预算绩效管理论文十篇

预算绩效管理论文篇1

1.通过在预算编制中嵌入绩效目标管理的环节，逐步扩大绩效目标申报范围，增强部门单位财政支出预算编制、执行的绩效观念和责任意识。2.抓过程，探索建立绩效运行跟踪机制。要求各级财政部门和预算部门加强对预算执行过程中绩效目标实现情况的监督和控制，建立绩效运行监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，及时掌握情况并进行跟踪监督，督促纠正。3.抓结果，初步建立支出绩效评价机制。从支出项目着手，采取“部门单位自评和财政重点评价”相结合的方式，通过成立评价工作组或委托中介机构和专家的力量，做好具体项目评价工作，探索建立了第三方评价机制。4.抓反馈，探索构建评价结果应用机制。通过采取反馈部门单位整改、报告决策层参考、提供预算审核管理参考、落实责任督促整改、将绩效结果纳入考核等措施将绩效评价结果与预算安排及结余资金管理相结合，作为完善政策、预算安排的重要依据。虽然取得了一些成效，但毕竟是一项全新业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，昆明市预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。主要表现为：一是绩效理念尚未全面牢固树立；二是预算绩效管理制度体系不够完善；三是绩效评价指标体系不够科学和完善；四是预算绩效管理结果应用水平不高；五是缺少专业的预算绩效管理队伍。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素；既有体制机制原因，也有政策技术原因。针对存在问题，笔者结合工作实际，提出了政策建议。

二、完善昆明市财政预算绩效管理的措施及建议

为进一步推进预算绩效管理工作，提高财政管理水平，确保财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，全面促昆明市经济社会改革发展。对上述存在问题提出一些解决措施：

（一）牢固树立预算绩效管理理念

1.不断强化预算绩效理念。昆明市各级财政部门必须把推进预算绩效管理作为履行职能、强化财政管理、深化财政改革的重要内容，纳入重点工作日程；把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理各个环节和财政工作方方面面，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。2.加强预算绩效管理宣传。充分利用各类媒体和各种方式广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，倡导预算绩效管理理念，切实加强舆论引导，积极培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的社会影响，营造讲绩效、重绩效的良好的社会氛围。

（二）逐步完善预算绩效管理制度体系

1.推进政府层面预算绩效管理立法。对地方政府来说，首先，建议向财政部呼吁在相关法律的修订中，增加对各级政府预算绩效管理的有关规定。其次，应在中央政府的立法框架内，制定适合本地区实际的预算绩效管理地方性法规。2.构建科学合理的预算绩效管理制度框架。（1）制定和完善组织2015年第2期下旬刊（总第580期）时代金融TimesFinanceNO.2，2015（CumulativetyNO.580）实施制度。建立起包括部门预算单位、部门基层预算单位、财政部门、权力机关、审计部门、中介机构、社会公众在内的职责分工明确、协调配合、透明开放、运转有序的综合组织实施制度，包括政府层面预算绩效管理联席会议制度、联席会议工作职责和工作程序、财政内部工作协调机制等。（2）制定和完善流程设计制度。预算绩效管理流程设计制度的重点是有针对性和可操作性，具体要求包括：一是明确预算绩效管理统一范式；二是绩效目标编制要与部门预算编制“二上二下”同步进行；三是绩效跟踪与预算执行要有效衔接，动态地了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程，并加以绩效拨款控制；四是绩效评价报告撰写与提交应在部门决算时，或下一年度部门预算编制开始之前完成；五是结果反馈与应用阶段应早于准备和预算编制阶段，并与其紧密衔接。（3）制定和完善支撑体系制度。这里的支撑体系主要指技术支撑体系，包括绩效评价指标的设计和标准的确定、借用专家和中介机构力量、以及信息系统、数据库、绩效等级库的建设。在专家和中介机构制度规范方面，需要强调专家和中介机构的独立性，明确其须履行的义务和承担的责任，规定专家和中介机构选取的方法、合同订立要求、保密要求、淘汰机制，以及违反规定所受的处罚。在绩效评价指标和标准制度规范方面，必须明确制定和设计绩效评价指标、确定绩效评价标准的责任主体，以及建立区域性指标和标准定期汇编、评审制度。

（三）建立完善绩效评价指标体系

1.明确绩效评价指标设计的原则。深刻理解相关性原则、可比性原则、重要性原则、经济性原则、科学性原则和稳定性原则等主要原则，严格依据这六项原则进行指标设计。2.合理应用不同性质的绩效评价指标。运用指标时，结合绩效管理对象特点，一是选择定量分析和定性分析相结合，必要时还可以利用分层分类定性的方法，将定性指标定量化；二是选择共性指标和个性指标结合使用，针对不同管理对象之间相同地方和独自特点，既兼顾自身特点，又强调共性的一面；三是选择短期绩效指标和长期绩效指标综合应用，适应不同绩效管理对象对经济的当期或将来影响和效果；四是可设立关键指标、辅助指标、修正指标三个层面的绩效评价指标配合使用，有利于全面、综合地反映绩效。3.科学确定绩效评价指标权重。首先，要处理好各项指标之间的关系，遵循系统优化原则，充分考虑每个指标对系统不同的作用、贡献和重要性，合理分配它们的权重，把整体最优化作为出发点和追求的目标；其次，要坚持管理者主观意图与客观情况相结合原则，当管理者主观意图觉得某项指标很重要，需要突出它的作用时，就必然给该指标以较大的权数；再次，要坚持民主与集中相结合的原则，实行群体决策，集中相关人员的意见互相补充，形成统一的方案。4.扩展绩效评价指标研究设计范围。随着预算绩效管理应用面的扩大，应统筹研究一般性转移支付和专项转移支付，部门整体支出、基本支出和项目支出，产业、区域等财税政策的绩效指标体系。5.科学采集绩效评价指标数据源。为提高绩效评价指标值的准确性，应从财税库银横向联网系统、统计信息系统、部门预算系统、预算执行系统等多个权威渠道采集数据，同时加大数据核查力度，提高绩效评价数据源的准确性。

（四）逐步拓展财政支出绩效评价范围

1.拓展重点项目绩效评价范围。针对社会各界对豪华办公楼、豪华装修、出国考察热、公款消费过度等问题的关注，绩效评价对象重点之一应界定为经费支出，主要包括人员经费和办公经费。探索实践对基本支出进行绩效评价，并将基本支出内容和绩效评价结果对外公开。鉴于对“面子工程”“、半拉子工程”“、短命工程”“、低劣工程”等问题的关注，绩效评价对象重点之二应界定为投资性支出，应重点引入：(1)决策评价，主要评价提供项目立项的合理性；(2)经济效益评价，主要:评价项目的获利能力、成本效益情况等；(3)社会效益评价，主要评价对地区、行业的经济发展，项目周边自然环境及相关社会环境的影响。鉴于纳税人对民生问题的关注，绩效评价对象重点之三应界定为民生性支出，主要包括教育、医疗、社会保障及调节收入分配等，重点放在支出的合理性、支出的针对性、支出的覆盖面、支出的有效性、服务对象的满意度等方面。2.探索开展部门(单位)财政支出整体评价。部门(单位)财政支出整体评价的主体通常是各级人民代表大会、财政部门和主管部门，评价对象是部门及其所属二级和基层预算单位的财政支出效益。部门(单位)财政支出整体评价形式可以是自我评价或由财政部门评价，主要是对各部门(单位)年初设定目标与其实现情况的对比进行评价，并要做出具体分析和说明。部门(单位)财政支出整体评价的重点是部门(单位)绩效目标的合理性、绩效目标完成情况，以及绩效管理制度、绩效管理流程情况。3.探索开展财政支出综合绩效评价。综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门(单位)财政支出绩效的综合反映。财政支出综合绩效评价的基本出发点是从多角度来评价支出活动的业绩与成效，可以是财政部门对重点性的预算资金的绩效进行综合评价，也可以是对所有财政资金的绩效状况作出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标的及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作。

（五）完善预算绩效评价结果应用机制

1.健全财政绩效评价结果与预算编审、资金分配相衔接机制。将绩效评价与预算编审相结合，绩效管理处、预算处和各业务处室都参与绩效评价，在评价工作中相互衔接，使绩效结果在预算编制中得到充分合理的体现。一是将绩效目标管理与预算审核时点相衔接，绩效前评价结果（绩效目标申报）要作为每年项目预算申报的前置条件和安排部门预算的重要依据；二是将绩效跟踪评价结果列入年中预算调整计划的考量因素；三是建立绩效后评价结果上报与预算安排挂钩制度，使评价结果在预算分配中得到及时应用。2.健全绩效评价结果应用的反馈机制。应建全财政部门与预算单位的双向反馈机制，一是财政部门对评价结果反馈以及预算单位对整改落实情况反馈，均通过正式发文的形式，以增强绩效评价结果的约束力；二是建立绩效评价结果二次评价机制。财政部门根据评价结果要求预算单位在限定期限内针对问题进行改进，再对改进情况进行二次评价；三是积极探索建立绩效评价结果责任追究制度。把绩效评价结果与经济责任审计、财政监察相结合，对反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的违法违规问题，依法进行处理，严肃财经纪律，确保财政资金的规范高效使用。3.健全预算绩效评价结果的公开机制。一是建立绩效评价结果通报机制。首先，绩效评价结果要及时报送市委、市政府和人大批准，为审议财政预算等提供决策依据。其次，在每年公布的绩效评价结果通报文件中将各项目按照绩效评价等级档次和分数排名通报给各预算单位负责人，引起其重视；二是拓宽结果公开的渠道，将绩效评价结果在报纸或网络等媒体上进行公布；在财政局门户网站建立专门的“财政支出绩效评价”板块，开设政策法规、政策咨询、评价结果、培训资料等栏目；三是分步骤公开绩效评价信息，逐步提高评价结果披露的深度和广度。

（六）建立完善预算绩效管理配套机制

预算绩效管理论文篇2

(一)提升预算管理水准的重要方式

预算管理工作中的内容为预算活动中所涉及到的执行、控制及考核等，在相关执行活动中，企业通常是将整个管理目标进行一一细分，将各个小目标落实于各部门及员工身上。对预算指标进行分析研究，对工作人员的业绩状况进行科学评定及调控，尽可能地缩小预算目标与实际达成间存在的差距。预算管理考核能够在对预算目标执行状况正确评判的同时，为后期改进完善工作的进行提供基础帮助。

(二)资源优化配置的需要

预算管理活动主要是对企业内部存在资源进行科学分配及协调，从而实现最大化的资源利用。而绩效考核则是指对相关职责权限进行明确，对各项活动的流程环节逐一进行分解，对重要指标进行量化，通过对员工业绩评价状况及时反馈的方式，对企业资源利用效果进行科学衡量评定，及时找出其中存在偏差及问题，进一步改进完善。

(三)促进企业可持续发展的重要方式

企业中的预算管理活动进行的基础为先前所制定的战略发展目标，而绩效考核则是在目标及战略均确保一致的基础上进行的。预算管理活动可以说是战略目标的具有化实施。绩效考核是站在全局整体的角度上对企业员工的业绩表现状况进行总体性的评判，对其过程与结果，整体与局部利益之间的存在关系科学平衡，进一步促进企业自身的良好健康发展。

二、企业预算管理及绩效考核效率的提升策略

(一)实现预算管理与绩效考核的两相结合

第一，企业经营资金的预算管理。每个企业的总资金预算是由各指标细化资金预算所组成的，各承包单位依照资金预算目标进行业务收支活动，并统一到达财务部进行业务的结算。在企业的资金预算管理中，相关财务部门需在结算业务进行中，务必做到严格规范。对于一些未办理预算或是无余额的收支业务拒绝办理。第二，标准化预算方式的制定明确。财务部依照市场销售预测资料进行企业预算管理目标的制定明确，之后将其上报给上级管理部门进行审核通过。标准化预算方式的明确制定能够帮助企业对其内部的预算及绩效管理机制实行较为科学全面的改进完善，进一步促进企业在未来的良好发展。第三，依照流程进行相关预算管理工作。对相关凭证记录、制度进一步的改进完善。对企业的相关运行规划及成本明确标准进一步的落实执行，在必要情况下还需进行监控。企业的相关管理部门需对预算工作中存在的不足进行较为科学及全面的分析研究，及时发现处理其中存在的不足之处，有效增强预算工作的科学、合理及正确性，不断修正季度管理目标。

