主流的公平观。由于利益和价值的分化，社会中不同的个人或群体所持的公平观并不完全一致。但任何一个社会都有一些为大家共同接受的价值目标，例如经济发展、社会稳定、社会平等、合理分配财富等。这些社会价值观虽然可能不能完全满足每个人的个人价值立场， 但它们是所有社会成员价值立场的综合，是全社会个人价值观的“最大公约数”。基于这种综合性价值观基础上的社会公平观就是主流的社会公平观。任何一个国家的社会政策都应该符合本国的主流公平观。2.提高社会政策公平性的基本目标提高社会政策公平性的基本目标首先是要维护公民的经济与社会权利，因为只有公平地分配社会福利资源，让所有人都能够公平地获得医疗、教育、社会保障和其他方面的福利待遇，公民的经济与社会权利才能得到有效的保护。社会政策公平性的另一个目标是通过社会政策的公共行动而增大社会平等程度。为此，一方面要有足够高的社会福利总体水平，另一方面社会政策公平地分配各种福利资源，以便有效地调节初次分配中的不平等。在政府所掌握的公共资源占社会总财富的比例日益提高的情况下，社会政策的公平性对社会平等的影响也越来越大。再者，提高社会政策公平性的目标还在于通过更加合理的社会政策而更加有效地促进各项社会事业的均衡发展，纠正城乡之间、地区之间社会发展的不平衡，以更好地提升全社会的健康水平、文化素质、生活水平和社会稳定。3.社会公平性的主要维度社会政策公平性的主要维度体现在权利公平、机会公平和规则公平三个重要的方面。十报告中提出，权利公平、机会公平和规则公平是社会公平正义的三项重要原则。社会政策的公平性也主要体现在这三个维度上。首先，社会政策应该建立在公平地尊重和保护全体国民的经济与社会权利的基础上，而不应该差别性地对待不同的群体；其次，社会政策应该给全体公民同等的获得教育、医疗卫生、社会保障和其他各项福利待遇的机会，而不应该厚此薄彼；再次，社会政策应该制定公平的规则体系，以便能够使公共资源的分配和获得能够更好地达到社会保护和促进社会发展的目标。4.实现社会政策公平性的主要途径实现社会政策公平性的主要方式是通过更加普惠性的公共福利和社会服务供给而实现基本公共服务的均等化，以及通过合理的再分配过程实现对弱势群体的社会关照。前一方面主要是提高政府对各项社会服务的投入，以增强其福利性水平，让所有人都能够在教育、医疗卫生、就业、住房、社区服务等方面享有更加公平的服务；后一方面是通过收入转移的方式给贫困家庭和弱势群体提供更多的保护，以弥补他们在市场分配中的不足和遭到的损害。5.社会政策公平性的复杂性社会政策的公平性是一个复杂的问题。其复杂性存在于价值判断和事实判断两个层面上。从价值判断上看，由于不同的个人和群体对社会政策存在着认识差距和利益差异，因此，导致对于社会政策公平性有着不同的价值判断。一些人更加强调应该通过加强社会政策而推动对弱势群体的社会保护，进而推动社会平等；而另一些人则更爱通过批评 “福利养懒人”、呼吁警惕“福利陷阱”等方式而反对增大福利开支，尤其是反对普惠性模式的社会政策。从事实判断的角度看，对社会政策公平性的评价也是比较复杂的。它涉及到几个层面的难题：一是如何以实证研究的方式确定合理的社会福利总水平；二是如何通过实证的分析而确定社会福利资源分配的合理结构；三是如何通过优化制度和机制建设而使社会政策方面的公共资源投入能够带来更好的效率和社会效益，更好地达到预期的目标。

三、社会政策体系中公平与平等的关系

在当代各国对社会公平问题的研究中，常常有一些将公平与平等混淆或者等同的观点，这导致了两个方面的理论和实践谬误。一是一些极端的左翼思想以维护公平为名而主张完全的平等，甚至走到绝对平均主义；二是相反，一些极端的右翼以反对绝对平均为名而阻挠提高经济和社会政策的公平性水平。因此，要科学地理解社会公平的含义，首先应该澄清公平与平等的关系。1.公平与平等的一般性关系社会平等是对社会财富分配均等性的事实判断，而社会公平是一个价值判断，所关注的是社会中一部分人在收入、财产、服务等方面比其他人获得更多的份额是否合理。因此，强调公平的分配并非是要走向绝对平均主义。事实上，社会公平的价值观完全承认在按劳分配和按贡献分配基础上的不均等分配的合理性。社会公平的价值观反对的是对经济与社会发展没有积极意义的不平等分配，既反对一部分人靠权力和特权，或通过投机等方式获得大量的财富，也不主张给勤奋的人和懒惰的人同样的分配待遇。从这个意义上看，在改革开放之初我们提出的“让一部分人先富起来”虽然会导致不平等的结果，但这是公平的，因为只有打破绝对平均主义才能激励人们的劳动积极性。我国目前严重的收入分配不平等情况在很大程度上不是由于按劳分配所导致的，而是权力、特权和投机等因素所导致的不平等。民众所反对的也不是前者，而是后者。因此，提高收入分配的公平性，重点是要抑制权力、特权和投机的因素，但同时也要继续强化按劳分配或按贡献分配的原则。2.社会政策中公平与平等的关系与市场经济一样，在社会政策领域中公平与平等也不能混淆。与市场分配相比，社会政策在资源分配上更加强调平等。首先，社会政策的基本目标是要提高民生水平，因此，首先要通过平等的分配来保障所有民众在民生方面的基本需要；其次，社会政策是对公共资源的分配，而公共资源是属于全体人民的，应该为全民所共享，因此，在社会政策领域，公共资源分配应该更加强调要以平等为基础。

