土地开发的概念范文

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土地开发的概念

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【关键词】土地开发；土地整理；耕地占补平衡；市场化

土地是民生之本、发展之基、宏观调控的重要手段，是一切经济发展建设的空间基础。现阶段，随着经济的发展和城市化进程的加快，大量耕地由于建设占用、生态退耕、灾害损毁使耕地总量快速减少。同时依然存在耕地空间分布不均、生产条件差、生态环境恶化等诸多问题限制我国经济的快速健康发展，对我国的粮食安全构成威胁。在2007年全国十届人大五次会议《政府工作报告》上，总理郑重承诺，一定要确保全国18亿亩耕地的“红线”不能突破，这是一个事关14亿人吃饭的重大问题。我国政府通过土地利用总体规划、农用地用途转用管制，建设用地审批等多种方式严格限制耕地的非农转用。在限制我国农用地转用同时对于必须占用耕地的建设用地进行耕地补充是维持耕地占补平衡的必要方式。

土地开发整理项目是保证我国耕地总量动态平衡的一个重要方法手段和重要因素，是促进土地合理有效利用，调整土地利用结构、土地关系的重要手段。在实现土地资源的合理配置，提高土地利用率和改善生态环境方面日益起到不可低估的作用。我国土地开发整理工作起步较晚，在其过程中依然存在着一些管理方式和制度不健全等问题。其中土地开发整理的市场化程度较低是主要问题之一，如果能在土地开发整理方面引入市场机制，创造更多市场作用因素，就能使很多问题迎刃而解。当然市场化不是万能的，只有在政府的引导和监督下的市场化才能避免市场失灵的发生，真正保证我国的粮食安全。所以在本文的最后一段探讨土地开发整理市场化后的社会效益与可能出现的问题。

一、土地开发整理与耕地占补平衡的理论内涵

（一）耕地占补平衡与土地开发整理的概念

耕地占补平衡是指非农建设占用耕地与土地整理开发复垦补充耕地两者的平衡。1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》中正式提出实施耕地占补平衡制度，按照“占多少，垦多少”原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。2004年国务院28号文《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

学者对于耕地占补平衡的理解层次比较丰富，除了数量，质量的平衡，还提出耕地的生态平衡，区域平衡等多方面多层次的占补平衡概念。而依据我国现阶段的耕地占补情况来看，新疆，内蒙古，黑龙江等地储备耕地较多，而发达的中东部地区的储备耕地数量已经不多，区域不平衡现象显著，实现总量与质量的平衡需要一定程度的易地开发项目，因为土地的有限性，长时间实现区域内的平衡就更加困难甚至是不可能的。

土地开发与土地整理原本是两个不同的概念，国土资源部土地整理中心认为：土地开发是对目前尚未利用，但其自然条件适宜或允许被开发为某种用途，且有利用潜力和开发价值的土地，采取技术经济手段进行开发利用，包括开发荒山、荒地、荒水和滩涂等。而土地整理的概念则是：在一定的地域区间内，按照土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效益良性循环的措施。它既可以是农地整理，也可以是市地整理。”

可以看出，土地开发的主要对象是完全没有经过开发的荒地，而土地整理的对象主要是已经经过开发利用的土地，其主要目的是集约利用，使得原来的土地发挥更大的经济作用。本文中将土地开发整理概念合并使用的目的主要是因为土地开发整理都可以增加可耕作耕地的面积，提高土地利用率和利用效率。如果耕地指标可以在市场上交易，它们都可以为耕地占用提供指标，具有市场化的条件。

（二）耕地占补平衡与土地开发整理的密切联系与理论基础

耕地占补平衡与土地开发整理之间密切相关，土地开发整理的主要目的是增加有效耕地面积，实现耕地占补平衡，保护我国粮食安全，经济快速有效发展和生态环境安全。耕地占补平衡的实现也离不开土地开发整理，耕地成为非农业用地后只能通过易地开发或者整理的手段来补充，别无他法。

二者密切的联系还体现在它们有一些共同的理论基础，主要有土地资源的稀缺性，可持续发展理论，动态平衡理论，土地价值理论与土地生产潜力理论都是解决和指导耕地占补平衡和土地开发整理的理论基础。具体理论内容不在此详述。而在我国，《土地管理法》是耕地占补平衡和土地开发整理的法律基础，从理论基础和法律基础的相关性可得出两者的关系紧密。

二、现阶段我国土地开发整理的主要模式

目前，我国土地整理的产业化运作一种是按照市场机制运作，各种造地公司接受政府、集体或农户的委托自行筹资进行土地开发整理，其成果经验收合格后，纳入新增耕地标储备库。另一种是行政指导市场运作相结合，这种市场运作是比较广泛的，各种形式的土地整理企业接受政府、集体或农户的委托垫资进行土地开发整理，其成果验收合格后，纳入新增耕地指标储备库，然后由土地开发整理中心核定土地整理企业的成本并予以相应的补偿。具体主要模式有以下两种：

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关键词：测绘技术；土地利用现状；潜力调查；应用

前言：开展土地利用现状与潜力调查工作是以完成城镇地籍测量为前提的一项新兴项目，该项目需要提前运用一定的测绘手段完成城镇地籍调查工作，方能提高精度，形成准确的基础图件、数据，从而为保质保量完成开发区土地利用现状与潜力调查工作做好技术保障。

1.土地开发整理各阶段测绘技术的应用分析

土地开发整理关系到国计民生，现代测绘技术是土地开发整理项目规划设计的重要支撑项目，它贯穿于土地开发整理的全过程。

1.1 土地开发整理专项规划阶段

该阶段是其他工作的前提，是对土地利用现状的一个整体性把握，需要绘制一个规划的基础图件，按照国家相关规定的比例绘制图形，以供日后的工作和使用。该阶段还有一个关键性的任务，就是土地开发整理潜力调查，其潜力调查图以1∶1万土地详查图为工作底图，结合野外实地调查来开展工作的。目前，我国的部分市县级实际使用的土地详查图编制时间仍是20世纪90年代初期或中期，此时期的图纸早已失去了对土地规划真正的数据调查作用，图件的现势性较差，影响了整体规划效果的准确性。随着科技的发展，社会的进步，测绘技术得到了广泛的应用和发展，当前对于较大区域的土地开发整理专项规划基础图件，可以借助3S技术，从遥感影像图片中提取有效的土地利用信息，或采用GPS实测现势性较强的数据，再用GIS技术建立土地利用现状及变更数据库，并对这些基础数据进行实时分析评价，以解决专项规划基础图件的现势性问题。

1.2 土地开发整理项目规划设计阶段

项目确定，总体的规划有了一定的方向，需要对项目可行性进行一番准确的研究和定位。该阶段对部分精确地数据并没有很高的要求，只要对整体的项目有一个整体性的概括性图纸即可，知识为了方便后期工作的启动，但该阶段对项目区边界的要求较高，要求边界控制点的平面坐标及经纬度坐标，建议采用GPS测量方式精确测定项目区边界控制点。

1.3 土地开发整理项目施工及管理阶段

该阶段是实现工程最为关键的一个阶段，施工单位要根据相关单位或者部门提供的准确数据进行合理的分工，快速准确的施工，所采用的方式是：采用工程施工放样测量的方法，依据通过审批的设计方案及设计图件进行相应的施工。不止是施工过程中，还包括项目在施工完成后的竣工验收，在提交竣工图纸时还要提供土地开发整理项目竣工图，其比例尺与土地开发整理项目规划设计图相同。该阶段属于成果验收阶段，其测量所获得的数据将作为日后施工队伍以及各大相关数据保管以及管理部门的档案，因此，该阶段必须做到工作细致认真，数据准确，内容全面。

在整个项目竣工后，还要提供项目的后期管理以及使用者的反馈信息，可充分利用项目竣工验收的测量资料和图件，与施工前的土地开发整理现状图及施工设计图进行对比研究及跟踪管理，但施工过程中如牵扯到较复杂的如沉降、变形观测等施测活动，则需要由专门测绘机构进行专门施测研究。

