社会公共管理论文十篇

社会公共管理论文篇1

从网络的视角来研究公共管理和政策受到美英政治中多元主义()的重要影响，也有德国和北欧协商主义()的踪迹。［7］公共管理和政策网络的概念在历史上几经转变。［8］从早期的议题网络［9］，到政策社区［10］，权力铁三角［11］，再到政策系统［12］，政策倡议联盟［13］。简单地说，公共管理和政策网络就是政府和社会团体(比如智库)以及社会各界人士(比如律师、专家学者)就公共事务的治理进行的互动的集合。这些互动可以包括资源交换、信息共享、权力关系、组织交叉和情感依赖等。［14］作为一种理论视角，它强调权力的相互依赖性()，侧重从结构和关系的角度来研究公共管理和政策行为，是对过去理性选择()学派的重要替代或者补充。近年来，美国政治网络协会的成立，极大地推动了对公共管理和政策网络的研究。概括地讲，公共管理和政策网络研究主要有三大议题。一是公共管理和政策网络的基本内涵及其对传统政府组织形式和能力的挑战。从小范围讲，公共管理和政策网络包括政府内部之间的关系。从大范围讲，它又包含政府和社会的关系，以及社企组织之间组成的政策游说联盟。它既可以是基于组织之间关系的网络，也可以是建立于个人之间关系的网络。因此，其基本特征根据网络的界定的不同而有所区别。比如研究国会议员间互相支持议案的网络关系。［15］研究利益团体间的联系，发现它们在选举时党派性非常明显，但是在政策制定时，党派性不明显，主要致力于建立跨党派的联合，以实现政策目标。［16］和也研究利益团体。他们发现从1930到2009年，美国利益集团之间的平均连接性增加了，并日益组成若干紧密联系的小团伙。［17］等研究政府官员在经济发展中的合作关系，发现合作主要在相互信任的官员之间开展，导致合作关系网里的双向合作关系和封闭性三角形关系比较多。［18］公共管理和政策的网络化倾向对现代公共管理提出了新的挑战和要求。提出了“组织化国家”的概念，指出社会组织之间结成网络，分享政策制定权力，与政府组织共同参与公共事务的治理。［19］有学者将这种现象看作一种新型的社会治理模式。［20］列出了公共管理和政策的网络化带来的四大挑战［8］，包括治理组织的混合，管理和政策责任的流转，合作的重要性以及新的管理工具的必要性。简单地说，现代公共管理要从过去单纯的依靠行政力量和直接干预转变为更多地依靠协商、授权和合作。［21］［22］现代公共管理人员需要具备与各类社会组织和人员进行沟通协调的能力，以及动员和组织他们参与行政和政策过程的能力。二是研究政治制度、政治信念、政策扶持和先前合作等因素对公共管理和政策网络的形成和结构的影响。和指出核心政治信念一致是维持政策联盟的要素。［13］Henry等对加州四地区土地使用和交通规划的研究表明，不同的政策理念导致政策相关者之间拥有更少的合作关系，政策连接者(在政策网络的建立中起主要作用，他们可以有效地把具有相同政策偏好和理念的政策相关者组织起来。［23］和的辩证模型指出公共管理和政策的实践和其网络在相互影响中持续变化。［24］等的研究对此提供了实证支持。他们发现，随着健康政策的重要性不断提升，相关组织投入了大量资源以加强联系和共享信息，但是由于这些活动主要是巩固以往既有的关系，在整体层面上，信息没有有效地在健康组织之间得到共享。［25］等的研究发现，获得美国联邦港口项目支持的港口地区发展出了容纳性更强的政策网络。这些政策网络更有效地整合了多层级政府的资源，更多地吸取了专家参与，培养了政策参与者之间的更强的个人关系，为以后新形式的、网络化的合作治理提供了基础。［26］等的研究表明，存在着一个有权威的议事机构或者联邦机构的指导，会极大地提高该领域的政策融合度［27］的研究发现，和其它组织有信息交流、共同参加过政策倡议和有共同政策兴趣是一个组织在网络中获取影响力的重要因素。［28］三是研究公共管理和政策网络的效应。在此方面，宏观研究侧重于行动者如何通过利用公共管理和政策网络，来设定议程和维护既得利益。［8］还有的研究侧重于如何设计一套综合的指标来评价公共管理和政策网络的效果。［29］和指出，评价公共管理和政策网络不能只考虑效益和效率以及政府目标的实现，还必须考虑其对规则和价值观的影响。［30］中观研究侧重于网络结构和位置对公共管理和政策的影响。Heinz等对美国农业、能源、健康和劳动政策有影响的一批利益团体负责人进行了访谈，发现这些利益团体之间根据利益取向聚合分化，没有中心性的权威，反对方之间也没有有效的沟通机制。这种网络结构导致政策的共识的达成需要更长时间，政策行动者的联系比较脆弱，政策联盟随时可能重组。［31］Siegel的研究发现，不同结构的网络对政策参与具有不同的影响。在“小世界”网络(即群体内部有强关系组成，群体间有弱关系串联起来)中，强关系和弱关系对政策沟通和参与同时起重要作用。但是在“精英主导”的网络中，政策参与主要取决于政策精英的参与。［32］等的研究表明，美国政府之间沟通不畅和协作隔离是导致卡特里娜飓风危机管理失败的重要原因。［33］等［34］和等［19］的研究表明，在网络中占据中心位置的组织在公共管理和政策中更有影响力。微观研究侧重于研究社会关系对公共管理和政策主体(比如政府官员、社会组织领导人)的影响。比如发现，弱关系有助于获取新的信息，从而获得较好的工作机会。［35］林楠［36］和边燕杰［37］的研究表明，强关系在工作机会的获得上比弱关系具有更重要作用。Shih等的研究发现，和领导关系紧密的人员更可能响应领导提出的意识形态口号以及得到提升。［38］［39］综合而看，公共管理和政策网络的研究有三大难点。一是难以得到高质量的社会关系数据。这个问题在研究个人关系网络时尤其明显。人们一方面对社会关系的作用津津乐道，另一方面对也其讳莫如深。所以传统的社会调查和访谈的方法可能不是很有效。［40］如果要做的话，关键是争取被调查方的合作。一旦调查可行，要精心设计调查和访谈问题，以做到既能够保护被调查方的隐私，又能够达到科学研究的目的。同时，鉴于调查和访谈的局限性，要尽量利用公开的信息，收集关系型数据。另外，在观察不到网络关系的情况下，对网络的基本特征和发展变化的基本规律也可以先进行一些理论上的探讨。二是如何确定因果性。在研究社会网络和社会关系效应时，如何有效地区分社会选择和社会影响是关键点。一方面，“物以类聚，人以群分”，具有类似观点和行为的组织和个人更容易汇聚在一起、结成网络，反映的是社会选择。另一方面，“近朱者赤、近墨者黑”，个体间互相影响，也可以导致观点和行为类似，反映的是社会影响。如果不能有效地区分二者，社会选择效应就可能被混同于社会影响效应。［41］［42］三是理论研究滞后。首先是公共管理和政策网络的内涵界定还比较紊乱。对网络主体和社会关系的界定不同就会带来研究视角和结论的不同。其次是公共管理和政策网络研究和“新公共管理运动”之间的区别和联系还有待将继续探讨。第三是不能照搬现有的网络模型来进行研究。这主要是由于公共管理和政策网络是由多层次、多类型、动态化和利益导向的关系组成，现有的统计模型对利益和激励的考量不足，还不能完善地分析这些复杂的关系及其变化。四是关于如何发展和管理公共管理和政策网络以及如何评估其效应的研究还有待加强。［30］

