城市治理调研十篇

城市治理调研篇1

之所以选择青岛市作为调研的对象，是基于如下考虑：一是1999年民政部确定的11个全国城市社区建设实验区中有两个是在青岛市（市南区和四方区），青岛市也是我国城市社区建设几个典型模式之一，在全国反响较大，具有典型性和代表性；二是课题组所有成员都在青岛市，对青岛市的社区建设与治理的情况相对熟悉；三是由于时间和精力限制，不可能在更大的范围内进行调研。

本次调研采取了问卷调查、结合访谈、座谈和资料收集等形式，调查的对象既包含街道办事处和社区居委会两个层次，又包括政府相关职能部门，还包括大量的民间组织，尤其是社区民间组织。因此，本研究报告的主要资料来源有两部分，关于青岛市的资料来源于这次调研；根据民政部领导同志的“应结合其他城市社区建设情况做综合分析、比较研究”的意见，也为了使本研究报告更全面、更具说服力，我们又主要收集了北京和上海两城市社区建设的有关资料。这样，最终形成的研究报告一是超出了我们原先设定的“以青岛市为例”的限度，二是由于对其他城市社区建设有关资料不能全面掌握，使得我们在综合分析、比较研究时，颇感力不从心，也使得我们的研究显得不够深入。

第一部分青岛市社区建设的简要历程和成就

一、青岛市社区建设的简要历程

青岛市是我国5个计划单列城市、15个副省级城市、14个对外经济开放城市、15个经济中心城市、国务院批准的较大的市之一。2002年，共有人口715.65万，其中市区241.74万，辖7区5市（县级市），流动人口约80万，2002年共完成国民生产总值1518.2亿元人民币，地方财政一般预算收入100.7亿元人民币，三次产业比例为9.6：50.4：40.0，国有经济、集体经济、股份制及三资等其他经济类型比例为32.7%、26.0%、41.3%。青岛市目前共辖7区5市（县级市），其中市内四区（市南区、市北区、四方区、李沧区）共设54个街道办事处，747个居（家）委会。

就全国范围而言，青岛市的社区建设与其他省市同步略为超前，经历了三个历史阶段。

第一阶段从1986年至90年代初期，为倡导社区服务阶段

1986年国家民政部提出在全国开展社区服务，标志着我国社区建设的开始。（我们一直认为，将社区服务与社区建设并列一起的提法是不妥的。社区服务与社区建设是一个大概念小概念的问题，并不处在一个层级上，社区服务仅仅是后来社区建设众多目标之一，因此，社区服务的开展与运行是不叫“社区建设”的社区建设。）青岛市根据民政部的统一部署，于1987年在全市7区普遍开展了社区服务运动，这一时期的社区建设主要是集中在社区服务上，而社区服务的主要内容是民政福利服务和便民利民服务。

“社区”及“社区服务”概念的引入所具有的重要意义正如在其他城市甚至全国范围内所具有的重要意义一样，不仅在于将发动“社会力量”办社会福利事业与民政部门传统经办的社会福利事业相区别，更为重要的是它昭示着青岛市社区改革与发展的开始，它的意义有三个方面：一是“社区”概念的引进，为青岛市的社会发展落实到社区这个基础平台奠定了坚实的基础；二是提供服务的主体发生了实质性变化，为日后形成多中心服务秩序打下了基础；三是将服务对象由单纯的民政对象扩展到社区全体居民。

第二阶段从90年代初期到1996年，为社区建设的理论探索阶段

社区服务的广泛开展，带动了许多社区工作的发展，众多项目已远远超出了“社区服务”，用“社区服务”概念已经难以概括当时社区工作的全貌。尤其是1993年国家民政部等14个部委联合发出的《关于加快发展社区服务业的意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由原民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。

就是在这一阶段，由于社区服务的发展引起了全社会的关注，青岛市的教育、文化、科技、卫生、公安等政府部门的工作纷纷向社区延伸，构筑设施、安排活动，社区正在成为城市的社会基础平台。这些本属于社会公共服务的内容进入社区，面向全体居民，给居民带来了家门口的社会公共生活，显然超越了民政福利服务范围，这就急需一个更加宽泛的概念来描述和概括这些完全超越民政部门管辖的社区福利服务范围的各种活动；另一方面，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众不仅需要社区服务，而且需要全方位的社区工作。对于这些问题，国家在探索，青岛市与其他城市一样也在探索；学术理论界在研究，政府有关部门也在积极摸索。最后，借鉴国外关于“社区发展”的基本理念，在中国大陆城市进行“社区建设”的思路成为人们的共识。期间，1991年5月，国家民政部崔乃夫部长明确要求街道、居委会开展社区建设活动。随后，民政部确立杭州下城区等为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验，并在1991年—1992年先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会，探讨社区建设的基本理论和必然性，以及开展社区建设的若干实际问题。

第三阶段从1996年到1998年6月，为各区进行广泛社区建设实验阶段

1996年底，青岛市市南区根据市委、市政府领导同志意见，首先在全区提出“社区建设”，并于1997年1月召开了全区社区建设工作会议，根据会议精神，成立了由区委书记任主任、分管副区长任副主任、其他区委区政府有关部门领导为成员的市南区社区建设指导委员会，负责全区社区建设领导与协调工作。按照当时任区委书记的王国同志所讲的：“社区建设就是做老百姓的事，老百姓需要什么，我们就做什么，需要什么服务，就提供什么服务。社区的事，大家办，一家的事，社区办，政府做不完，单位不能做的事，将都要落实到社区来做。”并提出“社区建设是一项长期的任务”，需要“与其他工作结合起来抓。”社区建设在全区普遍开展起来，并逐步形成了社区服务、社区环境、社区文化、社区治安、社区互助六个体系。随后其他各区也纷纷开展社区建设运动，并围绕着争创全国社区建设实验区而展开有益竞争。

第四阶段从1998年6月至今，是社区建设在全市7区5市普遍推广和深入发展阶段

1998年6月30日，青岛市召开全市社区建设座谈会，明确提出社区建设是“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要领导任主任、副主任的青岛市社区建设指导委员会，并制定了社区建设规划和三年发展目标，自此开始了全市社区建设的新阶段。其中，根据中央政府机构改革的要求，青岛市确定社区建设由民政局分管，其职能放在基层政权处，并改名为基层政权与社区建设处，并逐步形成了“政府领导、民政主管、社会参与”的社区建设运行机制。1999年上半年，民政部将青岛市市南区和四方区确定为全国城市社区建设实验区；2000年山东省将青岛市市北区和李沧区确定为全省城市社区建设实验区，对青岛市的社区建设产生了巨大的推动作用。2000年11月中央两办23号文件的颁布，给青岛市的社区建设带来了新的活力，社区建设开始走向深入和全面发展阶段。

二、青岛市社区建设所取得的成就

青岛市的社区建设经过16年的发展，取得了巨大成就，并形成了具有青岛特色的社区建设模式——青岛模式。青岛模式可以简单地用“实施一把手工程、抓住两个重点、推进三项改革、坚持四个结合”来概括。

（一）实施一把手工程

自青岛市开展社区建设之初，各级党委和政府高度重视社区建设，在最先开展社区建设的市南区，当时的区委书记王国同志就亲任区社区建设指导委员会主任。1998年全市的社区建设工作座谈会上，正式确定社区建设作为“一把手工程”，并将社区建设的成就作为考核的重要指标之一。2003年6月，省委常委、青岛市市委书记同志看到社区及民间组织在抗击非典工作中所发挥的重要作用，提出了把社区建设作为后非典时期市委、市政府重点抓的工作之一。应该说，青岛市的社区建设之所以取得如此成就，在全国产生积极的反响，与青岛市的各级领导的高度重视和精心组织分不开的。

（二）抓住两个重点

青岛市在进行社区建设过程中，紧紧抓住社区服务和社区组织建设这两个重点。

1、抓社区服务。社区服务是社区建设的基础和骨干，也是社区建设的龙头，它不仅能够满足社区居民日益增长的物质和文化生活需求，而且起到上为政府解忧，下为百姓解愁，稳定基层社会的作用，因此，社区服务又是一项民心工程。

经过16年的发展，全市已建立了“一个中心、两支队伍、三大体系、四级网络”的社区服务发展模式。“一个中心”即社区服务中心，目前，市内四区和所有的街道办事处普遍建立了两级社区服务中心，其中区级社区服务中心面积都在2000平方米以上，街道社区服务中心面积都在200平方米以上，90%以上的社区居民委员会建立了社区服务站。“两支队伍”是社区服务专职管理人员和服务人员队伍，目前已达1.1万人，社区服务志愿者队伍目前有700多个组织，3.2万人。“三大体系”是社会福利服务体系、便民利民服务体系和社会事务服务体系，并发展到8大系列、100多个服务项目，各类福利性、公益性社区服务设施达1600多个，建立优抚包户小组1200多个，双拥服务队1100多个，居民互助组织490多个，通过发展社区服务安置下岗职工达1万多人次。“四级网络”是在市、区、街、居形成既独立又相互联动的服务网络，区、街两级社区服务中心均建立了社区服务居民求助网络，开通了以“求助电话”和安装求助门铃为载体的“绿色通道”，实现了区、街联网。