(二)健全完善预算管理绩效考核体系

企业绩效考核体系的健全完善需将预算管理作为核心重点。预算管理目标的制定是一个重复循环的过程，多次由上至下，由下至上。在预算目标制定中需做到从实际状况出发，量力而行，避免出现过于夸大或是过于局限化的预算，从而有效确保预算与企业发展状况相符，为促进企业良好发展提供帮助。预算管理工作进行中，需时刻依照分析企业实际状况进行相关目标的调整，尽可能地缩小预算与实际发展状况之间存在的差距。预算管理活动中的各项财务数据信息应作为绩效考核中的一部分主要内容，对其进行科学考核，分析最终结果，对考核中存在的问题不足进行改善。

(三)绩效考核信息反馈平台的建立完善

为了进一步促进企业的良好运行，需在其中进行员工与部门、部门与部门之间信息沟通交流机制的有效建立，从而更好地实现相关信息的横、纵向全面通畅。进一步确保预算、绩效管理工作中存在的不足之处能够得到较为及时、及妥善的处理。与此同时还可进一步激发企业职工绩效考核参与积极性，提出考核体系内部存在问题、缺陷不足，督促相关管理部门对存在问题及时妥善的解决，真正将绩效考核考核落实到底。

(四)建立以绩效为基础的评价体系

建立一个以绩效为基础，极富企业适应性的评价体系具有极为重要的意义。在相关制度制定中，企业需将自身实际发展状况作为出发点，进行内部绩效考核系统的建立，对其进行科学有效的诊断考评。对企业员工日常工作绩效状况进行科学评定，并将其具体情况信息进行有效反馈，能够帮助进一步激发企业职工的工作积极性，更为快速的培养出专业化的优良工作团队，为企业未来发展提供助力。

(五)健全完善奖惩制度，增强考核效果

预算绩效管理论文篇3

关键词：预算；绩效管理；管理机制

中图分类号：F812.3

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2012）05-0108-03

财政部“十二五”规划提出要“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”，并于2011年7月下发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。据笔者了解，一年多来，全国预算绩效管理工作在制度建设、组织保障、管理模式等方面取得了阶段性的改革成效。但肯定成绩的同时，要看到基于不同的理念、视角、价值取向、方法选择等因素，在预算绩效管理理论层面呈现名目繁多、功能各异、内涵交错、概念模糊、众说不一的局面，致使实践部门在选择模式上出现了概念模糊、引证混乱的问题，对深化改革所带来阻碍十分明显。本文试将以科学发展的视野，对预算绩效管理机制的基本内涵和相关理论予以探讨，旨在提出建立健全适合我国预算绩效管理新机制方面的几点思考。

一、预算绩效管理机制基本内涵与框架

要实现和完善全过程预算绩效管理体系，就必须先将绩效管理这一思想、工具“打破揉碎”，并使其进入到预算管理部门的理念中，融入到预算管理工作的各个细节，才能保证预算绩效管理各个子系统和谐运转。笔者就先将“预算绩效管理机制”分解为“绩效管理+预算+机制”，并逐步分析其各自内涵，并为下文提供理论支撑。

（一）绩效管理的内涵与框架

“绩效管理”这一概念在20世纪70年代美国管理学家Au—brey Daniels提出后，人们展开了系统、全面的研究。所谓“绩效管理”是特定行为主体管理者与被管理者为了达到组织目标，减少中间层次，双方共同参与制定业绩成就、成绩、实现、完成、履行等计划目标，达到持续提升个人、部门和组织绩效的目的管理模式。如图1，也可以理解是一个动（绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效反馈）静（绩效目标、指标体系、考核纪律、评价制度合称）结合循环驾驭管理实践的过程。

众所周知，学科之间的相互交叉已是科学发展的大趋势。绩效管理成为一种管理思想、工具，不论从管理的“组织”还是“个体”维度理解分析，严格地说都应属于管理科学，而管理学科本身是一个交叉学科。从一般基础理论看其整合了控制论、系统论、信息论、行为科学、管理学等；从边缘学科理论看其应用了目标管理理论、管理控制理论、成本效益理论、权变理论、激励理论等。这启示：对绩效管理理解，需要更广泛、更深入地引进和吸收其他学科的理论和方法。

（二）预算绩效管理的发展与实践

将绩效管理理念用于预算管理实践，就产生了预算绩效管理。预算管理是政府管理的重要组成部分，代表了政府改善民生和加强社会建设的一种理念。为从宏观、中观和微观层面，加深领悟和理解绩效管理和预算管理的切入点和体现方式，要把预算绩效管理放在政府改革实践独特的历史背景下去考研，助于新机制的解读。

基于罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起，“效率政府”行政理论影响，1949年美国胡佛委员会提出了“绩效预算”概念，开创了预算管理的新时代，其后美国政府又相继出台计划一规划预算、目标管理和零基预算等措施。1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。目前，绩效管理这一理念、工具不仅在发达国家之间盛行，同时也推广到了发展中国家。世界各国政府的政治、经济、社会和文化背景不同，将绩效理念引入其政府改革层面也存在差异。但从代表性或者公认性的视角看，英国财政部提出政府绩效3E（经济性、效率性和有效性综合判断）内容框架；美国最初绩效预算是按照运作和方案来组织，企图将运作和方案的绩效水平与具体的预算数额予以联系，如今发展到将效率和资源相结合。这些基本凸显出预算绩效管理一个粗略框架，即给部门一个目标，基于完成任务的工作量拨付预算资金，并通过衡量目标完成情况达到对预算执行全过程的监督，强调以结果为导向，部门同时有较大自决策具体的资金运用。

对预算绩效管理理解同样需要吸收其他学科理念，再结合上述预算绩效管理发展溯源概况，学者们研究认为，预算绩效管理的发展实践融入了“二重理论”主线。一条围绕“公共产品”、“公共需求”配置和生产效率理论体系；一条涉及政治理论（公平）和行政理论（效率）体系。对于涉及具体理论的知识笔者不再累述，本文主要梳理和探究在这些理论背后，映射了哪些与预算绩效管理改革相关联的问题。总体看：公共产品配置效率理论不直接关联预算绩效管理主题，但政治制度制定通过公共选择实践，促使公共产品配置效率不断向帕罗托最优靠近，影射出实施预算绩效管理的复杂背景；公共产品生产效率理论揭示了政府部门在公共产品供给中的低效率、高成本现象，究其原因是缺乏激励机制，预算绩效管理模式正是树立“协约”精神以解决激励机制的手段，暗示了实施预算绩效管理改革的重要性；政治理论与行政理论之间存在繁杂渗透制约关系，致使政策导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。同时还要看到，预算绩效管理改革不是全盘否认传统预算管理模式，而是不断整合社会发展新理念，对其进行改造和逐步完善，企图设计出一个理想的管理模式，彰显了科学性和强大的生命力，预示着预算管理改革的方向。

（三）预算绩效管理机制的运行张力界定

“机制”一词源于希腊文，原意指机械、机械装置、机械机构及其运行原理，后来这个词移植到生物学、医学等领域，用于指代有机生命体各个器官之间的相互关系、相互作用的客观运行过程。机制一词被引入管理领域后形成了管理机制的概念，主要是指管理系统内的诸要素相互作用、自动耦合的原理。按照这个描述，那么预算绩效管理机制应该具有两个特征：一是预算绩效管理张力是否能适应环境，即管理成为强化预算工作目标实现的“理性机制”；二是预算绩效管理是否按既定程序运行，即管理是隐藏在有效与合理的工具选择、技术体系中，结果可以观察与衡量，也可以区分优秀与普通。

预算绩效管理是政府行使公共权力一项制度，落实制度衍生机制内容。机制本身可以不拘场合，可以灵活执行，但要根植于中国特色社会主义的实践特色、理论特色、时代特色的土壤中，必然有一个“中国化”的转变。笔者认为转变应在通用游戏规则之内，有明确的价值导向。或者说绩效管理不仅仅将成为为政府服务的工具，也是要将不同群体的利益博弈机制纳入政府决策，建立起民众表达——政府回应公共资金管理的机制，政府部门之间也应有良好的遵循协约精神，并且每个环节都严格受到法律的保护。

预算绩效管理是一个舶来的理念，加工具、方法、技术为特征形成的机制。从国内外预算绩效管理发展实践看，基本上是理念、制度（法规）、组织（含专业的人力资源）、技术（工具和信息、标准）、规程（系统运行完整）作基本支撑，形成“五位一体”的管理合力，再达到管理目的的一个漫长过程，忌讳急功近利。或者说新机制相对传统预算管理机制，须从立法、规划、组织、控制内容、责任方式多方面实施改革创新。同时，必须考虑政府内外以及部门在基础工具选择等风险。

总之，预算绩效管理机制要解决最根本的问题，就是预算绩效管理理论上的研究与实践部门怎么有机的结合，并引导其发展。

二、建立适合我国预算绩效管理新机制的路径

从以上理论梳理和分析，我们可以知道，预算绩效管理背后有深厚的理论依据，也存在着更高价值根据。绩效管理原理也启示，有效的管理始于准确希望达到的目标。因此，建立适合我国预算绩效管理机制的路径，就是正确运用绩效管理这一理念、工具，并科学贯穿于预算管理全过程。绝非在预算管理中玩弄绩效抽象的概念，也不是突出管理的一个环节，或者与传统的预算执行监督、审计混为一谈。

（一）更新理念，将预算绩效管理纳入社会治理范畴

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，如图2，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。而传统预算管理模式是在传统工业化时展起来的中央集权政府，致力于建立各种规章制度和层叠的指挥系统。二者同时揭示，管理理念源于政治体制的思想意识、权力结构，那么实施预算绩效管理必须先从管理理念重塑着手。

先放下马克思主义理论分析，在全球化和国际竞争日益剧增的大环境下，西方国家面对政府高额财政赤字、低效率、管理失控，引起社会公众对政府提供高质量服务能力失去信心的问题，“倒逼”政府行政管理改革不得不顺势而变，并先后从政府预算管理着手。无论怎么改，现代政府的改革基本上是沿着无限政府到有限政府，由管制政府到责任政府再到服务政府的路线推行。按照新公共管理理论精髓一企业家政府理论解读，就是将管理主义者边缘化的公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回公共管理话语的中心，探索以公共服务为依归建立了绩效体系。我国政府向来有集中力量办大事的执行力，中央近期要求要牢牢把握重要战略机遇期这一重大机遇，沉着应对挑战，坚持把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，特别是发展更加广泛、更加充分的人民民主，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，最终目标就是建设服务性政府。这里有异曲同工之妙，即政府统治职能逐步弱化而社会管理和服务职能日益强化。

因此，实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政部门的独角戏，应该纳入中国特色社会主义社会管理体系。即政府先要更新理念（有改革的思想意识或者改革共识），根据理念来决策和设计顶层政策，再进行政策的执行。一方面要加快政府职能转变，另一方面要在培育社会组织、加强社会建设、加强法制建设等方面有突破，调动社会群体、政府内部不同机构、不同利益代表的积极性，不断改善预算绩效管理的生态体系。本着平等协商和协约精神，以公共服务为切入点构建预算绩效管理体系。遏制行政管理的随意性以及貌似型绩效评估的军令状、末位淘汰等单向式考核，拓展公众知情、参与、表达和监督财政资金资源分配的渠道。

（二）构建平台，以绩效管理系统性协调政府部门管理体系

近年来，我国预算管理的科学化、民主化水平不断提高，预算公开也有了明确的时间表，但预算编制、执行、监督严重脱节的问题没有从根本上得到改善。一方面《预算法》中对预算管理只有相对原则规定；另一方面我国政府内部权力相对分散，预算分配与职权不够统一的问题没有有效制约。当然，我国政治制度有其自身的优势，前面分析也得出，预算绩效管理导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。这启示我们，实施预算绩效管理，不但要在做好法律制定、公共预算、问责机制，以及相应的财务及审计控制制度等方面下工功夫，更重要的是把核心问题转到政府管理上来，并关注制度细节和系统性。政府应当对总体价值追求、管理工具进行整合，使目前预算项目绩效评估回归到绩效管理主题，实现公共服务为依归的绩效管理系统总目标。