二、例子:美国参议员联合新闻会的网络分析

图1展示了在2008年左右，美国参议员之间共同参与新闻会的网络图。［43］图中的每一个点代表一位参议员，每一条线代表两个参议员共同参加了一个或者多个新闻会。在此例中，我们通过研究这种共同参与关系来研究参议员之间的合作和支持。表1列出了美国参议员共同参与新闻会在个体、群体和网络层次的基本特征。简要起见，在个体层次只列举前20名参议员。中心度(Degree)反映的是个体拥有的关系数量。Clinton(即希拉里•克林顿，前美国国务卿)在该网络中最中心，和41位其他参议员共同参加过新闻会。Obama(即贝拉克•奥巴马，现美国总统)排名第六。Biden(即约瑟夫•拜登，现美国副总统)排名第14。密切度反映的是个体与其它个体之间的紧密程度(数学定义上，与其它个体的最短连接距离的总和成反比)。就其而言，Clinton也是傲居榜首。说明她只需要通过很少的中介就能够连接到其他参议员，反映了她潜在的网络动员能力。中介度反映的是个体担任其它个体间连接桥梁的作用。就其而言，Clinton还是居先。说明许多参议员需要通过她才能连接到其他参议员，反映她在此网络中的桥梁作用。一般来说，中心度、密切度和中介度是高度相关的，但是也不尽一致，因为它们测量的是个体在网络中的重要性的不同方面。关于网络术语的具体界定，可参见和Faust的著作。［44］在群体层次，由于本网是无向网，因此所有的关系(468个)都是双向关系。该网中有封闭式三角关系(即三个个体间互相连接的)712个。各类集团(即成员之间相互具有连接的团体)若干，包括6人集团13个，7人集团6个，8人和9人集团各1个。所有的参议员都可以连接在一起，构成了一个91人的大集群。在网络整体层次上，连接性(Density)，反映的是观察到的关系数占所有可能存在的关系数的比例。本网的连接性是0．11，说明只有11%的可能关系在本网实现了。中心性反映的是关系数量在个体间分布的不平等性，一般用0到1之间的分数表示。该网的中心性是0．35，偏低，说明关系的分布比较均匀，没有少数参议员垄断大部分的关系连接。传导性反映的是封闭式三角形关系的可能性(通俗地讲，就是朋友的朋友也是朋友的可能性)。该网的传导性是0．31，说明有共同合作对象的两个参议员之间并不是特别可能存在合作。社会网络分析的另一个中心问题就是比较个体间关系连接结构的相似度和进行分组。如果两个参议员具有类似的社会连接，它们的关系结构相似度就高，也表明他们可能属于同一个小群体。因此，可以根据连接的相似性，通过阶梯型分类法对成员进行小组。在上文例子中，参议员4和5的关系连接最类似，因此他们被归为一个小组。参议员14和48的关系连接最类似，他们被归为另一个小组。然后，这两个小组的关系结构又最类似，他们就被整合成为一个大组。如此反复，我们可以将所有参议员分成不同的小组。整体上看，这些参议员可以划分为三大群体。社会关系的形成是社会网络分析的另一个重要问题。一般来说，社会关系的形成可以基于两方面的成因。一方面，人们可能倾向于和具有优势社会经济地位和特定人口学特征的其他人建立关系。比如在政府工作中，职位低的人员可能会更多地向职位高的人员请教，工作经验不足的可能会更多地向工作经验丰富的同事请教等。再比如，同样背景(性别、学历、毕业学校、政党和籍贯等)的个体间也可能更容易建立关系。另一方面，关系的建立具有内生性。比如，朋友的朋友也可能是朋友。这种传递式的朋友关系会导致网络中呈现许多闭合式的三角形关系。表2列出了用随机网络模型(ERGM)分析参议员联合新闻会网的结果。使用的软件是R中的软件包。［45］结果中的系数是对数机率比。模型一只包含了背景变量。其结果说明，与相比，共和党的参议员更少地参与联合新闻会，独立身份的参议员没有差别。相同政党的参议员并不比不同政党的参议员更多地一起召开新闻会，这可能是由于参议院中的组织结构以跨党派的委员会为主，所以新闻会经常是以跨党派的形式出现。但是，来自同一州的参议员明显地比来自不同州的参议员更多地联合召开新闻会，说明同州的参议员由于相同的地区利益有更多的合作。第二个模型中加入了三个内生性的网络结构。闭合式三角形反映的是传递性合作关系，即如果参议员甲和乙有合作关系，甲和丙有合作关系，那么乙和丙也可能有合作关系。开放式三角形(也称两步连接，twopath)反映的是非传递性的关系:即使参议员甲和乙、甲和丙各有合作关系，但是参议员乙和丙却没有合作关系。加权关系数反映的是关系分布的均匀性。模型二的结果表明，这个网络有较多的封闭式三角形，反映了参议员的合作关系具有传递性。但是没有统计证据表明这个网络具有显著不同的开放式三角形或者关系分布非常不平等。另外，加入这些内生性的网络结构并没有显著改变模型一中发现的党派效应和同州效应。共和党还是相对较少地共同参与联合新闻会，同州比不同州的参议员还是拥有更多的合作。根据模型拟合度来看，模型二相对较好。

三、结语

社会公共管理论文篇2

1．增强人民的体质

现代人们的生活物质水平不断提高，人们对健康的体魄和良好的心理素质的追求程度越来越高，为实现人民安居乐业，社会稳定发展，就必须在社会管理中引入体育活动，以促进人民全面发展。在上世纪50年代，同志就提出了“发展体育运动，增强人民体质”的号召。新中国成立以后，从1984年许海峰在第23届奥运会上为中国获得了首枚金牌，到中国女排成为世界第一个蝉联五连冠的世界冠军，再到2008年北京奥运会的巨大成功，使中国成为了屹立在东方的一条强大巨龙，中国的体育事业正快速发展着。虽然目前我国自觉参加体育锻炼的人数远远比不上发达国家，但是只有我们积极参加体育锻炼，增强身心素质，就可以改善生活方式，强健体格，实现人民安居乐业。

2．营造团结奋进、公平有序的社会风气

“促进社会公正”是社会管理基本任务之一，加上体育活动往往是建立在公平的规则下的。在公开的场合，个人或者集体的智能与体能发挥到最大限度，从而获得比赛的胜利，让优胜者获得奖励和尊重。体育运动所追求的“公正、公开、公平”正是社会道德核心观念的体现。体育参与社会管理，一定程度上营造公平有序的社会风气，促进人们自觉参与体育锻炼，培养他们团结、奋进、竞争与合作的意识，建立稳定和谐的社会秩序。

3．丰富社会的文化生活

体育锻炼在强健人们体格的同时，也丰富了人们的生活，提高了生活质量。在“竞争、团结、写作”的体育文化下，我们能深刻地感受到体育活动使我国在繁忙的生活劳动之余得到了较好的休息，陶冶情操、愉悦身心。体育作为社会文化的重要组成部分，在社会事业日渐繁荣的今天，使人们的精神生活有了更多的选择，对抵制不良文化具有不可或缺的意义，进一步促进社会和谐稳定。

4．促进人际关系和谐

随着城市化进程不断加快，一座座大楼大厦拔地而起，人们的居住条件得到改善的同时，也减少了邻里之间的沟通交流。如果有矛盾产生，会因为没有及时的化解和疏导使矛盾激化，不利于社会邻里的和谐相处。体育运动“相识、相知、相助”社交功能能妥善的处理人际关系、化解各方面的矛盾纠纷。特别是对于外来人口较多的城市，政府体育部门和社会体育组织应该充分发挥出体育超越政治、语言、文化、地域的优势，广泛的开展体育活动，使外人人员与当地人员能和谐共处。另外，不论是亲自参与体育活动，还是观看体育比赛，都可以使人们的情绪得到宣泄，缓冲大量不良情绪积累引发的矛盾和纠纷，人们可以在政府和社会组织的体育活动中相互理解和任务，降低了邻里之间发展矛盾的几率。

二、体育参与社会公共管理及其创新的实现途径

体育参与社会公共管理，应该树立服务大局的意识，有效的维护全社会的体育权益，并强化体育参与社会公共管理的主动性和针对性，规范体育行为，化解体育矛盾，在发挥体育的本质功能、社会功能、文化功能以及社交功能上下足功夫，使体育在社会管理中发挥出独特的作用。

1．提升体育公共服务能力

在社会公共管理中，政府的职能就是不断提高政府公共服务能力，真真切切为人民群众办实事、办好事，解决他们最直接、最现实的问题。体育参与社会管理，较好地解决了传统体育设备陈旧落后与人们体育需求的矛盾，更好地满足了人民群众日益增长的体育锻炼需求。在这样的背景下，社会相关部门和体育部门应该深入人民群众中，了解他们的需求，征求他们的意见，从而加强体育公共服务的创新工作，为社会提供更多的体育健身基础设施、体育锻炼指导与服务、体育竞赛表演等，不断完善我国广大人民群众健身需求。

2．提高广大人民群众的身心素质

民族的身心健康与国家未来发展密切相关，是每一个公民实现幸福生活和全面发展的基础。因此需要积极地参加体育锻炼，增强体质，从而提高全民族的身心健康素质。目前我国观众身心健康素质存在问题的人民群众不在少数，青少年学生体质也在不断下降，少年儿童肥胖问题令人担忧。相关体育部门应该积极组织协调全民健身工作，大力实施青少年阳光体育运动、全面健身培训工程等贴近群众的高质量健身项目，为广大人民群众提供更加优质的体育锻炼基础和条件，不断推动我国青少年体育运动的发展，提高人民群众的健康素质，为建设小康社会以及和谐社会奠定良好的基础。

3．发挥体育社团作用

社会组织在人与人、人与社会、社会与政府之间具有一定的作用，能协助政府对社会中的事务进行科学的管理。体育社团作为社会组织的重要力量，对社会管理及创新过程具有不可或缺的作用，体育社团具有积极性、主动性、创造性以及号召性，在化解积怨、调解矛盾、维护社会方面发挥着巨大的影响力，同时还能促进全面健身活动的推广与普及，提高人们的身体和心理素质。因此相关部门应该重视体育社团的建设工作，调动广大人民群众参与体育锻炼的积极性和主动性，使体育社团有效的补充社会基层管理工作，为我国实现体育强国做好充足的准备。

4．净化社会环境

在体育比赛中，有部分体育运动员为了取得比赛的胜利，不择手段，出现了诸多体育竞赛不公平的问题，降低了体育的良好形象和政府的公信力。因此，社会和体育相关部门应该对违反赛风赛纪的现象严厉打击，规范各类体育赛事，最大程度上消除体育领域的丑陋现象。另外政府部门和体育部门应该努力营造良好的体育法制环境和社会市场环境，提高运行员及其团队的体育政绩观，使体育竞赛能公平、公正、公开，从而保证体育赛事活动的安全。

