城市流浪动物管理十篇

城市流浪动物管理篇1

一、组织领导

为切实做好城市流浪乞讨人员的救助管理工作，市人民政府成立流浪乞讨人员救助管理工作领导小组。

领导小组下设办公室,办公室设在市民政局，办公室主任由同志兼任。

二、救助管理对象

符合《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院第381号令）和国家民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（民政部第24号部令）规定的救助对象。

三、救助措施

（一）加大政策法规宣传，确保流浪乞讨人员得到及时有效的救助。依据《中华人民共和国未成年人保护法》，在坚持自愿救助的前提下，对16岁以下流浪乞讨的未成年人和无民事行为能力的流浪乞讨人员视作自愿救助，实施保护性救助；对流浪乞讨的老年人和残疾人，实施帮扶性救助；对流浪乞讨人员中的重大疾病患者和精神病人，实施救治性救助。对以上三类人员实行发现一个救助一个。对其他流浪乞讨人员，要加大宣传告知和引导、护送力度。凡公安机关和其他行政机关的工作人员在执行公务时发现以上情况的，应当引导、护送到市救助站进行救助。

（二）对不听劝阻或多次劝阻无效的流浪乞讨人员，由救助管理工作组送至市救助站进行救助。户口属于市辖区内的流浪乞讨人员，由户籍所在地的街道办事处和乡镇接回妥善处理，并造册登记严格管理。

（三）对强讨强要，危害他人人身安全的，由公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚，达不到处罚条件的送市救助站。

（四）对在交通要道、路口、街道及闹市区强讨强要，扰通秩序和他人正常工作生活的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国道路交通法》予以处罚，达不到处罚条件的送市救助站。

（五）对在主要街道、旅游景点算命、占卜、表演的，由城管部门按照清理占道等相关规定进行劝阻，有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的交由公安部门处罚，达不到处罚条件的送市救助站。

（六）对流浪乞讨人员中的危重病人，由公安、城管等执法部门按照市人民政府已经出台的相关政策，根据病人类型，直接通知急救中心（120），或就近、就便护送至州级医院治疗，待病人治愈后，由市民政局负责送至市救助站安置。

（七）对流浪乞讨问题比较突出的旅游区、旅游景点、商业网点、学校、涉外机构等地，设为禁讨区。

四、部门职责

（一）市民政局

1.负责救助管理政策法规的宣传和组织实施工作。

2.符合救助条件的流浪乞讨人员，及时与市救助站联系，由救助管理工作组送救助站进行救助。

3.做好领导小组办公室的日常工作。

（二）市公安局

1.对群众举报的流浪乞讨人员中未成年人、残疾人、老年人和行动不便等需实施保护性、帮扶性救助的人员送市救助站接受救助，对患有特、重大疾病或精神疾病的送定点医院救治。

2.依照《中华人民共和国治安管理处罚法》及有关规定，依法查处流浪乞讨人员中的各种违法行为。

（1）对不听劝阻，执意在机关、学校、医院、广场、影剧院、景点景区等公共场所露宿，影响市容；或在上述公共场所强行乞讨、进行流氓活动，扰乱公共秩序的；对不听劝阻，进入机关、团体、企业、事业单位或在其周边有乞讨行为的，按《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。

（2）对在乞讨过程中以乞讨为名在道路、人行道上以摆摊、堆物方式进行的乞讨行为，不听制止和劝阻，妨碍交通管理秩序的，视情况按《中华人民共和国道路交通法》等相关法律法规予以处罚。

（3）对乞讨活动遭拒绝后公然侮辱他人的，以及侵犯他人人身权力的，按《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。

（4）对编造失学、父母伤亡等虚假事实以及伪装残疾、怀孕进行乞讨，骗取少量财物的，或者以乞讨为名偷窃、骗取、抢夺少量公（私）财物以及故意损坏公（私）财物的，以侵犯公（私）财物，按《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。

（5）对教唆、利用未成年人、老年人、残疾人、孕妇实施上述违法犯罪行为的，依法从严从重处罚。纠集流浪乞讨人员或其他社会闲杂人员从事上述违法犯罪活动的，对组织者、指挥者，依法追究刑事责任。对遭受摧残虐待、被强迫乞讨者要及时送救助站进行救助，对从事违法犯罪活动的，依法进行打击。对被解救儿童，暂时无法查明父母或者其他监护人的，依法交民政部门。

3.对市民举报的拒不接受劝阻或有恶劣乞讨行为的人员，依法处理。

（三）市城市监察大队

1.从城市管理、整治市容市貌的角度出发，加强日常巡查，对占道乞讨者进行劝阻、教育、引导和制止。

2.在执行公务过程中，发现城市流浪乞讨人员时，应及时告知并劝离或引导其到市救助站求助。

（四）市卫生局

在救助过程中实行急救和卫生指导。

（五）市财政局

落实专项救助管理工作开展所需经费，确保救助工作的顺利进行。定期对专项经费的开支范围和开支标准进行检查。

（六）市教育局

将户籍在市的流浪儿童的义务教育纳入市教育局工作范畴。

（七）市旅游局

做好各旅游景点流浪乞讨人员的监控、劝说，及时报告领导小组办公室，针对情况妥善处理。根据实际设立旅游景点禁讨区。

（八）市工商局

协助城管部门对商业网点人员较集中的区域流浪乞讨人员的监控、劝阻工作。

（九）市文体局

负责对主要街道、旅游景点算命、占卜、不健康文化表演的监控管理。

（十）市残联

做好流浪乞讨人员中残疾乞讨人员的询问、查证及说服、教育工作。

（十一）市民宗局

协助做好少数民族、信教人员的救助管理工作。

城市流浪动物管理篇2

【关键字】救助管理站，流浪乞讨人员，床位空置

1流浪乞讨人员的定义

2003年民政部门颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定“城生活无着的流浪乞讨人员”是指因为自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

2床位空置的影响因素

本次我们调查的地区是北京市，北京市共有16个区县，中心城区两个：东城区（含原崇文区），西城区（含原宣武区）；城区4个：朝阳区，丰台区，海淀区，石景山区；远郊区县10个：通州区，昌平区，顺义区，大兴区，怀柔区，门头沟区，平谷区，房山区，延庆县，密云县。这16个区县中除了东城区和西城区只有救助管理咨询站外，其他每个区县都有救助管理站，此外朝阳区还办理了北京市未成年人救助保护中心，通州区办理了北京市第二未成年人救助保护中心。在我们调查过程中，这些区县均不同程度出现了流浪乞讨者，他们衣裳破旧、居无定所，甚有不少身体残疾者，笔者不禁想问，为什么北京市有如此人性化的、为受助人员提供食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要的救助站，他们为什么还四处流浪乞讨？通过调查走访，笔者了解到主要有以下2个原因。

2.1救助者自身的原因

2.1.1经济原因。通过走访，了解到来北京流浪的人员，大部门来自外省市的农村地区，他们或者是原居住地发生了灾荒，家庭贫困，没有生活来源，又由于丧失劳动能力，没有经济来源，不得四处流浪，又或者是外出打工发生钱物丢失等突发事件而流浪。其中不乏有有70到80岁以上的白发老者，他们也有子女，可由于经济困难，子女负担不起照顾老人的责任，所以老人为了不给家人添负担，甚至还想通过北京这个发达地区，能赚取一点生活费回老家。这些人的的生活来源一般来源于好心人救济，以及捡瓶子，捡瓶子的收入大概每天在7-8元之间，因此除了自己的生活，他们也能攒点生活费回家，而救助站不同于“福利院”或者“收养所”，它只能提供短时间内的救助，不可能养受助的人员一辈子，最终的救济还是要落实到户籍所在地的地方人民政府或者其家属那里。这种“救急不救贫”的短期救助模式，由于不能为寻求救助的人员提供生存保障，所以，很多流浪人员对救助站采取的是一种排斥的态度。

2.1.2性格原因。在调查的对象中，也有不少的流浪人员曾经被救助过，甚至多次救助过，但是问他们是否还愿意去救助站，他们都表示不愿意，原因是救助站管理严格，活动的空间和范围有限，因此他们宁愿去过四处流浪但是自由快乐的生活，他们已经习惯了这种四处漂泊的生活方式，因此也不愿意接受救助站救助。

2.1.3季节原因。据调查，救助站在冬天的床位数的利用率明显高于夏天，这是由于北京的冬天特别严寒，原先居住在桥洞或者不能遮风避雨的街头的流浪乞讨者们，是愿意接受救助站的救助的，而夏天就不用考虑这些，调查到有大部门的流浪人员夜里会直接睡在各大汽车站或者火车站的广场中。因此，气候也是影响救助站床位利用率的因素之一。

2.1.4渠道原因。在此次调查中，还发现90%以上的流浪乞讨人员都知道救助站的地址，他们或者通过其他流浪人员、或者通过自己找到标识牌、或者民警把他们送到救助站。但是本次调查中也调查出有一些流浪人员初来乍到，他们由于各种原因需要救助，但由于他们不识字，救助站的巡视也不可能每天上街巡视，因此他们不能及时得到救助站的救助。

2.1.5道德原因。道德原因主要体现在职业乞讨者身上，他们也许身体健康，但好逸恶劳，就是以乞讨为生财之道，并且在北京乞讨收入很可观，甚至可以利用乞讨收入给孩子上学、回原居住地买房买车，因此这部分人群是绝对不愿意去救助站的。

2.2救助站的原因

2.2.1流动性。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中的第十条规定“救助站应当根据受助人员提供的有关情况，及时与受助人员的亲属以及受助人员常住户口所在地或者住所地的乡（镇）人民政府、城市街道办事处、该地的公安、民政部门取得联系，核实情况。”和第十二条明确规定“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。”从这2条可以看出救助站的受助人员的流动性是很强的，因此就会出现救助站床位住不满的情况。

2.2.2救助原则。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中的第十六条规定“受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。”因此救助站的原则是“自愿求助、无偿救助”，所以对于不愿意来受助的流浪乞讨人员，救助管理人员不得强制要求流浪人员受助，所以这也是救助站床位空置的影响原因之一。

3解决措施

我们试图要解决的问题不是如何让救助站床位数完全利用，而是希望救助站真正落实救助责任，让真正需要救助的人员能够得到最充分的救助，此外更希望通过导致床位空置的影响因素来分析出如何更好的改变救助站这种“救急不救穷”，救得了一时，救不了一世的救助状况。

3.1引导社会公众积极参与。针对社会公众，可以向他们弘扬这种“以人为本”、“助人为乐”、“关怀弱势群体”的中华民族思想，这样不仅可以调动社会公众参与到救济弱势群体的积极性，还可以通过他们更好的救济流浪乞讨人员，促进社会和谐、维护社会稳定。从这个角度来说，对流浪乞讨人员的救助不仅仅是救助站的责任和义务，还是全民道德的体现，可以说救助和关怀流浪乞讨人员是一项“全民运动”。

3.2加强宣传教育。对于非职业型流浪人员由于渠道原因得不到及时救助，救助站可以同志愿者一起通过新媒体以及旧媒体方式对流浪乞讨人员进行宣传教育，让他们真正了解到去救助站的渠道，同时告知他们救助站的地理位置、作用以及相关政策，让这些需要受助的人真正了解到救助站是一个可以给他们提供食宿和安全的场所。对于以乞讨为生财手段的好逸恶劳的职业性流浪乞讨者， 需要特殊教育，应当教育他们这种职业乞讨对于自身、对于教育孩子以及整个社会的和谐氛围的营造都是不道德的，需要在整个社会上形成这种拒绝救济流浪职业乞讨者们风气，从而杜绝职业流浪乞讨。

3.3引导非营利组织参与社会救助。由于救助站的人力、财力和物力都相当有限，凭一己之力难以使救助活动更好的实施。而为什么需要引入非营利组织到救助活动中，主要是因为相对于政府组织而言，非营利组织更积极主动、方式也更为灵活、服务也更为专业，并且这些组织可以发挥不可替代的作用，因此可以引入非营利组织加入到社会救助中。非营利组织针对流浪乞讨人员可以提供的救济方式主要以下几种，第一种是非营利组织可以对流浪乞讨人员提供物力的帮助，因为非营利组织的背后往往有企业支撑，因此他们是有经济实力的。第二种是针对那些想去工作的流浪乞讨人员进行相关的职业培训，我们都知道救助站提供的是“救急不救穷”，很多流浪人员被救助站救助完后，他们还是不能改变自身的贫穷状况，他们不得不重操旧业，如此反复循环，还是不能从根本上救济到流浪乞讨人员。因此，“授人以鱼不如授人以渔”，这能从根本上让流浪乞讨人员实现从被动的接受救助到自主救助的转变，而且他们参加工作以后，一来职业素养和自身素质能得到一定程度的提高，他们有了自助的能力，他们就不太可能再靠流浪乞讨来生活；二来他们对于别的流浪乞讨人员做了一个典型的榜样，由他们作为一个现实的例子来劝慰别的流浪乞讨人员来接受职业培训更有说服力。第三种是非营利组织组织可以对社会救助提供人力帮助，因为非营利组织的服务专业，他们可以提供各种各样的专业人士，从而可以帮助救助站更好的开展工作。

3.4完善各部门的联动机制。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中的第四条规定“县级以上城市人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”的确，对流浪乞讨人员的救助是一项复杂、长期的工作，因此在实施救助过程中，各个部门都应当齐心协力、各司其职，通过构建这种各部门之间有效的联动机制，发挥出各个部门的能力，是救助活动能更好的实施。

参考文献：

[1]秦晓阳.城市救助站受助人员状况及其引发的思考——以青岛市救助管理站为例[J].科学与管理.2012（3）.