2.土地利用现状调查技术路线中测绘技术的应用

目前，我国对土地利用现状的调查主要分为以下几个步骤，包括现场的准确勘察、平面控制测量、变化地物的修测补测、图形编辑、权属调查、建筑物状况调查、地籍调查表的填写、建立和完善地籍管理信息系统等。我们今天要谈的是其中的控制测量，控制测量所涉及的内容较为广泛，包括界点、水系、植被、建筑物、方位。目前，由于我国的科学发展水平的显限制，所采用的测量方法相较于发达国家仍显滞后，主要是利用城镇1:500地籍调查数据，对变化地物进行修测、补测，采用全站仪解析法测绘，测点的位置标注在草图上，坐标信息由全站仪自动记录，并通过软件传输至计算机，通过绘图软件进行编辑处理。此时，测绘技术就显得尤为重要，它可以为日后的土地管理提供保证和技术支持。

3.土地利用现状分析技术路线中测绘技术的应用

完成调查的测绘，需要对土地进行一个合理的规划，此时就需要一定技术含量的测绘技术的使用，要应用一定的方法按照先前的结论得出我国土地目前的数量以及分布情况，按照一定科学的方式进行一次分析和规划，合理的将我国目前土地应用的现状呈现在调查者的面前，可通过土地利用结构、土地利用强度、土地利用效益等方面对开发区土地利用现状进行评价。其中土地利用强度的概念较为重要，主要是指单位土地面积上的土地开发利用程度，是一个具有时间和空间意义的相对比较概念。今天的土地可利用的能量是由于过去土地的使用所造成的。从理论上说土地利用强度具有时间上的可度量性，空间上的可比较性。

大地是人类赖以生存必不可少的，而且它可以为人类的发展带来无限的利益，出了经济和社会的效益，还包括生态环境发展的效益。因此，测绘技术的不断发展是可以提升土地的可持续利用性。

4.土地利用潜力分析技术路线中测绘技术的应用

由于人口的暴增，土地骤然变得很紧张，价格更是水涨船高，成为社会甚至世界关注的重点，目前，我国对土地的规划仍存在着着一定的漏洞，部分研究者将目光转向对现有土地的潜力进行分析，土地利用潜力分析采用单指标评价和综合指标体系评价两种方法：单指标评价方法选用的是扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力等四个方面指标；综合指标评价方法选用的是模糊综合评判法。采用两种方法分析的目的在于从不同的角度了解开发区土地利用潜力，为社会的发展缓解土地带来的压力，为日后土地的开发和使用提供一定的保障。

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【关键词】土地整理；产业化管理；土地开发整理规划；优惠政策；技术队伍

由于我国面临着严竣的人口和土地问题，因此需要加快转变传统的土地利用观，通过可持续土地整理来强化土地资源管理，节约和集约用地，通过大力保护土地和加强土地资源再生的社会生产过程，即加大土地开发、复垦及整理的力度，通过扩大土地自然供给来更好的增加土地经济供给量，实现土地的可持续性使用。

一、加快实行土地整理产业化管理

在实现可持续土地整理过程中，需要加快推动土地整理产业化管理。需要对已经利用的土地采取有效的保护、整治和管理等诸多措施，努力提高土地生产力，扩大再生产。通过不断对土地质量和生产力进行改善来增加可利用土地的面积特别是在当前经济条件下，通过实行土地整理产业化能够有效的提高土地整理的效率，转变土地利用方式。特别是在当前政府由于资金不足，缺乏完善的投入机制情况下，更应加快推动土地整理产业化，从而确保土地整理过程中资金的良性循环。当前我国土地整理产业化模式中，以市场运作模式、行政指导与市场运作相结合模式、政府立项、企业运作模式等三种模式为主，任何一种模式都不能过多的依赖于政府，需要进一步扩展资金来源及渠道，实现土地整理主体的多元化。在土地整理产业化管理过程中，需要对土地资源进行价值核算，统一定价，并定期对土地资源价格进行重新评定，以便于更好的推动社会经济的可持续发展。

二、编制科学的土地开发整理规划

在可持续土地整理工作中，需要编制土地开发整理规划，这是土地整理效益得以实现的关键环节。在具体编制过程中，需要以系统工程原理作为重要指导，同时还要处理好与土地利用总体规划的关系。通常情况下，需要在土地利用总体规划的指导下来编制土地开发整理规划，并处理好内外的各种关系，使其能够更好的发挥出整体效益。同时还要有效的将土地开发整理系统、社会经济系统和生态环境系统有效的结合在一起，理顺其内在的联系，在规划方案拟订过程中综合、全面进行考虑。对于具体的规划方案，需要做到几个供选方案共存，这样才能从中选择与规划目标相符，而且综合效益最优的方案，使规划的质量能够得到有效的保障。

在土地整理工作中，需要依托于现势性较好的地形图作为底图，以其为依据来进行具体的规划，准确划分权属界线，及明确土地面积的位置。同时还要根据比例尺地形图中比例尺来绘制各类地物及地类符号，做好田地规划工作，确保田块的各种参数要与其他各种规划保持良好的协调性，并形成一个有机的整体。

在土地开发整理工作中，需要保护好周围的生态环境，因此需要对于沟-渠-路-林-田-村等项目的综合规划方案进行深入研究，同时做好技术经济分析评价工作，有效的降低土地开发整理过程中对生态环境所产生的负面效应。需要树立良好的生态观点，应充分认识到土地整理效益的取得不能依靠破坏生态环境来实现，需要在土地开发过程中进行保护，在保护过程中进行开发。另外，还需要做好耕地后备资源调查和评价工作，在具体实施过程中要树立科学开发观念，加强对中低产田的改造，确保现有耕地质量和生产力的提升。

三、实行有利于土地整理产业的优惠政策

在土地整理工作中，需要严格按照土地管理法进行，对土地整理收益分配政策进行完善，使企业能够更积极、主动的参与到土地整理产业化运作中来，合理分配土地整理后产生的土地增值收益，这样各参与主体由于有相应的利益，这就使其参与的积极性提高。同时还要进一步对各部门及相关权利人的关系进行理顺，其行为主体能够有权对土地整理汇新增的土地面积进行支配，使其对该项土地使用和受益具有相应的权利。长期以来我国农村宅基地产权制度存在一定的缺陷，为了能够更好的推动土地整理工作的顺利进行，需要对农村宅基地属于农村集体组织所有进行明确。

对于土地整理工作，需要加大支付的力度，对于新增建设用地的土地有偿使用费，可以将该项费用专项用于耕地开发工作，为了能够更好的支持土地整理项目的顺利实施，政府可以设立土地整理基金，拓宽渠道，利用多种途径来筹措土地整理基金，并获取相应的收益。

在土地整理工作中，需要加快观念的转变，树立良好的市场观念，并将其引入到土地开发整理工作中来，在市场经济环境下，对土地整理的投入产出效益进行深入分析，加快对市场的开发力度，积极调动各方面的积极因素，从而吸引更多力量加入到土地整理工作中来。

四、建立高素质的土地整理专业技术队伍

土地整理工作具有较强的技术性和专业性，对从业人员业务素质具有较高的要求。因此要想提高土地整理工作的质量和实现土地整理的高效益，则需要建立一支高素质的土地整理专业队伍。在日常工作中，需要加强土地整理队伍建设工作，强化土地整理从业人员的业务培训，使其掌握新技术和新方法，提高土地整理的先进性和科学性。可以通过建立土地整理规划师执业资格制度来有效的将土地整理专业人员与土地整理项目有效的结合起来，编制出高质量的土地整理规划设计，并达到预期的土地整理效果。

五、结束语

土地作为一种稀缺资源，人口和土地是我国发展中需要面临的严竣问题，特别是当前我国经济建设过程中，土地资源更为短缺，这就使土地资源的可持续发展具有非常重要的意义，因此需要保证土地资源的合理利用。通过可持续土地整理，不仅能够有效的增加土地利用面积，提高土地利用率，而且还能够提高单位面积土地的产量，使经济发展与耕地总量动态平衡问题得以解决，对推动我国社会经济的可持续发展具有深远的意义。

参考文献

[1]杨君.土地整理与土地资源可持续利用[J].内蒙古农业科技，2010-12-10.