现代社会的政府组织基本上建立于“政治与行政、决策与执行”两分的专业分工基础上。在监督方式上，西方国家普遍采取异体制衡，但也是不是演变成为“互相否决”制度；我国基本可以理解为同体制衡，往往左右手不协同。加之，传统预算管理中，预算部门仅“回答”预算支出后是否符合财务规则。这些问题不同程度掣肘绩效新机制建立和完善。笔者认为，实施预算绩效管理，不应纠结于机构改革与体制改革，或者简单地复制新建（精简机构）组织形式。树立绩效管理理念后，与传统预算管理比较，在管理主体、管理对象、责任方式上自然会发生根本性改变，要求部门在预算支出实施前后，不但要给纳税人“回答”提供多少产品和服务，还要“回答”将这些产品和服务完成何种程度，这是一个系统性的工程，循环的管理过程。其中翔实的目标和评价尺度体系，必将改进各个机构互相矛盾、互相扯皮、互相推卸责任的局面，也就是说部门不单一对有利于自身的规则负责，还要对政府绩效管理体系负责。

同时，基于我国当前高度集权的管理体制，应由各级政府建立预算管理部门联席制度，围绕政府战略目标细化部门目标，并将预算绩效管理结果纳入纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对公务员的监督考核内容。同时，借助人大的权威利益平衡机构的作用，加强人大财经委对预算管理的审查，才能确保预算绩效管理实践的系统性，防止预算绩效管理改革出现“伪改革”。

（三）发展创新，以丰富绩效管理理论提升部门实践水平、

预算绩效管理理念形成并演变为政府管理的一项制度，再到预算绩效管理实证校验，凸显了预算绩效管理本质，即对资源分配绩效信息的一个环状结构、多层次获取、分析、应用过程，应遵循管理控制的一般规律。从世界绩效管理发展趋势看，有三个鲜明阶段：从目标导向到过程管理；从结果导向到发展导向；从单向评价到系统评价。这些也给实践留下了无限发挥或钻营的空间。造成各地实践良莠不齐。笔者认为，预算绩效管理理论研究应当走在经济社会发展之前，并引导其发展，否则，将是充满盲目和风险的预算绩效管理改革实践。也就是说预算绩效管理纳入政府管理过程中，不能回避更具体的组织行为学相关理论以及一些新型边缘学科成就，来促使系统环节修复完善，并不断优化程序。

预算绩效管理论文篇4

关键词:部门预算;绩效预算;预算绩效评价

abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

一、问题的提出

绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表?①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。

遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。

二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。

第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](national performance review,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。

美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。

从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。

第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。

schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。

三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合

基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。

面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。

绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。

预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。

四、中央部门与基层单位试点的双向推进

传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。

《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。

进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”?②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。

部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。

综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。

注释:

① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。

② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.

参考文献:

[1] 沈春丽.论绩效预算[eb/ol].[2006-11-03]/0416show.asp?art_id=859.

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[4] albert gore.from red tape to results:creating a government that works better and costs less[eb/ol].[1993-09-07]..

[5] 陈小悦,陈立齐.政府预算与会计改革——中国与西方国家模式[m].北京:中信出版社,2002:85.

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[7]v. o. key.the lack of a budgetary theory[j].the american political science review,1940,34(6):1137-1144.

[8] allen schick.the road to ppb:the stages of budget reform[j].public administration review,1966,26(4):243-258.

[9] 马骏.中国公共预算改革理性化与民主化[m].北京:中央编译出版社,2005:52.

[10]财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[j].预算管理与会计,2004(11):9-11.

[11]财政部.财政预算报告解读(2005)[eb/ol]./news/20050307_1601_5841.htm.

预算绩效管理论文篇5

关键词：政府预算；绩效管理；绩效评价体系；财政效率；公共财政

中图分类号：F812.3　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)04―0035-07

一、引言

20世纪80年代以来，一场以政府绩效管理为基础、以流程再造为特点的政府改革运动在西方国家兴起。由于绩效管理直指传统公共管理的、浪费和腐败三大难题，引入财政效率和绩效概念，以追求卓越目标，注重公共支出与效果的匹配性，触动了传统政府管理中的深层问题。 绩效管理是指政府依据“花钱买服务，买效果”的公共价值观，应用绩效预算、绩效评价等手段，对公共服务实行以业绩和效果为导向的科学管理模式。绩效管理是我国政府改革的方向。2003年，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“建立预算绩效评价体系”；2005年，国务院总理在《政府工作报告》中指出，要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；2006年9月，在国务院工作会议上指出： “绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础……要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”

政府绩效管理也推动了财政改革。近几年来，在推进公共财政建设问题上，我国进行了一系列的改革，取得了一些成绩，但就是否在我国推行绩效预算的问题上，仍存在较大的争议。从西方国家实行绩效预算的情况来看，其发达的市场经济和较高的财政公共化程度是重要的改革背景，而政府“再造”则成为绩效预算的强大推动力。从这一角度来看，我国总体上不具备西方国家的这些条件。因此，绩效预算整体推进没有时间表，但围绕绩效预算改革的步伐并没有停止过。例如，上海市、江苏省、广东省、浙江省、湖北省等地方政府都开展了以绩效评价为突破口的绩效预算改革试点。目前，这些改革的影响力正在逐步扩大。虽然这些试点有待于进一步完善，但也为今后深化绩效预算改革积累了一定的经验。

二、相关文献综述

政府绩效预算改革始于政府部门的绩效评价。从现有研究文献来看，国外对绩效预算的研究可以归纳为以下几个方面：一是对绩效、绩效预算基本内涵的探索。这形成了以英国财政部的绩效定义为代表的基本认识，即认为“绩效”应包括对经济性、效率性和有效性的综合判断，以及以美国预算管理办公室(OMB)的绩效预算定义为代表的基本认识，即绩效预算是这样一种预算，它阐述请示拨款是为了达到什么样的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。二是对绩效评价的研究。20世纪60年代，西方国家开始尝试对财政支出项目的有效性进行评价。如美国的国防部实行了计划一项目一预算系统(PPBS)，1973年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”。1979年，英国撒切尔夫人推行了“雷纳评审”。20世纪80年代和90年代，随着新公共管理运动的兴起，财政资金绩效评价进入了一个新的高潮。与此同时，西方学者也相应进行了大量的研究。如Berman和Wang(2000)、Julnes和Holzer(2001)、Behn(2003)、Sean(2006)等学者的研究成果。对当前的绩效预算理论和实践具有较强的指导意义。三是用实证研究方法研究绩效预算的实践效果，如Mdke～和Willoughby(2001)，Crain和Brain(2004)，Teresa、Zsuzsanna和Isabelle(2007)等学者分别对实践中的绩效预算效果进行了研究，并得出绩效预算发展不乐观的结论。四是绩效预算所面临的制度难题。如Frank A，Schimidtlein(1999)、DongSung Kong(2005)等许多学者和机构从不同角度分析了绩效预算所面临的制度难题。这些制度约束基本上涵盖了政治、预算文化和观念、传统预算制度、考评技术和方法等多个方面，从而使人们对绩效预算所面临的困境有―个更清醒的认识，也为未来绩效预算改革提供了线索。

国内对绩效预算的研究主要是围绕介绍国外相关成果和经验，包括如何构建科学合理的绩效评价体系、建立绩效预算制度的必要性和可行性以及绩效预算理论探讨等方面。例如，马骏(2004)、马国贤(2005)、张维平(2005)、李燕和王宇龙(2005)、韩洁(2006)、马蔡琛和童晓晴(2006)等来自高校的学者，以及董大胜(2005)、贾康和白景明(2005)、孔志(2007)、罗辉(2006，2007)、王棋扬(2006)等来自政府部门的学者都有比较突出的研究成果，这为我国深入推进绩效预算改革提供了重要参考。而政府绩效预算的实践是从绩效评价开始，2001年我国开始在湖北、湖南、河北等地进行财政资金绩效评价工作的小规模试点，2005年5月财政部颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，同年9月又下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》。与此同时，一些地区如广东、江苏、浙江、上海等省市财政部门还成立了专门的绩效评价处，建立了相应的组织机制。经过多年的实践，我国绩效预算已经取得了一些经验。例如，广东佛山市南海区的项目绩效预算改革、上海浦东新区和闵行区的全面绩效预算改革等。2009年10月30日，在上海召开了“第一届中国地方政府绩效预算改革研讨会”，对我国绩效预算改革进行了总结，为今后深入推进绩效预算改革建言献策。

上述国内外研究文献表明，对政府绩效预算的研究取得了长足发展，极大地促进了绩效预算的实践。本文正是在此基础上，结合政府绩效预算的实践，通过分析当前政府预算绩效管理改革所面临的问题，提出进一步推动政府绩效预算改革进的路径。

三、当前政府预算管理存在的问题

(一)从现实理财要求看，“财政悖论”现象仍然十分突出

财政悖论是指当前财政存在的“财政收入越增长，收支矛盾就越突出”的矛盾现象。在我国，部门预算来自“基数法预算”，采用基本支出预算和项目支出预算分开编制的办法。虽然它对基本支出预算按各部门人员和标准编制，在一定程度上起到抑制人员经费增长的作用，但是，由于部门预算未

解决财政拨款与效果脱节的缺陷，因此，无法控制项目支出增长，这突出地表现在财政项目支出的部门扩张冲动和“财政资金不要白不要”上。由于项目支出五花八门，很难形成统一的评价标准，因此，这已成为当前财政管理中的“软肋”，即普遍存在着部门“多报项目，报大项目”的现象。这是造成“财政悖论”的基本原因。

为克服这种现象，作为变通，一些财政部门采用了事前核定各部门预算控制数的办法。但是，这也带来了两个问题：一是预算控制数实际上成为了部门的“支出基数”。这就违背了部门预算试图通过取消基数，引入公平竞争机制来优选项目，借以提高项目支出效率的本意。二是在项目支出上，既然赋予了部门预算控制数，它们就不会关心基数部分的支出效果，精心设计项目，而是将重点放在基数以外资金的争取上，这就陷入了新的“争项目、争资金”之中。总之，这将使公共财政改革陷入两难境地。

(二)从理财效果看，财政支出效率亟待提高

总体说，一些地区财政支出效率不高的表现为：一是随着财政收入的增长，单位花钱大手大脚，建设上追求奢侈豪华，不切实际的“政绩工程”时有发生。二是虽然某些政府部门的行政机构改革比较成功，但由于各部门仍沿用“过程管理”模式，导致工作量并未减少，并派生出一批行政事业单位。它们不仅抵消了行政机构改革的成果，而且增加了管理层次，提高了公务成本，使行政性经费支出年年增加。三是事业单位超编问题比较突出，人事改革十分困难。这一问题在某些部门更加严重。四是部分项目的效果“说不清”。尽管政府对一些财政支出项目实施了绩效评价，但从实际情况看，由于绩效评价经验不足，评价结果的公信力有待于提高。例如，在某地区2006年确定的21个绩效评价试点项目中，有60％的项目没有绩效目标或绩效目标不可测量。这些连实施者都说不清效果的项目，又何谈公共支出效率呢?