2、抓社区组织建设。社区组织建设是社区建设的核心，是整个社区工作的载体，是全面推进社区建设的组织保障，也是社区工作的核心。社区居委会是基层群众性自治组织，是社区一切工作的出发点和落脚点，社区居委会建设如何，直接关系着社区建设的成败和整个城区管理工作的成败。

（1）进行社区规模调整。青岛市的社区组织建设是在对原先居委会规模调整的基础上进行的。自1998年开始，青岛市依据“便于服务管理、便于综合开发利用社区资源、便于民主自治原则”和地域性、认同感等要素实施了历史上最大的一次居（家）委会规模调整，市内四区1176个居（家）委会调整为747个，调整幅度为37.1%，调整后平均每个居（家）委会1340户，最大的有3000多户，是成片开发的居民小区，最小的只有100多户，是封闭式的高档公寓。

（2）抓社区党组织建设，确保党组织在整个社区工作中的核心地位。在市内四区，普遍建立了社区党支部，实现了“一居一支”，消除党建空白点，明确规定社区党支部在社区建设中发挥政治核心作用；对少数社区党支部班子力量薄弱的问题，有些区、街采取了面向社会招聘，或从企事业单位选拔、从机关中选派挂职等办法，充实加强社区党支部领导班子；积极鼓励和提倡社区党支部书记参加居委会主任选举，目前社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”的占63%，平均年龄50.7岁，高中以上文化程度占51.6%；对离退休人员、流动人口、下岗和失业人员中的党员实行属地管理，并实行单位与社区党员双登记制度，工作期间接受单位党组织的管理，业余时间接受社区党组织的管理；积极推进在新经济组织、民间组织中建立党组织。通过有效的组织建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋队作用，发挥党组织在社区建设中的战斗堡垒作用。

（3）抓社区自治组织建设。目前青岛市依据“议行分设”原则在社区层面已普遍建立健全了社区自治组织，即在每个社区都成立了一个由全体居民或居民代表选举产生的社区居民大会作为社区最高权力机构，行使对社区公共事务的决策权，青岛人形象地称其为“我们的小人大”；成立社区民主协商议事会，它是由社区内的老党员、老干部、人大代表和政协代表等组成，对社区的重大问题进行审议，献计献策，群众称之为“我们的小政协”；民主选举社区居委会成员，1998年，青岛市各社区按照自愿报名、民主推荐、公开竞争、民主选举、择优录用的办法，选举产生了新一届社区居委会领导班子。选举后，全市居委会主任、副主任的平均年龄由选举前的54岁下降到47岁，初中以上文化程度的比例由67%提高到79%，党员占到51%。从1997年开始，青岛市先后在下岗职工中选聘了569名社区工作助理，参与、协助社区居委会开展社区工作，他们文化程度都在高中以上，平均年龄37岁，年富力强，富有朝气，已成为社区工作的一支重要力量。在社区中普遍建立志愿者队伍，社区志愿者队伍大小不一，种类繁多，在社区建设中发挥了重要作用，如市南区目前有210支社区志愿者队伍，其中大部分是社区居委会层面的。

（4）培育发展社区民间组织，充实社区载体。为推进社区建设向纵深发展，青岛市大力培育社区民间组织，并以社区民间组织为中心，整合社区资源推动社区建设上台阶。去年在市内四区选择部分街道进行备案制试点，对达不到登记条件，但在社区三个文明建设中发挥着重要作用的社区自发组织进行备案，确定其性质和地位。同时，理顺关系，实施正式登记驻区民间组织和社区备案制民间组织一体化管理，使社区建设队伍得到稳定和显现。2003年社区民间组织培育发展的经验在全市推广。

（三）推进三项改革

青岛市围绕着社区建设重点在三个方面进行体制改革创新，一是改革创新街道体制，二是社区服务运行机制改革创新，三是社区居委会成员任用制度改革创新。

1、改革创新街道体制。青岛市的街道体制改革有一个逐步深化的过程，在这个过程的不同阶段其侧重点也有所不同。

从1996年到1998年，根据变化了的形势需要，青岛市的街道体制改革主要是学习上海的“二级政府、三级管理”体制的做法，并发展到“二级政府、三级管理、四级落实”。其重点是：转变政府职能，实行工作重心下移，权力下放，费随事走，权随责转，强化街道办事处的权责、功能建设。逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，街道成为一级准政府。

从1998年开始，青岛市各区陆续将街道党委改建为街道党的工作委员会，简称街道党工委，作为区委的派出机构，明确其在街道各种组织和各项工作中的领导核心地位，全面负责地区性、社会性、群众性工作；市、区职能部门派驻街道的单位和机构的党团组织由上一级主管部门和街道党工委实行双重领导。

1999年，青岛市市南区从政企分开入手，进行了街道管理体制改革，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道不再直接从事经营活动，实行新的街道财政保障机制，区财政每年拨款1000万元，用于街道的各项经费开支，使街道工作的重点由抓经济工作、搞“创收”转到抓社区建设、城市管理、社会治安综合治理上来，强化了街道办事处的管理、服务、监督职能。结合街道管理体制改革，市南区还对原来街道办事处的区划和规模进行了调整；2001年四方区将原来的12个街道办事处调整为7个。

1999年1月，四方区首创了街道社区事务受理中心，将所有的与居民群众有关的行政事务，如城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等服务项目集中起来，实行“敞开式办公、一门式服务”，群众只需进一个门，受理人员就会在规定的时间内将事情办完，极大方便了居民群众。社区事务受理中心还设立“政务公开栏”，推行“公示制”。同时在街道办事处实行“首问责任制”。目前四方区的这一做法已在全市得到普遍推广。社区行政事务受理中心的创建，使得街道办事处的行政职能与社会管理职能相对分离，街道办事处的职能更集中、更明确，为下一步使街道体制向社区体制过渡打下了坚实的基础。

2001年4月6日，在国家民政部和青岛市市委、市政府的支持下，在市北区区委、区政府的直接领导下，在人口规模达3万多户、现已入住1万多户、4万多人的浮山后新区建立了社区管理体制，实行街道层面社区自治，不再设置街道办事处。其组织体系是“一个核心三套工作体系”，“一个核心”是浮山后社区党工委，作为区委的派出机构，是浮山后社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；“三个工作体系”是充满活力的社区自治工作体系——社区代表会议，务实高效的行政工作体系——社区事务受理中心，社区服务工作体系——社区服务中心。社区代表会议是在社区党工委领导下的社区自治组织，其代表采取协商推荐的民主选举形式产生，由社区党工委、社区事务受理中心、驻社区单位代表和居民代表以及驻社区各级人大代表、政协委员等组成，每届三年。社区代表会议是社区的最高权力机关，履行协商议事、民主决策、协调监督、自我管理、自我服务和指导社区居委会工作等职责，主要任务是征集社区各界和居民群众对本社区建设的意见和建议，反映驻社区单位和居民群众的要求和意见，讨论本社区建设发展中的重大事项并提出意见和建议，协助区人民政府制定社区发展规划，选举和补选社区委员会成员，并对社区委员会的工作进行监督。社区委员会是社区代表会议的常设理事机构，由社区代表会议从本届社区代表中选举产生，3年一届，下设1个办公室和计划生育、文化教育、社区服务、人民调解、卫生环境5个专业委员会，社区委员会在社区党工委领导下，负责处理社区自治的日常事务，并指导小区委员会、专业委员会和各中介组织的工作。浮山后社区委员会与社区内的四个小区居委会以及自发成立的各种社区中介组织共同构成了一套比较完整的社区自治工作体系。社区事务受理中心是区政府的派出机构，由区政府职能部门的派出人员组成，共有行政编制9人，其中主任1人，工作助理8人，是原街道办事处35—40人编制的1/3，担负起浮山后社区的行政管理职能。不设内设机构，实行敞开式集中办公、首问责任制和一条龙服务，并开通行政事务受理热线“一拨就灵”（8731890），从机制上杜绝了推诿扯皮现象，提高了行政效率。社区服务中心则负责社区服务的组织、管理和协调。

上述四套工作体系，核心突出，体系明晰，职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自效能。

从青岛市的街道管理体制改革的进程，我们可以看出，它是沿着城市管理重心下移—政企分开（转变职能）—行政职能与社会职能分离—建立社区体制逐渐展开的，其中暗含了由街道体制向社区体制转变的一条红线。

2、改革社区居委会干部制度。社区居委会干部制度的改革同样有一个过程，在社区建设之初，为了解决其待遇问题，曾经在部分区、街实行过事业编制，但由于与宪法和居委会组织法的有关规定不符，很快就得到了纠正；为了解决部分社区居委会班子薄弱问题，采取了从企事业单位选拔、从机关中选派等方法；在全市第五届居委会换届选举中，一改过去封闭和间接选举的办法，普遍实行了公开条件、公开时间、公开报名，经过资格审核和考试后，产生候选人，进入选举程序，选举社区居委会主任，既增加了透明度，又扩大了选人视野；四方区改变了过去由居民小组派代表选举产生社区居委会成员的做法，大胆尝试直接选举，并取得了成功。