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关键词：土地整理资金核算管理

一、土地整理概念

所谓土地整理，指的是在土地出让之前，相关的部门或者机构对于该项土地进行投资以及整理的过程。在实际的操作过程中，土地整理在很多地区及城市都是通过政府部门来实施的，或者是由政府部门将相关土地整理活动交由企业来操作，政府部门只是负责监督和管理。除上述方式外，也可以由国有企业以及事业单位性质的相关土地储备机构来进行操作。多为一项经济活动，土地整理涉及的面比较广泛，通常包含了拆迁、征地以及相关地区的基础建设等，这些活动都是由政府部门来组织和实施的，土地开发建设企业的经济行为也是受雇于政府部门。

从长期来看，土地整理行为在土地规划、设计建设、工程质量等多个方面都会影响到一个地区的未来发展，具有长远影响。

二、土地整理项目资金管理原则

一是专款专用原则。土地开发整理项目资金是有特定用途的专项资金，必须专项用于经批准的土地开发整理项目，项目建设单位必须遵守“专款专用”的原则，按照规定的用途和开支标准，安排使用项目资金，任何部门、单位或个人不得以任何时候理由和采取任何方式或截留、侵占、挪用项目资金，不得擅自改变资金用途和扩大使用范围及提高开支标准。项目资金不得用于购建项目配套设备以外的固定资产，不得用于对外投资，不得用于支付滞纳金、罚款、违约金、赔偿金，不得用于赞助和捐赠支出。

二是分责落实、统一监管原则。我国土地开发都是由国家立项或组织实施，资金由财政统一安排，主要有土地使用费、复垦费等，这就需要在国家统一政策下，按照相关职责，对项目统一监管，以满足国家宏观调控的需要。

三是突出重点，压缩费用性支出。整理项目的资金是通过预算安排的，在核定项目投资时，要突出重点，压缩费用性支出，一般无重大不可抗力的事件，项目资金预算不可修改。

四是注重效益原则。要通过科学管理，降低项目成本，努力提高项目的使用效益，要建立项目评价机制，要充分体现项目资金的效益性和目的性。

三、土地整理项目资金使用范围及会计核算要求

土地整理项目资金会计核算的要求有以下几个方面：

一是项目承担单位必须按照专项资金管理要求，进行单独管理与核算。二是项目承担单位应根据《会计法》规定和项目资金管理要求，设置会计机构和配备会计人员，建立项目资金使用管理制度和核算制度，明确部门、人员和岗位的职责权限，健全内部控制与监督机制，确保项目资金的合理有效使用。

下列事项应作为预算结余处理：由于土地开发整理规划的调整、有关政策的变更等原因而终止继续施工的项目，通过清算后确认的不再施工的工程施工的工程费用及相关费用部分。已竣工验收项目，因施工条件变化等原因而少完成的工程量，经审计确认后其预算费用部分应作为预算结余处理。项目预算中不可预见费未支用部分；按有关规定从项目预算中预留的质量保证金（20%），在竣工验收时，因质量问题而扣减返还数额部分。

项目承担单位应根据批准的项目预算文件所规定的费用支出范围控制使用资金，凡是项目预算没有规定的费用支出，即使符合土地开发整理专项资金所规定的支出范围，也不能擅自增加项目预算外的费用支出。

项目资金的开支范围为组织、实施管理土地开发整理项目所发生的各项支出，包括前期工作费、工程施工费、固定资产购置费、拆迁补助费、竣工验收费、业主管理费和不可预见费。前期工作费的支出指项目正式实施前所发生的各项支出，包括：项目立项审查及报批、项目可行性研究及规划设计、项目勘察、土地清查、工程招标、工程监理等各项工作发生的支出。

土地整理工程施工费的支出指为实施项目设计工程所发生的各项支出，包括：土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程以及其它工程所发生的各项费用。

竣工验收费的支出指项目各项工程完工后，为实施项目竣工验收、项目竣工决算、项目成果管理而发生的各项支出，包括：项目工程验收、项目决算编制与审计、土地重估与登记、基本农田重划与标志等各项工作发生的支出。业主管理费的支出指项目承担单位为组织管理项目所发生的各项管理性支出，包括：项目管理人员的各种工资、职工福利费、公务费、业务招待费和其他费用等。

四、土地整理项目资金使用管理分析

首先，项目资金请拨款管理。项目资金请拨款管理主要是指国土资源部门收到专项拨款并拨付下级项目管理单位和下级项目管理单位收到专项拨款的管理。具体指：各级项目管理单位对收到的项目拨款，应进行专款管理，保证项目资金专款专用。项目承担单位应根据工程进度提出资金需求，上级单位根据规划设计、招投标协议及工程合同等要求，结合工程进度，及时、足额地拨付资金。同时，按有关规定保留一部分专款作为工程质量保证金，待项目竣工验收合格后再拨付。

其次，项目资金使用的管理。按资金使用用途的不同，项目资金使用管理分为工程施工费管理、固定资产管理、其它费用管理和不可预见费管理四个部分。在进行项目资金支付时按照一下程序来进行：划清各项费用开支界限，严格遵守费用开支范围；经办人签字；有关业务部门审核；财务部门审核；单位领导或单位领导授权人核准并签字。

支付预付工程款时，应按合同约定条件，由施工单位提交用款申请，并经相关负责人批示同意后才支付。用款单位应提供的书面资料包括以下内容：工程进度，包括本期工程进度和预计下期工程进度，累计已完成工程量；工程监理意见；请款用途、金额；用款单位负责人批示、签章；会计人员在按规定拨款后，应及时登记入账，并附以下原始凭证；用款申请单；用款施工单位收款的正式收据（严禁使用白条）；项目承担单位拨款的银行付款存根（严禁用现金及现金支票支付）；其他相关凭证等。

按项目实施、管理方式的不同，工程价款的结算方式有阶段结算和完工结算两种。这主要与签订合同的内容有关。工程结算时，工程施工单位提交结算单，结算单主要内容：工程项目名称及具体施工内容；合同或协议规定的工程量、金额；实际完成的工程量、金额；累计预收工程款或已结算工程款；本期应收工程款；工程施工单位负责人签字。工程监理提交监理报告，工程监理的报告包括：项目实施概况；各项工程的工程量、工程造价及工程质量；工程监理人员的签章、工程监理单位盖章。

项目承担单位有设备购置费用发生的按以下规定办理：正确区分应列入固定资产管理的设备与工程材料的界限；购置设备应按采购合同规定的条款结算与支付；设备安装完成后，应按照构建总成本备查登记管理；项目竣工验收后，进行整体项目使用权转移时，应办理移交手续，提交固定资产移交清单，明确接管单位，以确保资产的安全完整。

其它费用包括前期工作费、竣工验收费、拆迁补偿费和业主管理费。项目承担单位发生的这些费用支出，应按照相关文件规定的支出范围、预算额度进行使用，并严格划分项目费用和非项目费用之间、项目各费用之间的界限，属于共性费用的，应提供分摊标准并分别摊入各项费用。项目承担单位发生属于不可预见费范围的费用时，必须提交不可预见费使用申请报告，说明使用不可预见费的原因，使用额度，并逐级报批。

再次，项目竣工财务决算的管理。土地开发整理项目竣工财务决算是以实物数量和货币分别为计量单位，报日常项目会计核算资料汇总、整理为一个完整的指标体系，综合反映竣工项目的实际支出的投资效果的总结性文件。

五、土地开发整理项目资金的决算和审计工作

土地开发整理项目投入资金量大，工程量大，建设周期长，在项目结束时，必须加强对项目资金的相关决算和审计工作，以确保项目资金的专款专用，充分发挥资金的使用效率。

一是要认真做好土地开发整理项目的资金决算工作，认真核对资金拨款情况，对每个土地整理项目资金的支出数和项目资金的结余数进行决算。二是加强对土地开发整理项目的竣工验收管理，认真检查土地开发整理项目的验收报告。三是加强对土地开发整理项目资金的审计工作，确保项目资金“专款专用”，进一步充分发挥土地开发整理项目资金的使用效率。