(三)现行的预算办法不符合建立绩效预算要求

主要表现在：一是财政资金分配不规范，尤其是项目预算仍然沿袭“基数法”，分配主观意识较强。在预算控制数制度下，存在着前景好的项目得不到财政资金，而前景差的项目又不得不承认的“苦乐不均”现象。二是项目预算资金分配与部门的战略目标相脱节，导致项目支出预算缺乏计划性、严肃性，“拍脑袋”现象比较突出。三是项目预算管理不规范。这主要包括：第一，专项资金的项目名称不规范，往往可以向多个部门申请拨款。第二，缺乏评价程序。由于在预算控制数制度下缺乏科学的立项程序，导致不少项目缺乏精心设计和科学论证，通常是草率立项，公共支出的效果较差。四是项目支出的业绩目标不明确。部门往往关心的是定额标准，至于为什么要做，钱花出去将会达到什么效果，无从谈起。

(四)绩效评价机制有待于进一步完善

一些地方政府在以绩效评价为突破口的绩效预算改革中努力探索，取得了一定的进展。但是，必须清醒地看到，绩效预算改革是一项系统工程。除了思想上需要进一步提高认识、加强培训和学习外，完善绩效评价机制应成为今后绩效预算改革的一项重要内容。当前，在评价试点工作中还存在一些问题和困难，主要有：一是项目前期论证有待加强。由于大部分项目前期基础工作较为薄弱，导致目标不够明确，定性目标较多，定量目标较少，致使评价困难。二是评价结果的公信力有待提高。实践证明，评价结果的公信力取决于两个方面：第一，绩效指标和绩效评价方法的科学性和合理性。第二，评价程序上的合规性。对于项目性支出，必须有前期评价和后评价两个环节。前期评价应当结合立项进行，而后评价应当在项目完成，投入使用后进行。此外，虽然建立了第三方评价机制，但这是单位出钱请人来评价，无论从评价指标，还是从程序的合法性看，都影响了绩效指标设计和评价结果的公信力。三是评价结果的运用有待强化。例如，建立绩效评价的跟踪制度；对评价结果不合格的项目，建立行政问责和在三年内不得申报项目的制度等。四是绩效评价信息数据库有待完善。如专家库、指标库、绩效评价的各项指标、标准的信息库等以上工作，需要从制度、机制上加以完善。

(五)绩效评价与人事考核、行风评议、审计的资源整合有待于加强

随着绩效预算改革工作的逐步推进，一些地方政府由财政部门牵头，探索建立各种工作的联动机制，加强多部门协调，共同推进绩效预算改革。如对政府财力投资项目，要建立财政、发改委之间的联合评价机制，建立财政部门的绩效评价与审计部门的绩效审计联动。此外，财政部门的绩效评价还需要与人事部门的年度目标管理考核、行风评议联动，以整合资源，提高效率。但从实际情况看，由于缺乏强有力的组织机构，联动并没有实质性进展，导致一些地区成立的绩效评价预算改革联席会议只是一个协调机构，难以真正促进财政与其他政府部门之间的联动。

总之。上述问题在我国各地区都带有普遍性，需要加以改革。实践表明，绩效预算改革不仅是财政问题，更是政府改革的重要突破口。

四、完善政府预算绩效管理改革的政策建议

(一)完善政府预算绩效管理改革的思路

绩效预算是政府绩效管理的核心制度，也是公共管理制度创新的核心。其政策性和科学性强，操作难度大。本文认为，搞好这项改革，必须坚持“流程再造，整体设计，积极试点，分步实施”的思路进行。

“流程再造”指按绩效预算的要求，对部门预算支出进行重新分类，并在此基础上，重新设计财政资金管理的环节和部门预算的编制、审议和审查流程。将专家前期评审、立项、拨款、运行和管理、绩效评价等环节，纳入财政流程。分为经常性支出和绩效项目支出。

“整体设计”就是要将全部公共资金按绩效预算要求全部纳入绩效管理，并分类设计出绩效管理的办法。在方法上，应当将当前政府推行的行风评议进行改造，并纳入绩效评价体系，从而形成绩效项目评价、经常性支出绩效评价和行风评价三种绩效管理方式。

“积极试点”是指按规划的要求和“先易后难、逐步推广”的工作原则，对那些易于实施的支出先进行试点，取得经验后逐步扩大范围，最终实现全面覆盖。

“分步实施”就是要按资金管理的轻重缓急和难易程度进行排队，建立改革时间表，渐进地完成部门绩效预算改革。

与此同时，一些有条件的地方政府可以遵循以下思路，继续推进绩效预算改革：一是全面规划绩效预算，构建绩效预算改革的总体框架，进行适应部门预算的政府流程再造。二是以项目支出预算为突破口，作为绩效预算改革的第一步，建立项目支出的绩效预算体系，并将绩效评价覆盖到所有项目绩效预算。三是搞好绩效评价。将它延伸到经常性支出上，为绩效预算的下一步扩大创造条件。

(二)完善政府预算绩效管理改革的政策建议

我国的绩效预算改革尚处于探索阶段，且各地区的这项工作的起步差异较大，没有较为成熟的改革模式。为了深入有效地推进这项改革，本文提出如下的政策建议。

1、进一步做好预算资金编制环节的绩效管理工作

主要包括：一是强化在预算编制环节的绩效理念，要求预算单位在编制预算时订立绩效目标，制

定绩效目标实施计划，做实前期基础工作。二是根据绩效预算改革的需要，完善评价指标体系，指导资金预算单位科学地设立绩效目标。三是制定用于项目资金申报的操作范本，建立项目资金申报的绩效管理流程。

2、对财政支出进行流程再造

政府流程再造就是要按绩效管理要求，重新构造政府行政的流程。一是将传统的公共管理“开放型流程”变成以公共委托为基础，以管理环节为特征的“环节型流程”，从而形成决策、实施和评估监督的责任机制。二是将传统的“供给型财政流程”变成绩效目标、绩效拨款、绩效监督为基本环节的“绩效预算流程”。在财政支出中存在的“财政悖论”和效率不高等问题，也反映出政府行政和预算管理流程上的缺陷。为此，要引进绩效预算，就必须进行财政支出的流程再造。

(1)按绩效预算要求重新对财政支出进行分类

将现有的部门预算的基本支出预算和项目支出预算进行分类，改造成适合绩效管理的“绩效项目支出”和“经常性政府支出”两类(如图1)。

(2)制定战略目标

战略目标是指经政府批准的、部门在今后若干年内所应达到的目标。通常分为一次性战略目标(如五年规划)和滚动性战略目标两类。滚动性战略目标通常每年或每两年修订一次。

战略目标要求各部门从长期战略要求出发，规划本部门工作，以避免“面多了加水，水多了加面”的被动和浪费。战略目标既是部门年度工作依据，也是建立绩效预算的依据。这就是说，只有列入战略目标的项目，财政才能予以保证。而且，战略目标一旦确定，并经政府批准，就必须保证实施。原则上，对那些未列入战略目标的支出，财政不予拨款。在目前启动阶段，建议部门在“十一五”规划的基础上进行修订，形成各部门的战略目标。

(3)确立财政支出绩效管理流程

绩效管理流程就是要明确绩效预算与其他预算制度之间的关系。必须指出，绩效预算是部门预算的深化，政府采购、国库集中收付、审计、财政监察等制度仍然有效，但需要重新整合。整合后的流程见图2。

3、建立绩效预算总体框架，全面规划财政资金的绩效管理

要使部门预算转为绩效预算，就必须建立一个全面的绩效预算框架，将各类预算资金纳入该框架，在此基础上分步实施。绩效预算框架如图3所示。

按这一框架的要求，应做好两个方面的工作：

(1)对绩效项目支出按绩效目标拨款，并按项目申报时的绩效目标对项目的实施结果进行绩效评价。

(2)对部门的经常性支出，分两种情况处理：凡是可以进行绩效评价的部门，应当建立按绩效目标拨款的指标体系，并对其结果进行绩效评价。然后，按评价结果，即绩效的改善状况来计算年度奖金。凡是一时无法进行绩效评价的部门，可以作为过渡，对行风评议进行绩效化改造，形成“以行风为基础的绩效预算”，并纳入绩效评价体系。

4、以重点项目预算为突破口，建立规范的项目绩效预算

项目支出预算绩效化管理除了要进行支出的科学分类外，还必须建立合理的绩效评价程序，要借助竞争机制，促使业务部门精心设计项目，主动列出各自的业绩目标。由于项目支出占各级财政支出中的比重较大，且易发生浪费和腐败等问题，因此，无论从哪个方面讲，它都应当作为绩效预算改革的重点。

项目支出预算管理的关键是建立申报、审议和评价程序，即“分类申报一综合部门初审一专家审议和听证(前期评价)一立项一拨款和实施一绩效项目评价(后评价)”。建议在编制预算时，各地方政府应根据自身实际规定列入专家评审程序的项目性支出标准。对于确实需要，但专家评审却未通过的，可以启用行政救急程序。

5、切实整合政府资源，提高评价结果的公信力

主要包括：一是加强财政部门与人事、发改委、监察、审计部门的沟通与协作，建立联合评价机制和委托评价机制。对本级层面重点项目的评价，邀请本级人大、政协参与；对于街道层面贴近民生民计、实事工程及社区管理服务项目，让老百姓参与评价。二是加强各部门协调，加大改革力度，减少改革阻力。例如，对项目的初审工作可以由发改委和财政进行；在专家评审中，应当发挥监察等部门的作用；将一部分项目的绩效评价工作委托审计部门进行。三是建议一些地方政府在已组建的绩效预算联席会议的基础上，成立政府层面的绩效评价委员会，并将行风评议等纳入其中，全面部署绩效管理各项工作。

预算绩效管理论文篇6

近几年我国财政支出逐年加大，特别是公共财政支出在保证民生，改善环境等方面发挥着重要的作用。财政支出的效果直接影响着我国社会经济的发展。在这样的大背景下，财政部门以及各级预算单位越来越重视公共财政资金支出的具体实际效果和效益，财政部门在预算安排中也加入了绩效的理念，绩效预算也就应运而生了。现在绩效预算在我国还处于起步阶段，具体实施起来，还存在一些问题。本文着力从绩效预算实现的具体路径研究出发，创造性的把绩效预算的实现路径分为了理念先导，指标贯彻，监督检查这三个阶段，并分别从这三个阶段进行研究，分析现状，研究问题。

【关键词】

财政支出；绩效预算；实现路径

1 绩效预算的概念界定

1.1 绩效预算的定义

绩效预算从广义上讲是把绩效的理念加入到预算编制和执行的过程中，这里面最重要的一点就是绩效预算的理念，这也是定义绩效预算的关键。绩效预算的理念实质上就是测评公共预算支出最终的效益和效果。在预算单位编制预算过程中，需要将最终公共预算支出的效果进行明确，就是财政资金需要达到的效果，以此为依据来具体安排财政支出的支付计划，以及支付投向。财政部门的绩效预算理念则更为宏观，需要将整个财政资金在社会经济运行中的整个效果进行预期和规划，来以此安排财政资金的投向比重等。

1.2 绩效预算的原理

从本质上将，财政资金是在购买公共产品和服务，绩效预算的实现原理就是使得财政资金购买的公共产品和公共服务达到预期的效果。这其实就是一个经济学的命题。来测评财政资金购买的公共产品和公共服务的合理性，应该从以下几方面考虑。

一是购买行为是否经济，就是购买的产品和服务和所支付的财政资金价值是否大体一致，财政资金是否花了高价买了产品和服务。为了体现财政资金购买行为的经济性，就需要在购买前，也就是财政资金预算编制阶段，对所需购买的产品和服务进行调研，分析市场价格，对于没有市场价额的产品和服务要进行有效评估。

二是财政资金是否有效率，就是财政资金是否得到了充分的利用。财政资金应该是促进社会经济有效运行的重要资源，它通过购买产品和服务的形式来保障社会经济的发展。如果，大部分财政资金只是沉淀在国库，没有有效被利用，那么它的作用就没有体现出来。因为财政资金不是用来“攒的”，是用来“花的”。这就需要合理安排财政资金的支出，预算要合理，预算的测算要科学准确，我们一年能花多少钱，这个一定要心中有数。

三是财政资金是否达到了预期的效果，就是财政资金所购买的产品和服务，达没达到我们预期的要求。这应该从两方面考虑：一是我们有没有要求，我们的要求具体不具体，可不可以量化和测评；二是最终的效果如何。我们能不能测评出来。因为公共产品和服务的效果，大多是公众的满意度，而满意度又是一个带有一定主观内容的指标，所以，效果的测评应该从客观的具体指标入手。