但社会政策的公平性也并非就是绝对平等。在社会政策的福利资源分配中，有一定方式和一定程度不均等并非就一定不公平。在社会政策领域公共资源的不均等分配是否公平，要取决于几个方面的因素。

首先，应该仔细考察各种模式下社会福利资源不平等分配的价值合理性。一方面，社会政策应该通过为弱势群体提供更多的福利去达到社会保护的目标。另一方面，在公共资源分配中，也可以在一定程度上通过奖励性的福利去促进经济与社会发展。上述两种不均等的福利分配模式都可以被视作公平的。但是，如果在社会政策的公共资源分配中，部分群体依靠其拥有的权力和特权而享有了更多的福利待遇，则是不公平的。

其次，应该认真分析社会政策在福利资源不均等分配模式的功能有效性，即不均等的福利分配是否能够达到公平的价值目标。对于这个问题，应该将社会政策福利资源分配格局与市场经济的分配格局结合起来，重点考察两个问题，一是福利分配模式与市场分配模式的契合度，二是福利分配本身的功能有效性，即特定的不均等福利分配制度在多大程度上能够达到其预期的目标。就第一个方面而言，社会政策应根据初次分配的不平等结构和程度来建构其再分配的格局，以促使整个分配制度达成较为合理的分配格局，并发挥较好的功能效果。在一个较为平等的初次分配模式下，社会政策的福利资源分配格局中可以有较多的奖励利；而在一个不平等程度较高的初次分配制度下，则不宜较多地采取奖励利，而应该为市场经济中的弱势群体提供更多的保护型福利来抵消初次分配的不平等，或者通过发展普惠型福利模式来降低社会分配体系总体上的不平等程度。就第二个方面而言，即使那些具有公平的价值目标的福利项目，如果制度设计不合理也可能发挥不了预期的作用，或者其投入太大而收效较小，或者在发挥正面效果的同时也产生较为严重的负面影响。例如，超过合理需要的奖励利会导致福利资源投入的边际社会效用大大降低，而同时产生较大的不平等效应；不合理的福利制度也可能导致“福利养懒人”的后果。因此，应该重视各种福利分配模式本身的功能有效性，认真分析和精心设计各种福利模式的体制和运行机制，使各种福利分配方式在消耗资源相对较小的条件下都能真正发挥预期的作用和达到预期的效果，同时要努力降低各种福利模式的负面后果。

四、社会政策中公平与效率的关系

如何理解和处理公平与效率的关系，不仅是市场经济制度及运行中的基本问题，也是社会政策制定和实施中的基本问题之一。过去对于这一问题存在着两种偏误的观点：一是认为社会政策只关注公平，与效率无关；二是认为社会政策会损害效率，并且社会福利水平越高，对效率的损害就越大。这两种观点表明上看是对立的，但其实质都是把公平与效率对立起来的偏颇之见。在研究社会政策公平性时必须要认真分析这一问题。1.社会政策中公平与效率的一般性关系分析一些国外的研究者曾经依据一定的经验事实而发现效率与平等之间存在着此消彼涨的关系。[4]但后来一些人把平等与效率的这种关系直接应用到公平与效率的关系上，把公平与效率对立起来，认为重视效率就不得不降低对公平的诉求。这样一来，理论上就出现了偏误，在实践上也出现了强调“效率优先、兼顾公平”的指导原则，在市场经济和社会政策实践上都出现了忽略社会公平的失误。

要正确地理解公平与效率的关系，首先应该看到，市场经济和社会政策都应该体现公平，只不过所关注的重点不同而已。社会政策行动中也有投入产出的关系，因此，也需要讲效率。从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，社会保障、公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务等部门都应该通过合理的体制机制设计而提高其自身运行的效率。从宏观层次上看，社会政策行动的效率涉及资源分配与社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过合理的社会福利资源分配，能够更好地达到缓解贫困、提高健康水平和受教育程度、改善住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。也就是说，社会政策行动中的效率与公平是一致的、协调的。公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求社会政策行动高效率地达到其目标。2.社会政策中公平与效率关系的复杂性与市场经济相比，社会政策行动中公平与效率的关系更加复杂。首先，社会政策运行中的效率问题比较复杂，其复杂性主要表现在其测量和评价体系的模糊性上。市场经济行动中，可以通过同样的货币单位来测量投入和产出，因而比较容易评价其效率（投入产出比）。但在社会政策行动中，投入的资源（经费）可以用货币单位来测量，但其产出的健康、安全、人力资本、教育水平、居住条件、社会稳定、社会和谐等无法用货币单位测量，因此，也很难对其效率做出精确的评价。这说明提高社会政策行动效率的难度更大，因而向社会政策的研究者和实践者提出了更高的要求。