三、结束语

社会公共管理论文篇3

目录

一、日本社会保障制度的特点与改革

（一）日本社会保障体制的若干特点

1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度

2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等

各机构分立的管理体制和运行机制

3．咨询和民间协助制度

4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构

5．年金保险费的修正积累制

（二）日本社会保障制度的问题与改革

1．影响日本社会保障制度的外部因素

2．日本社会保障制度改革的主要趋势

二、日本社会保障制度对中国的若干启示

1．社会保障的立法问题

2．社会保障的决策体制与管理体制

3．社会保障的财政结构

4．社会保障体系平稳运行问题

5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面

6．建立多层次的社会保障体系

[内容简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。

*本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。

中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。

在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。

目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。

一、日本社会保障制度的特点与改革

（一）日本社会保障体制的若干特点

从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述。

1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度

日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。

从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。

从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来保障劳动者的生存权。[2]1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”

从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代以来的社会保障制度改革，即是社会各参预方斗争和妥协的产物。[3]法院则以独特的角色参预社会保障事务，它不是社会保障政策的发起者，其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策，但法院对社会保障权利的追认以及对立法、行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的。[4]

2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制

立法机构。

立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议。

行政管理机构。

分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县。

执行机构。

中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所（系社会保险厅的派出机构，其工作人员属于国家公务员）和基层公共法人组织（如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合）。中央和地方两级执行机构实行计算机联网，社会保险事务处理实现了“在线化”。

审查机构。

日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》，专门设立了社会保险审查制度。经厚生大臣任命，在各都道府县配备2名以上的社会保险审议官，是为第一审机构。负责第二审的机构是由5名委员组成的社会保险审查会，审查会的委员须经参众两院批准、由内阁首相任命，任期为3年。审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面。审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查，无须负担特别费用；若对地方审议官的一审裁决不服，可以向社会保险审查会申诉；审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提讼。

保险基金管理机构。

为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金。特别会计的收入为社会保险缴费、国库负担及保险基金运营收入；支出主要用于年金给付和福利设施投资。

特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，

后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划。“预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、地方公共团体和其他机构具体经办。此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设，而且有利于保险基金的保值、增值。

分布在全国各地的1,300余家保险公司负责保险费的收取和支出。

监督机构。

日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构。联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构，专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查。对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序；反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理。

实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展。

3．咨询和民间协助制度

咨询制度。

专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分。社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构，其职能是对全国性的社会保障计划、立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会，是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关，对运营进行审议；在各都道府县设有地方的社会保险审议会，负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消；在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查。

民间协助制度。

这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度。社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一。这项制度规定，凡是20人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务，这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导，在政府和企业之间起着桥梁作用。社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满20人的企事业单位进行巡回指导及业务联络。社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助。

4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构

在社会保障责任的归属问题上，日本贯彻了混合性原则。即：公共救助部分依据的是必要原则，由政府承担保证最低生活水平的责任；养老保险和医疗保险部分主要依据贡献原则，其社会保险资金来源采取受保人、雇主、政府三方分担的原则，[5]其中政府责任占有较高比例。日本的社会保险资金主要包括保险费、公费和其他（如资产收入等），根据最近统计，保险费占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公费占31%（国库支出27%，其他公费4%），其他来源占12%。[6]政府除负担每年养老金支付额的三分之一外，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，对于由于特殊原因无法享受其他年金者通过福利年金提供帮助，并且负担社会保障事务的全部管理费用。这一收入结构，既顾及了广大受保人和雇主的承受能力，又考虑到中央和地方财政负担的可能，与以政府税收为主的英国北欧型和以社会保险收入为主的欧洲大陆型相比较，具有一定的合理性。

战后日本社会保障的发展过程，显示了国家财政的重要作用。但是随着经济发展速度放慢、人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力。1998年社会保障基金的收支缺口近300万亿日元。[7]

5．年金保险费的修正积累制

修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要，实行分阶段调整，保持相对稳定。日本的公共年金大体上每5年进行一次核算。为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、死亡等人口自然变动情况进行预测，据以对未来65年的年金收支情况进行滚动预测。如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。运用这种方法，有利于保证年金的积累和支出。

虽然中国与日本在养老金筹资模式上迥异，但修正积累制对中国基本养老保险制度中社会统筹部分的积累和支出的调整不无借鉴意义。

（二）日本社会保障制度的问题与改革

1．影响日本社会保障制度的外部因素

现代日本的社会保障制度，在60年代至70年代初日本经济社会环境较为有利的条件下，得到了迅速发展和完善；但在步入70年代中期以后却遇到了多方面问题，且这些问题在当前及今后相当长时期内还呈现出日趋严峻之趋势。日本社会保障制度所面临的问题，有属于其自身结构方面的，也有属于其外部条件方面的。就外部条件方面而言，最主要的是经济增长失速、人口结构变化以及雇佣制度与家庭结构变动等三方面问题。[8]

（1）经济增长减速对日本社会保障制度的双重压力。60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩展和完善，在很大程度上得益于当时的日本经济的高速增长。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油冲击及其引发的世界性经济危机为转折，日本经济增长即呈现出明显的减速甚至停滞之势。进入90年代以来，由于日本“泡沫经济”的破灭，日本经济从1991年起又陷入了一场旷日持久的经济萧条。尽管日本历届政府已数次出台复兴经济的方案，但一直未能收到明显的效果。

经济增长的滑坡，至少从两大方面对日本社会保障制度产生重大影响。首先，由于经济增长减速导致国民经济总体规模难以迅速扩大，致使国家财政收入的增长速度相对放慢、增长规模相对缩小，从而严重削弱了社会保障得以扩展和完善的财政基础。其次，由于经济增长减速导致劳动力需求相对减少，企业倒闭不断增加，致使失业问题日趋严重，从而大大加重了日本社会保障体系在失业与雇佣保障方面的负担。

（2）人口结构变化使社会保障负担加重。60年代至70年代初，日本社会保障制度迅速扩展和完善的另一重要条件，是人口年龄结构尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保障负担相对较轻。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均寿命大幅度延长等原因，日本人口高龄化的进程在步入70年代后也迅速加快，人口高龄化程度也随之迅速提高。日本的人口高龄化系数已达1990年已达12.0%，而且这一系数还呈现出升高的趋势，到2025年将达27.4%。[9]伴随人口高龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取金额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担，以致成为当前日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的一个重要问题。

（3）终身雇佣制度开始松动。在战后的日本企业，尤其是大企业所通行的雇佣制度即是所谓“终身雇佣制”，公司雇员一般不中途转厂，雇主亦很少单方面解雇雇员，即使在经济危机或经济萧条时期也同样如此。终身雇佣制的广泛存在，至少从两方面减轻了社会保障的负担：其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保障在雇佣与失业方面的负担；其二是企业为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的内部保障项目和设施，起到了替代和减轻社会保障负担的作用。70年代中期以后，由于面临经济增长减速而导致劳动力需求相对减少，终身雇佣制也开始呈现解体之势。越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担；另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。

（4）家庭结构变化带来的影响。日本的家庭结构也处在迅速变化之中，其主要趋向是家庭核心化、家庭老龄化、家庭独身化、家庭小型化和家庭主妇就业化。家庭结构的这种变化趋势从多方面削弱了家庭的保障功能，把原来由家庭承担的一些保障事务推向社会，如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，家庭核心化又使子女与其年迈双亲的同住率大大降低，家庭小型化和家庭单身化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又将照顾年老双亲的责任推向了社会等等。这些因素产生了一系列无法回避的社会问题，大大加重了社会保障的负担，从而成为当前日本社会保障制度所面临的又一个重大问题。

由于上述因素的综合影响，日本政府的租税收入不足，财政困难增大，而国家用于社会保障的财政拨款却急剧膨胀，使中央财政不堪重负。社会保障制度的改革势在必行。

2．日本社会保障制度改革的主要趋势

日本的社会保障改革由来已久，从70年代后半期开始日本政府即着手对社会保障制度进行调整，80年代以后改革力度明显加大。1982年日本“第二次临时行政改革调查会”提出关于社会保障制度改革的建议，1986年日本政府制定《长寿社会对策大纲》，1988年发表《关于实现长寿、福利社会政策的基本考虑与目标》，1993年社会保障制度审议会公布咨询报告，提出社会保障新的基本理念：“社会保障应该是为了全民的利益，由全体国民来建立、支持的制度”，主张对社会保障制度从整体上重新加以认识，使之适应国民需求的变化、人口的变化、家庭及地区的变化、女性作用的变化、劳动环境的变化以及经济的变化，并使之在21世纪依然能够持续下去。