2 绩效预算的实现路径

2.1 绩效预算理念——预算绩效管理

任何一个目标的实现过程，首先应树立一个理念，这个理念可以理解为一个框架性的内容和原则。在整个目标实现过程中，所有的事项以及路径都应围绕这个理念而开展。而对于绩效预算来说，要想实现它所设定的目标，在工作中就要围绕“绩效”这个理念而开展。

（1）预算绩效管理

预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济效益、社会效益为目的的管理活动。绩效评价作为预算绩效管理的核心内容，围绕绩效目标，对产出和效果展开评价，通过绩效评价提升预算管理水平，提高财政资金的使用效益。

（2）项目绩效的具体管理

项目概况。包括项目基本情况、项目年度预算绩效目标和绩效指标设定情况。项目基本情况主要介绍立项情况、实施主体、项目资金及主要内容等；项目年度预算绩效目标和绩效指标设定情况包括预期总目标及阶段性目标，衡量绩效目标实现程度的评价指标、标准等。

项目决策及资金使用管理情况。包括项目决策情况、项目资金安排落实、总投入、实际使用、管理等内容。项目决策主要介绍决策过程和结果；资金安排落实、总投入包括财政资金、自筹资金等内容；项目资金使用主要介绍财政资金实际使用情况；项目资金管理包括管理制度、办法的制订及执行等内容。

2.2 绩效评价指标体系

所谓绩效评价，是指为达到一定的目的和效果，运用特定的具体指标、设定的标准和规定的科学方法，对行为的效果、产品与服务质量和数量、机构所做贡献与质量竞进行分析判断计量或表达过程。具有以下的特征：一是绩效评价依据具有合理性；二是绩效评价标准具有客观公正性；三是绩效评价方法具有科学性；四是绩效评价的结果具有可能性。

财政支出的绩效评价，是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一评价标准，按照绩效内在原则，对财政支出行为过程以其效率和效果（包括经济、政治和社会）进行的科学、客观、公正衡量比较和综合测评。其核心就是是强调财政资金公共支出管理中的效果。

公共财政目的就是将纳税人的钱用在满足社会公共需要和公共产品上，用得好，用得巧，用出效果。效果问题是公共财政基本框架关键，贯穿在整个公共财政的运动过程中。我们讲的财政支出的效益，就必须对财政支出效益进行考虑和测评。这就是对财政支出进行绩效指标的科学评价。简单理解的话，这里的“绩”，是指公共财政支出所应达到的而且是可以量化的目标体系；这里的“效”，是指公共财政支出所应达到的具体指标数量，也就是公共财政支出完成以后所取得成效和完成工作情况。

2.3 绩效预算的监督检查

（1）财政部门的财政支出绩效评价

绩效评价的对象和内容包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和市对区县转移支付资金。纳入政府预算的管理资金是指经法定程序审核批准、具有法律效力和制度保证的政府年度财政性资金收支计划，它规定财政性资金收入来源、数量以及财政性资金支出的各项的用途和数量，包括公共预算、国有资金经营预算、基金预算和社保基金预算等内容。纳入部门预算管理资金是指由各级预算部门编制、财政部门进行审核，并报经本级政府和人大批准的部门资金收支计划，它是政府预算管理基础，包括一般预算收支计划和基金预算收支计划。

绩效评价以财政资金中的项目支出为重点，重点评价一定规模以上、与本部门职能密切相关的、具有明显社会影响和经济影响的重点项目。所谓一定规模以上，对于财政部门组织评价，原则上选择500万元及以上的项目；对于预算部门组织评价，原则上选择100万元及以上的项目。

（2）审计部门的财政支出绩效审计

绩效审计在绩效预算推进过程中发挥着重要的作用，绩效审计的对象包括财政资金所购买的公共产品和公共服务，重点公共产品和公共服务的经济性、效率性和效果性。

对经济性的审计。主要审计财政资金购买行为是否经济，就是购买的产品和服务和所支付的财政资金价值是否大体一致，财政资金是否花了高价买了产品和服务。这里主要的工作就是测算公共产品和服务的成本真实性。

对效率性的审计。主要审计财政资金是否得到了充分的利用。财政资金是否闲置或者沉淀。财政资金在拨付项目单位后，是否得到有效利用。这里还要重点审计预算编制是否科学合理，是否存在重复申报预算问题。

对效果的审计。主要审计财政资金所购买的产品和服务，达没达到我们预期的要求。在这部分的审计中，审计人员需要借助预算在编制过程中设定的指标和预算编制过程中所表述的最终效果预期。同时，审计人员还应该具有一定的独立性，需要审计人员自身设计一些指标，来测评公共财政资金购买公共产品和服务的效果。

3 绩效预算在实现过程中存在问题的理论原因

公共预算最大化理论。1971年，尼斯坎南（Niskanen）发表了《官僚机构与代议制政府》，提出了官僚预算最大化理论，也称为官僚行为理论，总体的论点是官僚是追求总预算规模最大化的。同时也存在资助人和官僚机构信息不对称问题，信息不对称的原因是两个，其一是资助人缺乏充足的动机去运用他的潜在权力，第二是因为资助人对官僚机构的生产过程缺少必要的知识与信息。虽然后来他修正了自己建立的模型，但是基本框架没有发生变化。这一理论因为符合很多公众心态，收到大家的追捧，虽然很多专家认为该理论并不成熟，但是仍然在公共财政预算分析中被采用。

4 绩效预算推进可借鉴的经验

这里主要介绍一下德国的经验。主要包括：首先，预算管理法制化程度高，除有《基本法》以外，对每一项支出都予以立法规范。而且，为使联邦、州和地方财政职能能够统一行使并有助于统一控制和监督，德国财政采用统一的预算规则和评价标准。其次，部门预算注重绩效管理。其突出特征是不仅仅单纯就预算而编预算，而是要求部门在提出支出需要的同时，对于各项支出所履行职能的完成程度做出详细说明及论证。部门预算已跨越传统的“投入预算”阶段，进入了“产出预算”阶段。第三，部门预算的执行具有刚性。德国的财政部中只有预算管理部门与各部门发生往来关系，预算一经确定，即通过电子转账系统划入各部门账户，由各部门内部的预算执行专员负责按法律规定执行预算。第四，政府预算高度公开与透明。

【参考文献】

[1]李向明，周璇.加强财政项目资金管理初探.农村财政与财务.2009年第l期

[2]马骏，周超，於莉.尼斯坎南模型：理论争论与经验研究.武汉大学学报（哲学社会科学版）.2005年9月第5期

[3]谭静，冯琳，郑中华.新公共管理与新公共服务理论比较.学习月刊.2009年第2期下半月

预算绩效管理论文篇7

[关键词]行政单位；财务管理；预算项目支出绩效管理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.41.093

1 相关概述

行政单位部门预算支出是指经过法定程序审核批准的财政收支集中性年度计划。支出预算规定了财政资金的来源、数量、用途以及适用范围等，支出预算也在很大程度上有着导向性作用，可以反映出地区政策、法规的方向。一般来讲，项目支出预算是整个部门支出预算的重要组成部分，自身具有专项性、独立性以及完整性等特点。

对预算项目支出实施绩效管理就是围绕预算项目的支出，对项目支出的实施效果和实施效益进行客观的评价，依靠绩效管理机制发现项目支出过程中存在的问题和不足，并及时采取措施加以纠正，项目支出预算管理是单位进行科学化管理的重要内容，也是行政单位提升自身管理绩效，推动改革发展的重要途径。依靠对预算项目资金支出实施绩效管理对于推动单位财政预算资金改革，完善资金使用，推动行政单位职能转变都具有很重要的意义。

2 行政单位预算项目支出绩效管理存在的问题

2.1 预算项目支出绩效管理的考评管理体系有待进一步完善

随着我国经济社会的迅猛发展，行政事业单位资金项目越来越多，所涉及的资金数额也投入越来越大，但与此相对应的资金项目考核管理机制以及考评体系在科学性、完善性上还有待进一步加强。预算项目支出绩效管理不到位很容易导致单位项目支出管理效率低下，难以全面了解和把握资金状况。当前不少单位都缺少科学合理的绩效考评机制，这对于提高资金使用效益和使用效率，减少资金浪费和闲置，最大化提高资金利用率都具有负面影响。

2.2 预算项目支出管理机制科学性有待进一步提高单位对于项目支出都应当有着合理的分配依据来作为支撑，依靠合理的管理机制来实现对预算项目支出的科学管控。但是就当前的管理实际来看，不少单位对于预算项目支出科目填报不准确，项目支出管理比较笼统，不细化，同时项目的经济分类也不清晰，所填报的预算支出项目比较模糊。正是由于预算项目管理机制的不完善造成资金使用比较粗糙，管理手段也不科学，这既不利于预算计划跟实际执行的有效衔接，同时也不利于单位的良性发展，也就丧失了预算管理原有的管理意义。

2.3 财政资金项目程序不科学，立项依据不明确

对于财政预算资金的支出，应当明确其具体的用途以及流向，依靠合理的资金使用情况公开实施程序化、规范化管理。财政资金项目支出的立项工作关系着一个地区的发展规划和整体经济效益，正是由于它所具有的导向性作用，相关的资金立项必须获得领导的重视和支持。但是一些单位在项目资金支出立项上没有形成专业、严谨、科学的审核程序，一些项目在立项时缺少充分的调研和论证，仅仅是依靠办公会、现场会等简单形式确定，这样都不利于财政预算资金的科学使用，也就难以发挥项目预算资金的导向性作用。甚至一些地区为了获得项目支持，尽管也经过项目论证等流程，但是过程仅仅是为了走走形式，科学性和合理性难以保障，论证不严谨、不充分，这既不能够保障资金的使用效率，也难以确保基本项目顺利实施，同时也会给部门的资金后续管理带来很大的困难，项目支出的绩效也就难以保障。

3 强化行政单位预算项目支出绩效管理的措施

3.1 强化预算项目监督

建立科学规范的支出项目绩效评价分析体系，确保考核机制完整规范，同时及时分析预算执行情况，依靠考核流程及时发现执行中存在的问题和不足，采取针对性措施加以纠正。考核完毕后，应当将相关的考核结果进行公开，在此基础上实施奖惩制度，充分发挥预算项目支出绩效管理的制约作用以及导向作用，在后续的资金安排以及信用评定上强化对绩效考核结果的权衡。

对相关的预算项目支出情况进行公开，提高公众监督水平，依靠社会监督提高单位预算项目支出绩效管理的水平。重视单位信息化建设，将单位的预算和支出进行有效衔接，并动态监管项目支出以及整个的执行过程，强化监管力度，及时发现预算项目支出过程中出现的问题和不足，采取针对性的补救措施加以完善，只有这样才能够切实保障单位预算项目资金支出的规范、严谨、高效。

3.2 强化对行政单位预算项目的预算编制管理

预算项目编制管理是行政单位预算项目支出绩效管理的基础性工作，预算编制的好坏直接影响着后续工作能否顺利开展。应当强化对项目预算编制的重视，在此基础上强化相关立法工作，建立健全项目支出预算编制评审机构和评审机制。重视项目立项在整个预算项目支出中的基础性地位，只有完善立项机制，才能够确保项目资金支出的使用效益和使用效率，减少财政资金浪费。行政单位在进行预算项目申报时，应当重视预算项目在规划中的资金导向性作用，将项目立项工作同提升单位资金使用效率、完善部门预决算、提升经济效益和社会效益有机结合起来。

单位在进行项目立项时，需要在单位内部进行必要的讨论和论证，完善项目规划，充分讨论项目的效益和可行性，同时依靠专家评审组对项目执行中可能出现的风险以及项目本身的可操作性等进行研讨，切实保障项目规划的合理性和规范性。为了更好地推动项目预算的管理和执行，单位还应当重视预算组织以及预算体系的完善和健全。应当明确，财政预算项目的编制和执行工作并不仅仅只是财务部门的任务，它涉及包括管理者、业务部门等在内的整个单位的参与，因此有必要提高单位在项目预算管理中的参与度，强化对预算管理以及预算组织的协调和指导，强化对具体执行过程的监管，只有这样才能够切实保障预算项目执行的科学规范，进而确保预算项目支出绩效。

总的来讲，行政单位在财务管理中实施预算项目支出绩效管理能够很大程度上提升财政预算资金的使用效率和使用效益，依靠对预算项目资金支出实施绩效管理对于推动单位财政预算资金改革，完善资金使用，推动行政单位职能转变都具有很重要的意义。同时，也应当明确，行政单位财务管理实施预算项目支出绩效管理是一个长期的过程，涉及面比较广，内容也比较多，不可能一蹴而就，行政单位管理者应当结合单位实际和预算资金支出情况，合理制定绩效管理制度，完善预算项目支出绩效管理机制，只有这样才能够切实发挥预算项目支出绩效管理在提高资金使用效益，发挥预算管理中的作用。

参考文献：

[1]李洪江.政府导向型创业投资引导基金绩效评价指标体系研究[J].科技管理研究，2012（15）.