3、改革社区服务运行机制。青岛市的社区服务是在政府的直接支持和引导下发展起来的，因此，在社区服务初期，主要是以政府投入为主，如投入社区服务基础设施以及投入一定的启动资金；举办一些服务项目，特别是福利性、公益性项目；组建社区服务机构，即社区服务中心和社区服务站，社区服务中心具体组织、管理、协调和从事社区服务工作，并普遍配备了事业编制；对社区服务单位实行资格认证制度（此项制度在后来的行政审批制度改革中被撤消）；强化培训，实行标准化管理（如市南区对所有从事社区服务人员进行培训，参训率均达到95%以上）等等。积极探索社区服务产业化运作，2000年4月，青岛市市南区成立了全省第一家社区服务有限公司——青岛市乐万家社区服务有限公司，按照市场化、产业化方式运作，取得很好的社会效益和经济效益，如公司下设的乐万家老年公寓入住率达100%，年创利润16万元。进行了社区服务股份制试点，“好帮手”家政服务社是市北区第一个实行股份制的社区服务实体，服务项目以家政服务、医院陪护为主，并以医院陪护为特色，该社不仅在山东省内建有陪护人员培训基地，拥有经过岗前培训、具有较高素质的陪护人员800余名，而且在成立后的一年时间里（2001年），就为包括国外人士在内的万余名病人提供了优质陪护服务，取得了社会效益和经济效益双丰收。

（四）坚持四个结合

1、坚持社区建设与党的建设相结合。坚持共产党的领导是社区建设工作健康发展的政治保证，社区党组织是社区各种组织和各项工作的政治领导核心。青岛市自社区建设开始，就确立了党的领导在社区中的领导核心地位，并推动社区党建工作的发展。

2、坚持社区建设与经济建设相结合。经济建设是全党、全社会的中心工作，青岛市的社区建设也是紧紧围绕着经济中心工作而展开：社区服务的广泛开展是担负经济改革成本、减轻社会震动的有效手段；社区服务、社区环境和社区卫生等建设为投资者提供了良好的投资环境；社区治安综合治理也为经济的发展提供了稳定的社会基础；街道体制改革、政企分开为企业和个私经济的发展提供了广阔的空间……

3、坚持社区建设与基层民主政治建设相结合。青岛市在社区建设中一直将社区自治作为重点，如逐步实行社区的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；实现社区中与居民利益相关的公共事务和公益事业的“自我管理、自我服务、自我教育”；实施居务公开；尝试居委会直接选举；落实社区自治权……

4、坚持社区建设与精神文明建设相结合。青岛市一直将建设“管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐”的新型文明社区作为社区建设的目标，并提出了“建设学习型社区”的口号；在街道办事处和社区居委会层面建立文化站；支持、引导专业文化团体参与社区文化活动；创办“市民学校”、“家政学校”等；组织开展特别是针对做好老年教育和青少年校外教育的社区教育活动；在社区建设中唱响爱国主义、集体主义、社会主义的主旋律……

青岛市以及全国各地社区建设与治理经过16年的不断发展，不仅使得社区观念世俗化、妇孺皆知，而且使得社区与社会、社区与市场、社区与政府、社区与居民关系逐渐显露；不仅成为人们观察社会变迁的基本视角，而且成为人们透视国家与社会、政府与市场关系的平台；不仅成为社会生活的重要场所，而且成为社会经济发展、国家宏观决策、社会现代化与社会管理共同关注的战略性主题。更为重要的是，社区建设与发展实践蕴涵理论创新和制度创新的巨大潜能。

第二部分当前社区建设存在问题透视及原因分析

综合青岛市以及全国各地的实践，社区建设已取得了重大成就，也发挥了重要作用，但毋庸讳言，社区建设仍然存在着众多问题，如社区建设目标重点不突出，政府目标与社会目标的脱节；社区建设的行政化推动与社区自治建设这两大结构性力量缺乏有效衔接；社区自治的功能与权力严重缺位；社区建设与治理缺乏足够的社区参与，主要表现为外源型而不是内源型；社区服务定性不准确，管理混乱等等。这些问题的存在不仅已严重制约了社区建设的进一步发展，而且使得社区建设存在着偏离正确发展方向的危险。

一、社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的表现及成因分析

社区建设的行政化倾向与社区自治功能、权力的缺位是一个问题的两个方面，正由于现实中社区建设表现出强烈的行政化，才导致社区自治的功能与权力的缺位。

（一）社区建设行政化表现

1、社区设置的行政化。初始的社区建设是在原有行政区划的基础建立起来的，它更多地体现政府基层管理的需要，而缺少居民归属感、认同感，或者说其地域共同体强烈，而利益共同体体现不明显，更多地表现出“家居性”特征；在各地（如北京、沈阳、青岛等）调整社区居委会规模时，居民普遍反映冷漠，大都抱着无所谓的态度，因而规模的调整显得波澜不惊，进展迅速。

2、社区功能的行政化。自开展社区建设之时，社区便被赋予强烈的行政功利性。据调查，目前居委会所承担的工作有10大类近百项，其中包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中多数工作是政府各职能部门或派出机构指派的行政任务。上海市对居委会成员的抽样调查结果表明，有93.3%的居委会成员认为各项事务主要来自于街道办事处和各职能部门，只有6.7%的人认为来自于社区居民。

3、政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化。法定的指导与被指导关系在现实中完全异化为领导与被领导关系，办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务，可以决定居委会成员的人选及其任免，可以决定其工作的成效，等等，社区居委会法定的群众自治体变成了街道办事处的“腿”和“脚”。上海市抽样调查结果显示，60名居委会主任、副主任中有68.3%的人认为，目前街道与居委会的关系是领导与被领导关系。上海有47.2%的居委会成员在回答目前居委会能否真正实现群众自治时，给出否定性答案，因为他们怀疑居民自治的条件是否已经成熟。

4、社区建设决策机构的行政化。在社区建设的组织机构中，各级党委、政府成员成为社区建设委员会的主要成员，也构成其绝对的主体部分。我们以1998年青岛市市南区和市北区社区建设决策组织构成为例，市北区社区建设指导委员会共有成员53人，除8名驻区企业代表和1名驻区高校代表外，其余44全部为党政机关领导，区委书记和区长分别担任主任和副主任；市南区社区建设指导委员会的组成相对精炼一些，共有14人组成，但精炼的结果就是由清一色党政群机关代表构成，妇联、共青团和工会虽然是人民群众团体，但已经完全机关化、行政化了。整个的社区建设的组织领导和决策中枢，完全是以党政机关为核心。

5、公众的态度及反应。从居民的角度来说，他们更倾向于把居委会视同于一级政权组织而不是居民的民间组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。当居民遇到问题时，那些找居委会寻求解决的，是因为，在他们心目中，向居委会反映要求就是向政府反映要求，对居委会有意见就是对政府有意见。居民对居委会所持的态度是疏远的，也缺乏对其基本的信任，这从以下调查数据可以说明：许多人对居委会漠不关心，在被访者中，36.4%的人表示不了解居委会的工作，25.1%的人不认识居委会主任，68.9%不曾向居委会表达过个人的意见与建议，41.0%的居民不曾主动找居委会，更有相当数量的人不把居委会认同于自己的组织，63.5%人人没有参与过居委会的选举，42.3%的人不知道居委会成员是如何产生的，22.1%的居民主动找居委会是为了行政性事务。

目前作为社区自治组织的社区居民委员会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委员会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，不再是民众与政府之间的中间层，而成为行政性的组织，是政府本身。两者之间的关系也由法理上的国家与社会关系变异为上级政府与下级政府的关系。

（二）社区自治功能、权力缺失现象表现

1、社区自治章程缺失或由街道办事处制定。一是作为社团的自治组织都有相应的自治章程，没有章程，其登记机关—民间组织管理局可以不予以登记注册。而社区居民委员会的建立完全是在政府的运作下成立的，因而成立时并不需要章程，所以目前绝大部分社区居民委员会并没有自治章程。二是章程的制定应该由全体社区居民或社区居民会议协商制定，但现实中所存在的社区自治章程是由街道办事处制订的，居民并没有制定权。如青岛市市南区珠海路街道办事处燕儿岛社区居民委员会章程就是完全由街道办事处制订，分发给各社区遵照执行的，就是社区居民会议、社区居委会的有关制度规定也是由街道办事处来制定。缺乏自治章程或章程、各种工作制度由街道办事处制订，集中体现了基层政府对居民自治的范围界定和控制程度。