党的十报告中提出了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”的原则。对这一原则应该有两个方面的理解：一是社会政策的制定和实施应该坚持公平优先的原则，二是在社会政策的运行中应该同时重视提高效率。按照十报告的这一原则，在社会政策的制定和实施中，应该采用合理的体制和机制，达成社会政策行动上公平与效率的统一。其中，既要合理地确定社会福利水平，使社会政策能够有效地发挥保障民生和再分配的作用，也要合理地确定社会福利的对象，使社会政策能够更加有效地帮助需要帮助的群体，同时还要合理地安排社会政策的体制机制，设计各类社会福利项目的具体运行方式，使其能够更加高效地发挥作用。

[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[2]陆学艺.需要以公平为导向的社会政策[EB/OL].（2003-01-03）.http：∥.cn/c/2003-01-03/1605861583.shtml.

[3]郑秉文.法国高度“碎片化”的社保制度及对我国的启示[J].天津社会保险，2008（3）：41-44.

社会制度的重要性篇9

    突出强调政治文明,把“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标,是党的十六大报告的一个重要的理论创新点。江泽民同志在论述社会主义政治文明是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的同时,指出要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。从而把社会主义政治文明的基本内容与实现途径结合起来,确立了中国社会主义民主政治建设的基本框架。因此探讨制度建设与社会主义政治文明的关系具有重要的现实意义。

    一、建设社会主义政治文明要着重加强制度建设

    (一)制度建设是政治文明建设的重要内容。政治文明是指人们政治生活的进步状态,是指人类政治实践所形成的积极成果。由于政治文明概念的丰富性和复杂性,关于政治文明的内涵,学术界有各种不同的观点,但是,政治法律制度作为政治文明的重要要素和发展水平的具体体现,则是人们的共识。正如有论者所说的那样:“政治文明的性质和发展水平的具体体现,就是政治理念指导下的政治制度的设置和管理(统治)方法的运用。”(注:王惠岩:《建设社会主义文明》,《文史哲》2002年第6期。)有论者甚至认为“政治制度是政治文明的核心,政治体制是政治文明的结构形态,它们构成政治文明的主要内容”。(注:严昭柱:《社会主义政治文明的提出及意义》,《政治学研究》2002年第4期。)一般说来,政治文明的基本内容,主要由民主和法治两方面的文明构成,其核心内容是民主政治。民主“既有基本的含义,又有扩展和延伸的含义,但作为人民权利和国家制度的民主是它的基本含义”。(注:李铁映:《关于民主理论的几个问题》,《中国社会科学》2001年第1期。)民主不仅仅是一种价值、一种原则,也不仅仅是一种工作作风和方法,它更主要是一种制度。现代民主正是通过一系列的制度设计、制度安排和制度创新来保证其实现的。民主又是与法治有机统一,不可分割的。制度建设包括政治制度本身的建设和法律制度的建设。法制是民主政治的重要保障条件,它规定民主政治的原则,确认公民享有的权利,规范社会政治成员的政治行为。历史经验表明,“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”(注:《邓小平文选》第2卷人民出版社,1994年版146页。)因此,法制建设是制度建设的题之应有之义。

社会制度的重要性篇10

一、新时期经济体制改革向纵深推进的重要意义

党的十六大以来，根据我国已初步形成社会主义市场经济体制，但进一步发展和改革面临一系列新矛盾、新任务的形势，我们党及时提出了科学发展观的重要指导方针，标志着改革开放站上了新的历史起点。党的十七大将贯彻落实科学发展观与坚持改革开放有机地融为一体，为新时期深化改革指明了方向。深刻认识“新时期”，正确把握进入新世纪新阶段后我国发展与改革关系的一系列新特征，是继续深化经济体制改革的前提，也为经济体制改革向纵深推进提出了新的要求。

一是社会主义市场经济体制已经初步建立，但影响发展的体制机制障碍依然存在，这些体制机制障碍既有体制转轨不彻底，市场经济体制不完善的基础原因，但新的矛盾又并不完全由于“市场取向”不够这一原因，产生了复杂的表现形式。特别是自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，资源、环境对经济发展的瓶颈制约日趋突出，我国经济在迈上新台阶后，可持续发展面临挑战，转变经济发展方式任务艰巨。深化经济体制改革，要充分考虑上述问题对体制机制的要求，拓宽改革攻坚的层面，着力解决深层次矛盾和问题。