[2]卢国显，王太元，李春勇.城市流浪乞讨人员的生存状况、社会距离与管理创新思路———基于全国五个城市的调查[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）.2012（3）.

城市流浪动物管理篇3

[关键词]流浪精神病人；诊治；救助

近几年来，随着经济的快速发展，城市居民生活水平的日益提高，交通的日益便利，农民工大规模进城打工，使流动人口猛增，同时城市中的流浪精神病人也越来越多。他们大都在街头流浪、露宿，有时突然袭击行人，毁坏公物，给城市的管理和社会稳定带来了一定的困难。由于流浪精神病人的特殊性，他们对自己的疾病无认识能力，不会主动寻求救助，给救助及诊治带来了很大的困难，同时流浪精神病人也是一个较危险的人群，也是最需要社会关心和救助的对象。我院作为民政系统的精神病院，承担着收治流浪精神病人的任务。本文就我院收治的53例流浪精神病人进行回顾性分析。

1　对象与方法

1．1　对象收集2004年1月～2005年2月收入我院的流浪精病人53例进行分析。其中男25例；女28例。

1．2　入院方式因流浪精神病人在流浪时被市民报警，110出警后怀疑其为精神病人故送入我院48例，其中袭击行人、毁坏公物12例。因流浪精神病人在街头病倒市民报案120急救中心，急救中心认为其为精神病人而送人我院1例。流浪精神病人因躯体疾病被送入综合医院，躯体疾病好转后出现精神症状而转入我院1例。流浪精神病人被送救助站后，因救助站救助困难或怀疑有精神疾病而送入我院3例。

1．3　管理所有流浪精神病人跟正常收费病人一样治疗和护理，因伤人毁物入院时，其行为较紊乱难于管理就只好单独关在重病房；拒食、生活自理能力差时，给予喂饭、鼻饲或支持疗法。

1．4　诊断

1．4．1　资料缺乏 流浪精神病人入院时送入者只能提供当时情况(甚至什么都不能提供)，不能提供详细病史，多缺乏基本的资料，如姓名、年龄、住址等；也缺乏既往的资料，如性格、文化程度、既往疾病及治疗情况、生活劳动能力等。

1．4．2　言语沟通困难流浪精神病人多来自农村或外省，入院时大都无法进行有效的交流。有的对医生的提问不给予任何回答，根本无法进行交谈，有的病人只会说方言不会说普通话，言语沟通又十分困难。这样一来病人的病情无法了解。

1．4．3　精神科检查流浪精神病人入院时衣着欠整洁，蓬头垢面。接触较被动，交谈欠合作，言语贫乏，思维内容贫乏或散漫。对交谈困难的病人精神科检查无法进行。

1．4．4　诊断困难 由于病史不详，沟通困难，精神科检查困难，病历书写时也存在缺项，难以按《江西省》完成。但病历又必须及时完成，医师往往先入为主或根据模糊、可疑的症状作为诊断依据做出初步诊断。

2 结果

送入我院的流浪精神病人入院后都给予精神科药物治疗，并且治疗效果良好。但由于流浪精神病人在外流浪时间较长，流浪期间饮食、睡眠难以保证，而且还可能有躯体疾病，故流浪精神病人入院后医务人员护理上要加强，治疗上要谨慎用药，以防发生意外。收入我院的53例流浪精神病人经治疗后出院50例(94.3％)，找到家属共35例(66％)，其余15例(34％)通过救助站和派出所送出院，年龄16～51岁。其中本市6例(11.3％)，本省19例(35.8％)，外省25例(47.2％)。还有3例(5.7％)，男1例、女2例，一直住院至今无法送出院。诊断精神分裂症36例(67.9％)；精神发育迟滞(或痴呆)8例(15.1％)；旅途性精神病3例(5.7％)，脑外伤所致精神障碍1例(1.9％)；心境障碍2例(3.8％)；未出院的3例(5.7％)因没有语言交流，无法明确诊断。50例出院的流浪精神病人文化程度较低；文盲8(16％)例；小学30例(60％)；初中10例(20％)高中2例(4％)。流浪原因：外出打工23例(46％)；发病出走18例(36％)：不认识回家路或无钱6例(12％)；旅途中3例(6％)。曾任精神病院住过院26例(52％)，从未住过院24例(48％)。病程1天～31年。本次流浪时间1天～2年。

3　讨论

城市流浪动物管理篇4

（广西政法管理干部学院，广西南宁530023）

摘　要：在宪政的视野之下，社会救助权是现代社会公民的一项基本权利，确认和保障城市流浪乞讨人员社会救助权是构建和谐社会的题中应有之义，对直接援引宪法保护城市流浪乞讨人员社会救助权的必要性进行探析，有利于实现社会公平正义，有利于改善城市流浪乞讨人员社会救助权受侵害的现状，为和谐社会创造社会基础。

关键词 ：和谐社会；城市流浪乞讨人员；社会救助权；宪法保护

中图分类号：D922.182 文献标识码：A　文章编号：1002－3240（2015）03－0111－04

收稿日期：2015-02-10

作者简介：黄树标（1981-），广西宁明县人，广西政法管理干部学院高教研究所副所长，副教授，研究方向：法学理论、诉讼法。

目前我国城市流浪乞讨人员权利保护缺失，这与城市流浪乞讨人员这一特殊群体的社会救助权缺乏宪法保护不无关系。所谓社会救助权（the right of Social Assistance），是指公民难以维持最低生活水平时，有权要求国家按照法定的程序和标准向其提供保证其最低社会需求的物质帮助和社会服务的权利。[1]社会救助权其性质是生存权，它不仅是现代社会公民的基本权利之一，也是宪法所确认的一项宪法权利。对弱势群体的权利保护既是宪法价值的重要体现，也是构建和谐社会的题中应有之义，社会救助权作为城市流浪乞讨人员一项基本权利，理应得到宪法的保护。因此，从宪法的视角对我国现存的城市流浪乞讨人员救助制度进行理论探析，构建我国城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护机制，对实现我国社会救助事业的健康发展，维护社会公平、实现发展成果共享，促进社会主义和谐社会建设具有重要的意义。

一、我国城市流浪乞讨人员社会救助权保护面临的现实问题

（一）城市流浪乞讨人员社会救助立法略显滞后

某项制度的完善,重点在于立法理念的定位和完善，当立法理念滞后于制度构建时，必然阻碍制度的完善。一方面，我国现行的城市流浪乞讨人员社会救助立法存在不足。由于城市流浪乞讨人员的数量增加以及群体的复杂化，使得社会大众对乞讨者的身份、经历、贫穷的真实性产生了怀疑，再加上中国传统社会救济思想“恩施、慈善思想”仍然根深蒂固，基于这种背景，大多数人对城市流浪乞讨救助制度关注不够，甚至漠然置之，这些观念对立法者和执法者也产生一定影响。2003年《救助管理办法》及其《实施细则》的出台前未充分听取意见，立法者没能从流浪乞讨者的生存权、社会救助权以及权利保障方面出发，而是简单取消了我国的流浪乞讨收容遣送制度，“城乡分治，公民不同权”的立法理念仍然存在，以致流浪乞讨人员的救助权益保障方面的法律规定不够完善。有学者指出“如从对全社会流浪、乞讨人员社会救助立法视角和社会救助制度的建设而言，这无疑还是一种城乡分治、公民不同权的落后的立法理念，也是《救助管理办法》的一个缺憾。”[2]另一方面，《救助管理办法》及其《实施细则》具体操作性不强。救助制度实施后却暴露出诸多问题，很重要原因在于《救助管理办法》在制定原则和具体制度上在具体操作条款上尚存在较多问题，[3]例如对救助对象的条件限制过于严格，实施救助的期限问题也没有解决，受助者的诉权规定不够，监督机制不够完善等。因此，借鉴国外先进的立法经验，加快我国城市流浪乞讨人员的社会救助立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。[4]

（二）城市流浪乞讨人员社会救助制度缺乏完整性和统一性

社会救助制度在实际操作过程中应有完备、系统的救助体系，城市流浪乞讨人员救助工作才能有序开展。目前我国现行的社会救助制度并没有完整的体系结构和法律框架，社会救助的法律法规主要以政府部门的权能为基础，其他职能部门协调配合，各部门间职能交叉，权力重复设置，这些法律法规效力单一，内容冲突。[5]另外，虽然我国覆盖城乡的新型社会救助体系已初步建立，但是由于还处在初级阶段,尚不能有效地保障困难群众的基本生活需求，广大农村地区社会保障发展仍然严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄，尤其是城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、医疗教育住房救助、法律援助等制度发展缓慢，针对城市流浪乞讨人员社会救助形式单一，救助体系还不完善，无法真正保障全国如此数量庞大的城市乞讨群体。

（三）政府救助机构责任缺失

从宪法学角度分析，社会救助权的权利主体是全体公民，责任和义务主体是政府和社会。流浪乞讨人员作为弱势群体中的特殊一员，政府对其实施救助责无旁贷。然而，我国社会救助国家责任的法治化有待进一步完善，权利义务资源的公平配置有待进一步提高，实践中，政府的表现也不容乐观。具体体现在以下两方面：

1.救助机构责任不明确。国家实行公共救助保障制度，目的是保护社会的贫困阶层，政府在社会救助中应占主导地位。然而，一方面，国家救助责任不明确已经成为救助工作中的通病。根据《救助管理办法》第2条的规定，我国县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，负责管理城市流浪乞讨人员救助工作。但是，并未对救助的标准和方式作出明确规定，这给有些地方救助站管理混乱留下了隐患；另一方面，我国救助机构部门间协调不够畅通。根据《救助管理办法》第4条规定，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关的救助工作。然而这种原则性的责任划分结果导致在实际操作中，各部门责任模糊，协调沟通不足，相互推诿扯皮现象严重，急需救助的流浪贫困人员得不到及时有效的救助。事实上，救助管理工作是一项多部门协同完成的系统工作，仅靠民政一家可谓“势单力薄”。

2.国家救助机构行使社会救助权的理念滞后。政府的救助理念与经济发展水平决定一个国家社会的文明程度。尽管已有许多城市对城市流浪乞讨人员进行治理或统一规划，但效果却不尽如人意。根据《救助管理办法》有关规定，国家提供救助以流浪乞讨人员的申请为前提，救助机构仅对自愿前来申请救助的符合条件的人提供救助,不强制流浪乞讨人员接受救助。实践中，救助机构主动上街对流浪人员进行主动救助的情况相对不多。