预算绩效管理论文篇8

Abstract： Performance budget is goal oriented budget， is the inevitable trend of demand of the public financial management， inevitable requirement of promotion of performance budget funding of universities， also is the school scientific management. This paper describes the performance budget and the implementation of the implementation process should pay attention to the problem.

关键词： 绩效预算；推行；目标；绩效考评；思考

Key words： performance budget； implement； target； performance evaluation； thinking

中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）27-0163-02

0 引言

绩效预算是一种以目标为导向的预算，它以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制及评价的一种预算管理模式。其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。

1 高校绩效预算的推行

1.1 在高校最高财务决策机构中设立高校预算办公室，负责规划绩效预算目标 高校的财务决策机构一般称为财经委员会，由主管财务的校领导负责，学校主管教学、学科、科研以及财务处、监审处的负责人组成，其只要职责是负责学校预算的审核、重大财务收支的批准以及财务决算的批准。在这一机构中专设预算办公室，其目的就是突出预算在学校财务管理中的地位以及编制绩效预算的重要性。预算办公室根据学校中长期发展的规划，学校当年的重点工作，日常的经费支出等，并将相应的绩效目标落实到学校的各主管部门，提出年度绩效预算目标方案初稿。财经委员会在征求各主管部门意见后，将修订的方案提交教代会审议通过。

1.2 编制年度绩效预算 财务处根据校绩效预算办公室提出的绩效目标编制年度绩效预算。绩效预算与传统的预算不同，注重的是所要达到的效果，关注的是与成本相关的绩效问题，财务处在进行首次的绩效预算前，必须将历年学校的收支情况分类进行统计分析，根据财政补助收入作出学校基本运行所需的投入概算，在绩效预算中作为优先投入的保障性支出。根据财政的专项投入以及事业收入中可用于重点投入的资金，以专项支持的方式投入教学改进创新、重点学科、科研等有效益的方面，在专项投入过程中，要注重既支持传统优势项目，又注重有发展潜力的项目培育，要有可持续发展的理念，发展的眼光。财务处在预算编制时要充分考虑到院系自主调节经费的灵活性，在切块下拨的预算经费中，在总量控制的基础上，院系可根据绩效目标实施过程中的需要，方便地将经费配置到最恰当的项目上，项目之间的调节可灵活掌握，总量不得突破。

1.3 签订绩效目标责任书 在基本运行收支预算外的所有涉及有绩效目标的预算项目，项目的实施部门均要与学校绩效预算管理办公室签订绩效目标责任书。责任书应在充分的论证协商后签订，内容应包括项目实施后所要达到的可评测的目标，实现这一目标所需的资金以及充分的资金支配权，实施项目的硬件保障及配套的软实力能力。最后还应包括完不成目标的罚则。这从另一方面也实现了高校在管理上的去行政化，通过签订绩效目标责任书，传统的高校与下属部门的上下级关系将被打破，项目负责人被赋予了充分的自，但同时要承担实现绩效目标的承诺以及相应的责任。

1.4 预算的绩效评价 高校预算及实施效果的绩效评价是一项非常复杂的工程，在评价的指标设定上要充分考虑到各方面的需求。在财务管理方面，首先要考虑经费的到位情况，在充足的资金保障下，经费的配置效率如何，在经费的执行过程中，是否依据预算执行到位，在经费的调剂过程中，是否有充分的依据等；在资产管理方面，是否严格执行了政府招标采购，资产是否及时入账，是否纳入学校的整体的资产管理体系中，是否有流失的可能等；在绩效目标实现的考核中，不同的项目如何设定指标的权重，现实的经济指标和潜在的社会效益如何合理的体现，这都是需要研究探讨的问题。（图1）

2 推行绩效预算的几点思考

2.1 绩效预算要与学校的中长期发展相结合 学校的发展是一个可持续的过程，人才的培养不是一朝一夕，学科的建设可能更是一个长远的发展过程，在编制绩效预算中以及绩效的评价上应该与人才培养周期，学科建设发展、教学改革实践相结合，不搞短期行为，当年投入当年评价，显然有失偏颇。根据财政部和国家教育委员会公布的《高等学校财务制度》第十条规定：“高等学校根据事业发展计划和任务编制年度财务收支计划”。目前国内高校一般只编制年度预算，未编制中长期预算，这就失去了预算预计未来的意义。因此，高校在推行制定绩效预算时，除了编制年度的绩效预算外，还要根据学校的长远规划制定相应的中长期绩效预算。

2.2 绩效预算要合理确定学校的保障性支出 学校的正常运行的功用支出必须全力保障，在这部分经费的投入上可不实行绩效考评，但必须进行有针对性的可行的节能降耗措施，合理划分保障性支出与绩效性支出的比例，树立勤俭办学的意识，杜绝跑冒滴漏，浪费处罚，节约有奖，要有内部的控制制度。

2.3 绩效预算要注重过程管理 实施绩效预算的目的是促进资源的合理有效配置，是要把绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价综合起来的系统工程，要将绩效管理的理念融入到预算管理的全过程，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈的有效循环过程，各个环节缺一不可。而这个系统工程的实施，要建立在充分的论证基础上，不可贪大求全；在绩效目标的实施过程中，在项目负责人拥有了充分的资金使用权限是，要有健全的监督机制，要充分发挥基层的民主监督作用，将负责人的权利公开在阳光下，使经费的支出透明合理。

2.4 科学设置绩效考评程序 预算绩效的考评是对学校的经费投入效果的综合考量，是学校管理水平的体现。如何设定考评的程序也是值得充分重视的。首先专家组的组成很重要，既要有优势学科的专家又要有基础、弱势学科的专家参与，既要有管理监督的成员，又要有经费主管部门参与，还要有基层群众代表。其次，要公布各项目的绩效目标责任书和项目总结报告。最后根据既定的考评指标体系由考评小组打分并公布打分明细表，根据综合打分情况结合学校的发展方向和目标给出最终考评结果，经学校财经委员会审议后，作为建设单位次年绩效预算的参考，在经费核拨时予以奖罚。

世界银行专家沙利文认为，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。高校在条件允许的情况下，可先行试点在某些项目预算上推行绩效预算，条件成熟后再逐步推广实行全面绩效预算，有效提高经费配置的有效性，推进高校去行政化管理。

参考文献：

[1]方美翠.浅谈高校预算绩效管理[J].昆明医学院学报 2009S2期.

预算绩效管理论文篇9

关键词：水利预算；绩效管理；绩效理念

中图分类号：F812.3　文献标识码：A　文章编号：1003－3890(2011)11－0043－04

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，其根本目的就是将绩效理念融入预算编制、执行和监督的全过程，更加关注预算资金的产出和结果，通过改进预算管理，优化财政资源配置，提高公共产品和公共服务的质量，有效提高财政资金使用效益。本文拟从水利行业的角度，借鉴达国家预算绩效管理实践经验，结合分析国家及水利部门推进预算绩效管理的进程，针对当前绩效管理中存在的问题，提出推进水利预算绩效管理的建议及措施。

一、达国家预算绩效管理实践

(一)英国预算绩效管理制度

20世纪70年代末至80年代，英国起了反对浪费和低效益的运动，成立了一个效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计，对地方政府的预算开支实行总量控制，要求地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。评价的具体内容包括对支出项目立项决策的效果评价，对支出项目技术方案的效果评价，对支出项目的经济性和有效性进行评价，对支出项目社会影响的效果评价。评价结果得到了充分应用，作为调整政府长期经济目标和计划、财政部对各部门制定以后年度预算、国会和内阁对各级政府行政责任制落实的重要依据。

(二)美国预算绩效管理

1979年，美国管理和预算办公室(OMB)制定了《关于行政部门管理的改革和绩效评价工作应用》，要求联邦政府所有行政部门和机构都应评价其项目的实施结果和效益，从而优化政府支出的使用效益。特别是1992年克林顿上台以后，针对联邦政府支出中出现的浪费和低效率情况，以及在项目立项时目标不明确，在执行过程中忽视执行结果的情况，开始了大规模的政府改革，形成了较为完善的绩效评价工作体系。美国政府绩效评价的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门，由国会会计总署对各部门实施绩效的评价，所以其评价的力度很大，评价的效果可以充分运用到提高政府工作效率中。

此外，加拿大、澳大利亚、德国、日本、韩国等国家也都建立了比较完善的预算绩效管理制度，形成了较为完善的预算绩效评价工作体系。上述各国现已实行编制绩效预算制度。

从西方达国家推行绩效管理的实践可以看出，建立一个成功的绩效评价模式要受以下因素的影响：一是确定绩效评价在政府工作中的职责定位，包括相应机构的设置和具体的职责等；二是确定一套可行的绩效评价指标和评价标准；三是建立一个可以把绩效评价渗入宏观管理环境的制度，绩效评价制度不仅应该保证评价工作能够客观公正地进行，更重要的是，评价结果能够合理地运用，以提高政府支出的效益。

二、水利预算绩效管理工作的演进

(一)国家预算绩效管理工作的演进

绩效评价是预算绩效管理的核心。中国的预算绩效管理工作，始于20世纪80年代初期。财政支出绩效评价作为推进财政支出改革，加强财政支出管理的重要手段，逐步被列入中国财政改革的议事日程。

2001年，财政部组织力量开展专项研究，专门组团对美国、德国、英国、瑞典等国的财政绩效管理工作进行了考察，召开了全国财政支出绩效评价研讨会，成立课题组对财政支出绩效评价重点问题进行了专题研究。

2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，财政部开始制定各行业绩效评价管理办法，并组织部分中央部门开展预算支出绩效评价试点工作，还选择了一些重大项目进行绩效评价试点。2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，对中央部门支出绩效评价进行规范，明确了评价对象、范围和基本方法。

2006年，财政部在总结前几年经验的基础上，从绩效评价对象选择、程序设计、指标体系设计、结果运用等方面人手，对绩效评价试点工作进行了进一步规范；并按照统一领导、分类管理、客观公正、科学规范的原则，结合中央部门的实际情况，选择了新闻出版总署“国家重大出版工程”、农业部“农业科技跨越计划经费”、“科技农业信息入户”和水利部“长江河道采砂管理费”共4个项目进行绩效评价试点。2007年，财政部又确定了教育部“高校构建节约型校园修购”等6个项目作为年度绩效评价试点项目，绩效评价试点稳步推进。

2009年6月财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，指导地方财政部门绩效评价管理工作。

2011年3月，国务院批准成立由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。同年4月，财政部根据管理需要，重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，进一步明确了评价主体、评价对象、评价范围、评价方法、评价指标设定以及评价结果应用等。2011年7月，财政部又出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出了推进预算管理的指导思想、基本原则、主要内容以及工作要求等。

(二)水利部门预算绩效管理工作的演进

按照财政部的统一部署，各级水利部门积极探索和践行预算绩效管理。

早在2l世纪初，水利部门就开展了绩效评价管理的初步探索，其中配合财政部委托中介机构开展了水文经费绩效评价试点工作，在行业内引起较大反响。

2004年，水利部先后出台了《水利部中央级部门预算管理办法》、《水利部中央级项目支出预算管理细则》，在规范部门预算管理的同时，重点针对项目支出预算管理的薄弱环节，建立并实施了预算项目的专家评审制度、项目实施方案申报审核制度、总结验收制度和绩效评价分工制度等，并将其与项目库管理、项目成果管理有机结合起来，纳入统一的预算管理信息系统，有效加强了水利预算资金的事前、事中、事后各个环节的管理。