二是改革开放推动人民生活总体上进入小康水平，成就伟大，但同时收入分配差距出现拉大趋势，城乡贫困人口和低收入人口在减少的同时仍有相当数量，与高收入群体的收入差距越来越大；城市发展迅猛、农村相对发展滞后，缩小城乡、区域发展差距任务艰巨；经济社会发展不平衡，统筹兼顾效率与公平，统筹各方面利益难度加大。显然，深化改革要更加重视民生领域的制度创新，重视各种利益关系的统筹兼顾和利益关系调整的制度建设。

三是改革开放推动经济社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临与社会主义市场经济发展相协调配套的诸多新课题，医疗、教育、文化、以及各类社会组织和社会运行体制存在大量的改革任务。

我国进入新时期所呈现出的新问题，是在改革开放取得伟大成就基础上的新矛盾，是生产力和综合国力跃上新的历史台阶后的新挑战。经过30年的改革开放，在初步形成社会主义市场经济体制后，经济体制改革所依据的客观情势在总体上已发生了重要的变化。作为30年改革所集中针对的高度集中的计划经济体制已经不复存在，但改革的渐进性特征又决定了社会主义市场经济体制所需要的很多配套性、协调性制度，不可能在以“转轨”任务最集中的改革进程中得到同步解决。因此，转轨取得初步成功后，解决市场经济体制初步建立后的一系列配套性协调性问题，就必然成为改革中更加重要的内容，成为新时期改革向纵深推进的方向。

经济体制改革向纵深推进，以建立科学发展观体制保障为重要内容，也是以科学发展观为指导方针的改革。十六届三中全会的主题是经济体制改革，第一次提出了以人为本，全面、协调、可持续的发展观。这标志科学发展观的形成本来就是改革开放实践所呼唤的。党的十七大全面阐述了科学发展观的深刻内涵，在中国特色社会主义的旗帜下，把改革开放同贯彻落实科学发展观有机统一，实际上明确了新时期深化改革向纵深推进的基本方向，为我们解决进入新时期面临的深层矛盾，进一步深化改革提供了强大的理论武器。

经济体制改革向纵深推进与继续深化市场取向改革这两个方面，统一于完善社会主义市场经济体制。进入新时期，社会主义市场经济体制正经历从初步建立到逐步完善的转折。进入“完善”社会主义市场经济体制阶段，标志了经济体制改革的历史性转折。完善体制是继续完成“市场取向”为基础的“完善”，也包括更广泛和深刻的新内涵。既要“更大程度地”、也要“更好地”发挥市场配置资源的基础性作用。“更好地”实现市场配置资源，已经成为深化改革的重心所在。解决“更好”的问题，就是“完善”的问题。完善社会主义市场经济体制，是在科学发展观指导下，必然包括更好地解决宏观调控与市场基础的互动问题，更好地解决城乡、区域之间改革发展协调性问题，更好地解决经济发展动力与重视民生的配套性问题；更好地在体制上解决可持续发展、经济社会协调发展、人与自然和谐发展。市场机制为经济发展注入了巨大的活力，促进了社会生产力的发展，但我国市场机制作用的发挥还带有很大的初兴特点，市场机制本身也不可避免带有自发性和盲目性，通过“完善”体制，可以有效抑制其自发性和盲目性，更好解决过度消耗资源、污染环境为代价的粗放式经济增长和不合理的经济结构，更好解决经济社会协调、城乡协调、区域协调问题，更好地解决一系列制度建设问题。从根本上说，实现新时期又好又快发展，还是要靠改革开放为动力。

经济体制改革向纵深推进，与连续进行的市场取向的改革是互动的关系，并不是也不能代替市场取向的系列改革。市场取向，体现经济体制改革继往开来的连续性。坚持改革开放方向，决不能离开市场配置资源这一贯通改革开放过程的体制性基础。建立落实科学发展观的体制保障，促进经济体制改革向纵深推进，要着力于转变经济发展方式，建立有利于实现协调统筹发展，促进和谐社会建设和注重民生为重点的多方面制度创新。这些向纵深领域推进的改革是在市场配置资源基础上进行的，与市场取向的改革是协调进行的。仅靠市场机制，固然不可能自发实现科学发展，还要解决一系列制度建设，但离开了市场配置资

源的基础性作用，也就不可能有任何的科学发展。经过30年不懈努力，我国虽初步形成了社会主义市场经济体制，但这一基础性领域的改革并没有完成，一些重要环节仍处于改革的攻坚阶段，一些重点领域的改革仍然需要以更大的决心来推进。已经实现市场机制的部位，进一步完善的任务也十分艰巨。例如健全和改善宏观调控、完善各类微观主体现代产权制度、加快政府行政体制改革、深化生产要素市场的培育、推进垄断行业的改革、打破市场封锁等等。经济体制改革向纵深的推进，必须与深化市场取向的改革相协调，而不能离开这一取向。这就体现了新时期改革向深度广度拓展的时代特征，体现了经济体制改革历程是承继的、连续的，又是适应发展新时期向深度广度的拓展。