（四）城市流浪乞讨人员权利救济途径缺失

事实上，在传统收容遣送管理体制和运行机制的影响下，一些地方的救助机构工作性质出现了偏差，突出表现在违法国家的法律法规、政策和有关规章制度，错收、滥收现象严重，收容遣送工作方式简单粗暴，拘禁、变相、打骂或者虐待拘禁受助人员的事件时有发生，被救助人员的人格尊严得不到应有的尊重，侵害了被救助者的合法权益。“有权利必有救济”是权利的核心要素，权利体现了人的某种要求，而救济则是这种要求得以实现的手段。[6]宪法对权利进行救济的一个基本特征在于具有“可诉性”,应该通过具体诉讼来保障其权利实现。根据《救助管理办法》的有关规定，救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。由此可见,当求助人不能获救助时,其主要的救济途径是向主管部门举报，而《办法》并未规定主管部门的调查决定程序及期限，其后通过的《实施细则》对此也只字未提。这些法律法规只是规定了一系列强制规定，而对于在违反了法律规定的强制性规定时，如何对责任人进行责任追究却没有明确规定。可以说，目前我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的法律救济途径和监督机制缺乏，不仅大大降低了社会救助的效果，而且导致了侵犯流浪乞讨者权益的事件频频发生。

二、加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护

构建和谐社会需要加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护以创造和谐的社会基础，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护问题与宪法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞讨人员这一群体的特殊性均有关系。因此，我们应该站在国家宪政建设的高度, 在宪法理念指引下修订相关法律制度，切实保障城市流浪乞讨人员社会救助权。

（一）确立城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法地位。一项具体的权利在法定化过程中，首先应当在宪法条文中得到明确的肯定，才会受到宪法的保护和具有对抗国家权力的功能，城市流浪乞讨人员的社会救助权应该得到宪法的确认从而获得宪法以及基本法强有力的保护。由于“社会救助权”并不是一个在宪法学上已经很成熟的概念，加之我国现行宪法并没有明确规定“社会救助权”，因此，“社会救助权”在宪法的地位并未真正确立。目前关于社会救助权概念的学术观点涉及面比较广泛。有学者们认为《宪法》第45条第1款的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，是我国城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法依据，也称为“获得物质帮助权”。[7]此外，也有学者认为，社会救助权其性质是社会权，是每一个个人作为“社会的人”所必须具有的最低限度的“基本权利”，是居民生存、发展的基本保障。[8]笔者赞同这一观点。

社会权又称生存权或受益权，它是指公民从社会获得基本生活条件的权利，主要包括经济权、受教育权和环境权三类。社会权概念有两层含义，一是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利；二是在这些条件不具备的情况下，公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。最早使社会权作为公民基本权利进入宪法且加以详细规定的是德国的《魏玛宪法》（1919），该法第二编在规定德国人民的基本权利和义务时，以专章规定了国民的受教育权和经济权，并明确规定了国家为保障之应积极作为的要求。社会权的核心部分是经济权，在我国宪法中，经济权主要包括劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助权、社会保险权、社会救助权等权利。可见，城市流浪乞讨人员的社会救助权是“社会权”衍生出来的子权利，一方面，它归属于社会权并具备社会权的基本属性；另一方面，作为一项具体的权利，社会救助权仍具有其独立性和特殊性，主要体现在该权利在“经济权”体系中处于基础性的地位。社会救助权是全体国民免于生存危机的权利，其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全，其担负着解决特别脆弱社会成员的基本生存权利的重任，在现代社会保障体系中始终居于不可替代、不可或缺的基础性地位，所以，应该在宪法具体条文中明确规定“社会救助权”，以获得宪法地位的确认和保护。当公民在生活困难时，有权请求国家和政府帮助，如果国家和政府有关部门没有履行或不适当履行法定义务，公民就可以请求法律救济，这正是社会救助权在宪法中的体现。然而，此项权利能否实现受多种因素的制约，需要我们在制度上和基本法律上加以明确和保障。[9]

(二)宪法要求明确国家和政府社会救助的责任。国家责任是保障公民社会救助权的要求，是政府存在的合法性基础，是实现社会公平正义与建设服务型政府的必然要求。对城市流浪乞讨人员的宪法保护，要求明确国家和政府社会救助的责任。

1.国家赋予社会救助权的宪法地位符合国际人权观的先进理念。目前，为了实现社会正义，越来越多的国家将弱势群体的权利纳入司法保护轨道，并将其宪法化。国家对弱势群体的社会救助给予宪法地位上的确立，目的就在于保障和实现弱势群体的人权，当弱势群体最基本的生命或者生存发生危机，最需要的就是通过行使社会救助权来摆脱困境、以维护自己的人权，社会救助法律制度在保障个人或者群体人权上发挥着其他制度不可比拟的作用。

2.明确社会救助权的责任义务主体。社会救助权的权利主体为流浪乞讨人员，义务主体则为国家和社会。如前文所述，城市流浪乞讨人员社会救助权在性质上是一种社会权，社会权对应的法律义务主体为国家，国家负有积极提供救助的义务。国家只有采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现，如果国家不履行积极作为的义务，社会救助权的实现将成为无源之水，无本之木。城市流浪乞讨人员社会救助权的实现依赖于国家的积极作为，即只有当国家对流浪乞讨人员进行积极救助，流浪乞讨人员的社会救助权才能得到切实保障。社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等。总之，获得社会救助是公民的基本权利，是国家应尽的义务和责任，这也是现代社会救助制度应有的理念。

3.确立国家责任原则有助于构建完善的社会救助体系。社会救助与一个国家的经济社会发展状况密切相关，与民生事业和社会财富分配密切相关。随着经济社会的持续健康发展，我国应加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城乡低保、农村五保供养为核心，以医疗、住房、教育、司法等专项救助为辅助，覆盖城乡的社会救助体系，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助制度的规范化和体系化。

（三）宪法要求制定、完善相关法律制度，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。为了使作为宪法权利的社会救助权转变为具体法律权利，立法者有必在宪法确认流浪乞讨人员社会救助权和政府职责的基础上，围绕落实宪法规定的这一权利，在宪法理念指引下制定、完善相应的救助法律制度，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助权的法治化。

1.法治化是城市流浪乞讨人员社会救助权利实现的保障。构建和谐的城市流浪乞讨人员社会救助环境，必须完善救助的相关法律制度。通过立法，为形成统一、科学、规范的流浪乞讨人员社会救助制度奠定法制基础，实现城市流浪乞讨人员的社会救助权从宪法权利到具体法定权利的转化，从根本上保证城市流浪乞讨人员社会救助制度的权威性、公平性和可持续性，从而建立起救助工作的长效机制，最终保障城市流浪乞讨人员社会救助权利的实现。

2.修改《救助管理办法》及《实施细则》。《救助管理办法》及其《实施细则》出台后，城市流浪乞讨人员救助制度依然暴露出诸多问题，根本原因在于《救助管理办法》及其《实施细则》在制定原则和具体制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要进一步修改、完善。立法者可以借鉴国外先进立法经验并结合我国的实际国情，准确理解我国社会救助制度的特点，在适当扩大救助对象、完善与救助制度相衔接的其他社会保障制度、规定受助人员的法律救济途径、打击妨害社会秩序的流浪乞讨行为、加强救助站行政救助行为程序性以及完善相关监督制度等方面加以完善。

3.通过立法，构建覆盖城乡、全民共享的社会救助体系，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。通过制定或者修改社会救助法律法规，建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善灾害救助、临时救助等制度、社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动，使社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，让越来越多的农村群体、工作无着落人员享有基本社会保障，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护才有实现的基础。

（四）完善权利救济途径，确保城市流浪乞讨人员宪法权利的实现。和谐社会中的利益冲突是多样性的，其纠纷解决机制及救济手段也要多样化。“没有救济的权利不是权利”，这是一句古老的西方法律，它表明：社会救助制度“不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序”，获得权利救济既是尊重和实现受助对象的生存权，也是受助对象的一项基本权利。

三、结语

城市流浪乞讨人员社会救助权的法律救济包括宪法层面、行政法层面和刑法层面的救济。宪法是国家的根本大法，一般而言，不具有直接的司法适用性。受助对象通常不能直接依据宪法就社会救助权的实现问题提起诉讼。首先，借鉴世界各国的宪政和法治建设经验，规定城市流浪乞讨人员社会救助权利的宪法救济程序，使城市流浪乞讨人员的社会救助权的宪法保障不再是空中楼阁，受助对象的社会救助权才能完成从客观性权利到主观性权利的转换，才能从一种“纲领性权利”转化为“具体性的权利”，宪法的权威和尊严才能得到真正的维护。其次，当流浪乞讨人员的合法权益遭到社会救助实施机构的侵害时，他们还可以通过提起行政复议、行政诉讼、刑法等方式保护自己的社会救助权利，最终能真正发挥抵抗权与监督的作用，排除侵害并加以补救，确保受助对象的宪法基本权利得以实现。

参考文献

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城市流浪动物管理篇5

Abstract： The improvement of urban vagrants and beggars aid management should take "government-led， social participation" as principle， pay equal attention to social assistance and social management， encourage and guide social forces to participate， establish a sound social security system covering urban and rural areas， and implement the effective connection with aid management system， so as to enhance the level of social assistance management and safeguard social fairness and justice.

关键词： 流浪乞讨人员；救助管理；困境；对策

Key words： vagrants and beggars；aid management；predicament；countermeasures

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）20-0062-05

0 引言

对流浪乞讨人员的救助管理是我国社会救助体系的重要组成部分。 2003年8月1日，国务院颁布实施了以自愿受助、无偿救助为基本原则的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了1982年5月颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国对流浪乞讨人员的管理由强制性收容遣送到关爱型救助管理的重大制度变革。《办法》实施的十余年来，国家不断细化政策措施，健全工作机制，完善救助服务网络，积极创新主动救助、部门联动救助、社会力量参与等工作方法，及时、有效地保障了生活无着的流浪、乞讨人员的基本生存权益，维护了社会的和谐与稳定。然而，《办法》在彰显其人文关怀和政治文明、法制建设的进步性之下，其强调社会救助而弱化社会管理的制度缺陷在政策运行过程中逐渐显现并日益成为对流浪乞讨人员进行有效管理的难点问题。因而，如何完善城市流浪乞讨人员的救助管理办法，建立健全政府主导，社会参与的救助管理运行体系，提升社会救助管理水平，维护社会公平与正义，就成为我们必须面对和亟需解决的重要课题。为此，本研究以山西省太原市流浪乞讨人员救助管理的现状和实践为研究对象，深入考察其在救助管理工作中取得的成效，分析其面临的困境，进而提出符合太原实际的救助管理可行性实现路径，以为太原市流浪乞讨人员管理与救助政策的制定提供可资借鉴的理论和实践依据。

1 太原市城市流浪乞讨人员救助管理的基本情况

1.1 机构设置

太原市救助管理站为太原市具体实施救助管理工作的责任单位。现有在编工作人员66人，床位300张。内设办公室、计划财务科、后勤保障科、医务所、安全保卫科、管理一科、管理二科、管理三科、咨询接待科、少儿管理科等10个科室。其前身为太原市收容遣送站，时由太原市民政局和太原市公安局共同管理。2003年，随着国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的出台，原有的收容遣送站调整规范为救助管理站，其职能也由强制性收容遣送转变为对流浪乞讨人员的救助、管理、教育、护送和安置。公安机关不再参与救助管理站的管理，而由太原市民政局具体负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的管理工作，并对救助管理站进行指导、管理和监督。

作为对城市生活无着的流浪乞讨人员实施临时救助管理的工作机构，太原市救助管理站担负着全市十个县（市、区）的流浪乞讨人员和流浪未成年人的救助、管理、教育、矫治、护送任务和全国对山西省流浪乞讨人员的接收、护送、中转任务。自2003年8月1日改制至2013年底，太原市救助管理站通过生活救助、医疗救治、教育矫治、返乡安置等方式共救助流浪乞讨人员6.3万余人次，其中包括流浪未成年人5500余人次。2014年，太原市救助管理站被民政部授予“国家一级救助管理机构（站）”称号。