六、结束语

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土地法律原则在民法中地位突出，尤其在《物权法》实施后，中国土地立法进入重要时期。土地资源是我国国民经济发展的基础，在现阶段经济技术发展水平不高的情况下，土地资源的状况对国民经济的持续发展作用更大。随着国家立法部门对土地资源合理利用调研的不断深入，土地综合有效利用的主要措施——土地整理也已成为深化土地管理的一项新课题，因土地整理涉及环境和资源诸多问题，也是贯彻国家可持续科学发展观的组成内容，为了实现社会效益、经济效益与生态效益合理有效的利用土地，本文将目前我国法律关于土地整理方面的规定加以梳理，作一些粗浅的探讨，供广大法律实务者参考。

一、土地整理的法律规定及其概念

《宪法》规定“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则；《中华人民共和国土地管理法》在土地利用一章中规定“各级人民政府应当依据国民经济与社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，这个法律条款实际就是土地整理的基本要求，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”，以及国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》、《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》等均作为了我国现行土地整理法律制度存在的主要内容。客观的说我国土地整理法律规范尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强操控性较差。

土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。土地整理是国家实现土地资源集约利用的主要途径，对土地资源的优化配置、增加土地效益、改善生态环境、优化产业部局，协调土地权益人关系。

广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。

狭义土地整理指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。

土地整理表现以下四个方面的特征：

（1）土地整理表现为一个持续的动态发展过程。土地整理的主要目的，就是不断地满足社会经济发展对土地及其生产环境和居住环境的需要，为了持续发展的人类生存活动、生产活动和社区活动提供优良的土地生产和居住环境。社会经济的发展在对土地管理提出新的要求，同时也在为土地整理提供新的技术与措施，而新的土地整理又促进社会经济的进一步发展，二者相互联系，不断发展。

（2）土地整理表现为开发、利用、整治、保护的相互结合。土地整理，不论是土地生产能力的提高，还是生活环境的改善，都必须以土地资源的永续利用为基础，而土地资源的永续利用，要有良好的土地生态环境作前提。注重开发，而忽视整治与保护的土地整理，往往会导致土地生态环境的破坏，甚至丧失土地资源永续利用的基本特征，也就不可能体现土地整理的意义，因此，土地整理必须把开发、利用、整治与保护有机地结合在一起。

（3）土地整理的内在表现是不断提高土地资源的经济供给能力。随着社会经济的发展，对土地资源的需求量越来越大，而土地总量是恒定的，有限的土地资源，其自然供给能力是无弹性的。因此，不论是土地生产能力提高，还是景观环境改善的土地整理，只能通过以改进土地利用方式，提高土地利用水平，从而增加土地资源的经济供给能力为目的。

（4）土地整理追求的是生态效益、经济效益、社会效益的相互统一。土地利用系统是典型的自然—经济—社会复合系统，是人与自然环境相互作用的集中体现。就土地利用的基础来看，自然因素是制约土地资源利用的主导因子，追求生态效益是土地整理的基础，所以，土地整理应追求生态、社会、经济效益的统一，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行。

二、我国土地整理的原则和要求

土地整理和土地利用规划相统一的原则。土地整理是人类改造土地、建设土地和重新配置土地的活动，服从于并，统一于土地利用规划，可以说土地整理是土地利用规划的继续和实施过程。只有以规划作为指导，才能实现土地利用的宏观效益最佳化，否则，片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，势必给土地利用带来损失。

科学实施土地整理原则。土地整理的目的在于充分发挥土地资源效益，因此，对土地进行整理首先要对土地本身的属性、适宜性、相关性进行深入分析和科学评判，按照自然规律，科学综合利用土地资源，否则，使土地整理流于形式，失去其本身的意义及应有的作用。

土地整理应保持耕地总量动态平衡原则。实现耕地总量动态平衡，是新时期土地管理的一项重要任务，是遏制耕地数量不再减少战略目的要求的，否则，随着我国经济的强劲发展，土地储备资源有限，侵蚀耕地在所难免。

法律、法规保障原则。土地资源和土地管理都需纳入法制轨道，按照不同的法律、法规依法管理。土地整理涉及的部门、行业多，适用的相应的法律、法规和政策多，唯有采取制定行之有效的法律管理手段，增加对土地整理涉及的技术和配合诸多方面的内容的规范，才能根本解决土地置换、搬迁拆迁、耕地保护和旧城改造等问题，从而保障土地整理的目的实现。

三、我国土地整理存在的问题和解决办法

根据我国土地开发整理的情况，笔者认为主要存在以下几个方面的问题：

目的不明。土地开发整理的目的之一是保护耕地，集约利用土地，提高土地利用率和生产力，满足十几亿人口的粮食需求。因此我国的土地开发整理在一定程度上是为了促进农业和农村的发展，实现农业增效、农民增收，而不是仅仅为了经济的发展争取用地指标，这一点中央政策是很明确的。但是在许多经济发达地区，有一部分人却狭隘地把土地整理理解为只是为了争取占补平衡，为了地方经济建设多争取用地指标。更有极少数的人只把它当作一项工作任务来完成，根本不理解土地开发整理的真正目的。

对土地开发整理的系统性认识不够。首先，土地资源是地球自然生态系统中的一个子系统，它能为人类社会提供各种物质产品和生态效益，和人类有着十分密切的依存关系。因而土地生态系统对人类的影响具有双重性，如果合理利用，土地资源可以永续利用，且生态系统不断改善；反之，土地资源就会被破坏，不但阻碍社会经济发展，而且将威胁到人类的生存。其次，土地开发整理和国土管理工作系统中的土地利用规划、土地权属管理、矿产资源管理、建设用地审批管理和农村宅基地管理等管理工作一样，只是一项工作内容。但与它们相比，又更具复杂性和系统性。因为它又与国土管理系统以外的一些职能部门如环境保护、工农业发展、水土利用等有着密切的关系。因此，我们在进行土地开发整理的时候，绝不能没有一种全局观念，不考虑对生态环境的影响，不协调其它部门的利益，只为工作而工作，仅为整理而整理，缺乏可持续发展的观念。新时代的土地开发整理必须要考虑土地资源的可持续利用，而不能只考虑眼前的需要或近期利益。而目前还有少数地方为了发展经济乱“圈地”，开发区开而不发，土地占而不用。

土地开发整理的质量验收和善后管理上还欠严格。土地开发整理的效果如何？要通过质量验收来把关，新增耕地的肥力及生产力要通过不断的妥善利用才能逐渐增强，但目前我国还没有这方面的法定标准和监督管理办法。

要克服以上观念和认识的差距，需要通过完善法制体系来实现。土地整理政策性强、涉及面广，必须有相应的配套法规政策来保证。需要修订《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《城市房地产管理法》，增加或补正关于土地整理办法、土地整理专项资金的管理等内容，应明确规定政府的投资义务。同时，在《环境保护法》中增加土地在生产、服务中的生态问题，建立良好的生态环境，尽量减少废渣排污，适当增加绿色植被等，营造生态系统。

篇6

关键词　城市建设　群众参与　土地开发

中图分类号：C912.8

文献标识码：A

一、城市建设的问题及根源

在我国当前条件下，城市建设的主要问题是土地、房地产开发问题，其中的难题又是因土地、房地产开发引起的征地、拆迁纠纷问题。建设部原副部长刘志峰早在2001年就表示，1999年至2001年上半年，建设部接待来信、来访总量为1万8千多件，其中，拆迁问题约占总量的18%。在集体上访中有80%是反映拆迁问题的。仅2001年7-8月，在1545件来信来访中，反映拆迁问题的就占21%豍。

多年以来，我国政府一直致力于大力解决征地、拆迁引起的纠纷问题，避免征地、拆迁影响到社会的安定团结和政府形象。2001年国务院通过了《城市房屋拆迁管理条例》。然而，建设部原副部长刘志峰在2002年再次透露，建设部当年1—8月份受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28％；上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70％；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7％豎。