经济体制改革向纵深的推进，在市场取向改革基础上拓展和强调的新内容很丰富，其中，与完善社会主义市场经济体制关系最密切的主要有四个方面：一是要更加重视公平正义的制度建设；二是形成推进新型工业化、转变经济发展方式的体制机制；三是建立有利于推进中国特色城镇化，破解城乡二元结构的体制；四是形成以自律协调为基础的社会运行机制。以下对四个层面分别做一些简要分析。

二、更加重视市场基础上公平正义的制度建设

新时期深化改革要着力构建和谐社会的制度保障，体现以人为本的出发点，体现发展观、市场观与价值观的统一。这一问题，是在市场配置资源基础上提出的，也要在市场取向改革基础上得到解决。在我国建立社会主义市场经济体制，形成了具有活力、动力与资源配置效率的优势，形成了经济社会发展的强大动力。但是，市场机制自身也是有缺陷的，市场机制的自发作用带有利益即期性，如果不能驾驭其“自发作用”，将会对社会效益与公平正义价值产生冲击，这在市场经济形成初期和工业化加速期相交汇的阶段，可能助推经济、社会各种矛盾问题的产生积累。为此，在我国市场经济体制初步建立后，必须在发挥市场机制作用基础上，高度重视弥补市场缺陷的制度建设，重视贯彻以人为本的原则，既要保障效率，又要重视公平，当前需要更加注重公平正义的制度保障建设。最重要的是重视分配、就业、社会保障等民生制度建设，重视公共服务行业社会效益的制度建设，更加注重不同社会利益群体、不同社会阶层的利益协调。

围绕“重民生”为重点深化改革，是经济体制与社会体制相交汇的改革，也是新时期完善社会主义市场经济体制的题中之义。民生领域的体制都是与市场经济体制紧密关联的，不可能离开完善市场经济体制来解决民生问题。解决民生问题要靠发展，但在特定条件下，发展并不一定能自动解决民生问题。从根本说，解决民生领域中存在的问题，实现公平正义，要靠继续深化改革。在这方面的改革，不仅仅是以提高效率，加快发展作为改革的直接目的，而是要把公平公正放在更加突出的位置，在深化改革中正确处理好公平与效率的关系。在就业制度创新、分配制度改革、社会保障体系建设、医疗卫生改革、教育文化体制创新、安居工程建设、直到加强各方面的公共服务等方面，任务艰巨、责任重大，是新时期进一步深化改革的重要着力点。

要重视初次分配也要有公平观，综合处理好再次分配调节与初次分配制度的关系。再次分配是收入调节的主要领域，是以公平性调节为原则的，当然调节的深度以不损害效益机制为限，我国目前仍有进一步加大调节力度的余地。在我国现阶段，完全依赖再次分配调节是难以覆盖社会各方面的，社会保障体制的建设与完善，是伴随整个工业化进程的一个艰巨任务，不可能在短期内实现全国城乡范围到位的保障调节。在这个历史阶段，分配体制的改革必须重视初次分配领域的调节。实际上，群众对分配意见的直接感受也主要来自于初次分配领域。党的十七大提出，要提高劳动在社会收入中的比重，这一论断具有十分重要的意义。初次分配领域还是要确保效率优先，这很重要，只有可以促进劳动效率的体制，才能建立起有效的市场配置资源为基础的体制。但初次分配也必须注重公平，要以制度形式规范收入差距。提高劳动在社会收入中的比重，实际上就是要正确处理好生产要素按贡献参与分配和按劳分配的协调，要考虑分类实行最低工资制度，包括农民工最低工资制度。增加农民收入始终是工业化过程中的关注点，要加大农村基础设施投入与农业、农民补贴，同时，适时研究农产品价格调控体制，稳定农资产品价格，合理调控农产品价格。

要高度重视就业制度创新。就业既是经济层面的事，也是社会层面、人文层面的事，体现社会的价值观，是构建社会主义和谐社会的基础工程。从我国当前劳动力巨大压力的实际考虑，如果就业问题解决不好，仅靠扩大社会保障制度和再分配调节就难以支撑社会和谐与公平。在我国现阶段，发展既应当是可持续的发展，也应当是有利于带动就业的发展。就业问题既是长期压力，也是经济发展的当前现实压力，决不能因其长期性而忽视当前。我国现阶段的就业问题，是工业化、城镇化阶段经济社会转型的特定问题，不能仅等同于一般意义上的宏观调控指标，而应当有发展战略选择和更有效的制度安排。要大力支持发展劳动密集型产业，支持发展第三产业，特别是支持中小企业发展，要作为我国现阶段的重要发展战略之一，真正解决不利于中小企业、非公经济发展的体制障碍，这是带动就业增长的主要领域。促进就业还要研究新思路。对产业工人、包括进城务工者，要严格实行8小时工作制和双休日，加强劳动保护；对某些产业，包括内外资，可否根据产业特征给予劳动力数量的适当外在调控。该破产、该下岗、该裁员的当然还要进行，这是市场经济规律，但国家应当扶持对下岗失业人员进行职业培训教育、转业培训。就内外需就业结构看，我国在就业压力下，农民工的超低工资支持了超常规的低价格出口的持续增长，维持了扩大农民工队伍就业状态，但这部分就业的过低收入水平不能形成为相当的国内需求，制约了与经济增长相应的国内需求增长，反过来也会制约内需性就业增长，这是需要与扩大内需一并深入研究的。