太原市还在各县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）设立了流浪乞讨人员救助站（点），对流浪乞讨人员的救助工作延伸到了乡镇（街道）和村（社区），初步形成了以市救助管理站为中心，区民政局为依托，街道和社区的民政办为基础，巡回救助为补充的四级救助管理体系。

1.2 相关政策

2003年，国务院和民政部分别了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，明确了流浪乞讨人员救助的基本原则和工作目标，并就流浪乞讨人员街面救助、主动救助、危重病人和精神病人救治、特殊困难救助对象跨省返乡、机构编制、经费保障以及流浪未成年人救助保护等问题进行了具体而明确的规定。从2003年至2014年，中央先后出台了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》、《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务工作的意见》、中华人民共和国国务院社会救助暂行办法》、《中央财政流浪乞讨人员救助补助资金管理办法》等一系列政策法规，用以指导和规范各地对流浪乞讨人员的救助和管理工作。按照中央的文件指示精神，山西省和太原市相继出台了《山西省人民政府关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、《太原市人民政府办公厅关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、太原市人民政府办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的实施意见》等相关政策和配套措施，成立了由分管副市长任组长，市民政、公安、交通、城管、教育、人社、卫生等部门组成的太原市救助管理工作协调领导组，并定期召开救助管理工作部际联席会议，研究制定工作计划并协调解决全市救助管理工作中的困难和问题，形成了政府领导、民政牵头、部门负责、社会参与的对流浪乞讨人员救助和管理的工作机制，有效推进了全市救助管理工作的开展和落实。

1.3 救助现状

一是采取划分区域，条块结合的方式，建立了以市救助管理站为中心，以县（市、区）级救助站（点）为基础，乡镇（街道）临时救助点为补充，村（社区）救助咨询引导点为依托的四级救助网络。

二是积极探索对流浪乞讨人员的发现机制。在全市主要街道设立了“救助咨询点”，公布了救助管理站热线求助电话，在城区重要地段（如火车站、汽车站、广场等繁华地段）设立大型救助引导牌，并通过编印、散发宣传手册、群发短信等方式，向市民告知对流浪乞讨人员的救助原则、救助条件、热线电话、救助站地理位置等内容，方便求助人员求助，做到重要公共场所有引导牌、街上有巡回救助流动车、社区有救助咨询点，为市民参与对生活无着的流浪乞讨人员救助保护搭建了平台；太原市环卫局和民政局还联合发出《关于协助救助流浪乞讨露宿街头人员有关事项的通知》，要求环卫工发现流浪乞讨人员后，在不影响工作的同时，了解情况，劝导其接受救助。

三是与公安部门配合，严厉打击教唆、胁迫儿童行乞、利用伤残儿童行乞、组织儿童进行团体行乞的行为，对于公安部门解救的从事违法犯罪的流浪儿童，本着“先解救、后救助”的原则，全力配合做好接收、管理和护送工作。

四是积极开展志愿者“一助一”、“多助一”、等爱心活动，鼓励青年志愿者、巾帼志愿者和社会热心人士参与对街头流浪乞讨人员的劝导、服务、教育、救助等工作；太原救助管理站还与太原科技大学建立合作关系，作为科大社会工作专业的大学生实践基地，参与救助站的街头救助行动和站内对流浪未成年人的服务辅导工作。

2 救助管理困境及其影响因素分析

2.1 受助对象甄别困难

按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”即受助对象必须同时符合以下条件：自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日。而这一条款在实际操作中却有相当的难度。流浪乞讨人员的身份背景是否符合上述几项条件，救助站主要是以受助人提供的口头资料作为判断依据，而其口头资料的真伪无从辨别，情况难以核实。即使受助人提供了个人身份等情况，仍须户籍所在地等相关机构的协助调查核实。而此审查过程耗时冗长繁琐，需要耗费大量的人力、物力甚至财力，求助人真实身份等信息的核实认定短期内仍然无法落到实处。身份甄别的困境直接导致了救助功能的部分失灵，流浪乞讨人员故意隐瞒真实身份的、属地不协助查明身份的、自己本身无法说明身份的情况在救助站比比皆是，现实中更滋生了一批以专门骗取救助站救济的“跑站”群体，而救助站却没有行之有效的手段和方式去审核他们提供的信息是否真实。救助对象的错位使政策在运行中偏离了既定目标，严重影响了资源的合理配置及救助管理工作的效率。

2.2 职业乞讨群体成为救助管理的盲区

基于《管理办法》自愿救助的原则，只有在被救助人主动要求的前提下，救助站才能履行其职责，因而对流浪乞讨人员的身份核实若掌握不好分寸，就会造成对求助对象的“侵犯”。而在调查中我们发现，拒绝接受救助的通常是那些以谋利为生的职业乞讨者，而这一群体在太原流浪乞讨人员中的比例已高达80%左右。在这些职业乞讨者中，强讨恶要、寻衅滋事，骗乞、经营乞丐现象时有发生，不仅严重影响社会秩序，不劳而获的职业乞讨行为也不利于良好道德风尚的形成。而在现行的对流浪乞讨人员的救助管理制度和政策中，并未对此类人群的救助管理作出明确规定。因为缺乏必要的法律规范，救助管理站往往只能劝服教育，公安、城管部门也不再像收容遣送时期那样承担重要责任，而只是配合民政部门开展救助管理工作，对城市流浪乞讨人员只能行使告知和劝说救助的义务。尽管《实施细则》第19条规定：“对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理”。但在实际操作中，由于对违法行为如何界定、如何制止，情节严重的标准等等缺乏明确的、可操作性的执法规定，致使执法、管理人员因缺乏足够的制度依据而不能对其采取强制措施，这给民政、公安、城管部门的管理和执法造成相当的困难，也使得职业乞讨群体的行为失去了有效的约束，在一定程度上加剧了乞丐的团体化、职业化、犯罪化倾向，给城市公共卫生、环境综合治理及公共安全带来不容忽视的潜在威胁。

2.3 特殊救助对象安置困难

太原市作为山西省流浪乞讨人员的主要流入地，每年救助大量需要医疗救治、临时寄养、机构安置的流浪精神病人、智障人员和无生活自理能力的重症患者、重度残疾人等特殊困难受助人员。这些没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于流出地政府或其监护人迟迟不予接回，导致其长期滞留在救助管理站内，不能及时得到返乡安置，从而影响了救助管理工作的顺利开展。

2.4 救助管理制度缺少与相关社会保障制度的有效衔接

救助管理制度是一项临时性的救助制度，对于流浪乞讨人员的生活困难只可暂时发挥作用。依据《救助管理办法》第十一、十二条规定：“受助人员在接受救助之后因当返回其住所地或者所在单位。”然而在救助工作实践中，一些流浪乞讨人员在进入救助站接受衣物及生活救助，或经过治疗后被送回家乡不久，又重操旧业，反复性极强。究其深层次原因，则在于我国城乡间没有建立起健全统一的社会保障制度。救助管理政策与城乡社会保障制度诸如最低生活保障制度、医疗、教育、就业、住房、养老及儿童救助与保护制度等相关配套政策的衔接不足，致使救助对象返回流入地后因在维持基本生活等方面缺少制度性安排与保障而屡救屡返，再次流浪。这种现象在流浪未成年人中表现得尤为明显。依据我们跟踪回访的情况表明，部分流浪未成年人返乡遭排斥、进校受歧视、回家少关爱，致使再次外出流浪的现象依然存在。比如来自山西阳泉市的一位流浪儿童李某，两年中已在太原市救助管理站受助4次。此外，这些受助人员在有过城市流浪经历后，普遍希望在城市就业生活，但由于文化水平低、学习掌握新技能难度大等原因，使他们很难在短期内顺利就业，因而也很难真正回归家庭、融入社会。无后续性制度的衔接，救助管理制度就呈现出明显的孤立性和无，也严重削弱了救助管理政策的实施效果。

2.5 救助管理专业人才严重不足

国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》及《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等相关政策明确要求救助管理机构应开展对流浪乞讨人员的教育矫治、心理辅导、技能培训等工作，特别是对流浪未成年人的救助保护工作提出了更高的要求，需要救助保护机构相应配备大量专业人才。从救助管理站现有人员素质看，显然不具备这样的条件。目前太原市救助管理站的工作人员，一部分是上世纪80年代民政系统照顾子女就业时进来的只有初中文化程度的职工，另一部分主要是复转军人，在知识结构、专业理念、工作方法上与国家的要求仍有较大的差距，老龄化和低学历化的问题极为严重。加之救助管理工作的繁复和站内有限的经费开支，使得机构工作人员接受专业培训和学习的机会少之又少，而系统接受社会工作、特殊教育、心理干预等方面专业教育的人才更为缺乏，这无疑制约了救助管理工作向更高层次的发展和进步。

3 政策建议

3.1 建立统一的流浪乞讨人员救助管理信息数据库，以增强救助甄别工作的准确性和及时性

对流浪乞讨人员身份的准确甄别是有效开展救助管理工作的重要环节，而流浪乞讨人员的地域流动性又增加了救助站甄别求助人员的难度。为此，应创建覆盖太原11县（市区）、乡镇（街道）、村（社区）流浪乞讨人员救助站（点）的统一的流浪乞讨人员救助管理信息数据库，并对受助人员的身份信息、确切流出地、在全国各地的受助纪录、享受社会保障情况等逐一录入，做到救助信息共存共享，以此及时掌握、跟踪救助对象的基本信息，有效遏制不良人员的恶意骗取救助，同时实现与民政系统的救助保护信息系统、公安机关的公安人口管理信息系统、全国打拐信息库三大信息系统的统筹与联网，对来历不明或涉嫌违法犯罪活动的嫌疑人应通过公安人口管理信息系统对其面部、指纹等标志信息进行强制采集并建立数字档案，从而加强流浪乞讨活动中违法犯罪行为的预测与防控，进一步增强救助甄别工作的准确性和及时性。

3.2 社会救助与社会管理并重，有效规范职业乞讨行为

对职业乞讨群体的救助管理不仅应强调社会救助的柔性手段，同时也应完善社会管理的刚性职能，做到“刚柔相济”，以规范、合理、高效的解决城市流浪乞讨现象，维护城市社会秩序的安定和有序。一是要对职业乞讨行为做出明确的界定和细化，以使相关部门在处理非法乞讨行为的过程中做到有法可依，有章可循。对于职业乞讨中的有伤风化、欺诈性、冒犯性、扰乱社会秩序以及可能造成明显危险等不良行为，可以考虑通过立法明确制止、劝离、强制带离、强制学习等行政强制措施并加以约束管理，同时赋予公安、城管等相关部门在执法上的相应职能和手段，通过法律措施为执法者提供制度支持，建立起民政、公安、城管等有关职能部门分工配合，密切协作的工作机制。二是要对职业乞讨者合理分类，实行差别化救助管理。对于侵扰他人、扰乱秩序的乞讨者应按照《治安管理处罚条例》等国家相关的法律法规进行强制性管理；对于以暴力、胁迫手段组织残疾者或未成年人进行乞讨谋利的违法犯罪人员应追究其刑事责任；对于身体健全、具备劳动能力的职业乞讨者，政府则不仅仅是为其提供临时性的物质救助，而应将重点放在引导流浪乞讨人员学习技能，并进行有针对性的帮扶和职业培训，使其早日回归社会；各级政府可将其纳入就业扶持政策范围，为流浪乞讨人员开发劳动岗位，引导他们走上诚实劳动的道路；对未成年的流浪乞讨者，应参照《未成年人保护法》、《义务教育法》等相关法律法规对其进行教育转化、关爱帮扶、回归安置等强制性救助；对于职业乞讨群体中身患重疾的老年人和残疾人，则应当实施医疗救助、社会福利等保护性救助，避免其沦落街头。