日本社会保障制度改革的基本方向是：

（1）努力抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻中央财政的负担。改革的目标首先集中在国库存负担最大的社会保险部门。在公共年金方面，1994年出台了年金改革法案，决定从2001年起把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，对无工作或低薪的劳动者，可在60-64岁期间支付部分养老金。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库存重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还积极谋求实现年金制度的一体化。在医疗保险方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人医疗公费负担”制度，规定70岁以上老人的医疗费由各医疗保险制度共同负担。1984年设立修改健康保险法时又规定：60-70岁的老人是受雇者医疗保险的适用对象，把补助医疗费的标准由100%降至90%，以降低政府对国民健康保险的补贴率；同时废止了“临时工（日工）保险制度”，将其纳入其他健康保险。1986年和1991年两次对老人保健法进行个性制定了全体国民负担老人医疗费制度。1992年在健康保险中第一次导入了“中期财政运营方式”，以便在大致5年间取得财政平衡，同时降低保险费率和国库补贴率。

（2）在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。1994年的年金改革法案规定，厚生年金的缴费比率从1994年10月起，由月标准收入的14.5%提高到16.5%（劳资双方平均分摊），1995年10月再提高0.85%；1995年后从受保人的年中和年末奖金中（各相当于1个月的工资），提取1%的保险金（劳资均摊）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并没能遏止社会保险财政赤字的扩大趋势,除国民健康保险以外的所有保险制度都呈现的财政赤字，政府的基本对策是提高缴费率。厚生劳动省在1999年拟定了一项养老保险改革方案，主要内容是将给付水平降低20%、同时降低投保费率，今后的改革方向将是降低工资替代率、逐步缩小公共年金规模、扩大企业年金。但由于受保人（公、私雇员）和工会组织对于降低替代率几乎都持反对意见,国会未予通过上述议案。日本政府在2001年11月29日向国会提交了一份针对老龄化而制定的、以提高缴费率和增加个人负担治疗费比率为主的重建医疗保险财政方案，拟于2002年实施。

在税制改革方面，扩大中间税征收比率。1998年日本首次引进消费税，90年代以来通过提高消费税的征收比率（1997年后为5%）来保证社会保障的资金来源。此外，通过提高某些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围，以减少政府支出部分。

以上这些做法尽管采用的方式不同，但最终都将直接或间接加重国民的负担。因而如何取得国民的广泛共识和支持，是摆在日本政府面前的一大课题。

（3）倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭有社会保障中的作用。

日本十分重视发展居民参与社会福利的机制，90年代以来，由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大的发展。一些企业、尤其是大企业也主动参预社会福利事业，通过各种慈善活动积极为社会作贡献

二、日本社会保障制度对中国的若干启示

1．社会保障的立法问题

立法基础。

社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家，宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]

然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。

立法形态。

中国已初步建立起社会保障法的体系框架，在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11]但从立法形态上看，尚处于较低层次，大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的，或以政府政策的形式出现，不具备国家法律的形态，其刚性和约束力较弱；在法规形成过程中，起主导作用的是政府意志而非国家意志；由于不同政府部门的立场差异，一些法规缺乏统一性和严谨性，在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空；在不同利益主体的搏弈倾向下，其实施中的随意性较强，实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发，参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则，借鉴各国社会保障立法的经验，加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志，是其中一项根本的、战略性的任务。

目前，中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为，当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系，并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法，不仅是必要的，而且是适时的。部门法的建立，有利于该部门法系的立法完善，有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。

2．社会保障的决策体制与管理体制

由现有的决策体制和立法形态所决定，中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某项制度的出台，通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程，但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策，难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12]在这方面，日本的立法机关审议批准体制，法定的专家咨询机制（社会保障审议会制度），受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制，[13]对中国具有重要的借鉴意义。

在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面，中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是，在社会保障管理体制建设方面，中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外，日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度，对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。

3．社会保障的财政结构

在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，1999年社会保险基金征缴收入中，企业缴费占78.2%、个人缴费占21.8%，2000年则分别为78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看，在中国1999年的国家财政决算中（包括中央和地方财政），“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元，占国家财政总支出的3.45%（在该年度预算中，这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52%的水平。[17]两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明的对照。

中国社会保障财政结构的现状，反映政府角色定位上的偏差，并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一，它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当，未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中，通过引入个人帐户，实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标，但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下，企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18]由于企业负担偏重，影响了保险资金的征缴（由于企业的逃费、避费倾向），制约着“广覆盖”（由于企业拒保倾向）和“保障方式多层次”目标的实现。同时，由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机，以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标，导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降，由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题，并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时，政府便开始强调社会安全和政府责任，制定短期应急措施，投入巨额资金仓促应对。应当看到，政府所采取的事后补救行为，实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救，不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。

4．社会保障体系平稳运行问题

社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平，基金运营收益率的高低，以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时，会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下，人口结构的变动是渐进的，其变动的长期趋势是可预测和易于把握的；经济运行状况则相对存在较大的变数，除了其自身正常的波动周期以外，国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用，并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而，社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外，还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。

一般来说，社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用，既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义，其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是，在经济状况长期持续恶化的情况下，无论是国家财政还是基金本身，都将面临巨大的压力，从而危及社会保障制度，使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策，未能预见到长期衰退的影响，而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心，后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策，是中国政府面临的重要课题。

由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制；社会保障基金的筹集和运营完全（或主要）依赖于民间或政府，都会使基金平衡面对一定的风险，因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看，问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革，建立起公共财政体制，将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标，并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制，从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。

5.突出重点、扩大社会保障的覆盖面

日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展，其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工，但社会保障的实施范围还比较狭窄，城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大，众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式，以及在这种思维方式指导下制定的社会政策，无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。

同时，在扩大社会保障覆盖面过程中，既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准，又要注重完善制度运行中的监督和约束机制，并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性，否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面，日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]

6．建立多层次的社会保障体系

日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员，一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金（厚生年金基金或适格年金）所构成的三个层次的保障；一号受保人除加入国民基础年金外，还可自愿加入国民年金基金。另外，日本在普遍推行社会养老保险的同时，还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。

中国在对企业职工养老保险制度进行全面改革的初期，也明确提出了建立多层次的保障体系的目标，[20]但它的初衷在于改变以往的养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式，因而在目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金来源和筹集方式的内容，但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的原则出发，确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我保障责任共同支撑的养老金制度结构，从而建立起一种较为有效和安全的老年生活风险保障模式。在中国，由于在养老保险制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任，也由于劳动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制，使得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力，这是导致多层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。

社会公共管理论文篇4

内容提要:会共管理理论已有的 发展 ，呈现出将人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、将效率与会平相分离的治理理念失偏和将政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来

    社会 科学 研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家c.p斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。

    1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与 企业 机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管 理学 领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。

    2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等宪政权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的宪政权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

    3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方 经济 学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。

    在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。

二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢

    公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《 政治 学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。

    以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家 政治 精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解 金融 危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同 发展 的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。

    客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和 科学 的机制保障相结合。西方 经济 学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德 哲学 ”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管 理学 借鉴。

三、结构路径:从政府与社会之争走向政府、社会和市场混合

社会公共管理论文篇5

 

一、研究背景与意义

 

公共信息就是公共领域中与公众密切相关的信息，是知识单元应获得性的社会符号体系。公共信息管理就是人类借助于技术的、经济的、政策的、法律的、人文的方法和手段对公共信息进行引导、指挥、控制、协调，以提高公共信息的利用效率，最大限度地实现公共信息效用为目的的一种活动。近些年，公共信息管理领域大量的研究工作关注描述和理解社会信息系统中集群行为产生的原因和演进的过程，公共信息管理视域下的舆论传播就是其中最重要的研究方向之一。舆论传播，就是社会公众对他们所关切问题的意见、态度、信念在社会群体和大众媒介中的公开表达，并且形成具有一致性和强烈性的共同社会意识，以及发挥社会作用的社会过程。既包括舆论形成时所发生的一切传播行为和传播过程，也包括舆论形成后发挥其社会控制功能时所发生的一切传播行为和传播过程。

 

舆论传播最早隶属于新闻传播学科的舆论学研究，之前的研究范畴也多限于此，研究人员、研究机构多是新闻传播和党政宣传领域，但随着科技高速发展，互联网和无线移动通信终端的日益普及，舆论传播的研究对象与研究情景都发生了翻天覆地的变化，尤其是近些年，突发事件频繁发生，世界已经进入了突发危机时代，而互联网与移动通信则给突发危机的实时、全面呈现提供了平台，但同时也为谣言传播提供了便利，公共话语权由相对集中向相对扩散发展，由此，由互联网与无线移动通信终端引发的集聚突发事件也是层出不穷，给社会系统与民众生活带来巨大的变化，其中也蕴含了极大的社会价值与经济价值，值得重点关注与深入研究。舆论传播原来的研究方法和手段多是基于逻辑分析与定性推导，而当前的舆论传播已逐渐过渡到公共信息管理的研究范畴之内，其研究范式与研究方法工具也发生了很大变化，公共信息管理视域下的舆论传播研究已演进成为多学科多领域多种理论方法多种技术工具交叉集成的研究方向，吸引了众多学科领域大量的研究注意力资源，呈现出蓬勃迅猛的发展态势。

 