2005年，财政部《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》印后，水利部结合水利实际，出台了《关于进一步加强预算项目成果管理和绩效评价的通知》，规范和加强了水利预算绩效管理工作，对绩效评价的组织管理、工作程序和结果运用做了明确规定，确立了“统一组织、分级实施”的绩效评价分工体系，并与逐步建立的专家评审、年度实施方案审查和总结验收制度一起，共同构建了水利预算项目管理框架体系，为预算绩效管理工作开展提供了制度保证。

2006年至今，各级水利部门按照财政部的部署，每年有针对性地选择社会效益明显、专业性强、经费

数额较大的项目，多层次、全方位组织开展预算支出绩效评价试点；同时，水利部还组织开展了绩效评价指标体系等基础理论研究，制定了有水利特色的绩效目标和指标等；2009年后，实行了“事前设定绩效目标、事后进行绩效评价”的绩效评价试点活动。

通过近十年的试点实践，水利预算绩效管理取得了一定的成效，初步树立了重产出和结果的绩效理念，增强了预算单位的“成本―效益”观念，各部门、各单位支出责任意识逐步加强，增强了资金分配及管理决策的科学性，提高了财政资金的使用效益，提高了预算管理科学化、精细化水平。

三、水利预算绩效管理存在的问题分析

尽管目前预算绩效管理工作取得了一定的成绩，但由于绩效评价是一项全新的工作，西方达国家绩效管理的实践也在探索中进行，加上国情不同，无成熟经验可借鉴，从总体看，水利预算绩效管理整体上处于起步探索阶段，在思想认识、制度建设、组织实施等环节还存在一定问题。

(一)思想观念陈旧，绩效意识不强

长期以来形成的“重分配，轻管理；重使用，轻绩效”的思想尚未根本改变，重产出、重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心。

(二)绩效管理制度建设滞后，亟待加强

中国建立预算绩效管理制度的背景与西方国家不同，相应的理论研究以借鉴国外经验居多，适合中国国情和水利事业的理论和制度创新较少，制度建设滞后，覆盖面还不够广，缺乏长效机制和统一规划，相应制度和规范化程序有待进一步完善和细化。

(三)绩效评价指标设立及体系建设有待完善

水利预算项目既有经常性专项业务费支出，也有建设和购置类支出、房屋维修类支出、政策研究类和管理类支出，同一类支出中的不同项目也有很大的差异，很难找到一套统一的指标体系覆盖所有水利预算项目。而现行绩效评价指标体系不完善，评价方法相对单一，侧重于合规性评价，忽视效益性评价；注重支出项目本身的评价，缺乏项目内外因素的综合评价；评价指标中定性指标多，定量指标少，投入指标多，产出指标少；加上水利预算项目缺乏应有的基础数据，评价结果难以和同行业、同类型项目平均水平相比较，导致水利预算绩效评价机制不健全，有待进一步完善。

(四)财政支出绩效评价试点面偏小，范围偏窄，资金量较少

目前，水管单位的绩效评价工作基本上尚未开展。试点项目缺乏事前绩效目标的设定，大多是事后评价，评价质量有待提高，部分试点流于形式等。

(五)绩效评价人员专业素质有待提高

预算绩效管理是一项极其复杂的技术工作，需要参与者具备很高的专业素质。而目前参与者很少参与有关的专业系统培训，相关理论知识和操作规程掌握不足，对绩效评价指标、绩效目标的理解也有差异，这些因素在一定程度上影响了绩效评价结果的客观性和真实性。

四、完善水利预算绩效管理的建议

推进预算绩效管理，就是将绩效理念融入预算编制、预算执行、预算监督的全过程之中，使绩效管理成为预算管理的有机组成部分。推进预算绩效管理，探索和建立科学规范的水利预算绩效管理制度，有利于推进预算科学化、精细化管理，有力推动公共财政体制的完善。

(一)加强组织领导，建立健全高效的组织体系。提高认识、强化绩效理念

各级水利部门要成立水利预算绩效管理委员会，负责本级及所属单位预算绩效管理工作，单位主要负责人负总责，财务部门牵头，纪检监察、审计、人事、规划计划等相关业务主管部门以及相关专家共同参与。有条件的单位要设置专门办事机构，负责绩效管理。要转变思想观念，强化责任和效率意识，逐步形成财务部门居中协调、业务部门分工负责、具体部门分头实施的齐抓共管的预算绩效管理新格局。

(二)逐步建立完善系统规范的水利预算绩效目标、评价指标及标准管理制度体系，完善预算绩效管理流程

各级水利部门要对全过程预算绩效管理工作进行规范，确保预算编制、执行、监督、评价、结果应用和问责等各管理环节的工作有序开展，同时要研究完善预算绩效管理工作流程，逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高资金使用效益和公共服务水平为目标，涵盖预算管理全过程的具有水利特色的预算绩效管理体系。要注重制度体系建设，抓紧制定和完善科学、规范的绩效管理制度和相关配套措施，健全预算绩效管理制度体系，为预算绩效管理提供制度支撑；要研究建立科学、规范的预算绩效管理指标和标准体系，为预算绩效管理提供技术支撑；要推进预算绩效管理信息系统建设，为预算绩效管理提供信息技术支撑。

(三)加强水利事业展计划的制订，逐步建立预算项目规划制度

各级水利部门要根据单位职责在深入研究、详细论证、全面协调、统筹兼顾的基础上，遵循科学、民主、公开、公正的原则，以水利展战略、水利中长期展规划、流域综合规划、水资源综合规划、重要水利专业和专项规划、水利展与改革重大基础性研究、水利业务工作需求等为依据，编制预算项目规划，逐步建立预算项目规划制度。

(四)强化“两基”建设，切实推进“两化”管理

全面推进预算科学化、精细化管理，进一步提高预算管理水平，重点在基础，关键在基层。各级水利部门要全面加强各项管理基础工作。建立健全各种基础数据动态采集机制，进一步完善部门基础信息数据库，逐步实现对各单位机构职责、编制、人员、资产、工资及津补贴标准、业务范围及工作量等数据的动态管理；加强各项经常性业务经费定额标准体系建设，加强水利业务规程规范化建设；进一步完善项目库建设管理；在现有信息管理系统基础上，逐步建立绩效管理目标和评价指标数据库，进一步完善评价专家数据库；进一步加强财会基础制度建设、完善业务工作流程等。同时，要加强水利基层财务建设，进一步完善体制，健全机制，加强水利基层财务人员队伍及内控制度建设，开展水利基层业务流程标准化、会计操作规范化、财务监督常态化建设，促使水利基层整体效能全面提升，不断提高水利预算科学化、精细化管理水平。

(五)切实做好预算绩效管理与国有资产管理、政府采购工作的结合工作

各级水利部门应适应部门预算、国库集中收付等制度改革的深入开展，加强国有资产管理，促进资产管理与预算管理有机结合，规范政府采购操作。要研究探索实施中、长期预算管理，推进预算公开，接受社会监督。

(六)进一步扩大预算绩效评价试点范围

各级水利部门要结合实际，精心组织，积极探索，不断扩大进行绩效评价试点的单位数量、项目数量和资金数量，逐步建立“横向到边、纵向到底”的具有水利特色的绩效评价体系，对包含基本建设、科研经费在内的所有资金开展绩效管理，可借助专家、中介机构等力量，进行绩效评价。

(七)进一步强化培训和宣传

要定期开展多种形式、不同层次的绩效管理培训和经验交流，增强单位预算绩效意识，提高广大预算绩效管理从业人员的业务素质和管理水平；要加强预算绩效管理的研究，充分利用各种新闻媒体、网络平台等不同方式，积极宣传预算绩效文化，宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，变“要我评价”为“我要评价”，让预算绩效理念深入人心，形成讲绩效、重绩效的良好社会风气。

预算绩效管理论文篇10

关键词:预算;管理控制;激励

中图分类号:F812.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0015-03

管理控制是管理者影响组织中其他成员以实现组织战略的过程(Anthony)。管理控制在具体实施过程中涉及到以下方面:战略计划、预算编制、报告分析、业绩评价和管理报酬。可见预算在管理控制中的重要地位和作用。但是预算作用的发挥必然和管理控制环境相关。管理控制环境包括理解战略、组织结构、责任中心、企业文化和人力资源五个方面。本文将基于控制环境的要素对预算研究文献进行梳理。

一、预算与组织战略

Koninklijke(1968)从预算投入要素和产出要素进行研究。认为预算和管理控制平衡密切相关。其中投入要素中的基层管理人员参与度和预算控制执行的标准影响作用最大。而预算通过减少浪费、加强协作、改善管理、资本预算等方式来帮助企业实现管理目标。

在管理会计研究中普遍接受的一种观点是预算参与通过一种正方向的激励将提高管理业绩(如Argyris(1952),Becker和Green(1962),Shillinglaw 和Meyer(1983),Moriarty和Allen(1984)Peter Brownell and Morris McInnes(1986))。Peter Brownell and Morris McInnes(1986)力图通过实证来验证前人的研究结论,通过预期模型检验预算参与度和激励之间的关系,把预算参与度作为激励的一个变量进行考核,但是却没有与理论相一致的结论。理论认为,预算参与会带来正的激励效果,而实证分析结论并没有发现预算参与与激励之间存在正的效应。尽管预算和管理业绩高度正相关。对此作者用Schiff和Lewin(1970)的理论来给予解释。Schiff和Lewin(1970)认为,如果管理者相信奖励取决于预算的执行是否达到预期,则管理者在制定预算时会最大考虑自身利益,从而制定一种宽松的预算。这种说法也通过了一些实证检验(Lowe和Shaw(1968),Onsi(1973)和Collins(1978))。

William Earle Klay(1987)则分析了预算激励和理论之间的关系。这种分析是基于理论的因果假设,即业绩好―得到激励―业绩更好的这种思路。在这个过程中应该关注公平和业绩考核的计量问题。从另外一个角度而言,预算的有效性取决于信息的真实性,因此较少成本中的信息不对称对改善预算过程是非常重要的。最终他分析得出预算能够通过减少问题达到加强企业管理的作用。

Ronen和Livingstone在1975年提出了预算行为的预期理论。 Howard O. Rockness(1977)对预算行为的预期理论①进行了修正,把多目标、多个产出水平都包括在模型的变量之内,使模型更具有普遍借鉴意义。研究发现通过减少不确定性使正式反馈(formal feedback)有效,从而使预算发挥激励作用。

Mark K. Hirs(1987)从理论上分析了不同的预算目标和任务不确定下的业绩实现问题。他在文中假设具体的预算目标取决于任务的不确定性程度。在确定性的任务条件下,设计预算目标的效果要好(即不确定性越高,预算目标对于业绩实现发挥的作用越小)。从更加广泛地意义上讲,Mark K. Hirs其实研究了预算控制系统对于企业业绩实现的影响。只不过是更加强调任务的确定性程度对预算约束发挥作用大小的影响。

Gloria A. Grizzle and Carole D. Pettijohn(2002)提出在清晰的沟通条件、便利的预算和会计惯例下,采用System-dynamics模型将增加改革成功的可能性。模型也关注了预算制定和执行之间的差异以及预算资源的分配对是否达到绩效标准的奖惩。

二、预算与组织结构

Simons(1995)指出当代公司面临的一个共同的困境是如何协调组织战略和预算目标之间的关系?William J, Bruns,Jr.andJohnH.waterhouse(1975)年通过研究得出与行为相关的预算与组织结构的集权、分权和组织结构相关,作者着眼于研究预算控制和组织结构特性之间的关系。研究发现,正式组织重视预算控制而非正式组织更加注重领导的灵活性,非正式组织只是在需要的时候把预算作为一种辅助手段。但是随着组织规模等因素的变化企业的组织结构也随之发生变化,进而影响预算控制在组织中的地位和作用。随着对预算和组织结构之间关系的关注,人们开始把目光放到组织内部要素与预算之间的关系的探讨上。Peter Brownell(1985)就在文章中考虑了组织中的研发支出和市场营销与预算之间的关系,通过对某电子公司研发部门和营销部门的实证分析,得出预算在研发支出中起到了很好的效果,但是第二大假设市场营销相比研发支出而言更加依赖于会计信息质量却没有得到验证。