3.3 加强专业人才队伍建设，提升救助管理水平与能力

加强救助管理机构专业人才队伍建设是提升救助管理能力与水平的基础。应逐步推行救助机构人员上岗培训制度，并借助高校、民间专业机构等社会力量，定期对救助管理机构人员进行社会工作知识、专业伦理道德、专业沟通技巧与方法等方面的系统培训，以提升其专业化素养；同时，积极引进社会工作、心理学、教育、卫生等具备与救助对象建立专业关系的人才队伍，以为求助对象的现实困境进行分析、判断、计划、干预和评估。通过沟通、抚慰、教育等专业手法，帮助受助人员树立正确的劳动观和自尊、自强、自立的价值观，增强救助对象摆脱流浪乞讨困境，重新融入社会的自信心和生活能力。

3.4 建立完善 “政府主导、社会参与”的多元化救助体系

成功的社会救助离不开社会力量的支持和参与。对流浪乞讨人员的救助不仅是政府的责任，还需要全社会力量的广泛参与和支持，以形成“政府主导、社会参与”的多元化、专业化救助体系，这也是新时期社会救助发挥兜底作用的重要途径。

采取政府出资购买服务的方式，委托具有资质的非政府机构诸如社会工作机构、心理咨询机构、教育培训机构等社会组织对流浪乞讨人员开展专业救助服务。可考虑将街面救助发现、未成年人社会保护、流浪残疾人救护等项目纳入政府购买服务目录，通过救助服务项目的形式，选择有承接资格和能力的社会组织通过竞争形式参与救助管理，并建立评估制度，对社会力量的资质和服务质量进行定期严格评估。对救助效果和社会影响好的社会组织、服务机构和项目要优先、重点扶持，对不适宜继续开展救助服务的社会组织、服务机构和项目，则要及时进行警示、终止和公布。

鼓励和引导非政府组织、民间团体及慈善机构参与社会救助，扩大社会救助路径。应充分发挥社会力量在提供专业化、精细化、个性化救助服务方面的特长和优势，通过财政补贴、税收优惠、费用减免等政策倾斜，引入更多社会专业力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助。

比如，可通过设立孵化基地、提供服务场所、简化登记程序等方式支持成立以服务流浪乞讨人员为宗旨的社会组织，为流浪乞讨人员提供社会融入、行为矫治、心理疏导、能力提升、教育培训、寄养托养等专业性救助服务，以此延伸救助链条，提升社会救助效果。

3.5 建立健全覆盖城乡的社会保障制度，实现与救助管理制度的有效衔接

城市流浪乞讨人员的救助管理仅仅是我国社会救助体系中一项临时性的社会救助措施，而流浪乞讨问题的有效解决途径，则是必须尽快建立健全覆盖城乡的社会保障制度，并与救助管理制度实现有效的衔接。通过这一平台，发现需要救助帮扶的对象，并将其转介到各项常规社会保障制度范围。应通过建立和完善医疗保障、最低生活保障、教育保障、养老保障等制度，扩大贫困农民基本生活保障和农民工基本养老保险制度的覆盖面，使流浪乞讨人员的社会救助同医疗救助、教育救助、就业援助、社会福利等社会保障的各个环节紧密结合，以有效提升救助管理水平，最终达到扶持贫弱，匡扶正义的目的。

4 救助管理站的建立及面临的困难

到2014年为止，太原市已建立起1700多个流浪乞讨人员救助点，覆盖县（市区）、乡镇（街道）、村（社区），以保证流浪乞讨人员在城乡任何地段都能及时得到救助，实现无缝隙的城乡覆盖。

从2014年1～6月份太原市11个县（市、区）对流浪乞讨人员的救助情况分析，在989名滞留在站的流浪乞讨人员中，有449名为精神病人、智障人员和危重病人，比例高达45.4%，见表1。

救助站的建立，虽然使很多流浪乞讨人员得到救助，但是目前仍存在一些问题未能得到解决。由于健康情况、智力水平等原因，上述人员中绝大多数无法查找到监护人和常住人口所在地，而其中相当一部分人员为家庭有意抛向社会。而太原有限的福利机构资源也加大了这部分人员的安置难度。这些人员中的很大一部分因不符合福利机构接收条件而长期滞留在站内。这些滞留人员不仅挤占有限的临时救助经费和床位，还需要大量的工作人员予以照料。部分智障人员更随意破坏公共设施，甚至殴打救助站工作人员，加剧了日常管理的难度。而临时救助资金的不足和医疗救助体系的不健全，使得救助管理站对这类人员的救助常有力不从心之感，救助工作也不能顺利进行。因此，我们对流浪乞讨人员的救助管理工作还有待进一步提高和完善。

5 结语

党的十报告提出，要“完善社会救助体系……完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，对流浪乞讨人员救助管理工作提出了新要求。为此，救助管理必须以在改善民生和创新管理中加强社会建设为主题，以完善救助管理制度为主线，以源头预防和综合治理为重点，加快建立法规政策完善、工作机制健全、部门配合有力、地区协作顺畅、管理服务规范的救助管理体制机制，以切实维护人民群众基本生存权益。

参考文献：

[1]国务院.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法[Z].2003，6.

[2]民政部.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则[Z].2003，7.

[3]国务院.社会救助暂行办法[Z].2014，5.

[4]太原市人民政府办公厅关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见（并政办发〔2004〕100号）.

[5]李迎生，吕朝华.矫枉过正：城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析[J].甘肃社会科学，2007（5）.

[6]苏学愚.试行救助服务的政府购买，推进救助管理社会化[J].湘潮，2009（9）.

城市流浪动物管理篇6

[关键词]流浪乞讨人员；现实问题；对策

一、流浪乞讨人员的救助管理工作面临的问题

（一）救助对象狭隘化

我国的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》救助对象过于狭隘，不利于对农村生活无着的流浪乞讨人员进行救助，根据该办法第一条规定，救助对象仅指城市生活无着的流浪乞讨人员。我国只针对城市流浪乞讨人员救助，却遗忘了农村的流浪乞讨人员同的救助和管理，流浪乞讨人员纷纷流向城市。在城乡二元框架、户籍制度和“城市是城市人的城市”的观念下，很难实现福利性和责任性的“平视救助”。从对全社会流浪乞讨人员社会救助的立法视角和社会救助制度的建设来看，这是城乡分治、公民不同权的落后的立法理念。

（二）救助对象甄别管理难

我国救助对象必须同时具备以下条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。由于职业乞丐和非职业乞丐难以界定，仅凭救助站工作人员的直觉或者肉眼判断是很难区分的。《救助管理办法》的出台，收容转变为救助，固然是社会进步的表现，但从社会管理的角度来讲，相对于社会的复杂程度，应该出台相应的配套管理政策。

（三）职业乞讨人员难以管理

面对流浪乞讨人员这一群体，特别是游走在城市的职业乞丐，社会既不能放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路。由于缺乏管理的法律依据和规制手段，救助站工作人员仅靠说服教育很难遏制职业乞讨现象。对职业乞讨人员而言，政府的救助等同于切断了他们的财路，故而职业乞讨人员遇见救助工作人员便望风而逃。

（四） 救助治标容易治本难

我国《救助管理办法》规定，民政部门对流浪乞讨人员已无收容管理职能，救助站的工作人员只能引导、护送流浪乞讨人员，但是如果本人不愿意，不可强行将他们带回救助站，只能对自愿接受救助的人员提供救助服务。这些流浪乞讨人员不愿意到站接受救助，主要因为他们已习惯了这种乞讨流浪的生活，在城市里乞讨能要到钱，比在老家过得还舒服。救助站只能是临时的救助，并不能解决其根本生活问题。

（五）对“职业跑站”人员的管理难度大

自2003年实行救助管理以来，逐步出现了一些以到救助站寻求救助为由，全国各地满天跑的群体，且呈逐年增加的趋势。这些人员到救助站后提出各种无理要求，得不到满足就无理取闹甚至打砸公共设施。救助工作人员经常受到侮辱及人身伤害。救助站工作人员没有行政执法权，不能对其采取任何措施。报警后因其行为不够治安处罚，公安人员无法对其采取强制措施，使其更加变本加厉。全国这类人员不在少数，使我们的救助经费没有真正地用在真正需要救助的人身上。不仅造成国家救助资金的浪费，还助长了这类人员好逸恶劳的恶习。

三、对策探讨

（一）修订完善《救助管理办法》及《实施细则》

改变“城乡分治，公民不同权”立法理念作为一种社会现象，流浪乞讨人员不仅仅在城市里存在，农村也同样大量存在，并同样需要获得政府的救助。显然，《救助管理办法》的城市倾向是通不过平等原则的合宪性审查的。因此，救助对象须包括“农村生活无着的流浪乞讨人员”。重新修订完善《救助管理办法》及《实施细则》具体的修改建议为：首先，《救助管理办法》及《实施细则》名称中均应去除“城市”二字，更名为《生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；其次，对流浪乞讨人员的重复救助和异地求助问题做出更为具体、更有操作性的规定。有有必要，政府应组织人大、公安、民政部门针对恶意扰乱救助工作的人员的管理制定出相应的法律、法规。

（二）完善全国救助网络、设立省级流浪乞讨救助联络办公室

现在民政部已经建立了全国救助网络多年，但全国各救助站的联网情况并不乐观。没有完全做到全国救助信息共享，这就给一些恶意“跑站人员”造成了可趁之机。通过完善全国救助网络，使来救助站求助人员的信息全国救助机构共享，从根源上杜绝此类事情的发生。在流浪乞讨人员管理中，由分管领导牵头、民政部门负责协调，其他相关部门积极配合，并设立专门机构加强督促，既能理顺工作机制，又可以整合资源。此外，针对当前工作中存在的突出问题，必须加大对职业乞讨人员的规范管理和对非法组织乞讨违法犯罪行为的打击力度；保障流浪乞讨管理工作的经费投入，确保流浪乞讨人员的救助管理有人抓，有经费保障。

（三）设立省级“流浪者救助基金”

引导并鼓励民间慈善资源合理救助，现行法规只起到宣示性的社会效果，政府要鼓励就必须拿出诚意，或物质奖励或精神嘉奖。这种鼓励不应只是号召，更应落实并体现政府诚意。同时，各地要放宽慈善机构进入标准，充分发挥慈善机构的救助作用；加强慈善机构对此类人员的救济，无疑也是解决流浪乞讨人员问题的一个比较现实的做法。首先，“流浪者救助基金”资金来源主要分为政府投入和社会捐助。其次，“流浪者救助基金”专项用于对生活无着的流浪乞讨人员的救助，不但要进行教育培训，还要为他们寻找工作岗位、缴纳相关保险等。最后，在积极向社会募捐的同时，还须自觉接受政府和社会的监督，确保基金运行公开、透明、公正。

（四）设立职业乞讨行为鉴定中心

加大打击非法组织残疾人、儿童乞讨违法犯罪活动面对现今大量滋生的职业乞讨行为，立法似乎显得无从下手规制。这些行为不能采纳所谓的“道德强制说”，仅仅基于行乞者“个人懒惰”的理由对其进行舆论制裁或是道义审判，也不能放任自由。通过对职业乞讨行为的分类，发现职业乞讨的诈骗行为。针对这些诈骗进行处罚虽效果有限，但能有效遏制职业乞讨行为的蔓延。

（五）设立限制乞讨区和表演卖艺区

前者是指特定的时间和地点限制乞讨，当然任何乞讨行为必须符合法律规定，不得危害公共秩序、侵犯他人的合法权益，不得采取拦追堵截等具有攻击性或欺骗性的方式乞讨；后者则是不分情况一律禁止乞讨，但这没有法律依据。虽然法律上并无明确规定“乞讨权”，但根据“法无禁止即自由”的原理，只要法律未禁止乞讨行为，公民就享有“乞讨权”或“乞讨自由”。因此，在没有法律依据的情况下，任何出台试图禁止乞讨行为的文件或政策措施都是违法的。设立“限制乞讨区”体现了管理者对流浪乞讨人员私权的尊重，为提升人性化管理，可考虑设立“表演卖艺区”，如：公园、广场等相对空旷的场所划定固定区域作为“表演卖艺区”，流浪或乞讨人员可通过表演来交换他人的施舍。

结语

对流浪乞讨人员进行治理必须坚持法治原则，坚持自愿受助、无偿救助、人性化救助原则，从加强社会建设的高度，尚需不断探索和努力。只有这样，他们的合法权利才能得以保障。

参考文献

[1]高月玲，杨安志.关于流浪乞讨人员救助管理工作的调研报告[J].社会福利，2008（2）.