虽然之前已有部分专家学者对舆论传播现状、发展趋势进行过探讨和分析，但由于近些年互联网与无线移动通信的快速发展与日益普及，其研究对象的依存、演化的环境与条件已发生了极大的变化，传统的理论与方法在新情况、新问题、新背景下已不能较为全面、真实、详尽地反映时代的发展与变化，从公共信息管理的角度对其进行研究与分析应是今后发展的一个趋势与方向。受到文献的启发与帮助，本文从公共信息管理的视角出发利用科学计量学方法对舆论传播的最新文献数据进行定量分析，以CNKI中国学术期刊网络出版总库收录论文为依据，以此科学客观地了解公共信息管理视域下舆论传播的发展脉络与研究现状，探索公共信息管理领域的发展趋势与研究前景，并从舆论传播的角度为公共信息管理的优化提供建议和参考。

 

二、数据来源与分析

 

本文从公共信息管理视角出发对2001～2011年间公开发表在CNKI中国学术期刊网络出版总库的舆论传播研究的论文进行了分析，由于各种因素，本文实施的这次检索一定会遗漏部分相关论文，但可以视为一种大规模抽样统计，是能够较大程度反映该领域状况的。从本次检索结果看，2001年只有67篇论文，但2002年文章总数达到了104篇，数据增幅55.2%，在随后的几年里，对公共信息管理领域舆论传播的研究持续得到发展并呈现逐年增长趋势，从2003年开始，一直到2010年，此间文献数量迅猛增长，体现出公共信息管理视域下的舆论传播研究已经受到越来越多专家学者的关注，也产生了越来越多的研究成果。

 

根据普赖斯理论，计算核心著者的公式为：m?艿0.749×■(式中nmax为发文量最多的著者论文数，m为核心著者最低发文量)，统计得到核心著者已达到60多名。由此可见，公共信息管理领域舆论传播研究已具有相当数量的一批核心著者。国家自然科学基金和国家社会科学基金对公共信息管理领域舆论传播研究的资助力度最大，资助文献达到了78篇和75篇，居各种资助来源之首。国家高技术研究发展计划(863计划)、高等学校博士学科点专项科研基金、国家重点基础研究发展计划(973计划)等紧随其后。其他部级基金和省部级基金项目也给予了公共信息管理领域舆论传播研究较大支持，近几年公共信息管理领域舆论传播研究的快速发展受益于这些基金项目的资助，而公共信息管理领域舆论传播研究的创新与发展仍需要各大基金项目更大力度的支持。

 

三、讨论与建议

 

从以上分析我们可以看出，公共信息管理将成为今后一段时期的研究热点，其涵盖信息管理、公共管理、通信传播、党政宣传等众多学科领域，成交叉化集成化发展，在当前高速信息化、网络化背景下，其研究空间与研究价值巨大。而公共信息管理视域下的舆论传播研究则在当前互联网和无线通信日益普及的情况下焕发出新的光芒，尤其是当今社会突发事件频现，而网络则成为一个巨大的舆论场，发挥出令人惊讶的能量，给众多学科领域带来新的问题与挑战。通过对年载文量的分析，我们可以看到其研究文献量每年的总量持续高走，并且近几年更呈现出区别与前些年的高速率增长，这正是一个研究方向蓬勃发展、日益为众多研究者关注的具体表现，当然也反映出我国公共信息管理领域相关研究者对新情况、新问题的敏感与关注，从当前的数据可以判断出公共信息管理视域下舆论传播研究在今后相当长时期内都是一个研究热点，其在公共信息管理的视域下更具包容性与交叉性，势必引发更多的学科领域以及研究人员与机构的介入，其蓬勃之势可以想见，而且根据知识管理与计量分析的理论我们可以得出，这样大量研究资源的进入之后，公共信息管理视域下的舆论传播研究也会由渐高而变得渐大，有可能从舆论传播或舆情传播这一单一论题而逐渐扩展，从多个角度层次对该研究方向进行论述与刻画。而发文著者的分析可以看出近年来在公共信息管理领域的舆论传播研究方面做出较多工作的个人，同时也反映出这些人员在该研究方向上的重视与实力，是我国公共信息管理领域舆论传播研究的主要力量的代表。

 

另外，我们也能从中看出舆论传播从一个新闻传播领域的传统研究方向进而在网络化、信息化背景下逐渐成为众多其他学科领域关注的研究方向，尤其是在公共信息管理视域下更彰显出其巨大的研究潜力和价值。研究方法、研究工具、研究理论、研究角度多种多样，对研究对象的研究也更为深入和细致，互联网与移动通信把我们带入了一个超大规模的共享互通的舆论场，而公共信息管理也把舆论传播研究带入了一个超学科领域的交叉融合的研究场域，众多学科的理论方法、技术工具在这里碰撞交汇、互补协进，势必带动整个学科领域的飞跃发展与质变突进。

 

但从中我们也发现，相当数量的文献结论具有相似性和表面性，且多为定性主观判断，尚缺少相关的数据支持与仿真呈现，这应该是该研究领域进一步工作的方向，从定性研究向定量研究偏移，实现定性研究与定量研究综合集成的研究态势，既不泛泛而谈，也不囿于技术工具，定性与定量研究两者协同共进，促进该研究方向的良好发展。研究资助来源分析体现当前公共信息管理领域的舆论传播研究的来自科研领域的主要推动力与支持者，现在的丰硕成果得益于这些资助，而今后更大的发展仍需要相关项目课题的进一步支持。我们的数据计量是以科研文献为对象，科研文献的资助来源多为纵向项目，资助者多以各级政府或事业团体为主，从资助来源分析能够看出当前各级政府与事业团体对公共信息管理视域下的舆论传播研究的重视与关注。但应看到，公共信息管理视域下的舆论传播在坊间，尤其是应用方面的发展也同样蓬勃迅猛，舆情监测软件和舆论公关公司近年来从无到有，从少到多，这些机构或个人也对公共信息管理视域下的舆论传播做了大量的工作，虽然他们的工作未必能较为明显的反映在科研文献上，但他们的工作和成果我们不能忽视。这一情况同样印证了公共信息管理视域下舆论传播研究的巨大价值与意义。

 

社会的发展、科技的进步以及大众对公共事务与自身权益的关注与表达诉求愿望的日益提高，都使得公共信息管理这一研究领域逐渐成为社会各界关注的焦点，如何处理好公共信息，管理好公共信息，使得公共信息的效用最大化、成本最小化，通过公共信息管理促进社会系统稳定、和谐、有序的发展都是需要我们研究与考虑的问题，公共信息管理关系到社会各界的利益，因而其中的影响因素众多，如何在这样一个复杂的、动态的、实时的大信息化环境、大信息系统、大信息网络中做到公共信息管理的优化的确是一个非常困难的问题，而公共信息管理视域下的舆论传播研究似乎为我们提供一个思路，公共信息管理视域下的舆论传播可以看成复杂社会信息系统中的信息流的扩散与传播，其中夹杂着社会各界的诉求与愿景，在互联网与移动通信构建的共享交互信息场域中或汇流成巨或相互消抵，将网下态势反映为网上情景，将想法、情感成具为信息，这样我们是否可以考虑从舆论传播的引导与管理出发对公共信息管理进行优化，即对公共信息流进行合理的处理与管理，减少公共信息的沟通障碍，减少和对冲有害公共信息波涌的形成，增进良性公共信息的交流融合，促进公共信息的合理有序流动，使公共信息如同我们社会肌体的血液一般，以和谐有序的流动带走危害与损失，带来发展与共赢，终而实现公共信息生态的良好构建与健康发展。

社会公共管理论文篇6

一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

二、公共管理学是一门新学科

既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”

同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展

三、研究公共管理的意义

在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中几个技术性问题

既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。

3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。

社会公共管理论文篇7

上世纪末期兴起的新公共管理运动，本质上是一场公共管理模式的变革。革催生了新的公共事务管理理论———公共管理理论和公共管理学科。形成和建构中的公共管理理论和学科需要展开深入的理论研究和培养专业人才，给理论研究和人才培养提供了要求与可能。作为全新的公共管理人才培养基本依托的教材建设，是契合当代世界公共管理发展大势，结合中国公共管理实践，能深入浅出的公共管理教材建设，是当前我国公共管理学科专业发展中的重要任务。