2、人事权的缺失。《居组法》所规定居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员，但现实中基本流于形式，政府主导了社区选举。一是候选人资格由政府确定；二是候选人的产生需经街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居民会议选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本社区的人员中选聘居民委员会成员，俗称“街聘民选”，有的直接从街道机关中选派，还有的从应届大中专毕业生中选拔。虽有个别的地方的个别社区实现了直选，但只是一种实验性质，其影响和作用现在无法估计。显然，选举成了一种形式，在这种选举中，结果比程序更重要。居民委员会的“三头”（党支部书记、主任、妇女主任）属于街道管理，其他人员虽由居民委员会直接聘任，但要报街道组织科备案。在这样的选举方式和人事制度下，居民委员会成员实际上成了街道聘用的“干部”（一直到现在我们的理论研究者、实际工作者和居民群众仍习惯于称他们为干部），街道办事处可以随意撤换居委会成员。人是组织的主体，工作的主体，人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。而目前社区组织这种人事关系，必然会从根本上影响社区自治组织的群众性和自治性。

3、经费的缺失。我国法律规定，社区居民委员会的工作经费和其成员的生活补贴的范围、标准和来源，由基层政府规定并拨付；经居民会议通过，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。从目前来看，由于社区居委会经营项目收入不固定，其办公经费和成员的工资、补助基本上全部由街道办事处承担。而由于街道办事处本身经费就紧张，这样，拨付到社区居委会的工作经费寥寥无几。区居委会成员的工资或补助由街道办事处给付，造成“端谁的饭碗归谁管”成为政府机关和社区自治组织成员的共识，社区居委会不得不依附于街道办事处。

4、日常决策权的缺失。依据居委会组织法，“对涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，这就是说，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心。但现实中，社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击，政府组织和社区党组织越过社区居民会议随意对社区居民委员会发号施令，随意摊派工作，社区决策机构——社区居民会议完全被架空，成了摆设。现实中，居民会议一年也召开不了几次，即使能正常召开，也基本上形成不了决议。

5、运行方式的“准行政化、机关化”。由于目前社区居民委员会的主要工作仍然是做街道办事处或其他政府部门交办的事务，在工作方式上基本是按政府的指令行事，因而其运行方式是一种“准行政化”的运行方式。如：一些居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，按时上下班，结果是居民上班他们也上班，居民下班他们也下班的局面。居民休息大礼拜时，居委会也休息。造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。以至于群众抱怨说：“原来居委会的老婆婆作风消失了”。上海还对社区居委会干部实行加班制度，大礼拜加班每天补助20元，法定节假日加班每人日50元。这是一种自上而下的、基于指挥与服从关系的运行方式，而不是自下而上的、基于协商合作的运行方式，也不是一种社会化的运行方式。

6、考核与激励机制的缺失。自治组织的动力包括有形的物质激励和无形的精神激励，目前的社区居民委员会的物质激励和精神激励完全来自于街道办事处和政府各有关部门，因此，这是一种“政府激励型”。政府激励的基础是政府对社区居民委员会工作的全方位考核，以考核、评比为指挥棒左右居民委员会的工作精力及其投向。当法定的指导与被指导的关系异化为领导与被领导关系后，政府的考核与评价就远比社会的考核与评价重要的多。街道可以依据自己的标准来考核、评价居民委员会成员，达不到政府标准就可以免掉。社区居民委员会工作的好坏群众并没有多少发言权，即使居民按照自己的标准考核、评价居民委员会，但当居民评价与政府考核结果发生冲突的时候，居民群众的考核结果所具有的效力则显得软弱无力。

7、监督制度及监督渠道的缺失。从法理上讲，作为一个组织必须对其产生它的机关负责并接受其监督，社区居民委员会作为一个自治组织，也应该对产生它的机关负责并接受其监督。也就是说，来自于社区居民群众及其代表机构居民会议的监督成为法律上最主要的制约力量。但现实中，街道党工委和办事处则往往通过其可以直接领导的、党社不分的社区党支部全面实施对社区自治组织的监控，社区党支部的监督实际上取代了其他一切监督形式，成为唯一的监督力量。再者，现在好多的社区党支部与社区居民委员会是“一个机构、两块牌子”，社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”，这样就不可避免地出现自己监督自己的尴尬局面。

8、自治组织自治主观倾向的缺失。自治组织的主观倾向是其自主性能否成长的根本因素，目前社区居民委员会也有一定的自治倾向，但由于资源、收益都是来自政府，因而总的来说还是希望依附政府及其机构。现实中有的居民一旦成为社区居民委员会的成员后，马上会主动地向街道办事处靠拢。甚至对于街道办事处或者其他政府侵犯居民利益的行为，社区居委会往往非但不愿也不敢制止，而且常常还参与其中“分一杯羹”。这样，由于社区自治组织的自治功能的严重偏离、衰退和扭曲，无法满足社区居民的参与需求和期望，因而其合法性基础大大动摇。

（三）社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的成因分析

1、相关法律法规不健全。从宪法和居组法的相关规定来看，社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑，这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性。并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释，如：社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么？社区居委会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织？社区居委会组织的行业性质是归于经济类还是社会或政治类？换句话说，究竟是一个经济自治体呢？还是社会自治体或政治自治体？社区居委会是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？对于此类问题，相关法律或没有规定，或虽有规定但非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践显得非常混乱，也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙。

2、城市管理体制中的街居体制严重滞后于社会发展。街居体制是与我国高度集中统一的计划经济相适应的，并且是作为单位体制的一种辅助体制，起拾遗补缺的作用，与我国当前社会经济发展显得很不适用。而经过“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革后的街道办事处地位更为尴尬：表现在：其一，城市管理重心的下移使得作为城市基层政府派出机构的街道办事处负有代表政府行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，但由于相应的权力为条条所分割，造成职、责、权、利不统一，不对称。其二，街道办事处全面负责社区建设与社区自治的管理事宜，但由于目前的现状，街道办事处不可能成为社区居民的代表，整合社区居民的利益和意志。其三，行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，使得街道办事处明显存在着政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道办事处还负责本辖区的经济发展职能，举办各种经济实体，存在着政企不分的矛盾。

3、社区自治与政府职能转变不同步。其一，社区自治的前提是政府的职能转变，政事分开、政社分开，将本应由社区自主和自决的功能交还社区，但目前政府职能的转变滞后于社区自治组织发展的需要，政府职能的转移尤其是权力下放还只是限定在行政系统内部，政府向社会放权、向社区放权、向民间组织放权的程度和范围都很不够。其二，社区自治不应该是单中心的，它是社区内各类组织和居民按自己的意愿做出有利社区公共利益的选择。也就是说，社区居民的自我组织、群众性组织（如社区准民间组织等）都应该作为社区的自治机构。但现实中，社区自治组织正在走向政府部门向基层延伸的行政性主体，表现为以居委会为单一中心组织、管理社区的一切活动，社区建设与治理完全是在政府的主导下，由社区居委会独家操办，其他群众性组织几乎没有或很少参与。即使社区居委会的独家操办也很少体现自治特点，而是仍沿袭传统定位和传统模式，即定位于街道办事处这一区政府派出机构的派出机构，采取传统的行政化运作模式。

二、社区参与存在的问题及成因分析

广泛的社区参与是一个直接决定社区建设与治理民主化程度的本质问题，它是社区建设的深厚基础，是实现社区建设由外源型行政推动向内源型自治发展的关键，也是社区建设长远发展的根本所在。

（一）社区参与存在问题面面观

从目前各地社区建设情况看，社区参与存在如下几方面问题：

1、社区参与不足，参与程度低。如：北京市的一项调查表明，当居民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时，首选途径是向有关主管职能部门提出诉求，占56.3%，其次是利用私人关系，占15.6%，通过社区居委会这一社区群众性自治组织的仅占14.2%。对上海市南京东路街道社区的调查表明，50%的被调查居民从来没有参加过社区活动，在41%曾经参加过的居民中20.5%的人仅参加过1---3次。社区服务是一项民心工程，但居民对此项关乎自己切身利益的民心工程的参与也低得可怜，青岛的调查结果显示，社区居民经常参与社区服务中心活动的仅占2.8%，在本社区内开设的各种社区服务活动中积极参与的仅占18.7%，81.3%的人不常参见或从不参加。

2、参与范围有限，非政治性参与是目前居民参与的主要内容。居民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大，其参与项目大多是诸如打扫卫生、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐被等，与老年人有关的保健健身性、文化娱乐性等非政治性活动成为目前社区居民参与的主要内容。而政治性参与基本限定在选举居委会和选举各级人大代表，前者主要由居民代表或户代表投票选举，且三年一次，参与规模不大，广泛性不足；后者也并非全体居民都参加，在单位登记为选民的居民，则不参加本社区的人大代表选举；对于社区公共事务和公益事业的决策和执行，对于社区建设与治理规划的制定与执行，对于政府的行政管理活动和公共服务的提供等则很少参与。

3、社区参与主体缺乏广泛性。北京市的一项调查结果显示，社区参与频度与年龄呈线性正相关，即：居民的年龄越大（主要是进入中年后），其社区参与频度越高。2000年6月上海市的一项调查表明，经常参与社区活动的人员中，离退休人员占70%，而青年人的参与程度普遍较低。青岛市的调查结果也表明，社区居民中的青年群体除非由社区居委会动员才会被动地参与一些活动，即使如此，也有的会以种种理由逃避参与社区公益活动。由此可见，当前社区参与主体缺乏明显的广泛性，参与的主体主要集中在中老年群体和家庭妇女群体。