城市流浪动物管理篇7

关键词：流浪狗；宠物狗；动物福利；治理；社会问题

1 市民态度与南京市流浪狗保护现状

从问卷结果来看， 97.8%的南京市民会在身边看到流浪猫狗，其中经常遇见占42.86%，偶尔会看见占54.95%，这说明在南京市内流浪猫狗普遍存在于市民生活中。

而对于流浪猫狗的看法也因人而异，其中觉得“流浪动物可怜，希望他们能受到保护”的市民占大多数（82.42%），认为“流浪动物是移动的病菌，并有可能对人类造成伤害，是一种困扰”与“不关心此类问题”分别占13.19%和4.4%。

如果在路上看见了流浪猫狗，52.72%的人选择给流浪猫狗投喂食，这也是占比最多的选项，而仅次于后的选项是“视而不见，绕路而行”，占比41.76%。。只有少部分的市民选择“把流浪猫狗送去收容机构”（3.3%）和把流浪动物带回家”（4.4%）。而剩下19.78%的市民选择了“其他”。由此三题可以看出，虽然流浪猫狗普遍出现在南京市民的生活中，但是只有60.45%的市民会选择帮助这些流浪动物，其中7.7%的市民选择为流浪猫狗安置住所并有长远的计划。仍有接近一半的市民选择视而不见。因此南京市内流浪猫狗的生存状态不容乐观。

2 市民造成流浪狗的成因

2.1 弃养

流浪狗形成最主要的原因就是饲主的弃养。在我们的问卷调查中，调查结果显示，63.23%的市民没有养过宠物，而在剩下30.77%的养过宠物的市民中，13.19%的市民一直养到宠物去世，而有17.58%的市民养宠物的过程中中途送人/抛弃/交送给动物机构。可见宠物被抛弃是很常见的现象。而抛弃宠物的原因，可能是饲主自身经济条件的下滑，无力饲养；可能是宠物狗生育之后，小狗太多，又无力解决，只好扔掉一些小狗；可能是宠物狗自身带有某些恶习或者疾病；可能是饲主搬家或者家庭成员意见。由于缺少足虻某栉锕肥杖莼构，身边没有可以帮助饲养的朋友，法律缺失等问题，又或者饲主本身缺乏责任感，丢弃宠物狗成为流浪狗形成最主要的原因。

2.2 爱心人士

这是流浪狗形成一个很矛盾的原因，流浪狗往往会在一个社区里聚集。而这时候，就有爱心人士出来喂狗。这些爱心人士无力把流浪狗带回家饲养，但喂食的举动又会大大增加流浪狗的存活率。这样的善举，虽然是挽救生命的行为，但也会增加流浪狗数量，往往会使流浪狗越来越多，反而对社会的环境卫生，乃至居民安全造成危害。

3 从市民角度看流浪狗保护存在的问题

3.1 缺乏对宠物狗饲养者的管理

流浪狗的主要成因就是宠物狗饲养者的遗弃。一些宠物狗饲养者缺乏责任意识，不定期为宠物狗注射疫苗，喜则养之，厌则弃之。即使全市要求办狗证，但情况依然不是很好。南京犬业协会副会长暨NGKC南京全犬种俱乐部副主席吴起在接受记者采访时表示：“犬只登记在南京遭冷遇，主要原因是犬只登记饲主的权利不明显，不少饲主认为登记只有交钱的义务，没啥实实在在的权利。这个问题的根源主要基于两点，一方面进行登记的犬只遗失寻回的几率很小，市民捡到狗后交付公安机关，植入的芯片才能发挥作用；另一方面不登记的问责几率几乎为零。”而对于事后监管的问题，南京市公安局治安警察支队二大队马峻副大队长表示，“对于饲主的违法不文明行为采取柔性执法方式为多，主要还是劝诫。严重的才涉及到罚款、没收之类的惩罚。”因此对宠物饲养者的管理并不到位。丢狗的处罚措施太低，市民丢狗没有压力，自然流浪狗问题迟迟不能解决。同时，南京市也缺乏对流浪狗饲养者的思想教育，使其树立理性养狗、科学养狗的理念；缺乏对宠物狗饲养者加强科学养狗的相关知识的学习以及对人畜共生疾病危害的认识；缺乏对宠物狗饲养者加强文明养狗的法制教育，使其树立依法养狗的法律观念。如果我们能管理好宠物狗饲养者，能让他们不去遗弃宠物狗，就可以从源头解决流浪狗的问题。

3.2 流浪狗保护宣扬力度不够

根据我们的调查，在被调查者中，收养过流浪猫、狗的人数占总人数的百分之三十，其中，从他人手中继养及在路边捡回流浪动物的人占了多数，仅百分之四的收养者是通过本地流浪宠物收容机制领养的。逾九成被调查者认为解决流浪猫狗问题主要责任在于政府或全体市民，而认为民间义工组织应当承担主要责任的占少数。在关于南京市流浪动物治理方案的问题中，近八成被调查者对于有关政策没有了解，近四成对于本地流浪动物收容机构没有了解。多数（约56%）被调查者对于这些收容机构的了解停留在“偶然听闻、没有主动关注过”的层面上，而主要的了解途径在于收容机构自己的网络平台和本地电视、报纸等传统媒体，真正参与过机构举办的相关活动的只有6%的人数。市民有心出力，但奈何不知道官方做了什么，不知道民间组织在做什么，甚至不知道有几个民间组织，民间组织在哪儿。这就是流浪狗保护宣扬的力度不够。如果有更好的方式，让市民知道我们的流浪狗保护组织，相信流浪狗的问题能更好的得到解决。

4 从市民角度研究流浪狗保护对策

4.1 建立健全动物保护的法律法规

动物保护，首先就要建立起一套属于自己的动物保护措施，首先就要加快相关法律条文的建设。只有有了一套健全的法律法规，我们的行政机关才好依法行政，我们的公安机关才好有法可依。对于养狗者，要加强管理。只要养狗，就要负担起应有的责任。一方面对于遗弃动物，虐待动物的人，加以惩罚，在源头上，减少流浪狗的数量，缓解流浪狗的生存状况。另一方面，实行节育政策，推广使用现代电子芯片系统。侧面减少流浪狗数量。

4.2 对市民宣传教育

对市民的宣传教育，同样要分两面。一方面是针对宠物饲养者，另一方面则是更广泛的市民。对于宠物饲养者来说，提高他们的自身素质必不可少。既然饲养动物，就要让他们承担起责任，不能随便丢弃宠物、正确饲养宠物、即使为宠物注射疫苗。每个宠物饲养者，都需要具备一定的专业知识与相应的物质条件。对于普通市民，我们则更多的要对流浪狗的生存状况进行宣传，对于流浪狗的相关知识进行普及。让市民接纳流浪狗，对流浪狗的生存状况有所关注，让他们不再只是单纯看到流浪狗的不好。同时，要让市民了解到官方对于宠物狗，流浪狗的处理政策。鼓励市民进入到流浪狗保护的领域，与官方与民间组织一起对流浪狗进行帮助。

5 结束语

解决好流浪狗保护的问题，具有很多现实的意义，不仅仅有利于净化自然环境和社会风气，保护绿地面积，净化城市环境，还可以让广大民众意识到珍惜生命，尊重生命，体现人道主义。解决流浪狗问题需要市民、政府、企业等多方面的配合。这次借南京市市民关于流浪狗保护的调查，特地从市民角度分析流浪狗保护的现状、成因、当前保护的问题，并在最后提出对策建议。希望以我做起，从身边人做起，为南京市流浪狗保护提出更好的方案，也为其他城市的流浪狗保护提出方案建议。

参考文献

城市流浪动物管理篇8

关键词：流浪乞讨人员；救助管理机构职能；现代救助

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）02-0063-02

改革开放三十多年来，随着我国社会结构的变动、利益格局的调整以及思想观念的变化，社会流动发生着深刻的变化。伴随着这种变动过程，涌入城市的大量流浪乞讨人员问题引起了社会各界的广泛关注，对我国的救助管理机构带来了诸多困境与挑战。于是，做好新时期的救助管理机构职能的定位，以救助管理站为依托，通过各种行之有效的政策措施，实现流浪人员的正常回归社会就尤为重要。这不仅直接关系到流浪人员自身权益的实现、生活状态的改善，而且也关系到我国现代化的进程、社会的和谐稳定。

一、苏州市救助管理站及救助现状

苏州市救助管理站的前身为1954年组建成立的“苏州市收容遣送站”，2001年6月经市政府批准在站内设立“苏州市流浪儿童保护教育中心”，实行两块牌子、一套班子的管理模式。2003年8月响应国务院废除《收容遣送办法》的号令，收容遣送站更名为“苏州市救助管理站”，原来的儿保中心也在2006年的8月更名为“苏州市流浪未成年人救助保护中心”。

中心按照“自愿求助、无偿救助”的原则，以“爱心、真心、热心、耐心、安心”为救助服务理念，按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《流浪未成年人救助保护机构基本规范》等要求，救助管理站主要提供以下7项服务，分别是：为流浪乞讨人员提供基本的衣、食、住、行服务，保障其基本生存；根据导致流浪乞讨发生原因给予受助者相应的帮助，这主要体现在协助那些因遭遇临时困难的主动求助者返回居住地，或对能查明其亲属和户籍所在地的特殊受助人员进行跨省接送工作；对流浪危重病人、精神病人的甄别工作；对未成年流浪儿童的保护、教育工作；针对流浪乞讨人员的上街劝导、主动救助工作；对突发事件中人员的安置与分流工作；对受家庭暴力危害的妇女儿童的维权、庇护工作。中心不仅为流浪人员提供最基本的生活保障，还为他们提供心理矫治、文化辅导和一些相关的技能培训，以期通过这些措施来帮助他们更好地回归家庭和社会。

二、苏州市流浪人员救助模式优势与不足分析

（一）苏州市救助站救助模式的优势

1.积极主动为受助流浪人员提供全面的生活照顾、医疗服务和心理咨询

为入站人员首先提供“五个一”的服务，“喝一杯热水，洗一次澡，理一次发，换一身衣服，做一次体检”。针对入站身体不健康的人员，小毛病在站内医务室处理，大毛病送至合作医院治疗。站内设有心理咨询室，与专业心理咨询机构保持长期合作，配有相关的专业心理咨询师，定期与不定期为有行为偏差的流浪人员进行心理矫治。

2.对部分回归家庭的流浪儿童进行电话回访或实地回访

对那些因为家庭重组、家庭暴力等原因被忽视的儿童回归家庭后进行电话回访或实地回访，了解他们回归家庭后的生活学习情况和心理动态，鼓励孩子要自强自立自信，告诉孩子遇到事情可以打电话向当地公安、民政求助，站里会协同当地机构共同处理好相关事宜。同时对来站接孩子回家的监护人宣传未成年人保护法律法规，给孩子提供基本的生活保障、享有受教育权是监护人的义务，避免孩子再次流浪，巩固救助效果。

3.积极引入社会工作方法，推进救助工作专业化发展

流浪乞讨人员社会救助作为社会保障制度的内容之一，亦是建立在公平正义、促进社会进步与福利水平提升的基础上，两者具有共同的价值基础和价值取向，因此在流浪乞讨人员社会救助工作中积极引入社会工作理念和方法，有助于更好地开展救助工作，提供更为优质的公共服务。

（二）苏州市救助站救助模式的不足

救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。这项救助不是对救助对象进行长期终身救助并使其生活达到一定水平，而是帮助其临时解决基本生存困难。但现代救助的要求不仅仅是穿暖吃饱，更应该从生活救助到注重能力救助、从消极救助到积极救助、从单一性救助到多元化救助、从补救性救助到注重预防性救助、从救助管理到救助服务的转变，相对来说，苏州救助站救助模式面对新形势下的要求做得还是有些不够。