关键词：

公共管理模式；公共管理人才培养；教材建设

一

20世纪70年代末期，世界范围内出现了一场在西方肇始，继之波及全世界的政府管理改革运动，即新公共管理运动。至今，在世界范围内阶级矛盾总体走向缓和，传统的阶级统治走向常态的政治管理，并最终落脚于社会管理与公共服务的态势下，各个国家依据自身的历史文化传统和现实的经济社会发展条件，尤其是自身的政治与公共管理体制，以改革政府社会管理和公共服务为基本内容以回应公众需求为总体目标，不断探索，从而使得这一场波及世界的政府管理改革运动步步走向深入，方兴未艾。从人类社会对公共事务的认识和处置来看，这一场政府管理改革即新公共管理运动，归根到底就是公共管理模式的变革。所谓公共管理模式，就是在处置公共事务即公共管理过程中，各公共产品提供者的功能定位、参与程度和参与方法基本要素构成及组合方式。公共管理模式本质上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式。在人类已有的公共管理实践中，主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式，以及前正在形成发展的政府与社会和市场合作的市场模式。①20世纪70年代末世界范围内对公共管理模式的变革，是对曾经最具影响的公共管理干预模式的变革。公共管理干预模式形成于20世纪30年代中期，当认识到市场这支看不见的手并不能解决经济尤其是社会中的一切问题后，以政府对经济和社会的全面干预为起点和标志，人们开始认识并重视政府这支看得见的手。随着政府的组织化程度的提升和财政能力的增强，政府（行政机关）开始对经济和社会的发展全面主导，行政国家逐步形成。行政国家的公共管理，就是政府通过财政支撑社会管理与公共服务，政府是社会管理与公共服务的唯一主体，行政权力行使单向度，行政权力无所不包、行政权力无所不在。虽然行政国家塑造了自己的辉煌，即西方的高福利与东方国家通过计划经济获得的国民经济的恢复发展和社会的稳定，但在现代社会经济快速发展和民主浪潮高起的态势下，行政国家的公共管理模式面临着一个无法解决的问题，即公共服务需求的快速增长与政府财政和能力有限的矛盾。循此视角，不难发现，20世纪70年代前后出现的世界范围内的经济滞胀和政府失败，相当程度上就是政府公共管理方式的失败。同时，也决定了政府管理变革，从内容上说主要就是要对政府的社会管理与公共服务改革，改革要解决最主要的问题，就是明确在当代经济社会发展条件下政府管什么以及如何管，最大限度地运用好政府、市场和社会三大资源配置机制，整合资源，做好社会管理与公共服务，以回应公众的需求①。从政府管理的角度看，这场政府改革运动与传统上的政府改革最大的不同，不仅仅在于基于现实条件下更加深入地认识政府与市场、政府与社会的关系，确定现代市场经济条件下的政府职能，即解决政府干什么的问题，更在于在行政职能的输出方式，即政府的行政方式上进行探索，着重解决政府如何干的问题。这一场政府改革中解决政府在市场经济条件下如何履行好自己的职能的问题，相当程度上是整个改革的一个主要内容和重大突破，其基本逻辑，是在强调政府管理的目标与价值的基础上，加强对公共产品属性认识，确认了私人和市场参与公共产品生产和提供的必要与可能，进而创新了政府管理的方法与技术，在现实中整合社会资源以满足公共需求②，从而回应了公众基本生活需求和社会经济发展的需要，并且在一定程度上治理了传统的政府难以应对的问题，即政府机构的“精简———膨胀，再精简———再膨胀”的怪圈。

二

政府存在的基本要求，就是处置公共事务以满足公众需求，促进社会的存在和发展。政府管理公共事务的方式，是随着历史的发展而发展的。而这一发展的内在逻辑，在于现实对公共事务管理方式提出新的需求和挑战，而现实的改变和理论的研究，迟早会促进思想与观念的转变，进而推动实践中公共事务管理方式的变革，并逐步形成与这一变革相应适应并促进变革走向深入的理论。人类对公共事务专业化的管理，是19世纪末期开始的，其标志就是基于政治与行政二分、科学管理、马克斯•韦伯的官僚组织理论和英国文官制度而构建的现代科层制政府，同时，随着政府对公共事务的垄断，也形成了相应的公共事务管理理论———公共行政理论。由是，随着20世纪70年代末至今的政府管理改革或者说新公共管理运动的展开，基于理论与实践的互动，针对公共管理市场模式的出现和逐步走向成熟，相应的公共事务管理理论业已出现一个新的注重以政府为核心，多元主体合作共治，协力做好公共事务管理的理论。当然，对当前是否已有一个不同于传统的公共行政的新的公共管理理论人们仍然有不同的观点，但如果我们从托马斯•库恩关于一个新的学科模式出现的基本要素，即范式的承载主体———科学共同体（scientificcommunity）、范式的本质内容———如何看待世界的信念、范式的运动方式———轨迹的连续性与非连续性的统一来看，可以肯定的是，公共管理至少已是一个正在成长的新的研究范式。这一点，在我国，从1990年代中期教育部规定的学科专业目录的调整，以及近期社会科学研究及管理部门的及时调整，也足以说明。在当代中国，自1992年建立社会主义市场经济体制的改革展开以来，可以说正是得益建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入，以及社会主义市场经济体制的初步确立，公共管理模式的转换已成为一个不以人的意志为转移的客观进程。概言之，这一客观进程的内在逻辑是，一方面，建立社会主义市场经济体制改革的逐步深入，导致了公共需求的日益丰富和复杂，对政府公共管理的方式提出了新的要求。另一方面，正是随着建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入，使作为公共管理模式从干预走向市场的重要因素———以民间组织或非盈利组织为基本组织形式的社会（公民社会），相当程度上从无到有，不断发展，而党中央和国务院及时地认识了当代中国的公共需求的发展变化，把握了公共管理发展的内在逻辑，因而随着改革的深入，提出必须以社会主义市场经济运行的基本要求来确定政府职能，必须大力培育和发展社会中介组织，并且制定了一系列促进民间组织发展的方针和政策，要求加强社会管理和公共服务职能，提出要努力提高干部和公务员的现代公共管理素质，建立一个既与当代公共管理发展总体趋势相一致，又符合中国特点的新型公共管理体制。一句话，当今中国，公共管理模式的转换应该已是一个不争的现实。正如有学者指出的那样，当代西方的“新公共管理”在实践上与传统的公共行政或说公共管理有明显的不同，因而在理论与实践的互动中形成了对传统的公共行政理论进行重大变革，进而形成“新公共管理理论”①，当代中国公共管理模式的转换作为一种在中国出现的客观现实，一种在中国未曾有过新的公共管理实践，它为能够对这一实践做出解释并做出进一步改革导引的理论的构建提出了要求。正因为如此，在当代中国的社会科学领域，自上世纪90年代中期至今，公共管理研究已成为一个理论热点，一个正在探索的理论面向现实的重要领域。

三

对社会科学而言，现实变革推动和进一步发展的需求，决定了一个学科形成后，必然是深入地展开学科理论研究和培养学科专业人才，而且，理论研究同时也是人才培养质量的基础和保证。如何进行理论研究？公共管理是对公共事务的管理，就此而论，公共管理的共通的、是普适的。但任何一个国家的公共管理，无不是在自己历史发展和现实条件，尤其是在自己的政治和公共管理制度下展开的，从而有自己的特点，回应自己国家特定的需求。在当代中国，对公共管理理论的探索，我们认为基本目标有二：第一，总结研究当代世界的公共管理变革和理论发展。具体言之，即审视当代世纪范围内，尤其是20世纪70年代末期以来政府管理改革先行国家公共管理改革的实践，总结其经验和教训，研究其新公共管理理论之所以产生的动因、理论发展的脉落，如从管理主义、公共选择理论，到新公共管理理论，再到治理理论、新公共服务理论内在的发展逻辑与现实影响因素。在把握当代世界范围内公共管理变革的基本趋势，追踪理论发展前沿的基础上，探求公共管理中具有普适性的因素，本着“他山之石，可以攻玉”的原则，促进当代中国公共管理变革及理论的发展。第二，探索有中国特色的，能对中国公共管理实践有解释、说明和预测的公共管理理论。当代中国的公共管理，是对当代中国公共事务进行协调和控制的过程。这一过程是在基于中国文化传统的发展，在当代中国特定的社会经济发展条件下，在有中国特色的社会主义政治制度下，在中国共产党的领导下展开的，是公共管理有中国特色的一种管理模式。因此，对当代世界范围内公共管理理论的追踪和研究，归根到底，就是要探索有中国特色的公共管理理论，尤其是要通过这一理论的探索和建构，对改革开放以来我国经济的高速而持续地增长，社会稳定，民主进步，人民群众不断增长的物质和文化需求得到满足，公众生活质量不断提高的这一“中国模式”做出令人信服的解释和说明，为未来的进一步发展基于公共管理做出有价值的参考的预测。如何展开这一探索，从理论建构的角度看，我们认为最基本的就是要基于学科综合的基础上来进行。当代公共管理理论的产生和发展，正如人们说公认的，当代正在成长的公共管理理论，它的关注焦点由“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，从而使战略管理、管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任及公共管理伦理成为核心问题；它倡导的管理理念，其中心问题是“如何提供公共利益和服务”。它提供的一整套管理的方法和技术，则是十分注重在处理公共管理问题，尤其是政府与市场、企业与社会关系时，提供一整套不同于传统公共行政学的新思路与新方法。而这一切之所以成为可能并形成一种较完整的知识体系，则是由于它的知识基础，即公共管理学作为一种广泛和综合的知识框架，把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的知识和方法融合到公共部门管理尤其是政府管理的研究中。因此，要追踪研究当代世界的公共管理知识，尤其是要建构有中国社会主义特色的公共管理理论，必须走一条基于以政府为主要研究对象，但又不局限于政府，以公共行政学为基本视野，但又必须同时关注相关的多学科，即基于以公共事务管理为核心，基于公共管理又必须逸出公共管理，逸出公共管理又必须回归公共管理的多学科研究路径。