4、社区单位参与社区活动积极性不高。社区参与是一个内涵和外延极其丰富的概念，显然不仅仅指居民参与，驻区单位组织及广大社会民间组织的参与是社区参与的一支重要力量。然而很多驻区单位的领导对社区建设工作视而不见，漠不关心，有些领导甚至将社区工作拒之门外。无论是效益好的还是效益差的，大多认为，社区建设既不会带来经济效益、相反又极有可能从他们身上“割肉”，而关心与支持社区建设也不会成为“政绩”。也就是说，驻社区单位的参与至今没有形成一种有效的利益机制，我们所提倡的社区与驻社区单位间实现“资源共享、共住共建”以及社区与单位的互利互惠，只是在个别地方形成了一种良性循环，大多地方只停留在口号上、原则上，并没有实质性的行动。在某些地方，社区与驻社区单位间的资源共享成了社区单享。驻社区单位参与的缺乏使得社区建设与治理所赖以的资源更加匮乏。

5、社区参与大多表现为被动式执行性参与。这种参与不是出于自愿、主动，而是在组织（主要是指政治组织）和社区工作人员的动员、劝诱、说服下的参与，其参与的形式主要是执行社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等，并不涉及社区公共事务的决策和社区公共权力的运行，居民在社区权力运作上缺少发言权。比如研究或通过某项社区事务，是召开全体居民会议，还是召开居民代表会议，或者是居民代表扩大会议，都由社区居委会决定，居民没有决定权。

（二）社区参与存在问题的成因分析

上述问题出现的原因主要有如下几个方面：

1、居民对社区居委会的认同程度低。由于社区居委会建设的行政化倾向严重，自治功能缺位，以及居委会对街道办事处的全面依赖，居民更倾向于将社区居委会视同于一级政府组织而不是自己的民间组织，更倾向于将其视为一个拿着政府薪俸的专业化行政组织而不是群众自我组织，从而导致居民对居委会持疏远态度，对居委会及其工作漠不关心。上海大规模调查结果显示，36.4%的居民表示不了解居委会工作，25.1%的居民不认识居委会主任，相当大的一部分人不把居委会认同于自己的组织，68.9%的居民不曾向居委会表达过个人的意见和建议，41.0%的居民不曾主动找过居委会。

2、缺乏一定的社区参与利益机制。农村社区自治组织建设之所以取得巨大成就，在于村民对社区建设的参与度极高，如村委会选举的参选率全国在90%以上，曾多次出现外出打工者集体包机回乡参加村委会选举的事例，并且村民在自治过程中表现出极大的积极性和创造性，如创造发明“海选”、流动票箱、秘密划票间、村务公开、村民理财小组、“四笔会签制度”等，其根本原因在于农村社区建设的好坏都关系到每个村民的切身利益，如村级经济的发展、土地承包、宅基地管理、公用水电等，村委会的选举直接关系到能否真正选出一个带领大家发家致富的带头人。而在城市社区，由于大部分居民工作不在社区，其经济收入来源并不在社区，充其量只是需要一个安定、清洁、便利的居住环境，因此，居民与社区建设的利益关系度不如村民与农村社区建设的利益关系度高。而老年人之所以比年轻人有更高的社区参与度，是因为老年人健康、娱乐、学习等切身利益与社区密切相关，与社区建设程度密切相关。对于社区单位来说，也同样缺乏参与社区建设的利益机制，社区建设从某种意义上说是利益由社区单享，而不是社区与社区单位共享。

3、缺乏正常和通畅的参与渠道，参与机制不完善。居民参与社区事务缺乏一套详细规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性，使得参与渠道不通畅，参与机制不完善。现实中，是否能得到社区管理机构的邀请成为普通居民参与的主渠道。北京的一项调查显示，59.7%的居民认为，在有关社区事务管理中，街道和居委会从来没有邀请过自己参加，仅有10.5%的居民认为“受到过一些邀请”。从参与途径分析，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提出了要求，街道和社区居委会又赶快组织居民落实。而法定的居民自我组织如社区居民会议功能又极不完善，不能为居民群众提供正常的参与机会。

4、参与期望与参与现实之间的矛盾。上海市南京东路街道社区的调查表明，高达84.4%的居民愿意参加各项社区活动。北京市的调查也表明，69.8%的居民愿意每月抽出一定时间参加社区的公益活动。问题的关键在于居民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力的运作参与监督等，而社区管理机构提供给居民的多是居民或特定居民（青年）没有多大参与期望的项目。

三、民间组织参与社区建设程度低

民间组织按目前官方的界定包括社区团体（以下简称社团）和民办非企业单位（以下简称民非）两大类，具有非政府、公益性和非营利性等特征，它是承接政府和企事业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的中介作用。也就是说，当改革的深入发展使得单位外溢的社会职能（或政府不为、市场不能的职能）只能由民间组织来承担，由民间组织来提供社区公共服务、社区公益事业，作为社区居委会只应做社区公共事务和公益事业的组织与管理工作，而不是具体提供服务。但从目前社会民间组织的活动状况来看，由于社团基本上在社区以上层面构建，而民非明显地表现出公益不足的特征，因此，社团的活动很难沉到社区，民非对公益性的社区公共服务和公共事务则很少感兴趣。再加上由于社会民间组织自身发育不健全，发展缓慢，难以承接如此繁重的社会公共事务和公益服务，这样，本来应该是联结政府与社区居委会两大社区建设与治理结构性力量的民间组织则因为其活动区域远离社区而没能发挥其应有作用。

（一）民间组织发育不健全、发展缓慢的表现

1、总量不足，规模偏小。截止到2003年6月，青岛市正式登记的民间组织2942个，其中，社团952个，民非1990个。青岛市平均每2390人拥有一个民间组织，高于中国大陆地区每5264.5人拥有一个民间组织的比例，但明显低于发达国家水平，如美国每160人左右就有一个民间组织。青岛市国家举办的事业单位（6156个）是民非的三倍多；民非中平均拥有专职工作人员5.67个，明显低于事业单位平均26.3的职工人数；952个社团共有专职工作人员不到500人。

2、收入来源不稳定，总体经济状况不佳。在青岛市正式登记的民间组织中，民非年税前收入小于2万元的占43.75%，2—10万元的占37.5%，10—50万元的占15.6%，超过200万元占3.1%；前一年度收支情况，基本平衡的占22.8%，收大于支的占34.3%，支大于收的占42.9%；职工工资待遇与全额拨款事业单位职工比，差一些和差很多的占67.7%；60%民非没有为工作人员办理任何保险。社团中约有80%的税前收入小于2万元，收支平衡的占52.9%，收大于支与支大于收的各占23.5%。大多数民间组织没有产权属于自己的工作场所，靠租房或借用挂靠单位办公室开展工作。备案制民间组织经济状况更差，不少组织只有活动没有组织，没有挂靠单位，开展业务无办公场所、无收入来源。

3、公益不足，缺乏公信度。在青岛市，只有25%的社团和37.8%的民非曾经开展过不收费公益性活动，有相当多的民间组织打着公益旗号从事营利活动；只有15%的社团、17%的民办开展活动时有志愿者（义工）参与；一些政府部门、群团组织所建立的纯公益性志愿者组织，不仅上报的数字有水分，队伍不稳定，而且存在严重形式主义倾向，如市南区号称拥有11支志愿者队伍，但常常是需要的时候找不到人，不需要的时候全都来了。

4、优惠政策较少且落实难。民间组织是在国家机制、市场机制之外，以志愿求公益的非营利性组织，既缺乏利益驱动，又无法借助公共权力，只能以志愿求公益的形式实现非营利目标。因此，这类组织特别需要社会特别是政府的支持。但国家虽然从总体上支持民间组织的发展，也制定了一些优惠政策，但总体上说还很不够，尤其与国外相比还有很大的差距。如：《公益事业捐赠法》缺乏相应实施细则、配套措施，捐赠优惠政策绝无法落实；部分民办非企业单位可以同同类公办机构享受某些同等优惠政策，名曰优惠，实则非歧视；在青岛市，只有10.8%的民非获得过政府的资助和扶持，12.5%的社团获得过政府的资助。

（二）民间组织发育程度低、发展缓慢的成因分析

1、管理体制的某些方面过于严厉。目前实行的“双重管理原则”、“级别管理原则”、“非竞争管理原则”、“限制分支机构原则”是一种极为严厉、限制性极强的管理原则。“双重管理原则”要求民间组织必须通过业务主管单位、登记管理部门才能获得合法身份，与工商登记存在着明显差别。“级别管理原则”实际上将民间组织活动领域主要限于本级管理机构所属行政区域。“非竞争管理原则”既不利于民间组织数量增长，同时由于已获合法身份的民间组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争环境下民间组织往往失去创新的动力。社团不允许设立区域性分支机构，民非根本不允许设立分支机构，没有分支机构做依托民间组织业务开展难以向更大范围扩展。上述管理原则更多的是考虑管理机构的管理的方便与管理的实际能力，更多的考虑控制的需要，而非民间组织发展的需要。