问题的根源在于，以往城市建设的基本思路，就是所谓的“经营城市”。然而，由于“经营城市”从概念到实施机制的不成熟，其在实践中更多地展现出的却是由“经营”带来的问题。比如：在不少城市，“经营城市”最终演变成了“经营土地”，土地成为了城市的“第二财政”。而经营土地的本质就是：把群众的房产或地产通过政府行为低价征过来，然后高价招拍，政府最终赚得大部分土地溢价，形成土地财政。而开发商也通过各种正常、非正常途径取得土地开发权，进行商品房开发销售，赚取巨额利润，其中大多也包含一部分土地溢价。

在“经营城市”的思路下，一些城市大规模“拆房子、倒地皮”，为了取得“经营收益最大化”，“经营者”采取各种手段降低“成本”，压低拆迁安置费，乃至巧取豪夺地“强制拆迁”，这种做法高度损害群众的利益，必然遭到群众的抵抗，其结果必然导致因拆迁纠纷产生的上访、涉诉案件日益涌现，并且愈趋严重。

二、让群众参与土地开发

按法律规定，无论农村居民还是城市居民，无疑都对自己依法拥有的各类土地和房屋享有法律赋予的各项权利。因此，虽然基于社会经济发展的需要，国家有权对任何类型的土地进行开发建设，居民也有责任、有义务服从社会整体发展的需要，在得到合理补偿情况下，按规定交出他们的土地使用权。但是当居民所拥有的土地或住宅用地需要进行各种类型的建设、开发时，享有最优先的建设、开发权的就应该是这些土地的拥有者。以往的土地开发模式实际上是剥夺了居民对自己拥有的土地的优先建设、开发权，即经营权。权与利是紧密相关的，当优先经营权被剥夺之后，居民的各种利益自然很难得到有效保障。

要改变以往土地征收、拆迁、开发模式中“与民争利”的现象，避免因此出现征地、拆迁矛盾纠纷，避免因此带来严重的社会后果，就必须恢复居民对自己拥有土地的优先开发、经营权，恢复群众对自己所拥有土地的主体地位，让群众参与自己土地的开发。

在现实中，在确保群众分享自己土地开发权益的前提下，结合不同的土地开发项目性质，群众参与土地开发的具体形式应该分为两类：让群众经营自己的土地和让群众参与项目建设。

三、让群众经营自己的土地

恢复群众对自己土地的优先开发权，让群众经营自己的土地，也就保证了群众享有自己土地开发的收益权，其中自然也主要包括土地的溢价权。这必然能够有效地保护群众的土地权益，避免群众因自己的土地利益受到损害而上访、涉诉。当然，在市场经济条件下，不具备土地、房地产经营资格的居民个体，对自己土地的开发、经营权并不是直接实现的，这些权益的实现需要通过一定的途径和形式。可供选择的具体方法有：

“群众成立公司，自行建设法”：以社区（村）居民为主体，由居民发起成立项目开发公司，每个居民都享有平等入股权，根据所投股本的多少分配股权。然后由居民成立的开发公司通过法定程序取得本村项目开发权，自己发开，按股分红。

“群众成立改造小组，测算招商法”：在群众发起成立开发公司条件不具备的情况下，以社区（村）居民为主体，通过民主的推选方法，成立城中村改造小组，由小组进行项目测算，确定总体成本收益预算后，按收益最大原则对外统一招商，协定项目开发后的收益分配，保证居民的项目开发收益。由村改造小组选定开发商后，再由选定的开发商按法定程序取得相应的开发权。最终取得的开发收益由开发商和居民按协议分配。

“群众自筹资金，自行建设法”：对一些公益性拆迁安置项目，在项目不具备大规模开发赢利的前提下，居民取得国家安置补偿后，可以建设成本最小化为目标，由拆迁安置居民采取自筹资金，找建筑商自行建设的方法。

当然，在上述各种方法实施过程中，政府要发挥帮助、协调、促进作用，以实现群众利益最大化为目标，促成上述方法的实现。

如果上述方法能够得到较好的实施，当前城市建设中常常出现的矛盾纠纷必然能够有效化解。因为，此类方法的优越性在于：

第一，彻底解决了群众和政府的矛盾。因为按照上述方法进行项目建设，群众自己开发自己的土地，不但政府不再从群众手中低价征地，而且政府还给优惠、扶植政策，群众自然会感谢政府，自然不会与政府发生矛盾冲突。

第二，群众和开发商也不会出现矛盾。因为在上述方法中，即便有开发商参与，群众和开发商是合作关系，双方通过平等协商达成协议，分享开发利益，而且由于群众占有主导地位，开发收益自然向群众倾斜，群众自然没有怨言。

第三，群众之间也不会产生矛盾。因为上述方法不但最大限度地保护了群众的利益，在民主推进下，群众开发主体作为一个共同体，也会基于各自的利益在内部形成相互监督，从而有效避免“趁机盖房，多丈量，多要补偿”的现象，在内部群众的相互监督下，自然也会避免出现补偿时的“漫天要价”和“钉子户”现象。

四、让群众参与项目建设

当然，并不是所有的城建项目都适用于“让群众经营自己的土地”，有些城建项目不适合群众自己经营，比如：政府投资项目，或公益性市政项目；在国有土地上的建设、开发项目，或历史遗留已经征地、拆迁结束的建设项目；以及涉及多个利益群体或群众自己没有能力经营的大型开发项目，或不涉及众多群众的企业土地出让后的开发项目。

（一）让群众参与项目建设的原因。

上述项目建设虽然不能以群众为主体，不能交给群众经营，但是，只要涉及到相关群众的利益，就应该让群众参与到项目的建设中来，因为：

第一，即便有些项目，如国有土地的市政工程，并不涉及群众的当前利益，但也会涉及到群众对市政设施未来使用的长远利益，也应该让群众参与到项目的建设中来，发挥他们建言献策，监督施工等的积极作用。

第二，哪怕是不涉及征地拆迁的纯商业开发项目，表面看不涉及群众利益，但是其项目建设必然会涉及到建成前后对周围环境及居民影响的问题，也应该通过一定的形式让群众参与进来，发挥相应的监督作用。

（二）群众参与项目建设的具体方法。

一是对涉及土地征迁的市政工程建设项目，可以通过召集党员代表、群众代表等村内骨干做表率，发挥其中的骨干积极分子作为项目政策宣讲员，依靠群众做少数思想困难群众工作的方法，促进项目建设进度。

二是对国有土地的开发项目以及市政公益项目，可以采取在项目立项、规划、施工的全过程中，尽可能吸纳群众代表参与，促进项目建设方法。一方面通过调查咨询，征求服务群体的需求，充分尊重群众对项目的利益诉求，把群众的需求和项目的规划设计相结合；另一方面，让部分村民参与到项目建设之中，担当项目建设监督员，监督项目建设中的环境和质量控制执行情况。

三是对不能交由群众经营的大型开发项目，同样可以采取吸纳群众代表全程参与的方法。如果项目涉及到群众的土地征迁，则必须召集群众或代表共同开会讨论项目规划、实施方案，在群众同意后再拆迁、建设。

五、“群众参与土地开发”的有效性

以“群众参与土地开发”破解城建难题已经不再是一种理论设想，这种方法已经在安阳市殷都区的城市建设中取得了实效。从2009年开始，殷都区在城建工作中贯彻“群众参与土地开发”的工作思路，虽然每年都有大量的土地开发、征地拆迁任务，但是到目前为止，却没有引起一起上访事件。

从具体案例来看，在2010年的安阳市殷都区花园庄拆迁工作中，在“依靠群众参与”的理念下，殷都区改变过去“政府定方案，强制群众执行”的传统工作方法，相关部门根据项目总体情况，把项目政策、资源、各种拆迁方案的利弊向群众讲清楚，说明白，让群众在法律、政策许可的框架内，通过村两委、村民代表开会商讨，反复酝酿，自己确定拆迁安置方案，最终根据群众一致通过的自己制定的方案落实执行拆迁安置工作。因为方案是群众自己定的，所以在项目推进、方案落实时就毫无阻力，非常顺利，不但没有发生大的纠纷冲突，而且效率很高，几百户居民的拆迁工作仅仅两三个月就圆满完成。