四

社会公共管理论文篇8

【摘要】公共事业管理学科是随着社会发展需要而产生、发展的，研究公共管理理论对推进公共事业管理专业建设，使其朝着社会需要的方向科学发展具有现实意义。本文通过总结国外公共管理理论及公共事业管理专业教育的有益经验，对我国高校公共事业管理专业的建设的现状及问题进行分析，提出若干对促进我国公共事业管理专业的建设与发展的意见。

【关键词】国外公共管理理论公共事业管理专业建设

1公共管理理论概述

19世纪末期，马克斯•韦伯创建了传统公共行政学的核心理论——官僚制。官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化的组织机构，其特点是：在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构；运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。管理效率是官僚制的核心价值观念。

传统公共行政学获得了极大成功，为世界各国政府广泛采用。20世纪60、70年代，以美国行政学家弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑。他们认为传统公共行政学只重视效率，将公民当作实现政府目标的工具。他们提出的改革主张是建立政府与公民对话、沟通、互动的机制，使政府能对公民的需求积极地做出响应，从而实现公共行政的社会性效率。

20世纪70年代全球石油危机以后，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，于是在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，出现了以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门转移为特征的“新公共管理运动”。新公共管理运动对传统的行政管理进行了反思，强调调整政府和社会管理公共事务职能之间的关系，重塑政府管理自身和社会事务的手段、过程和模式。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的“掌舵”职能和“划桨”职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。［2］经济合作与发展组织(OECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境；强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要做出反应。

2西方公共事业管理学科的产生与发展

科学意义上的公共事业管理起源于20世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门，形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯•韦伯的“官僚制”。公共管理的发展是迅速和曲折的，1887年伍德罗•威尔逊发表了《行政学之研究》的论文，是美国公共管理教育开始的标志。1911年，纽约市政研究局创办“公共服务培训学校”，美国公共管理教育正式启动。1924年，“公共服务培训学校”迁到了锡拉丘兹大学，并与新成立的“马克斯维尔公民与公共事务学院”合并，面向公共管理领域创办了综合性的教育与培训课程。大学开设公共管理教育的目的是为公民社会的管理培养专职的优秀管理和研究人才，以便他们能够智慧地与公众打交道和在现代公共组织中有效工作—不论是在地方、州、还是中央政府。自20世纪80年代以来，西方国家普遍掀起了对公共事务研究的热潮，公共事业管理专业已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才的主要途径之一。这可以从国外许多知名高校设置公共事务专业得到证明，如哈佛大学的公共事务专业；纽约大学的公共、非营利事业管理专业；康奈尔大学的公共事务专业等等。

公共管理的一个重要理念是对公共精神和社会责任的推崇。美国的许多大的公共管理院系都鼓励教师和学生通过做项目参与社会实践，或到政府挂职，或鼓励边工作边学习的学生结合工作实际写策论，还聘请在管理岗位上的市政经理和部门领导为学生开课。美国公共管理教育的培养目标通常是培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高级应用型人才，为政府机关和非赢利组织培养具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者、领导者和政策分析人才。在培养过程中，注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中所面临的实际问题。目前，美国开设公共事业管理课程的学校有220多所，在读学员达3万多人。到目前为止，根据彼德森大学指南，美国有312个公共管理院系，其中244个重公共管理方向，81个有公共政策方向。美国公共管理的学科原则和传统有三大重要理念：培养专业化管理人才(Professionalism)，注重公共服务精神(publicservice)，强调实践和操作(practice)。例如，作为美国最早的公共管理专业化教育课程体系，美国锡拉丘兹大学马克斯韦尔公民与公共事务学院的公共管理课程，注意培养学员的四方面技能：量化统计方面的技能、经济分析方面的技能、预算和公共财政方面的技能以及公共管理知识技能。为此，该学院为学员开设了五类核心课程，分别是公共行政与民主类、统计分析类、经济分析类、预算和公共财政类、公共管理类。美国哈佛大学的肯尼迪政府学院的办学目标是培养高层次的公共管理人才和从事高质量的公共政策分析人员。在其研究生教育中，要求学生掌握三方面的基本知识：即政策和制度分析、公共组织的战略管理、政治主张和领导艺术。

3我国公共事业管理专业学科建设基本情况

1996年，东北大学娄成武教授和云南大学崔运武教授，到国外考察公共事业管理发展情况后开始酝酿在我国高校建设公共事业管理专业。1997年东北大学、云南大学分别向教育部报告，申请将公共事业管理专业列入本科专业目录。1998年原国家教委(现为教育部)在新的普通高等学校专业目录中，设立了公共事业管理本科专业。1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来，该专业发展迅速。到2000年，全国有57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。对这个专业的招生，教育部原本是想由东北大学、云南大学两校通过四年的专业建设，取得经验后再在全国推广，但由于各高校自主办学，特别是教育部对各省属高校难以控制。如此增长速度，可称得上中国教育史上的一大“奇观”。

虽然在公共事业管理专业建设的过程中已经取得了较大成就，但公共事业管理在我国仅有十年的发展过程，作为一个有发展前途的新兴专业，公共事业管理专业本应具有极强的生命力和发展空间，可现实的遭遇和形势却使该专业陷入了尴尬的局面。主要表现有：专业的社会认可度差、专业方向不明确、人才培养目标模糊、学生就业难等不少问题。其原因是各高校对公共事业管理专业认识不足，造成专业课程设置散乱甚至混乱；教学内容死板，教学方式单一，实践教学环节薄弱；专业教材建设滞后、师资力量相对缺乏等。该专业目前的办学规模和发展速度已超出了我国公共事业发展的速度和公共管理体制、公共事业单位改革的步伐；专业缺乏明显特色，就业方向不明确，所培养的学生缺乏不可替代性，社会对该专业的认识和了解也比较少。因此，作为一个新兴专业，如何构建更科学合理的课程体系，推进专业建设，进而提升公共事业管理专业的竞争力，成为当前公共事业管理专业建设面临的棘手问题。

4公共管理理论视角下公共事业管理专业学科建设的改革途径

4.1变革专业意识，塑造服务意识。新公共管理理论和善治理论指出，公共事业管理的主体除了政府这一核心之外，还应包括非政府组织。公共管理的职能除了政治统治、社会管理之外，还需强调社会服务。公共事业管理专业人才服务除了面向于政府和事业单位，还应包括企业和相关社会团体。因此，公共事业管理专业要强调公共事业管理主体的非政府性和职能的服务性。

4.2以社会需求为导向确定应用型人才培养目标。公共事业管理是社会组织为了满足社会全体或部分成员的共同需要和协调发展，采取各种形式，对社会的公共事务进行生产、调节和控制的过程。针对当前公共事业管理专业人才培养目标多样化和模糊化的问题，在培养过程中注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中面临的实际问题。培养目标要强调注重公共服务精神，强调实践和操作，使之与当前经济社会的需求紧密结合起来，从而也保障了本专业学生更好的就业前景。以需求为导向，结合自身的教育资源优势，灵活制定培养计划。进一步加强对社会人才需求的调研，结合自身的教育资源优势，灵活的确定培养方案。另外，人才培养方案是动态变化的，在实施专业人才培养方案的过程中，要进行全程就业信息管理工作。要依据就业市场、用人单位对人才的评价结果，检验专业方向人才培养方案，对不符合社会需求的人才培养方案及时修改完善。

4.3以市场需求为导向，培养学生各项技能。公共事业管理人才必须具有广博的知识面，具备较高的办事效能、实际策划、运用理论及操作能力，必须具有良好的思维创新能力、自我学习能力和研究能力，必须具有动手操作能力和实际应用能力。主要包括以下几项技能培养：一是社会调查技能。公共事业管理作为实践性应用性学科，其理论来源于社会实践，其理论也必须适合于并应用于社会实践。能熟练应用社会调查的方法步骤，使学生了解社会、熟悉公共管理的实际，市场运作技能熟练。二是社会适应技能。社会是不断发展变化的，这就要求公共管理专业人才能够应付各种社会变化，具有应对各种困难和挫折的心理素质。三是熟练的表达技能。包括语言讲述能力和应用写作能力，这也是公共事业管理专业人才必须具备的能力。公共管理专业人才作为社会管理的决策人员和主要参与者，其设想、方案等要通过语言和文字准确、顺畅表达出来，否则就会限制能力的发挥，无法履行管理职责。公共管理工作是对人的工作，只有通过有效地表达才能与人沟通，否则不会得到他人的配合，工作也将无法开展。

4.4强化实践教育环节。由于公共事业管理专业具有明显的跨学科特征，因此综合的知识结构和管理素质是从事公共事业管理工作的先决条件。公共事业管理面对的问题涉及社会发展、公共利益、个人利益等不同的层次，涵盖领域广泛。这就要求公共事业管理人才具有全面的综合素质，具有较强的创新能力和实践能力。因此，学校要为本专业的学生创造各种时间平台。除建立相关的实习基地为学生提供锻炼机会外，还可以开设电子政务、案例分析等课程，邀请公共事业管理单位相关人员为学生提供讲座和培训；不仅要充分利用现有的实验室、实习基地等开展好相关社会实践，学校与当地政府部门和有关公共事业管理部门合作，建立专业见习、实习基地，并在学生见习、实习期间组织教师不定期进行指导、检查、考核，保证专业见习、实习有场所，有人指导，有人监督，不走过程，不搞形式；在学生中大力提倡各种形式的社会实践和学术研究活动，鼓励学生利用假期、周末参与进行社会调查和实践。通过参与社会调查、科研能力培养和论文撰写，使学生社会调查与理论知识相结合，进一步扩大他们的知识面，培养他们分析和解决实际问题的能力。