加强社会保障制度建设，在新时期改革中的地位更加重要。加强社会保障制度建设要防止两种倾向。一种倾向是对社会保障制度重视不够，突出体现在政府性资金直接投资项目数额偏大，而社会保障的资金来源缺口又很大。今后确实要进一步提高对社会保障制度建设的转移支付和财政支持。另一种倾向是脱离现阶段实际，对社会保障寄予脱离现阶段可能的期望，提出一些不可能在现阶段实现的口号，这同样是有害的。加强社会保障制度建设的几个核心问题是，一是尽可能扩大覆盖面。特别要更加重视城市低收入和低就业家庭，更加关注农村社保体系的启动建设。二是对养老医疗保障加大统筹体系建设。首先要提高统筹层次，养老统筹到省，医疗至少到市。其次要加快探索人口迁移所必需的社保转移，中央政府要在社保转移方面加强协调支持和监督力度。三要逐步增加财政投入。这里的投入并不能对应产出，而是政府的公共责

任，是建设中国特色社会主义的重要基础。

三、形成推进新型工业化、转变经济发展方式的体制机制

经过30年的改革开放，我国已经从总体上摆脱贫困、解决温饱，步入全面建设小康社会的历史阶段。面向未来，深化改革对经济社会发展的促进作用，已经从推进生存型发展的需要为主转变为促进新型工业化、信息化、城镇化加速发展为主的新阶段。其中，我国经济社会发展进步最重要的任务之一，就是在全面建设小康社会进程中，加快推进中国特色新型工业化。实现这一历史任务，必须在体制上解决经济发展方式转变这一关键问题。

我国市场经济体制的初步形成，推动了中国新型工业化、信息化的发展，但实现可持续发展仍然面临很多矛盾。不解决好经济发展方式转变问题，我国在人口多、资源不足情况下，就不能顺利地推进新型工业化、信息化进程。进一步深化改革，要着力于解决自主创新、建设资源节约和环境友好型社会、促进主体功能区建设等方面存在的体制问题。对此，我国已经启动了资源节约和环境友好型社会综合配套改革试验区的建设，出台了促进自主创新的系列政策，并正在加快解决涉及主体功能区建设的体制机制问题。我国的工业化、信息化是在政府引导、市场驱动下发展的，也是在完善市场经济的过程中发展的，大量体制性机制性问题需要靠深化改革来解决，这是我国发展阶段的基础特征决定的。

党的十七大提出，新时期推进经济又好又快发展要着力解决两个关键性问题，即推进经济发展方式的转变和完善社会主义市场经济体制。这两个关键问题在新时期是一体互动的。一是在新的历史时期，转变经济发展方式是完善社会主义市场经济体制的重要目标，要着力实现二者的统一；二是转变经济发展方式虽然有其自身特定的内容，但关键问题还是要通过完善社会主义市场经济体制来实现。如果仅仅就转变经济发展方式采取一些权宜管理措施，那很容易走上行政手段主导的老路，从长远看反而不利于经济发展方式转变。

转变经济发展方式，也要建立在市场配置资源基础上。重点是要重视市场的约束机制建设。市场本身具有两个方面的机制：激励导向机制、约束限制机制。两个机制都健全，才能构成完整的市场机制，才能发挥市场配置资源的基础性作用。我们不能把市场机制仅理解为激励机制，很重要的方面在于市场约束机制的建设，这是转变经济发展方式的基础。宏观调控要起作用，没有市场约束机制就起不了作用，除非只用行政手段，那还有什么宏观调控?过去我们花费了很多的行政力量，转变经济发展方式仍然不理想，问题在于体制、机制的角度研究不够。要改革经济管理体制，使经济管理与市场机制相适应。例如资源价格的市场形成机制未形成、投资管理体制不完善、财税体制不健全等重要问题，要成为新时期深化改革的重要方面。要加强市场主体自身的各项改革，强化市场主体内在约束机制。市场本身就有约束机制，但还要通过市场主体的内在约束机制的健全才可以实现。还要规范市场主体的外部约束，加强市场秩序与市场监管、加强信用体系建设、加强市场信息体系建设，正确发挥市场机制的约束作用。