（作者：高旭辉，河北省荣军医院，MPA硕士；王建红，华北电力大学讲师，博士）

注释：

篇7

随着上海和重庆房产税开始试点，关于房产税的认识亦需不断加深。有观点提出房产税征收的立法问题，其中有一些基本概念有必要进一步讨论。

关于“房产税”有三方面的概念，需要进一步深入探讨。

第一个基本概念，房产税不是财产税。有观点认为，房产税涉及个人财产，对非国有财产征税，必须通过法律来解决。让国民交钱，就要先在最高立法机构上获得人民同意。就笔者的理解，国外“房产税”的标的物是土地，房产税实际上是“土地税”，不是以建在“地”上的房屋为标的物的税收。而“土地”如果是国家所有，政府代表国家对这一块地的使用者收取税收形式的租金，这是合理合法的政府职能。如果从更广泛意义上定义“资源”的概念，把“国有土地”包括在“资源”的范畴，房产税就是对国有土地的国有资源的使用者收税，就像取得资源开采权以后开采资源要缴纳资源税是一样的道理。如果是这样，征收“房产税”就有法律根据了。

第二个基本概念，是“房产税”的税率计算。有观点认为，因为“房产税”按照房价计算，而房屋价值折旧与土地增值相悖，所以应把土地价值和建筑物的价值分开。也就是说“房产税”不能简单按照房价来计算。

“土地税”的计算应根据土地使用价值。土地使用价值主要表现在房屋价值――居住价值、投资价值上。这两个价值都在价格中反映出来。所以按照房价来计算“土地税”是有道理的。而且按照房价计算已把“折旧”考虑进去了。如果房屋年久失修，房价一定会低。房屋在好的社区并且精心打理，时间越长价值越高，价格会不降反升。

还有观点提出，“城市土地使用税”已交付，不能重复收取“土地税”，这需要对这两类税种的标的做出明确界定。“城市土地使用税”是否指城市公共设施的土地占用的公摊税收部分而不是私人住宅的“土地税”？相关政策部门有必要对“城市土地使用税”的概念进一步说明。

第三个基本概念，“房产税”的试点和实施是长期财税制度的完善，不仅仅是短期宏观调控的工具。把房产税仅仅当作当前房地产调控的手段来解读，是会误导的，也容易被利益群体利用，增加实施的阻力。其次，如果被认为是短期调控的政策，迟早会收回去，也会增加各方面包括地方政府在内的短期博弈行为。

长期来说，开征房地产税，将为地方政府带来稳定的税收来源，将被培养成地方政府的主要税种，应是财税制度的重要改革。“房产税”的开征短期内将颠覆一个概念：地方政府“卖地”行为可能并不符合现有基本规则。

按“房地产税”的实际含义，是国有土地使用权出让的租金，所以地方政府是不能卖地的，地方政府只能行使“使用权转让”的权利，中国住宅土地使用时间规定是70年，70年使用权转让分成两个阶段。第一部分是出让土地开发使用权，地方政府收取土地开发权的出让金，由房地产开发商支付。第二部分是针对土地上建筑物的所有者出让使用权，应是由房屋拥有者在未来70年内分期支付，也就是缴付房产税。地方政府不能“卖地”，而土地使用权出让的“租金”，须准确分开“使用权转让”的两个阶段。按“卖地”概念一次性把土地拍出天价，违反“土地使用权转移”的基本规则。

篇8

关键词:土地储备相关概念;开发模式;风险分析

中图分类号:F83

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)05-0175-02

1 土地储备相关概念

1.1 土地储备开发

土地储备和一级开发,简称土地储备开发,是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地,并组织实施拆迁和市政基础设施建设,达到土地供应条件的行为。

土地储备开发基本可分为收购、开发整理、储备、供给四个阶段。(1)收购:土地储备机构根据政府授权和土地储备计划,收回或收购市区范围内国有土地使用权,征收农村集体土地使用权并进行储备的行为。(2)开发整理:根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要,对收购得到的土地通过行政、经济、技术和法律的方法有计划地进行旧城区综合改造,如房屋拆迁改造、土地平整归并,进行基础设施建设。(3)储备:土地储备中心将已经完成土地整理和基础设施建设的“熟地”储备起来,等待供应。(4)供给:对纳入政府土地储备体系的土地,根据客观需要和土地供应计划,向市场进行供应。

1.2 土地储备贷款

土地储备贷款是指向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。按照《土地储备管理办法》以及监管部门所的政策文件,土地储备贷款为抵押贷款,贷款额度不超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限不超过两年,作为借款人的土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。在北京地区,土地储备机构为北京市土地整理储备中心和各区县土地整理储备分中心。

2 北京现行土地储备开发模式

2.1 土地储备开发主体

按照开发主体的不同,目前北京的土地储备开发模式包括以北京市土地整理储备中心为主体开发、以各区县土地整理储备分中心为主体开发、市区两级储备机构联合开发和授权房地产开发企业进行开发等模式。

(1)以北京市土地整理储备中心为主体开发,由其负责组织编制土地开发计划及实施方案,经市国土局、发改委、规划等部门审核后,按照批准方案进行土地储备开发。操作模式一般包含两种:①由北京市土地整理储备中心自行成立项目小组开发;②委托企业代为进行土地储备开发。

(2)以各区县土地整理储备分中心为主体开发,其项目开发运作模式基本与北京市土地整理储备中心相同。

(3)市区两级储备机构联合开发,原则上按照一定的比例共同筹措资金,市储备机构负责与市级相关部门协调工作,区储备机构负责区县级相关部门协调工作和相关前期工作的办理,另由区县政府指定一家国有开发公司接受市区两级储备机构的委托进行征地、拆迁、市政建设等具体工作,市区两级储备机构共同委托市财政局、市审计局、市监察局负责对项目进行全程审计、监察工作。

(4)授权房地产开发企业进行开发。2006年6月以前,北京市采取直接授权企业的方式实施土地一级开发,其后改为由土地储备机构通过招投标方式选择受权企业作为开发主体并签订委托协议,企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁、大市政建设等手续并组织实施土地一级开发。

2.2 土地储备资金来源及运用

土地储备资金是土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。该资金实行专款专用、收支分账核算及预决算管理。

按照北京现行土地储备开发模式,土地储备资金主要来源于:(1)财政拨款,即市区两级财政根据土地储备机构的用款需求,不定期下划财政拨款,用于支持储备项目建设;(2)国有土地收益基金,即根据《北京市国有土地使用权出让收支管理办法》,从政府所取得的土地收益中计提的国有土地收益基金,按年度拨付给土地储备机构作为储备项目建设资金;(3)项目建设成本返还,即由土地储备机构进行储备开发的项目在完成市场交易后,由取得土地的企业将储备项目的前期成本返还给相应土地储备机构,返还的资金除归还贷款本息外,将继续投入储备建设中;(4)金融机构贷款,即商业银行及其他金融机构向各土地储备机构提供的资金支持;(5)受托企业的资金,即参与实施土地开发的中标企业所筹措的项目开发资金。

土地储备资金在使用时,专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支,包括:①土地价款或征地和拆迁补偿费用;②前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等;③银行及其他金融机构贷款利息;④经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。在具体操作中,由土地储备机构的项目小组核定项目具体建设成本,报经有关部门审核及备案后,根据使用计划向外支付。

2.3 土地储备项目上市交易流程

(1)土地储备项目完成拆迁、平整、收储工作后,北京市国土资源局综合汇总项目情况,会同相关委办局对土地开发成本进行审核,通过后纳入土地储备库;

(2)北京市国土资源局确定储备土地供应时间,会同北京市发改委等有关部门,确定土地出让价格、出让方案;