社会公共管理论文篇9

关键词：新公共管理；新公共服务；服务行政；高校行政管理

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）06-0019-02

高校行政管理是高校凭借一定的机制和体制，通过有计划地组织实施，调动学校的各种资源，有效完成各种工作任务，实现预定目标的活动。随着我国高等教育事业的快速发展，高校规模日益扩大，师生数量激增，高校与政府、高校与社会的交互活动日益频繁，高等教育逐步进入社会化、大众化阶段。而传统高校行政管理模式的弊端却日益凸显，管理理念落后、管理体制不合理、管理制度不健全，这些都阻碍了我国高等教育的健康发展，亟须改革创新。

对于这种状况，有学者提出高校要建立服务型行政管理。因为高校服务型行政管理不仅契合了当前我国大力建设服务型政府的社会大环境，而且与我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》中大学体制改革的目标相吻合。高校本质上是以文化性、学术性为标志的社会组织，因此高校的行政管理理念和管理制度必然受到整个社会管理思想的深刻影响，而在当代社会公共管理领域中，新公共管理理论、新公共服务理论和服务行政理论影响最为深远，它们也构成了我国高校建设服务型行政管理的理论基础。

一、新公共管理理论与高校行政管理

20世纪六七十年代，西方发达国家社会经济发展普遍陷入困境，公共行政机构庞大臃肿、效率低下，公众对政府不满情绪高涨。在这样的背景下，英美两国政府率先展开了一场公共行政改革运动。西方学者在总结这场改革实践的基础上发展出不同方向的管理理论，被统称为新公共管理理论，其中具代表性的有：

1.小政府理论。这一理论的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他们认为政府在社会公共管理活动中要尽可能少地干预市场，政府的主要职能只是为社会公众提供市场提供不了的公共服务和产品。

2.“流程再造”理论。这一理论由哈默和钱皮提出，它源于企业经营管理理论和方法。流程再造理论认为企业要适应日益激烈的市场竞争，必须要围绕顾客的需求对现有业务流程进行重新思考和改革，使企业在成本、质量、服务、效率方面得到大的提升。后来这一理论被逐步引入到社会公共管理和政府行政管理中，用来改造传统力量强大的官僚制体系。

3.“重塑政府”理论。该理论的代表人物是奥斯本和盖布勒，他们在《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中全面阐述了这一理论。奥斯本和盖布勒认为要解决当前政府部门的弊端，就要重新定位政府职能，用企业家精神去重塑一个“企业化政府”，用企业经营管理的成功方法指导政府机构的运行，提高政府部门工作效率。该理论的核心要素是以顾客为中心，强调政府部门应对他们的顾客――社会公众负责，聆听他们的呼声，并把社会资源放在顾客手里让他们挑选。

上述不同的管理理论虽然侧重点不同，但是他们“共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用”[1]。从源头上讲，新公共管理理论就是将企业管理的一些原理、技术和方法应用于公共管理部门，通过引进私营部门成功的市场经验，实现在公共部门的良好管理。在新公共管理理论中，“公共管理者集中地关注责任和高绩效，试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权”[2]，可见，新公共管理理论的根本价值取向在于效益和效率。

随着我国高校办学规模的不断扩大、办学层次的不断提升、办学水平的不断提高以及内部管理体制改革的不断深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任务日渐繁重和复杂。但是，由于历史和现实的原因，我国高校行政管理理念和管理方式与高校的教学科研机构属性不相适应，对外屈从政府和社会压力，不能维护高校自主办学和学术自由，对内干预学术事务、侵犯学术权力，行政管理的低效率越来越成为高校发展的阻碍。因此，亟须要对当前高校管理进行改革，寻找一种新的管理模式以适应高校的快速发展。而新公共管理理论在管理效益和效率上的价值取向正可以为此提供理论支撑。

二、新公共服务理论与高校行政管理

新公共服务理论是欧美一些公共管理学者在对新公共管理理论进行反思和批判基础上建立的一种新的公共管理理论。这一理论代表人物是罗伯特・B・丹哈特和珍妮特・V・丹哈特，他们在《新公共服务：服务而非掌舵》一书中对新公共服务理论进行了系统阐述，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共事务。[3]新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和实施公共政策时要把重点放在如何为公众服务上，而不是依仗手中的权力为政府航船掌舵和划桨；要向公众放权，由公众来决定航船的方向；公共管理者的职责只是建立具有高度响应力和高效执行力的行政机构来为公众服务。

新公共服务理论是在对新公共管理理论批判继承的基础上发展而来的，它肯定了新公共管理理论对推动当代公共管理实践活动的积极意义，同时摒弃了作为新公共管理理论核心的“企业家政府理论”。新公共服务理论关注的重点在于民主价值和公共利益，主张把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，力求建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。可见，“新公共服务理论的价值取向是民主，高度重视公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化。”[4]

新公共服务理论的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要价值取向，把公共利益的获取放在首位，并时刻强调行政部门的服务性。根据这一理论，高校行政管理就是要建立以服务为核心的行政管理模式，把为师生服务作为高校行政管理部门的根本宗旨，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿。在具体的管理实践中，高校的管理部门应倡导实践民主、公平、公正的价值观念，努力使行政管理者、教师、学生之间形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系，要充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，尊重他们的意愿，努力使全体师生平等地享有学校的发展成果。

三、服务行政理论与高校行政管理

“服务行政”概念来源于“公共服务”，1913年，法国著名法学家莱昂・狄骥在《公法的变迁》一书中，最早论述了“公共服务”的概念和意义。1938年，德国行政法学家厄斯特・福斯多夫在其代表作《当成是服务主体的行政》一文中，第一次明确提出了“服务行政”概念。20世纪90年代中期，我国学者开始了“服务行政”理论的系统探讨研究，“服务行政概念逐步被引入到行政模式的构建中来，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索”。[5]

服务行政理论涵盖有多个方面的内容，我国学者普遍认为为人民服务、促进人的全面发展是服务行政最根本的主题。在服务行政模式中，“为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确定下来的一种制度”；[6]服务成为了“一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；[7]“政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合”。[8]

服务行政促进人的全面发展这一主题，与我国高等教育目的是一致的。教育理论家阿弗烈・诺夫・怀海德（英）在《教育的目的》一书中指出：学生是有血有肉的人，教育的目的是为了激发和引导他们的自我发展之路。我国《高等教育法》规定：高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。《高等教育专题规划》中也明确：高等教育坚持育人为本，把促进学生健康成长作为高等学校一切工作的出发点和落脚点，把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准。当然，这种一致性需要一套科学的行政运行机制做保障，这是高等教育理论研究者与实践管理者所面对和要解决的重要课题。

四、结论

上述三个理论从不同侧面为高校服务型行政管理建设奠定了理论基础，也可以说我国高校建立服务型行政管理模式是有深刻理论根源的。长期以来，我国高校实行的是政府出资、国家办学、统一领导、分级管理的行政管理体系，高校内部管理模式与政府机构十分趋同。但是高校建立服务型行政管理并不是对服务型政府理念的盲从，高校行政管理本质上是一种特定类型的公共行政管理，它的特殊性在于其教学、科研的学术组织特性。高校服务型行政管理是高校行政管理部门在服务理念指导下，通过建立科学的组织结构、完善的服务制度和手段为师生员工提供优质高效服务的一种行政管理模式，这种管理模式以师生员工的利益需求为导向，遵循民主开放、以人为本原则，最终目的是实现师生员工与高校自身共同和谐发展。我国高校建立服务型行政管理对于促进高校管理体制创新、推动我国现代大学制度建立乃至促进我国高等教育健康快速发展都有重要意义。

参考文献：

[1][2][3]罗伯特・B・丹哈特，珍妮特・V・丹哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[4]张彩彩.新公共管理理论与新公共服务理论的比较[J].西安邮电学院学报，2010，（7）.

[5]程倩.“服务行政”：从概念到模式[J].南京社会科学，2005，（5）.

[6]张康之.行政道德的制度保障[J].浙江社会科学，1998，（4）.

社会公共管理论文篇10

一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”

   关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）

   80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。

   20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。

   正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。

   

二、公共管理学是一门新学科

   既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。

   正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。

   作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。

   公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：

   从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。

   从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”

   同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：

   　公共管理的基础理论，公共管理系统　公共利益　公共权力　公共责任　公共问题　公共决策　公共产品（服务）　公共资源管理　公共项目管理　公共监督　公共道德　法与公共秩序　战略管理　公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展

   

三、研究公共管理的意义

   在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。

   我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

   我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。

   社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

   

四、公共管理研究中几个技术性问题

   既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：

   1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"Administration of Government"或"Governmental Administration"？

   2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"Public Administration"，与MPA的译法相同。

   3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"Public Administration"。