1.救助管理机制不完善、实施细则不明晰

救助力量比较单一，缺乏联动机制，没有发动社会民间力量，有效整合社会资源。搞好救助管理工作，光靠民政一家肯定不够，政府部门起主导作用，官方硬性的力量可以强制一些问题的解决，剩余的政府不太擅长的，就要有民间机构力量来完成。针对轻度智障、无法核实原家庭地址等一些原因长期滞留站内人员没有其他相应的转介或安置的详细措施。

2.救助对象单一、救助方式“机械化”

救助站的救助对象主要以未成年人为主，其他流浪人员救助工作开展得不够深入。救助方式主要还是以提供住所、食物、医疗、车票等物质帮助为主，按照《救助管理办法》相关规定和条款机械实施，管理者和工作人员将救助工作视为一件具有固定流程的工作，按照公安送达或者自投——入站登记——提供食宿等服务——查询家庭地址——接回或护送的这一套救助流程，由于大部分流浪人员留站时间短，还没等工作人员去了解受助者流浪乞讨的深层原因就要离站了，导致对受助人员的生理、心理等情况进行分析少，满足不同受助人员的特殊需求少，缺少对求助者的心理辅导、行为矫治、精神慰藉、法律援助、就业指导等等连贯，救助产生的社会效果较弱。

3.物质资源利用率不高、专业工作人员配备不足

为了满足留站人员多方面的需求，救助站建立了多媒体教室、技能室、电脑室、阅览室、心理辅导室、健身房、音乐室、投篮机等，但这些设施资源利用率并不高，长期处于空置状态，未能发挥其有效作用。出现这种现象和缺少相应的专业工作人员是有关系的。目前救助站负责这些设施开展活动的工作人员，远远低于存在的设施资源数量，经常是一个工作人员身兼数职，忙东忙西，导致不能按时按质开展活动，面临“心有余而力不足”的尴尬局面。

4.社会工作专业人员少，社工理念普及不到位

站内现有中级社工师一名，助理社工师四名，数量远远没有达到机构设置的岗位要求。机构专业社会工作者的多寡会直接影响到救助管理的质量。新时期的救助管理应是以“以人为本”为宗旨，以维护保障流浪人员的生命健康权、生存权和发展权为基本出发点和落脚点。而大部分工作人员的意识形态还停留在收容遣送的层面，未能体现现代社会工作的要求，在助人的过程中，只严格遵守规范流程，而未能注重方法手段和沟通技巧。在方法的选择上，没能依据受助者的问题特征、个性特点区别对待，社会工作视角下的各种专业方法的使用更少之又少，这阻碍快速实施救助和提升救助的效果。

三、现代救助管理机构职能定位的可行性路径探讨

我国以临时解决求助对象基本生存困难为主体的社会临时救助制度成为保障流浪乞讨群体基本生存需要、维护社会稳定的重要制度安排。然而，随着经济发展和社会转型面临的新问题，这种仅仅以维持基本生存为理念，以经济补偿为主要方式的救助管理制度已经面临严峻挑战。现行救助管理模式难以适应救助群体需求多样化的要求，难以应对被救助者流浪乞讨的诸多复杂因素，难以实现助人自助的根本目标。所以迫切需要对现代救助管理机构的职能进行重新的定位。

（一）制定详细实施细则，引导社会力量参与社会救助

流浪乞讨成因具有复杂性特点，影响流浪乞讨人员发挥自身职能获得独立生活机会的心理因素、生理因素和环境因素相互交错、相互影响，针对不同个体的需求，对症下药，制定实施细则。流浪乞讨是社会问题，单靠救助站本身的力量不足以完成这个宏大的主题，救助站应扮演好资源筹措者的角色，积极引导慈善机构、民间社团组织等非政府组织以及公民个人救助参与到救助主体力量中来。

（二）扩大救助对象范围，丰富救助方式

按照《实施细则》中确定的4个救助条件必须同时满足的规定，执行救助必定会将一些确实需要救助的人员排除在外。救助管理站应根据求助者实际情况，适当扩大救助的范围，在实践中要本着人道主义原则，对那些遇到应急性困难或特殊性原因而生活无着的其他人员实施救助，防止他们沦落为流浪、乞讨人员。

（三）充分发挥志愿服务力量，提高物质资源利用率

志愿服务是志愿者自愿且不图物质报酬参与社会生活、促进社会进步、推动人类发展的社会事业。在流浪乞讨人员社会救助过程中，志愿服务能发挥重要作用，它不仅能向大众宣传救助管理办法，在日常生活中劝导流浪乞讨人员，还能组织、发动广泛的社会资源来为流浪乞讨人员提供物质帮助、工作机会、法律援助。同时，拥有各种职业、知识、经历、观念和技能的志愿者还能为受助者提供知识和劳动技能的教导，补充救助站人员不足无法开展各项设施的缺陷，促进受助者认识与观念的改变，帮助救助管理站实现社会救助的最高目标——“自助”。

（四）推广社会工作理念，实施社会工作技巧

社会救助服务需求的深化大大扩展了社会救助管理的内涵，使社会救助工作愈来愈趋向专业化，要求由专业人员运用专业技巧向流浪乞讨者提供各种物质和精神帮助。有鉴于此，救助管理站应加强对现有工作人员的社会工作理念与专业技巧方法培训，并逐步吸收专业社会工作者进入救助站。“平等、尊重”是社会工作的重要理念之一，它要求社会工作者必须以平等的姿态、尊重的心态与受助者接触，这样，社会工作者才容易被受助者所接纳。现代社会工作有一套完整严密的工作流程，从接案到评估到干预到结案，要求必须做到环环到位，节节不少，这样专业方法的规范性确保了救助环节的完整性，提高了救助效果。

参考文献：

[1]徐祖荣.非政府社会救助：社会救助主体多元化的必然选择[J].重庆社会科学，2007，（10）.

[2]谢敏.社会救助“联动服务”模式研究———基于对广西G市救助管理站的调查与思考[J].北华大学学报：社会科学版，2012，（1）.

城市流浪动物管理篇9

社会救助是指在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分，是对以市场机制为依托的社会保险制度的补充。[3]社会救助是构建和谐社会不可或缺的重要内容。

目前，我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就，在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但由于长期以来我国社会结构存在着两种独立体系，即“二元社会结构”①，因而造成了不具有“本市常住户口”的流动人口(主体是农民工)不仅在工作选择、子女教育方面，而且在养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和公民权利。数量众多的流动人口特别是农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理、不公平的，这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。从城乡分割的户籍制度入手，拆掉构成二元社会保障结构的社会基础，建立和完善包括流动人口在内的城乡一体的社会保障体系是彻底解决这个问题的根本之道，但如此浩大的工程在短时期内是难以实现的，因此要分清轻重缓急，分步骤、分阶段、有重点地逐步实施。而尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度，应该是目前最迫切，也最为可行的政策选择和制度建设。

首先，建立流动人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。流动人口中的弱势群体由家乡来到城市，收入低、保障弱，脱离了地缘、亲缘的社会支持系统，在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险，有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象；而且其中不少特殊群体面临的风险更大，处境更为艰难，包括部分妇女、儿童、老年人、精神病人、患有严重疾病的人员、残疾人、流浪乞讨人员、刑满释放后无家可归人员、呆傻智障人员、走失人员、上访人员、拾荒人员等等。这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁，很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地。政府和社会的救助，能够使其人身最基本的生存和生活权益得到一定保障，有利于社会矛盾的缓解和人文环境的优化。

其次，建立流动人口社会救助制度社会效益高，在构建和谐社会中意义重大。这种救助是在受助者最为难的时候雪中送炭，施以援手，在各种社会保障措施中具有十分鲜明的兜底性特征。这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益，而且能够缩小贫富差距，缓和城乡矛盾，协调社会关系，减轻城乡二元社会结构的负面影响，树立良好的政府形象和社会风气，进而促进社会的公平、公正，消除和化解部分社会矛盾，因而成为维护社会稳定，构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。反之，如果相当多困难群众难以获得有效救助，困难得不到解决，就可能引发和加剧社会冲突，甚至影响改革开放和现代化建设的大局。

我国建立流动人口社会救助制度已具有良好的基础，具有很强的可操作性和时效性。我国政府中的民政部门是开展社会救助的主要力量。2003年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)，自同年8月1日起正式实施，同时废止了1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革。《救助管理办法》实施以来，全国原有832个收容遣送站全部完成转制，北京、湖南等省市新设立了救助管理站，截至2004年底全国共有救助管理站909个。据统计，从2003年8月1日到2004年11月30日，全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员670404人。[4]目前，我国的流动人口社会救助制度在法规制度、机构设施、经费渠道等方面都已经初具规模，在此基础上逐步进行完善就可以发挥更大的作用。

与建立城乡一体的社会保障制度的其他制度安排相比，完善流动人口社会救助制度的成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显，因此，目前我国应大力加强流动人口社会救助制度建设，并以此为突破口，逐步建立和完善流动人口的社会保障体系，促进社会的公正与和谐。

二、现行流动人口社会救助管理制度的进步与局限

我国现行流动人口社会救助管理制度是2003年6月20日国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，办法较建国以来不同时期多次颁布的救助管理办法有明显的进步，即由强制性的收容遣送转变为关爱性的救助管理。这体现了社会的进步和政府执政理念的转变，由过去的权力政府，强调控制、管理，转变为责任政府、服务政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞讨人员，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题，不再把流动人口作为影响社会治安秩序的不稳定因素来看待。第二，在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也由管理转变为服务，即帮助生活无着者度过困难，帮助他们恢复正常生活，而不是管制，救助机构不再有限制人身自由的权力。第三，该制度给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位，这体现了现代社会救助制度“以人为本”的人性化理念和对人的尊重。第四，该制度反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。该制度还通过对救助管理站工作人员行为准则的具体规定，进一步明确了救助站的责任义务，使被救助人员的人身权、财产权、人格权得到保障。体现了对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任，这在一定程度上摒弃了个人责任观，这符合现代社会救助的主流的意识形态。

但《救助管理办法》的形成时间较短，受到原有体制等方面的一些影响，特别是与构建和谐社会的目标、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，该制度延续了城市和乡村分别对待的路径，明确指出救助对象仅为“城市”中的流浪乞讨人员，但生活无着的流浪乞讨人员虽然以城市中居多，但农村里也存在，如此规定未能公平对待所有的生活无着的流浪乞讨人员。

第二，救助条件难以把握，没有把生活无着的人员列入救助对象，而是规定为“流浪乞讨人员”。《救助管理办法》中对什么是“生活无着的流浪乞讨人员”作出明确的界定，但没有明确“流浪”和“乞讨”应该是二者兼备还是只具其一，受助人员的范围依然模糊。按照民政部《实施细则》规定，救助对象必须同时具备四个条件：(1)自身无力解决食宿；(2)无亲友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受农村“五保”供养；(4)正在城市流浪乞讨度日的人员。现实中，真正同时符合上述四个条件的人员比例很小。因此，从工作实际出发，如何合理界定救助对象，做到“应该救助的得到救助，不应该救助的不予救助”还有待研究。

第三，对流浪乞讨人员中未成年人的救助保护和管理教育工作有待加强。大多数流浪乞讨未成年人常年脱离家庭在外流浪，历经曲折，他们的生存环境也使他们养成了一些不良行为习惯，造成心理健康状态不佳。为促使他们以健康的心态回到社会，需要进行必要的心理辅导和行为矫治。这方面应是今后我国着力加强的工作之一。

第四，《救助管理办法实施细则》第十三条规定：对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。但在实际工作中，虽然有关部门制定下发了相关的规范性文件，但由于各省市经济发展水平差异很大等原因，还有一些受助人员家属和部分流出地省市对于此项工作比较消极，跨省联系接送难度较大，工作受到一定影响。