(3)北京市土地整理储备中心编制出让方案,制作招拍挂文件,交易公告并组织交易;

(4)投标企业到土地交易市场购买相应土地的招标拍卖挂牌文件、交纳保证金并按规定参加招标、拍卖、挂牌现场竞价活动,经评审后,确定中标企业;

(5)中标企业与北京市国土资源局签订《土地使用权出让合同》并支付政府收益(土地出让金和土地增值),与相应土地储备开发主体签订《土地开发补偿协议》并支付前期土地开发成本(含8%利润)。

3 土地储备贷款风险分析

从近年北京土地储备开发实践看,银行贷款已成为土地储备资金的主要来源之一。而且随着各区县在土地储备开发上的大规模投入,越来越多的区县土地储备机构开始向银行申请土地储备贷款。但是,对于商业银行而言,现行北京土地储备开发模式与监管部门对土地储备贷款的政策性要求不能完全匹配,使得银行在支持政府土地储备业务发展时面临多重风险。

(1)借款主体。近年来北京土地储备开发规模扩大,仅依靠政府土地储备机构难以满足土地储备计划,因此北京市采取了授权或委托房地产开发企业进行土地开发的做法,参与土地储备开发的企业需要自己筹措项目开发资金。鉴于政府在土地储备开发中的主导地位,目前参与土地一级开发项目的企业以具有政府融资平台性质的区县下属国有开发公司为主,主要资金来源为银行贷款。但是,此类开发企业虽拥有政府背景且能够得到财政部门的支持,却不符合《土地储备管理办法》以及监管部门所的政策文件中对于土地储备贷款借款主体的要求,因此商业银行为避免合规性风险,在提供授信支持时多采取迂回方式(如规避土地储备贷款提法,以市政基础设施贷款名义提供资金)。

(2)自有资金。近年来土地储备开发投资扩张较为迅速,为保证项目开发的顺利进行,政府土地储备机构对银行的贷款资金需求大幅增加。按照土地储备贷款的管理要求,土地储备项目的自有资金应达到30%。北京现有的政府土地储备机构均为市区两级国土部门的直属事业单位,土地储备项目的自有资金主要是财政向其提供的开办资金和财政拨款。但从北京土地储备开发实践情况看,由于各区县财政实力良莠不齐,部分区县不具备向土地储备机构足额提供财政支持的能力;而且国有土地收益基金制度虽已建立,但部分区县出于种种考虑,未能实现按年度向土地储备机构拨付资金,因此部分区县土地储备机构的自有资金不能及时到位,商业银行在授信投放时面临合规性风险。

(3)担保方式。按照《土地储备管理办法》以及监管部门所的政策文件,土地储备贷款应为抵押贷款,而贷款所支持的土地储备项目不具备土地使用权证,无法进行抵押。因此,目前北京采取土地储备证抵押担保方式,即为已完成收储但尚未上市交易的土地办理土地储备证,以具备土地储备证的土地作为抵押物,通过错位抵押方式满足监管部门的相关要求申请土地储备贷款。但在实践中,由于具备土地储备证的土地数量相对较少,为满足抵押物价值要求,部分土地的评估价值虚高;而且土地储备证作为一种过渡性证件,在法律上存在瑕疵,如果贷款出现问题,商业银行在处置抵押物时将遇到困难。

(4)贷款期限。土地储备贷款期限为两年,而土地储备开发是一项较为复杂的系统工作,包括收购、开发整理、储备、供给四个阶段,耗时较长。尤其是在《物权法》颁布实施以后,在土地一级开发过程中,被征地、拆迁一方对补偿金额的期望提高,与土地储备开发主体就补偿金额达成一致的时间延长,直接影响土地储备开发进度。此外,在土地收储完成后,土地储备机构需要综合考虑土地供应计划和市场供需等因素来决定储备土地的上市日期。因此,土地储备项目一般难以在两年内完成储备开发、上市交易和回款的全过程,开发周期与贷款期限不匹配,贷款资金面临无法及时收回的风险。

4 关于土地储备开发及土地储备贷款的相关建议

由于土地储备开发的特殊性,因此土地储备贷款一直是监管部门重点关注的授信品种,并设置了专门的授信条件。但从北京土地储备开发实践看,关于土地储备贷款的部分限制性要求已不能适应现阶段北京市土地储备开发的特点,并在一定程度上影响了商业银行资金的安全性,需要根据实际情况加以修正和完善。

(1)适当扩大土地储备贷款的借款主体。鉴于政府土地储备机构的能力不能够完全满足北京日益增长的土地储备开发需要,必须引入其他主体进行土地储备开发,因此建议针对北京市这一特殊情况,适当扩大土地储备贷款的借款主体,将土地储备开发主体中的各区县下属国有开发企业(政府融资平台)纳入申请土地储备贷款的范围。

(2)完善国有土地收益基金制度。为充实政府土地储备机构的土地储备资金,满足贷款所需的自有资金要求,必须切实落实国有土地收益基金制度,保证从政府收益中计提国有土地收益基金,并及时拨付政府土地机构,确保相关资金用于土地储备项目开发建设。同时,鉴于北京市未来几年土地储备开发压力较大,资金缺口较大,且近年来政府从土地出让中获取的政府收益较高,建议适度提高国有土地收益基金比例,以保障政府土地储备工作的顺利推进。

(3)适度放宽对土地储备贷款担保方式的要求。目前北京采取的土地储备证抵押方式在法律上存在瑕疵,且存在部分抵押物价值虚高的问题,这种抵押担保并不能够为银行提供较为可靠的第二还款来源,其效果基本等同于信用贷款。因此建议适度放宽对土地储备贷款担保方式的要求,不强制要求抵押担保,由商业银行根据借款人、授信项目等多重因素,在风险可控的基础上灵活设置授信担保条件。

(4)延长土地储备贷款期限。目前政策规定土地储备贷款最长不能超过两年,但根据北京现行土地储备开发实践,由于土地储备开发的复杂性,土地储备开发主体在两年内难以完成土地开发、上市交易的全过程,无法获取还款资金,有可能出现贷款逾期现象。因此,建议将土地储备贷款期限延长至3-5年,使开发周期与贷款期限相匹配,以保证商业银行贷款资金的安全性。

参考文献

[1]国土资源部,财政部,中国人民银行[J].土地储备管理办法,2007,11(29).

篇9

一、自然资源资产绩效审计的概念

（一）自然资源资产绩效审计的概念

按照《辞海》中的定义，自然资源一般指“天然存在并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、气候、水利、生物、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所”。自然资源具有两重性，既是人类生存和发展的基础，又是环境要素。自然资源具有以下三个特征：有限性，即资源的数量；区域性，即指资源分布的不平衡；整体性，每个地区的自然资源要素彼此有生态上的联系，形成一个整体。自然资源的定义、特征决定了自然资源绩效审计不仅仅具有绩效审计的一般性，更具有其本身的特殊性。所以自然资源绩效审计是政府审计机关为了实现可持续发展，根据法律法规和人们认知的共同标准，对政府和企事业单位有关自然资源的配置、管理、利用等活动的经济性、效率性、效果性和可持续性进行监督、评价和鉴证工作，促进国家良性治理和可持续发展。

二、自然资源绩效审计的目标

自然资源绩效审计的目标可以分为：最终目标、基本目标和具体目标。自然资源绩效审计的最终目标是发挥其“免疫系统”功能，实现国家良性治理目标。自然资源绩效审计的基本目标是促进自然资源的配置、管理和利用的经济性、效率性、效果性和可持续性。基本目标规定了审计的目标和方向，寓于具体目标之中；具体目标则表明审计的具体职责和任务，是审计目标的具体实现，自然资源绩效审计的具体目标要根据不同的审计资源的类型来确定。

三、自然资源绩效审计的内容

自然资源绩效审计的对象是自然资源的一系列的管理活动，其管理活动主要包括有关自然资源的资金的收支、管理和利用，自然资源开发、保护、利用的，自然资源政策的执行情况等。因此自然资源绩效审计的内容应当包括自然资源的配置、管理和利用的一系列活动，具体分为自然资源政策执行绩效审计、自然资源资金使用绩效审计、自然资源开发绩效审计、自然资源利用绩效审计、自然资源保护绩效审计。其中政策执行贯穿于自然资源资金使用、开发、利用、保护的全过程。