政府“经济调节”也要以市场配置资源为基础，力求形成具有制度属性的经济调节机制。增长方式粗放，经济结构不合理，资源、环境制约日趋突出等，这些问题确实不能够完全由市场主体的市场行为自动解决，这在健全的市场经济中也是做不到的，必须健全符合需要的经济调节制度。实际中，对部分高耗能行业投资过热、部分行业过度投资等方面的调控办法更多地采用了行政手段，这也是基于当前制度不健全不得已而为之的行为。但我们应当努力建立基于市场调节，又不放任市场的经济调节机制。所谓带有制度属性的经济调节，即直接利用市场机制作用，对某些重要环节按产业导向意图设置制度性调节机制。一要探讨建立资源产权制度。解决资源浪费无节制问题，税费的办法、处罚的办法能够解决一些问题，但事倍功半。根本的基础还是要建立资源产权制度，使资源形成产权约束。我国的矿产资源、城市土地资源归国家所有，这是我们能够建立资源产权约束的制度基础。二是要尽可能在市场基础上设置经济调节的制度性节点。减排要探讨设立排污费用制度，排污必须列入企业成本，探讨建立排污权交易；节能也可以设置相应的制度，例如支持可再生能源发展要建立有效的价格分摊制度等等；促进节约利用土地，仅靠计划、项目、处罚也是不行的，关键是要规范土地市场，特别是对农村土地要建立与市场经济接轨的使用和流转办法。

四、破解城乡二元结构体制，推进中国特色城镇化

我国目前城镇化进程，是在城乡二元经济结构体制没有根本改变的情况下进行的。一方面，工业化已经推动并形成强大的城镇化趋势，另一方面，由于二元经济经济结构体制没有相应转变，城镇化又大大落后于工业化。根据国家统计局2006年公布的全国1％人口抽样调查主要数据，居住在城镇的人口为56157万，占总人口的42.99％，其中包括进城务工农民，如果减去1.5亿经常性进城务工农民，城镇非农业人口比重变为30％。这一数据距离我国第二产业与第三产业的总产值已达到88.3％的工业化参照数据相差甚远。可以说，我国工业化进程已经极大地开拓了城镇化空间，但城镇化的潜力并没有顺畅地释放出来，我们已经到了必须破解城乡二元经济结构的历史阶段。二元经济结构是―个生产力发展阶段问题，也是―个体制问题。进一步深化改革，要在发展中逐步改变城乡二元结构体制，促进城乡统筹发展，加快中国特色城镇化的历史进程。

进入新时期以后，统筹城乡发展是贯彻科学发展观的重要环节，改变城乡二元结构在改革中的地位日益突出。我国工业化、城镇化加速发展，城乡关系已经不同于改革开放初期，特别是农民进城务工已形成巨大的规模，农村的生产、生活方式也在发生着巨大的变化，城乡关系已经到了发生巨大变革的前夜，很多问题亟待解放思想，深化改革，把破解城乡二元结构放在改革向纵深推进的重要位置。

工业化、城镇化的加速发展必然要求改变城乡二元结构；而城乡二元结构也只能随着工业化、城镇化的发展逐步消除，这是破解城乡二元结构的重要辩证关系。也就是说，城乡二元结构的形成和延续，是我国生产力发展水平和生产发展阶段的产物，它首先是一个经济发展问题，不可能通过某项体制变革来即刻改变。但是，目前的问题在于，我国工业化、城镇化加速发展，而改变城乡二元结构的步伐已经滞后，在部分地区的农村，已经与城市经济密切交融，但在土地、落户等重要体制上，已经制约了进一步发展。从人口构成看，如果只看三次产业产值，我国第一产业早已在GDP的15％以下，似乎已经实现了工业化。而我国就业人口大部分仍是农业人口，城市的工业产值在相当程度上是农民工创造的，但这部分工业对城镇化作用较小。这种情况给我们带来城乡统筹发展的复杂局

面。在工业化进程中，城乡二元分治的体制会抵消我们提高农民收入的种种愿望和努力，阻碍城乡居民收入差距的逐步缩小。我国城镇居民人均可支配收入与农民现金收入之比逐年扩大，1985年为1.8倍，2007年扩大到3.32倍。近年我国一直着力于提高农民收入，但城乡差距持续扩大的趋势未能改变。这些说明，改变城乡二元体制结构的进程必须逐步展开。既要反对不顾生产发展条件，把改变二元结构和城乡关系理想化，也要看到，改变城乡二元结构已经到了经济发展和体制创新互动的阶段。有的体制已经具备了先行先试、局部展开的要求和条件。只有深化改革，适时出台有利于改变城乡二元结构的政策措施，城乡协调、工业化城镇化协调才能步入良性轨道。