第五，该制度在一定程度上还延续了收容遣送制度将救助人员送返原籍，由户籍所在地政府安置的思路。这是受目前形势所限而作出的选择，因此这项制度强调政府、家庭和社会三者责任有机结合，特别是流出地政府必须切实负起责任才能保证这项制度有效实施。然而目前我国流动人口的流出地多是经济落后的地区，由他们负责解决返家受助人员的生产生活困难在主观上和客观上都有一定困难，这使得一些弱势群体的权益无法得到十分有效的保障。如何建立起全国有效的救助网络还需要做很多工作。而且，强调返回原籍使救助管理站倾向于提供其返回原籍的乘车凭证，限制了受助人员离开救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度废止后，新的替代性的社会治安管理手段没有跟上，致使职业乞讨等现象大量增加，这也是各级政府十分关注但又难以很好解决的问题，需要通过完善城市管理手段才能解决。

三、对流动人口社会救助管理制度的改革与完善

在社会转型期，我国大量农民流入城市的现象将长期存在，城市化进程仍将持续，因此流动人口的社会保障和社会救助具有十分重大的理论和现实意义。目前，我国应以构建和谐社会的理念全面指导流动人口社会救助制度建设，有效利用现有条件和资源，对现行的救助管理制度进行进一步改革和完善，充分发挥救助管理制度在维护流动人口基本生活权益，调整利益关系，维护社会稳定，促进社会和谐方面应有的作用。

第一，按照和谐社会的要求构建流动人口社会救助制度面临的一个关键问题就是要调整和转变观念。要转变对穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因，也不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。协调利益关系与缓解社会矛盾，是现代政府的重要职能。

我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是弱势群体有权利获得社会支持与政府有责任制定有关保护弱势群体社会政策的依据。我国长期以来习惯于将救助与慈善等同起来，提倡人道主义，这与我国传统中儒家仁义学说、佛教的慈悲观念和因果报应说以及民间的道教思想一脉相承，很容易推广和被接受。但现代社会的社会救助作为一种社会制度，仅仅以人道主义作为思想理论基础是远远不够的，因为慈善虽然是一种善心、一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的，所以很难承担起救苦救难的责任。现代的社会救助制度则应强调是一种固定的、经常性的国家责任和社会责任。

人道主义的救助完全出于怜悯心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有较高的道德修养，完全依靠其内在的道德、情感因素和主观意愿实施救助，不具有强制性，因而救助行为具有主观性，财物的来源没有保证，无法制度化和规范化。二是救助多为个人行为，缺乏有效、充足的财力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身财力、能力的限制，无法持久、经常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也会因主观因素对被救助者进行选择，无法保障遇到困难的人都得到救助，具有一定的随意性。四是救助者与被救助者不平等，救助者没有救助的义务，救助行为显得高尚，而被救助者是被怜悯、可怜、同情和施舍的对象，得到恩惠，因而有可能使救助带有一定条件。

现代社会救助是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，强调社会救助是每个公民的基本权利；只要是穷人，无论什么原因，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助，或者说，个人需要时，接受社会救助是一种法定权利。建设面向和谐社会的社会救助体系，必须实现主导观念从人道到人权的转变，建立客观、系统的现代救助制度，使流动人口的利益得到切实保障。

第二，要适应构建和谐社会的需要，完善救助管理制度，切实保障流动人口基本生活权益。在深入调查研究的基础上，应适时进一步完善《救助管理办法》，使之具有更强的操作性和指导性。扩大救助覆盖面，将虽没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的流动人口都列入救助对象，积极予以救助；要尽快建立省际受助人员接送机制，逐步建立和完善人员接送的程序和规范，健全管理制度。

要大力发展慈善事业，建立救助管理工作的社会化参与机制；要鼓励和支持民间组织、慈善团体、宗教组织和广大市民通过义工服务、捐款捐物、告知引导和直接救助等多渠道、多形式参与救助工作。要呼吁全社会共同关心、关注、支持、参与救助事业，建立有效而又稳妥的社会化参与机制。

民政部门要从特殊困难群体的特殊需求出发，逐步探索全方位、多层次的救助方式，丰富救助内容，实施人性化的救助。除日常救助外，要针对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征进行必要的物质帮助，特别是积极开展心理辅导、行为矫治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，争取逐步做到“分类救助，按需施救”。要进一步完善规章制度建设，逐步实现人性化、专业化、规范化、标准化管理。

另外，还应研究制定对无民事行为能力和限制民事行为能力的受助人员实施救助管理的具体政策规定。要针对流浪乞讨人员中的智障人员、精神病患者这一特殊群体制定保护性、约束性的救助服务、治疗管理等方面的工作程序、工作标准和工作措施，推动工作的规范化，体现社会的温暖。同时要强调建立流动人口的危重病人救治机制，明确责任主体，制定工作程序，疏通经费渠道。

第三，以构建和谐社会为目标，逐步解决流动人口中的弱势群体问题。从源头上，各地必须切实负起责任，完善农村社会保障制度，加快农村社会救助制度建设，以保障贫困人口的最基本生活。同时，加大扶贫力度，通过各种途径帮助、引导有一定劳动能力的贫困人口走上自食其力的道路。在城市，应当逐步给予符合相关条件的进城农民以市民待遇，建立统一的劳动力市场，降低他们在城市就业的门槛；而当他们失业或陷于生活无着时，纳入城市社会救助制度的覆盖范围。在此基础上，我国应进一步完善流动人口的基本生活、医疗、工伤、教育、养老保险等各方面的社会保障制度，实现各种制度的有效衔接，建立起公正、积极、高效的社会救助体系。

解决流动人口问题的最根本之道，则在于加快社会结构的转型，实现工业化和城市化，从根本上解决“三农”问题，并在健全社会主义市场经济体制的同时，通过完善基于公平和公正的社会政策，普及国民待遇原则，维护农民的合法权益，将贫富差距和城乡差距控制在适度的范围内。

我国20多年的改革开放取得了前所未有的经济发展成就，实现了社会财富的巨大增长。但随着我国改革的不断深入，经济领域的制度变迁带来了社会群体间利益结构的变化，社会财富的增长并没有全面兼顾利益主体多元化的社会整体，致使一些社会群体承担了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革风险，这部分群体即所谓的“弱势群体”。

中国社会学会会长郑杭生将弱势群体界定为“那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。[1]而数量达到1.4亿，超过了全国人口总数10％的流动人口大部分属于弱势群体。[2]流动人口的社会保障欠缺显然有悖于社会的和谐，因而，我国和谐社会的构建必须解决他们的社会保障问题。从世界各国社会保障的发展历程看，社会救助管理制度建设一般是先行的，它在社会保障体系中占有重要地位。本文主要探讨流动人口中弱势者(以下简称流动人口)的社会救助问题。

城市流浪动物管理篇10

关键词：供水管网 水锤 爆管 必要性

水是地球生物赖以存在的物质基础，同时也是人类生存及城市发展的首要条件，而水环境是城市发展所必须的生态条件，是人类社会存在和发展的必需品也是最大消费品，是城市景观与文化的重要组成部分。伴随着我国经济的发展，城市化进程的加快，供水事业的发达与否成为衡量城市发展进步的重要标志，理所当然的给水管网工程作为基础设施必定成为城市发展建设的首要任务，也成为与人类活动密切相关的所有生产活动的基础保障。

目前，市政环状管网的水力校核有最大时+消防、事故、最大时这三个方面，在这三个条件下的水量水压满足用户的供水要求，环状管网就完成初始设计。然而这三个条件的水力校核只是建立在稳态水力模型之上，但是在瞬态水力条件下的校核对于供水的安全性与可靠性非常有必要。因此，分析瞬态流变化机理，建立管网的水力瞬态工况下的模型，才能真正的实现给水管网系统运行过程的水力校核。

近年来，发生的城市供水爆管事故数量不断增加，造成水资源的严重浪费，处理爆管事故引起人们越来越多的重视，城市管网水锤分析已经成为新的研究课题。然而，因环状管网供水管道中水流流态的复杂性，无论分析计算还是各个管道之间的相互影响都成为分析瞬态流的难点。目前，长距离输水管线水锤分析已经日趋成熟，我们可以根据长距离输水的瞬态水力分析为基础，分析管网的瞬态流。以下就管道的爆管原因、危害和解决办法进行分析。

1供水管网中产生气体的原因

管网瞬态流发生事故而中断供水的原因主要也是排气不畅造成爆管，城市供水管网造成管道集气的原因有许多，例如：管道充水前期管道中的气体，管网中供水支管阀门的开启或关闭，管道中由于局部管段产生真空使得管道从排气阀中吸入的气体，天然水体中溶解的空气由于压力从水中以气泡的形式析出，因水的流动而聚集形成气泡或气囊从在管道中。

2气囊的存在对管道造成的危害

2.1动力消耗增加，浪费能源

管道中的气体在管道顶部随水流运动聚集形成气泡或气囊，随着相聚的气囊越来越多，越来越大，占据了原本水流通过的截面甚至切断了水流的连续运动，导致在该截面处流速变大，水头损失增加，使得管网供水能力下降，必须通过提高水泵扬程达到原本所需的水压或增开水泵补充水量的不足，这种情况下在无形中增加了动力运行的负担使得费用增高，也造成能源的不必要的浪费。

2.2 管道系统不稳定，容易引起爆管

上节中说了许多管道中空气的来源，管道在没有满管流的时候管道中存在有大量的气体，在管道刚开始充水或维修完充水时，为了防止管道中流速剧烈的变化引起水锤事故，空管道初期充水时的速度并不大，让管道上安装的排气装置有充足的时间排气，所以管道内的水流并不是像管道的满流形状成柱状而是像河渠呈现非满流的状态，当管道中的水量增加且流速加快时，水面有浪涌，气体也被水流压缩到管顶，随水量的增加管道中的水将要以满管流的状态流动时，管顶的气体被水面的浪涌分割成大气泡或大气囊的形式夹杂在水体中，这些气体因水流的作用聚集、分散、运动，而这些变化引起管道中水流流速的剧烈变化，流速的剧烈变化时的管道中的压力急剧升降，压力的波动发生水锤，导致管道爆裂或影响管道的使用寿命。

2.3管道注气产生启泵水锤

在很多输水管道中，管道检修或维护停水时为防止管道真空常用注入空气的方法，虽然简单有效，但是为下一次的充水带来许多麻烦，当下一次充水时由于管道中的流速比较高导致管道中的气体排不及时，管道充水的速度大于排气速度是的气体处于压缩的状态，在较高压力下的气囊运动引起的管道中的流速变化是无法估计的，很难得到控制，很容易造成水锤事故，这种水锤事故的往往很大。

2.4引起管道漏水、振动失稳

管道流速的变化使得气囊在管道中的被压缩，而气囊在管道中的易造成管道内部压力的升降，有可能压力的升降不大造不成管道的破裂，但是长期的振动使管道接口处松动甚至拔开，造成管道的损坏而漏水。气囊也可因占据水流的过水断面造成输水量下降，严重时阻断水流的连续性。

3 瞬时水力分析消除管道爆管现象

造成供水管道爆管的主要水利因素是管道中气水两相流的非稳定流的运动，因此通过分析非稳定流合理安装排气阀，高效平稳的排除管道中的气体是管道防爆的主要途径。如管道中动能变化太大引起的爆管等其他非稳定流因素也有可能引起爆管，因此，全面分析供水管道造成爆管的非稳定流因素，增加供水管网的可靠性，减少不必要的水资源浪费。

3.1制定合理的管网运行方案。城市管网供水系统许多都采用多水源的供水方案，既经济又保证供水可靠性，供水企业会根据用水工况对水源出水量进行优化调度。但是较大流量的变动会引起管网一些管段的压力波动，使管道中的气水两相流运动不稳定。因此，在管网非稳定流分析时要结合稳定运行时的管网优化调度方案，制定合理的运行方案，保证管网运行的安全可靠性。

3.2按照管网施工的实际管线及管网的存气条件，确定自动排气装置的位置，及时排净管道中的气体，消除管道运行中的断流水锤。

3.3在必要位置安装泄压保护装置。经过水力分析计算，确定管道上易出现压力动荡的管段，安装调压塔等泄压保护装置，以便超压时能及时自动泄压保护管道安全。