四、自然资源绩效审计评价指标框架

目前已有许多学者从单项资源出发来构建资源审计，但是还没有一个统一的自然资源绩效审计评价指标框架。如，徐泓和曲婧在《自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探》中认为应该从政策、资金、自然资源的开发保护、利用和收益这五个方面来构建指标体系。这些研究为我们在自然资源绩效审计评价指标体系的构建提供了思路。自然资源绩效审计指标框架建立的一个难点就是自然资源种类繁多，特点不一，高度概括自然资源的共性实属不易，其次自然资源的特点不同导致其管理的部门设置不同，自然资源绩效审计最终落脚点在责任。

（一）自然资源绩效审计指标框架构建方法

绩效审计评价指标体系的构建方法主要有：根据审计的程序或者内容构建、借助平衡计分卡及其应用原理构建、围绕“三E”、“五E”构建等。自然资源绩效审计指标框架的构建应该根据审计的内容来建立。首先，按内容构建符合自然资源多样性特征。自然资源种类繁多，包括土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、空气资源等，每种资源的特征都不一样，导致资源的具体开发、利用、保护情况也不一样；其次，按内容构建符合资源的管理要求。

（二）自然资源绩效审计指标体系构建原则

自然资源绩效审计评价指标体系构建原则分为整体性原则和单个指标选取原则。整体性原则包括系统性原则和层次性原则。系统性是指要将资源和环境看成人与自然这个大系统中的子系统，指标的构建要反应自然资源对系统内各因素的影响，各指标的设计要体现关联性和整体性；层次性是指要在系统的指标的基础上根据各指标之间因果联系，从多维度来反应自然资源绩效审计的目的。单个指标的选取应该考虑自然资源有限性、区域性和整体性的特征，采用科学性、区域性和可操作性原则。科学性是指指标的建立应当遵循自然资源的特征和发展规律，坚持科学发展的态度选取指标，把握科学发展规律，使评价的指标能够科学的反映自然资源的开发、利用、保护的经济性、效率性、效果性和可持续性；区域性是指具体指标应该体现区域间自然资源的差异，反应区域间的特色，发挥各地区的优势，达到资源节约集约利用，和可持续发展；可操作性是指指标的设计应该遵循理论与实践相结合的原则，指标的选取要考虑数据的可获取性，指标的代表性，避免指标指标体系的臃肿。

（三）自然资源绩效审计指标框架的构建

自然资源绩效审计指标框架是根据自然资源审计的内容，按照系统性、层次性、科学性、区域性和可操作性的原则，评价自然资源开发、利用、保护的经济性、效率性、效果性和可持续性而构建的。自然资源绩效审计评价指标框架如图1所示：

图1 自然资源绩效审计指标框架

图2 自然资源绩效审计属性层与一级指标之间的关系

从图1中可以看出，该评价指标框架包括两个指标层、一个属性层和一个标准层。属性层即为自然资源绩效审计所围绕的内容，即经济性、效率性、效果性和可持续性。一级指标是自然资源绩效审计的重点内容，二级指标中的政策执行情况和

资金使用情况始终贯穿于自然资源的开发、利用和保护的全过程，因此将这两项作为审计重点内容的子块。二级指标中应当还包括还应当包括与资源开发、利用、保护的经济性、效率性、效果性和可持续性有关的其它指标，具体指标的设计应该根据具体资源的开发、利用、保护的内容来定。自然资源评价标准分为定性标准和定量标准。定性标准主要包括国家制定的方针政策、法律法规和地方性法规，定量标准包括预先确定好的标准或预算标准、历史标准和外部标准。

从图2中可以看出，经济性、效率性、效果性和可持续性始终贯穿于自然资源开发、利用、保护审计的全过程，且自然资源的开发、利用、保护之间是相互关联的，三者构成自然资源管理的统一体。

（四）以土地资源为例构建自然资源绩效审计指标

对土地资源进行绩效审计有利于落实耕地保护和节约资源的基本国策。对土地资源进行绩效审计的第一步是必须了解所审计土地范围的基本情况，例如各土地类型的面积。在此基础上再进行土地开发、利用、保护的绩效审计。

从广义上来说土地开发是指采用一定的经济技术手段，扩大土地有效利用范围的活动，土地开发是实现补充耕地、增加建设用地，实现占补平衡的一种有效途径。土地开发形式主要包括对尚未利用土地的开垦和利用（狭义上的土地开发）、对已利用土地的整治（土地整理）和对已利用土地的复垦（土地复垦）三种。土地开发活动一般由基层政府组织作为建设项目实施，评价指标的设定可分为四个子项：资金使用情况、政策执行情况、项目完成情况、开发成效情况。

土地利用是人类为经济和社会目的，通过各种使用活动对土地长期性或周期性的经营，土地利用分为农用地、建设用地和未利用地。评价指标的设定可分为四个个子项：资金使用情况、政策执行情况、农用地利用情况、建设用地利用情况。土地保护是指对已批准的土地利用总体规划所确定各类土地资源用途、范围（面积）、布局，依据国家有关规定、法律、法规、办法、规章实行行政的、经济的、法律的管理与保护，确保各类土地资源得到合理的永续利用。

土地保护是指对已批准的土地利用总体规划所确定各类土地资源用途、范围（面积）、布局，依据国家有关规定、法律、法规、办法、规章实行行政的、经济的、法律的管理与保护，确保各类土地资源得到合理的永续利用。对土地保护情况绩效评价的指标设定主要分为耕地保护和违法违规用地查处四个子项：资金使用情况、政策执行情况、耕地质量情况、地力提升情况。

关于评价标准，土地资源评价标准分为定性评价标准和定量评价标准。其中定性评价标准有：《国发2006（100）号》、《国有土地地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地使用权出让收支管理办法》、《基本农田保护条例》、《农用土地开发土地出让金办法》、《土地储备管理办法》、《土地登记办法》、《土地复垦条例》、《土地调查条例》等；定量评价标准有国家土地利用总体规划、土方土地利用总体规划、计划等。

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关键词：土地价值评价德尔菲法影响因素因素势等势线

中图分类号：F293.33文献标识码： A 文章编号：

引言

在一级土地开发中，经常要遇到的一个技术问题就是土地地块价值评价问题。也就是说在土地开发的范围确定以后，根据规划的要求对开发范围进行了规划，或者根据规划道路，或者根据二级开发的方便性，把开发范围内的土地进行了地块划分。地块划分形成以后，就要对各个地块的土地价值进行评价――到底是哪一块土地的价值高些，哪一块土地的价值低些；有了土地价值评价的结论后，就可以对一级土地开发的土地拍卖或者是土地二级开发提供指导性的决策依据。

对土地价值的测算受到了很多学者的关注，并取得一定的研究成果。肖旭（2010）通过对假设开发法在土地价值评估应用，分析了土地价值评估步骤和方法，并指出实践中应注意的问题。刘希贤（2011）结合北京具体的一级项目用地的具体案例，分别对土地价值评估方法中的市场比较法、假设开发法、成本逼近法、基准地价修正法、收益还原法等方法使用和注意事项进行了研究。刘贞平、万磊和刘圣欢（2012）以整体拆迁过程中土地价值评估的现状为切入点，分析目前拆迁土地评估中存在的三大误区。

与以上研究成果不同，本文中所谓的土地价值评价就是要解决不同地块的价值评价，通俗的说，就是要把开发范围内不同的地块进行一个土地价值大小的排序，如果给定一个基准地价，那么就可以计算各个地块的地价。

由于地块划分可能形成不同形状、不同面积的地块划分，所以对地块价值评价必须确定一个统一的评价单位，本文中介绍的评价方法，是对不同地块上单位面积土地进行价值评价的方法，这里的单位面积可根据实际开发范围以及地块的形状来确定，可以是1，也可以是1K。

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