2、门槛过高，致使众多民间组织无法通过合法登记。按照现行的管理制度，民间组织的设立至少要经过三道“门槛”：一是硬件条件“门槛”包括开办资金、活动场所、从业人员资格及其他条件；二是业务主管单位（挂靠单位）“门槛”，业务主管单位是否愿意作为民间组织主管单位在很大程度上取决于单位领导的偏好、是否愿意承担额外“责任”；三是级别“门槛”，有关法律法规规定县级以上民政部门才能作为民间组织登记管理部门，由于实行“非竞争原则”，一些主要活动于乡镇、街道、社区的民间组织不可能获得登记。比如，青岛市李沧区有100个民间组织无法通过登记成为合法的民间组织，只能通过青岛市民政部门自创的所谓“备案制度”予以备案，取得某种“合法外衣”。再如，青岛市摸底排查确定的民非有11234个，但通过合法登记的只有1990个，其中重要原因是“门槛”设置过高。

3、民间组织能力建设有待进一步加强。大多数民间组织经济状况不佳，资源动员能力较低，组织规模偏小，发展后劲不足。这与民间组织能力不足有直接关系，除少数民间组织注意机构健全、人才培养与引进、市场开拓外，大部分民间组织忽视自身能力建设，往往依赖一两个有政府背景、资金来源、掌握技术、善于交际或热心肠的人，或个别当前政府关注、有一定市场开展业务来维持组织运转，但组织缺乏可持续发展能力，常常是人在事存，人去事亡，很快陷入“休眠”状态。

4、良好公益环境、慈善氛围没有形成。计划经济形成的高度集中管理体制造成的强国家、弱社会格局，抑制了公民社会的发育；传统文化慈爱精神、公共意识的匮乏，导致公民对公益活动、非营利事业的低参与。尽管近年来，在党和政府的倡导下，及国家、市场、社会三元社会格局的初步形成，公民志愿参与意识有较大提高，但与发达国家比较，与社会需求比较，尚有较大差距。社会募捐常常是由于领导带头、组织发动形成的组织压力才得以进行，民政部门的慈善募捐是以摸奖形式、在很大程度上依靠心理得以进行，发起、举办民间组织的人很多是带着功利有时是露骨的营利动机，绝大多数民非认为民非的产权属于出资者所有。缺乏良好的公益氛围，民间组织的发展往往是畸形的，没有公益氛围、民间组织畸形发展加之监督约束机制的不健全，优惠政策是否要落实就成为问题。

四、社区服务存在的问题及成因分析

社区服务是社区建设的龙头，也是社区建设的基础，目前社区服务的龙头作用不突出，基础不牢固，矛盾和问题众多。

（一）社区服务存在问题面面观

1、社区服务中的福利性、公益不足，难以为继；经营猖獗，喧宾夺主。目前社区服务分为三大部分，即：面向老年人、残疾人、优抚对象等社会弱势群体提供的福利性、面向社区居民提供的公益的便民利民服务和面向社区企事业单位和机关团体开展的双向服务。但从社区服务的发展过程看，纯福利性、无偿或低偿类服务项目比例明显降低，经营型、有偿项目比例逐渐提高，经营型、有偿项目已成为最重要部分。以北京市X街道社区服务中心为例，它所举办的无偿项目由开始的75%下降到36%，低偿项目由16.7%上升到21%，有偿经营项目由8.3%上升到43%。在青岛市的调查结果与北京的基本一致，社区服务中心的主要精力是放在创收上，即使如此，大部分的社区服务中心仍经营困难，入不敷出，自身生存能力严重不足。市北区社区服务中心三分之一可以为工作人员交保险费、按规定标准发放工资，三分之一可以为工作人员交保险费但工资只能发放规定标准的50%到70%，三分之一只能为工作人员发放部分工资（50%到70%）但交不起保险费。在市南区，接受我们调查的三个街道办事处领导一直认为，社区服务中心已成为街道办事处的一个包袱。目前社区服务中心的中心工作不是开展福利性、公益项目，而是搞经营创收，无论是有偿的、还是低偿的，也无论是大还是小，只要有收益的项目，都可以打着社区服务的旗号搞起来。现实中，凡是社区服务中心能够维持正常开支的，都是经营性、营利性项目搞得好，有一定规模的；相反，则是很少或没有经营性、营利性项目，或者虽有但不够规模的，有相当多的社区服务中心甚至将政府投入的社区服务基本设施租赁出去搞经营。

2、专业化程度不高，服务质量不高。据1998年的统计，我国社区服务人员队伍中，专职服务人员575130人，兼职人员604560人，110多万社区服务队伍中专业技术人员只占10%（其中不乏兼职社区服务的），专业管理人员仅为6%。就是在国家办的和集体办社会福利事业单位的仅16万（分别是4.1万和11.8万）服务人员中，专业技术人员（有技术职称）的比例还不到5%。在青岛市，到2001年底，仅市南区就有社区服务专职管理和服务人员1.1万人，但直接从事社区服务工作的人员主要是由家庭妇女、离退休职工、下岗职工和有劳动能力的残疾人组成，整体素质不高，其专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，基本属于劳务型的，提供的都是简单的劳力活动。对于像残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、心理咨询与辅导、精神康复者服务与辅导、刑释人员矫治与辅导、单亲家庭辅等专业性、智力型的社区服务难以提供应有的高质量专业服务。

3、社区服务中心角色尴尬。目前我国城市社区服务基本上都是由市、区、街、居四级社区服务机构来运作的，对社区服务中心的定位一般是多功能综合性的服务事业单位。如青岛市的区级社区服务中心是一个副处级自收自支的事业单位，编制一般是10人左右；街道社区服务中心是一个正科级自收自支的事业单位，事业编制一般为5人，但目前大都存在超编现象。从现实来看，社区服务中心既有管理指导社区中的一般社区服务的职能，又自己提供服务，起示范作用，发挥辐射功能；其开办的服务项目既有福利性、公益性的，也有经营性、营利性的，同时还要动员和组织社区互助和志愿服务；其运行机制是复合式的，既有行政管理人员负责管理、审批一般的便民利民的网点、认证，还有社区工作者去推动、激励社区的互助和志愿，还要按照政府的要求发放福利资助并提供福利给孤寡老人、儿童等特殊弱势群体，还要由服务人员向社会居民提供收费的经营，并用收费的盈利补贴福利项目的资金不足。因此，目前的社区服务中心既履行行政职能，又履行社会中介职能，还履行市场职能，集多重职能于一身；其组织性质和角色既是公共组织，又是中介组织，还是企业组织，集多重性质和多重角色于一身；其人员构成既有政府公务员，又有事业编制人员，还有企业编制人员和临时雇佣的打工者。在社区服务中心，我们看到了政企不分和政社不分。目前社区服务中心都面临着来自政府（以各种指标和计划构成的考核）、来自社区内群众（对福利性、公益的日益增长）和来自中心人员（工资和待遇）等三重压力。对此，我们在调查中感受颇深，许多的社区服务工作人员对此反应强烈。

（二）社区服务存在问题的成因分析

1、社区服务概念不清、定性不准确。1992年中共中央、国务院的《关于加快第三产业发展的决定》和民政部等14部委联合的《关于加快发展社区服务业的意见》，以及在1994年民政部对社区服务的重新定位，都强调：社区服务具有双重属性，既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上。并要求社区服务按照社会化、产业化和法制化运作。但现实中，社区服务既包含福利，又包含便民利民服务和社区与驻社区单位的双向服务，既有无偿的、福利性、公益性的服务，又有有偿的、经营性的服务；社区服务既要以维护和保障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利和公益属性，坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益而牺牲社会效益，又要保持社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长；社区服务与社会服务、与商业服务、与第三产业的关系并没有规定。凡此种种，使社区概念和定性显得混乱不堪。社区服务概念不清，定性不准确，不仅造成了新的“政企不分、政社不分”，而且在实际运行中出现片面追求经济利益以及营利，牺牲公共利益和公益性、福利的现象。

2、缺乏科学分类。分类是管理的基础，只有科学的分类，才有科学的管理。社区服务管理上的混乱，营利性、有偿性的社区服务占据社区服务的主流，背离社区服务发展的宗旨，其根本原因在于对社区服务缺乏科学的分类。致使有偿的、无偿的、低偿的，福利性的、公益性的、互助志愿性的混在一起，“鱼龙混杂”，福利性、公益性的社区服务受到巨大的冲击和损害。