Kenneth A. Merchant(1981)分析了公司规模、多样性和非集权化对预算控制系统设计的影响,并进一步分析了预算设计与组织绩效和管理层激励的关系。研究发现,规模大的、正式的公司有更加正式的管理制度。在所有样本公司中,尽管预算过程都被管理者接受,但是只有在规模大的公司中预算才与业绩正相关。

Dilip Mookherjee and Stefan Reichelstein(1992)研究了预算和等级结构之间的关系。如何在这种复杂的等级结构中发挥预算的作用呢?如果采用责任会计系统来运行,等级结构能够起到激励作用,Dilip Mookherjee and Stefan Reichelstein在理论的基础上修改了前人的模型,在模型中,下级预算由上级决定而不是由下级参与预算从而制定自己的预算目标。并且假定预算和业绩衡量之间是线性相关的。人通过报告其部门的成本来参与到预算过程中,如果成本超过预算,该部门将被淘汰。通过这样的方式来实现“不合理的”预算目标。最终他们证明了在等级结构中,如果下级成本能够可靠计量,则为下级预算能够实施。Simon(1991,1994,1995)则提出高层管理者通过信任系统(beliefs systems)和相互控制系统(interactive control and support managers)来影响和支持管理层的战略行为。同时预算控制职能的发挥通过责任会计得以实施。因此中层管理者必须权衡传统的预算控制和变化的企业战略之间的关系。但是在这个过程中组织结构发挥什么样的作用?Natalie Frow(2005)发现,组织结构对预算控制有很大的作用,不同的组织结构在实现预算目标时的控制不同。而这又依赖于企业内部的员工自控能力。而在现代的环境下,合作和互相依赖变得很重要,因此,这就要求要在组织中实现企业的战略目标必须在组织结构上有足够的创新和灵活性。

Michael S.H.Shih(1998)对预算的必要性进行了研究。他认为,企业业绩的实现依赖于其下面的部门业绩的实现程度,在保障下级目标实现的基础上,公司的业绩目标才有可能实现。因此推行一种预算制度能够解决企业层层目标的实现。

Zilla Sinuany-Stern(1993)分析了多目标下的网络最优预算模型。作者认为,在预算中存在两类,一类是资本预算,一类是经营预算。而大多数的预算模型都是与资本预算相关而忽视了经营预算的作用。经营预算具体又可以分为盈利领域和非盈利领域的预算。本文改进了以前仅仅关注资本预算的缺陷,转而考虑存在多层级系统中采用网络最优模型(NOM:network optimization model)来分配预算。这种模型具有足够的灵活性,既适用于盈利组织又适用于非盈利组织,也适用于多层级系统下的预算分配。

Divesh S. Sharma(2002)以106家宾馆为例研究了影响预算控制的主要因素。这些因素主要是环境的不确定性、规模和组织结构。

三、预算与企业文化

伴随着现代化的进程,Peter Brownell and Kenneth A. Merchant(1990)研究了产品标准化和制造过程自动化对预算和绩效的影响。他们从预算参与(budgetary participation)、预算目标和部门绩效考察了这两个方面的影响,最终发现产品标准化程度较低时通过预算能够提高部门绩效,反之产品标准化程度较高时,预算对提升部门绩效的作用不明显。

Susumu Ueno and Uma Sekaran(1992)通过问卷调查的方式研究了文化对于预算控制的影响。经分析美国和日本的调查问卷发现,从个人主义和集体主义的角度能够解释美国和日本预算方面的差异。相对于日本公司而言,美国企业更广泛的使用交流和合作,预算更加松弛,更喜欢长期业绩评价。

Peter Brownell(1983)在文章中回顾了预算控制的相关文献。Argyris(1952)指出控制系统的失效是由于信息造成的而不是控制系统的技术原因。随后学者开始关注这个研究领域,并出现了例外管理制度。只有例外因素(包括有利和不利的因素)才引起管理者注意,因此例外管理是影响管理层的精力分配。但是Bittel(1964)指出:“只有不利因素才值得管理层注意,有利因素的出现证明一切良好,无须管理”。Ronen和Livingstone(1975)则指出,在例外管理下“相对于不利偏差而言,在出现有利偏差时纠错行为往往不会实施。”Birnberg和Nath(1967)则指出,例外报告制度强调惩罚而非奖励。这种说法加强了下级的紧张程度。Porter和Zannetos(1978)称此种现象为“失败时担任全部责任,而成功时享受部分信用”(full blame for failures and less than full credit for successes)Itami(1975),则为管理层的这种差别提供了证据。指出管理层故意利用奖惩之间的不同比率来使下级服从企业目标。同时他指出,“在许多预算控制系统中,这是一种很普遍的做法。”Baiman和Demski(1980)研究得出相似的结论。即不利因素的变化在实践中经常被关注。基于以上理论Peter Brownell假设MBE会导致不利的个人行为。起到负的激励作用,但是通过预算的实施能够约束个人行为,从而减轻MBE产生的负的激励作用。Peter Brownell通过预期模型进行假设验证,遗憾的是他的实证结果并不支持他的假设。

四、预算与人力资源

Argyris(1952),Becker和Green(1962)研究发现预算参与对实现预算目标有正的作用。之后人们开始了这方面的实证验证研究。De Coster and Fertakis(1968),Foran and DeCoster(1974),Hopwood(1974),Swieringa and Moncur(1972 and 1975)做了预算控制和人相互关系变量之间的研究。Murray(1990)总结了以往的预算参与和激励之间的研究,但是关于这方面的研究结论并不一致。Merchant(1981)发现激励和参与之间是正相关的,而Brownell和Mclnnes(1986)却没有发现这两者之间的正相关关系。因此Brownell和Mclnnes提议应该研究由预算参与带来的业绩利益而不是集中在预算参与的激励作用上。之后人们逐渐转移研究的视角,更多的开始关注预算参与的认知影响因素(cognitive factors)。通过提供适当的激励能够激发员工的积极性,而预算参与能够改变人的行为。Chenhall和Brownell(1988)发现预算参与能够降低角色的模糊定位,从而改善业绩。Mia(1988)发现预算参与能够降低工作难度从而改善业绩。Veronique Frucot and Winston T. Shearon (1991)研究了不同文化差异下预算参与对管理业绩的影响,认为不同的文化差异和认知差异会带来预算参与不同的激励影响。高水平的管理者往往能够通过预算参与提高绩效,进而带来更多的工作满意度。Leslie Kren(1992)研究发现预算参与并不直接影响业绩。而是通过工作信息相关(JRI)来影响业绩。此外宽松的工作环境也有利于发挥预算参与与业绩之间的正相关关系。

D. Gerald Searfoss and Robert M. Monczka (1973)认为,假设预算目标代表了企业的目标,则预算执行企业目标实现过程中的计划职能。在多变量环境下既定的预算就发挥调节实际业绩和预期业绩之间的差异的作用。同时为管理层进行业绩评价提供依据。由于预算目标和企业目标一致,因此管理层在预算执行过程中会尽量减少偏差达到预算目标。如何减少执行偏差呢?作者通过研究发现预算参与和努力实现预算目标能够导向企业目标,研究表明预算参与度也和组织水平相关。Peter Brownell(1982)则研究了预算参与程度与行为之间的关系。自控能力较好(internal)的人在高度参与预算过程后会带来高度的工作满意度,而自控能力较差(exteral)的人在低参与度的情况下也能够获得很高的工作满意度。因此应该针对不同类型的员工设计不同的管理控制方法。Antle和Eppen(1985)发现预算参与会导致预算松弛,而在这之前的1964年Williamson得出结论下级经理层会努力影响预算过程从而获得预算松弛。Merchant(1985)、Lukka(1988)和Young(1985)把预算松弛都描述为容易达成的预算目标。Schiff和Lewin(1970)则把预算松弛描述为通过低估收入高估成本构建宽松的预算目标。究竟预算参与会不会导致预算松弛呢?不同的学者有不同的看法。Lukka(1988)认为,高度的预算参与程度会直接导致宽松的预算。而Cammann(1976),Merchant(1985a)和Onsi(1973)则提供了证据证明预算参与有可能会减轻预算松弛。预算参与是如何影响预算松弛的呢?Alan S. Dunk (1993)认为,预算参与通过两个变量来影响预算松弛。一是预算在评估下级业绩中的作用,二是上下级之间的信息不对称。而参与度高、信息不对称、预算评价标准高时,预算松弛通常认为也是比较高的。但在高度信息不对称和强调预算时,高的预算松弛并不能说明是由于高预算参与度引起的。相反,高的预算参与往往会降低预算松弛度。Michael P. Licata, Robert H. Strawser and Robert B. Welker(1986)在Brownell的研究基础上,检验了预算参与度在上下级之间的关系,研究发现,在假设内部管理者比外部管理者更偏好让下级参与预算的前提下,预算参与不仅仅影响下级,在接受下级的投入时(inputs of subordinates)也会对上级有所影响。Joseph G. Fisher等(2002)研究了实施两种不同的措施是否会降低预算松弛或者说当组织运用预算作为业绩评估标准时是否会增加下级的业绩(措施一:依据预算分配稀缺资源;措施二:为同级的工作人员提供信息)。研究表明,在资源分配和业绩评估中使用预算不仅可以消除预算松弛,而且可以增加下级的努力水平和提高绩效。进一步研究发现提供下级预算和业绩信息的企业内部报告系统能够减轻预算松弛。但是前提是上级不把预算作为分配资源的标准。这就强调了预算的控制作用。可见,在预算与企业员工关系中更多的强调预算制定和执行中员工的参与度的问题,而预算参与度的研究对改进实务中的预算流程会有很大帮助。今后我们应该更多地关注预算制定和执行的问题,以期能够实现预算目标。

五、总结

本文对预算从管理控制环境要素的研究文献进行了回顾和分类,通过回顾现有文献发现人们把研究的视角主要集中在预算的制定和执行上,这表现在研究预算参与和预算的激励作用。而如何把预算的激励作用和业绩评价相结合的研究还没有大量出现。因此,我认为,应该把预算的激励考核和企业管理层业绩评价系统相结合,以减少成本,实现企业目标。

文章在回顾文献时存在很多的缺陷,主要表现在:一是参考文献绝大部分为JSTOR数据库中的资料。在搜集文献时以“预算”作为检索,这样肯定遗漏了以预算作为研究内容但是标题中并未出现预算的文章。二是在阅读参考文献的过程中对文章主要内容和观点不能细致把握,所以有时会在表述上有所偏差。三是文章没有对资本预算和预算方法的内容给予阐述。

参考文献:

[1]Koninklijke Wan Gorcum & Comp. N. V. Assen. The game of the budget control,1968.

[2]Hofstede,1978,Hofstede provided an early survey of the behavioural approach to budgetary control,later also noting (1978)””the poverty of (the then) management controlphilosophy.

[3]William J, Bruns,Jr.andJohnH.waterhouse. budgetary control and organization structure, Journal of Accounting Research. Vol. 13, No.2 (Autumn, 1975), pp. 177-203.

[4]William Earle Klay, Management through Budgetary Incentives, Public Productivity Review, Vol. 10, No. 3 (Spring, 1987), pp. 59-71.

[5]Peter Brownell, A Field Study Examination of Budgetary Participation and Locus of Control, The Accounting Review, Vol. 57, No. 4 (Oct.,1982), pp. 766-777.

[6]Howard O. Rockness,Expectancy Theory in a Budgetary Setting: An Experimental Examination,The Accounting Review, Vol. 52, No.4 (Oct., 1977), pp. 893-903.

[7]Peter Brownell,Budgetary Systems and the Control of Functionally DifferentiatedOrganizational Activities,Journal of Accounting Research,

Vol. 23, No. 2 (Autumn, 1985), pp. 502-512.