要稳定和完善农村的基本经营制度。完善市场经济体制必然包括完善农村基本经营制度，农村发展要融入我国工业化、城镇化进程中，也必须得完善农村基本经营制度。其中一个重要问题是，要通过改革建立农村集体经济适应城乡一体化、适应市场经济体制要求的农村集体经济产权制度，探索适应市场要求的农村集体经济实现形式。当然，农村基本经营制度涉及面很广，必须在稳定农村基本经营制度前提下进行探索，把握好稳定和改革的关系。

农村生产方式也已经蕴含深刻变革。有条件的地方正在促进适度土地规模化经营。没有适度的土地规模经营，就不可能进一步解放和发展农业生产力，不可能解放已经离土的农民，也就不可能解决我国城镇化进程滞后的很多矛盾。促进土地适度规模经营，是从“有条件的地方”起步。目前看，“有条件的地方”最主要是大城市周边城乡结合部。在推进土地规模经营过程中，需要解决农民的权利保障、农民离土的权利置换、并逐步改变农村生产生活方式，这就为破解城乡二元结构奠定了重要基础。

已经到了必须高度重视完善农村土地制度的阶段。在工业化、城镇化加速的大背景下，农村土地制度已经难以孤立运行于农村经济社会形态了，这是破解城乡二元结构的核心问题之一，已到了非重视制度创新不可的时候。包括农民承包土地流转、农户宅基地确权与农民进城后的流转问题、农村集体建设用地如何流转问题。农村土地制度创新确实要保护耕地总量、保护农民利益，同时也要在逐步破解城乡二元土地制度相衔接方面积极探索，促进城镇化发展，促进农村经济发展和新农村建设。

要实现农民在城镇化进程中转化身份的制度建设。基本内容是建立城乡能够对接的身份转化制度。只有让进城务工农民逐步转为真正意义的市民，与原有土地关系脱钩，才能实质性地缓解农村人地紧张关系、提高耕种效益，改善在乡农民生产条件，实现城乡共赢。转化身份的制度不可能一步到位，应当根据实际情况逐步实施。农民工问题在我国工业化、城镇化过程中将长期存在，但身份转化的工作也应当逐步推进。

要有一个统筹协调的城市化、城镇化管理机制。目前部门之间协调性较差，多元目标之间缺少统筹。例如空间布局问题，应当统筹我国主导各类空间布局的规划和法律体系的研究，是否可以规划生产力布局的主体功能区设计为主导，加入城镇化布局的考虑，统筹协调主体功能区规划、土地规划、城乡建设规划之间的关系。新农村建设也要在农村社会建设与发展的基础上，注重与我国工业化、城市化道路的模式统筹考虑，与我国城市化道路的制度安排予以统筹协调。

五、形成以自律协调为基础的社会运行机制

随着我国市场经济体制的初步建立，要把社会自律、基层自治机制的形成放到深化改革的重要战略位置。这一任务在改革开放30年中已经触及，但并未提高到战略性、全局性改革任务的位置。在社会主义市场经济体制已经初步建立的新形势下，完善社会主义市场经济体制，有必要把自律协调的社会运行机制的改革创新放到重要战略位置。

力求形成社会自律协调、基层群众自治机制，这既是社会体制，也是经济体制、政治体制乃至文化发展的重要内容。从经济体制看，如果不能有效形成社会自律协调、基层群众自治的机制，市场配置资源为基础的经济运行就必然会过多地依靠行政力量。依靠行政手段，最终也就难以完善社会主义市场体制。作为市场主体的企业和公民，在市场经济充满活力的运行中，也必然存在大量需要依靠一定机制及时解决化解的矛盾，各种利益群体产生后，也必然要求有序及时的利益协调机制，在法制的基础上由社会自身调节矛盾利益。可以说，发展社会主义市场经济到一定阶段后，发展社会自律协调机制、基层群众自治机制就是必然的选择。

形成以自律协调为基础的社会运行机制是完善社会主义市场经济体制的必要基础。我们已经初步完成了市场配置资源为基础的体制转轨，进一步完善这个体制，当然需要政府改革的配套，宏观调控的配套等等，但这并不够，更重要的问题在于社会自律协调机制的形成。可以说，没有社会自律协调机制，就不能顺畅实现以市场配置资源为基础，使很多本应在市场基础上由社会自律协调解决的问题维系于政府的干预，也必然不能最终实现政府职能的转变。这一重要改革领域，可能是比政府行政体制更具有基础性的改革。不要以为社会自律协调机制只存在于社会领域，它的基础实际上在经济领域，是建立和完善社会主义市场经济体制的应有之义。比如现在推出的政府行政体制改革要实现“四个分开”，“四个分开”显然是必要的，但实际操作在政府和中介组织的关系上缺少更为基础的前提，就是把社会自律协调机制摆上更前置的位置。从政府行政体制改革的角度来说，政府要把应该由社会中介组织协调解决的事项移交给中介组织这只是问题的一个方面，问题还在于市场中介组织的建设是否已经具备条件，需要实现政事分开的中介组织目前是什么性质。可以说，社会自律协调机制没有改革到位，行政体制改革是不可能到位的。