3、资源不足。目前社区服务的发展遭遇三大资源不足，一是资金不足，我们且不说经济落后地区没有足够的财力投入到社区服务中，即使在经济发达的沿海城市，也面临一个资金不足的问题。从全国来看，80年代我国社区福利费用占国民生产总值的比例为0.05—0.06%，而90年代则下降为0.04%；各地在社区服务初期政府通过投入资金和基础设施启动后，后期的投入明显减少，以至于部分街道办事处甚至区政府将社区服务中心视为包袱。在社区服务开展所需经费中，发达国家政府的投入一般占服务资金构成的50%以上，而我国目前政府的投入最多占30%，虽然我们不能对数字简单的类比，但基于政府的社会责任和功能，政府的资金投入显然与其所负的责任和具有的功能不相符。二是人力资源的不足，1998年的统计数字我国有专兼职社区服务人员约120万人，每万人中不足10人；志愿者组织达到55200多个，志愿者人数发展到5476790人，每万人中约有42人。即使在青岛市市南区这样社区服务发展较好的城区，截止2001年底，专业社区服务人员每万人中只有50人，社区志愿者每万人中只有200人。而加拿大全国现有3000万人口，有志愿者1300万人，占全国人口总数大于30%，美国的社区志愿者1990年已达到9840万人，占成年人口总数的54%。同时我国的社区服务从业人员普遍存在着素质低下、专业化水平不高的问题。三是政策资源不足。总的说来社区服务缺乏足够的政策支持；现有相关的减免税政策笼统、不详细，缺乏可操作性；各种政策之间矛盾、冲突严重，没有有效衔接，缺乏统一（如民政、工商、税务、物价以及教育、城建、环卫、卫生等）。

第三部分构建适合我国国情的现代社区治理模式

社区建设是一个系统工程，它涉及到我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行以及社会稳定与发展，更涉及到政府、市场和社会三元结构的关系调整等，因此必须通盘考虑，整体规划。

一、强化社区建设的现实基础和理论基础

（一）打牢社区建设的现实基础。在中国，政府与社会关系问题经过建国以来50多年的演变，权力格局发生了巨大的变化，长达30年的强政府、弱社会的固定模式，随着20世纪80年代改革开放的启动和进程被逐步打破，并发生了根本性的变化，政府开始还权于社会，社会逐渐走向独立与自治，这就为我国社区建设打下了坚实的现实基础。下一步应重点在以下几个方面加以强化：

1、坚持“小政府、大社会”不变的改革方向。我国行政体制与机构改革与发展的现实已证明，“小政府、大社会”模式是不变的政府改革方向，我国五次机构改革无不以此为目标。应进一步树立小政府、有限政府的理念，坚定不移地进行职能转变；要突破政府职能和权力只在行政机关内部上下转移的框架，实行管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移；要切实改革行政审批制度，树立政府就是服务的基本理念，强化政府的服务功能；缩减机构和人员编制，确立政府对社会的管理有所为、有所不为的方针；要按照“小政府、大社会”的思路重新构筑政府与企业事业、政府与社会、社区的合理性关系，并用法律的刚性加以明确规定。

2、强化公民意识，培育公民社会。适应市场经济的不断深化、经济全球化浪潮以及我国加入WTO的形势要求，加强社会力量和社会资本的培育和发展，。一要加强以村民自治和社区居民自治为具体内容的城乡社区自治建设，积极培育和发展以自治性和自主性为典型特征的社会民间组织；二要充分尊重和保障个人的权利，彻底从过去那种每个人从生老病死到就业、消费、休息、迁移、思想、阅读、交往、表达等等一切全都处于政府的严厉控制之下的境况中走出来，进一步解放思想，使人们享有充分的言论自由和隐私权，在就业或择业，消费、福利、社会保障、迁徙等方面也能够享有较大的自由；三要造就新型社会主义合格公民，积极组织公共生活和集团生活，改造国民向上臣服以及惯于接受的传统“子民”心理，树立公共意识、公德观念、法治观念和民主法制观念等，全面提高人的素质。公民意识体现在社区就是居民的社区意识，只要有了现代公民和公民意识，居民才会有真正的社区意识，才会真正认识和理解“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感和亲和力，才会真正实现社区自治。

3、强化社区功能，培育社区精神。一要加大以建立和完善现代企业制度为目标的经济改革步伐，全面启动和推进以教育、科技、文化卫生为主体的事业单位制度改革，彻底打破资源封锁的单位体制堡垒，促进社会资源的市场化配置，促使社会资源由单位整合模式向社区整合模式转变；二要适应形势发展的需要，适应人们由“单位人”属性向“社会人”属性转变和过渡的需要，适应人们的思想观念、价值观念、生活方式、行为方式和社会需要趋向多元化的需求，加强社区功能建设，促使社区发育成熟，使之不仅能够承接企业、事业以及政府所转移出来的、沉落到社区的大量社会服务、社会保障与社会管理职能，而且能够为居民群众生活质量的提高、人的现代化提供可靠的社会支持，能够充分提供社会保障、社会安全以及其它公共服务，同时也能够实现社区作为他们参与政治、参与各种社会事务、实现不同社会价值的基础平台。

4、借鉴西方改革实践的经验。20世纪70年代末以来，西方发达国家以“撒切尔革命”、“里根主义”为先导掀起了一场风起云涌的改革浪潮，这场改革引发了公共行政领域里的一场深刻而全面的革命，传统的、以科层制为主框架的政府治理模式受到了前所未有的挑战。通过民营化、权力下放、机构分解与精简、导入市场机制、大量引入企业管理技术与手段，涤荡着传统公共行政理念，改造着公共行政作业流程，努力塑造“企业家政府”，追求“市场导向型公共行政”。1997年英国首相布莱尔执政以来，“第三条道路”又成为西方政坛的时髦口号。“第三条道路”理论认为，倡导国家干预和福利制度的社会民主主义和推崇市场和个人本位的新自由主义都过于狭隘片面，无法给今天的世界提供一个解决问题的清单。解决问题的方法必须突破这两种模式和思路，而寻求新的道路。它在国家与社会关系以及政府如何进行管理的问题上所持的主要观点就是：应寻求一种把国家、市场以及公民社会结合在一起的新型关系。因此，“第三条道路”针对社会的过度原子化状态，提出了要建立合作包容型的新社会关系，即在尊重个人价值的基础上，倡导建立共同体意识，使每个人、每个团体都积极参与到社会之中。提出要在实践上避免国家/市民社会的“两元对立”，应当建立政府与社会之间的合作互动关系，培养公民精神，鼓励公民对政治生活的积极参与，发挥民间组织的主动性，使它们承担起更多的职能，参与政府的有关决策。而对政府则要进行民主化，促进其向透明、法治、高效、负责的方向转变。

充分借鉴和吸纳西方国家改革实践的经验，这是一个唯物主义者所应有的态度，因为那也是人类社会所共有的财富，当然，我们不应该全盘照般照抄，而应该按照同志所说的“剔除其糟粕，吸收其精华”。

（二）打造全新的社区建设理论基础

1、打破传统的国家（政府）与社会二元分离和对抗，构筑政府与社会的协商与合作关系。

国家与社会是一对相互联系的历史范畴，国家主要是指国家机构，这里只要是指政府，是从政治含义来看的；而社会则是与国家相对应的概念，是指独立于国家机构的、不受国家直接控制的非官方的自治领域。自政治学诞生以来，国家与社会的关系问题一直是人们研究、争论的一大热点，分歧焦点在于到底是国家决定社会还是社会决定国家，各国社会治理结构的确立也是以此为基础。

强调“国家至上论”则形成以国家为中心的“强政府——弱社会”模式，它强调或信奉政府行政权力至高无上和绝对支配地位，认为政府行政权力应当无所不在、无所不能，政府作为组织与管理经济生活、政治生活和社会生活等的唯一主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和作用的，各种社会群体和利益组织都被纳入政府体制，成为政府管理社会的工具和手段。社会群体和利益组织在政府经济政策的制定过程中，很少能参与决策，它们只能是政府决策的执行者。这种模式的典型特征是行政全能主义，政府是无限的、全能的。

强调“社会至上论”则形成以社会为中心的“强社会——弱政府”模式，它强调政府是必要的邪恶，“管得少的政府就是最好的政府”，政府只应当代充当“守夜人”、游戏规则的制定者和裁判员，政府只应掌舵而不应划浆，充分尊重非政府组织的功能作用并予以积极扶持的，社会利益组织则以政府对立面出现的，它们也参与政府经济政策的制定，但更多任务是抵制政府对社会领域的侵犯，限制政府的活动范围。其典型特征是社会充分自治。

我们要从理论上冲破上述两个关于国家与社会关系的经典模式，打破了传统国家与社会的分离和对抗，要强调与积极倡导政府与社会的有效合作；要承认政府与社会之间存在一个公私混合领域的中介层面，承认在传统公共领域与私人领域之间存在着一个由社会组织组成的、起中介作用的中间领域，如“第三域”、“非政府公共组织”、“民间组织”、“市民社会（或公民社会）”等；重视和发挥中介组织的存在国家与社会的交流、互动与合作方面的桥梁和纽带作用。

2、打破非政府即市场、非市场即政府的政府与市场二元对立，建立健全中间调节机制。

政府机制与市场机制是社会资源配置的两大基础机制，对于政府与市场的关系问题争论由来已久，其分歧的焦点集中在一点：政府至上还是市场至上，要么主张自由市场的经济模式，市场机制作为资源配置的唯一形式；要么主张政府计划的经济模式，政府机制作为资源配置的唯一形式。二者之间是非政府即市场、非市场即政府的不可调和的关系。但各国的改革实践和社会经济的发展证明，政府机制与市场机制都存在着自身难以逾越、难以克服的障碍或缺陷，即：市场存在着失灵，政府也同样存在着失灵。因此，当今的学者已不再纠缠于市场和政府哪一个至上的问题，而是将注意力转移到如何寻求新的途径，使两者实现最佳结合。这就是主张在政府与市场之外引入“第三只手”——中间调节机制，并以此构建政府、市场、社会三元结构。

在政府、市场、社会三元结构中，政府机制、市场机制和社会中间调节机制各有分工，市场的原则是追求利益的最大化，利益最大化，一方面使政府能获得更多的税收，另一方面使政府通过投资规模的扩大为社会提供更多的就业机会。社会则应体现以人为本的原则，追求和培育博爱互助扶贫助困的精神，这是人类这一超有机体在选择市场机制之后，对其负面后果的自我修复。社会作为市场劳动力供给的蓄水池，既分享市场发展的快乐，也承受竞争失败的痛苦。政府的职责是服务，即通过监督、调整市场规划和稳定秩序为市场服务，通过国民收入的再分配为社会服务。因此，政府、市场与社会三元一体关系的维持不可能是暂时的阶段性的，而是长期的基本稳定的关系。

在政府、市场与社会的关系上，我们主张：市场经济领域能自行解决的事务由市场解决；市场解决不了的可以由社会组织（中间调节机制）进行调整；社会组织也解决不了的再有国家干预。这实际意味着：涉及政府与私人经济的关系时，经济上的个人责任与协作优先于政府责任，只有当私人经济没有能力有序高效地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者作为备用力量予以考虑；在涉及各种组织之间的分工时，如社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于政府行政管理。虽然它们之间的界限或分工是受客观条件限制的，也是随着实践需要不断变化的，因而三者之间的理想分工是无法用一个明确的标准来划分的，也不应当有这样一套理论来做出固定的界分。不过，我们可以明确的一点是，“一个健全的市场、自主的社会和强大的政府”才是我们追求的目标，而不是偏废任何一方。

3、打破传统的公共行政等同于政府行政、政府是提供公共服务与公共物品唯一乃至最佳机制、政府应垄断公共事务的狭隘陈旧观念，树立一种更民主、更开放、服务型的公共行政理念，建立更为完善、科学、全新的公共行政知识体系。

我们认为：公共行政是凭借公共权威而对公共事务的组织与管理，而公共权威的获得可以是世袭的，可以是神授的，可以是暴力的，也可以是基于民意的，可以是委托的。因此，公共行政既包括政府公共行政，又包括非政府公共行政，是政府公共行政与非政府公共行政的有机统一体；政府仍然是提供公共物品的主要机制，但不是唯一机制，在某些方面，也不一定是最佳机制；在现实中，众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织也在从事公益性活动、提供大量公共物品与公共服务，甚至工商企业和个人也有可能通过政府的授权委托而从事公共物品的提供，从事公共服务，这些都属于非政府公共行政的范畴，是对政府公共行政的重要补充；新的公共行政知识体系的建立为将市场机制和社会机制引入到公共服务、公共产品的生产和提供、引入到公共事务的组织与管理中提供了坚实的理论基础。

4、实现从管理到治理的转变。西方国家的政府改革的一个重要成果是催生了治理理论的诞生和发展。治理理论是20世纪90年代以来对每一个正在改革的国家和地区，甚至对整个世界（包括联合国组织）产生重大影响的一个理论流派，无论其作为分析工具，还是作为价值取向，都广泛地应用于政治、经济、社会等各个领域。以致于CGG（CommissiononGlobalGovernance）主席ShridathRamphal断言21世纪是“善治的世纪”（Bettergovernancefor21Century）。

（1）依据治理理论，我们应树立全新的治理理念：

树立治理理念。现代的治理理念区别于传统的统治理念，治理理念和治理理论的提供，就是试图通过构建政治国家与公民社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会治理机制，来弥补政府能力不足及其缺陷，弥补市场机制缺陷，解决政府失灵和市场失灵，进而达到和促成以官民合作为特征的“善治”。

树立创新理念。“如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的制度革命，那么Governance的出现就是对民主制度的深刻革命”。治理理论使社会治理彻底走出了非政府即市场或非市场即政府的非此即被的狭隘意识，陈旧观念，为整个人类社会的良好治理（善治）扩展了空间，提供了更多的选择；同时，治理强调多方治理主体的精诚合作，更多重视技术性因素，从而远离意识形态，使治理保持中性色彩，治理不是管理，治理是对管理的替代，因为管理总是一定国家形态的管理。

树立社会理念。治理不是一个制度性、行政性的概念，而是一个社会性概念，它不仅反映在适应范围的广泛，如公司需要治理、政府需要治理、社区需要治理、国家需要治理，甚至世界也需要治理，治理的边界应是全社会、全人类；而且反映了社会自主地位的提升，治理理论产生依赖于发达的公民社会这一坚实的社会基础，或者说治理产生于公民社会，因而，社会自治、民众自治生存和发展空间的扩大，不仅是治理的现实基础，也是治理的终极目标。

树立互动理念。治理结构的组织网络迥然不同于管理网络，管理网络则是一种按照责任进行层次划分的分工网络，它更多的强调上下节制，更多的强盗指挥与服从；治理网络是一种互动的组织网络结构，是指所有参与者的自主性网络，这一自主性网络在某个特定的领域中，各种社会组织与政府进行合作，分担政府的行政管理责任，共同治理。由于这种互动性和自主性，使得治理决策和实施的全过程拥有了充分的民意基础，所以治理更能体现公开、公平和公正，同样也能对国家公共权力进行有效的限制和制约。

（2）充分认识和把握传统统治与现代治理之间的基本区别：

其一，治理也需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理。

其二，在管理过程中，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，依靠政府所具有的强势政治权威，通过发号施令，制定并执行政策，对社会公共事务实行单一向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，因而，其权力向度是多元的、相互的。

（3）加强与全新治理理念相配套的机制建设。

一要建立健全服务机制。政府的价值选择无论是统治还是管理，其基本的理论是控制，而治理方式则完全以服务替代了控制。而治理结构是一个由各成员平等加入的共同体，共同体除了成员的利益外没有其他利益，它以成员的利益为宗旨，是一个完全服务的组织。因此，要建立健全服务机制，将作为利益共同体的治理结构建成一个完全的服务机构，其工作就是服务。通过服务机制的建立，消除组织内部一切可能存在的控制与反控制、争夺和反争夺，强调成员之间的合作与协商；消除各种形式的信息不对称现象，强调各成员在体系中能够完全、完整地占有信息。服务机制的建立不仅从微观上反映出当今政府的价值趋向，而且从宏观上体现了国家与社会关系的根本转变。

二要建立健全协调机制。现代市场经济的发展，使得公共政策逐渐取代政府规制成为当今社会公共部门介入社会经济生活和社会生活的主要方式，要积极适应这种发展趋势，放松政府规制，建立健全协调机制，用协调取代结构规制和行为规制；要重视协调在公共政策制定与执行中的运用，重视协调方式、方法与技术的开发等。

三要建立健全回应机制。通过建立健全回应机制，实质上是增进公共事务的回应性，强调治理的互动性，这样，不仅能够使政府对民众的主张做出迅速的反应，以真正的、及时的代表民意，而且能够跟踪决策实施过程，对决策的有效性和合法性的评估和衡量做出及时反馈，以修订和改进决策，同时更好地促进公民参与。

只有建立健全上述配套机制，并以法律的刚性加以保障，才能完成治理由理想到现实、由理论到实践的转变。

二、构建适合我国国情的现代社区治理模式

各国的改革实践和理论的发展已经彻底抛弃了传统的“强政府、弱社会”或“强社会、弱政府”的治理模式，我们的现实选择是构建适合我国目前国情的“强政府、强社会”治理模式。

所谓“强政府”是指在社区建设与治理中，政府应发挥主导作用。

从世界范围看，政府在社区建设与治理中发挥着无可替代的作用，如在美国的历史舞台上，其城市社区建设主要有三大角色，即政府、营利部门和非营利部门。营利部门主要致力于经济的发展，非营利部门主要致力于社会服务和管理，政府则在这两者之间，站在更高层次上通过政策调节、制定法律和财政扶持来实施宏观调控和宏观管理，政府相对超然于市场和社会。对于社区来说，政府主要是制定社区发展的政策和运作法规，采取财政支持的举措，并实施对非营利部门的管理和考核，以制度和政策以及奖励等办法来增强非营利部门的责任感和使命感。美国城市社区建设所需要的资金是庞大的，其中70%左右是政府财政资助，30%左右是通过服务和社区捐赠所得。政府财政的大量投入，使得社区自治组织和非政府组织有足够的资源去从事社区公共服务和公益事业，再加上有效的运行机制，使美国城市社区建设得以蓬勃发展，为社区持续稳定起到了积极作用。

从我国来说，社区建设与社区治理是由政府倡导、发动和运行的，体现出了强烈的“行政化主导”和“行政化推动”的特色，社区建设与治理之所以取得举世瞩目的成就，社区建设与治理每前进一步，都是与政府“主导”“推动”分不开的。社区建设与治理离不开政府，这一在世界范围内形成共识，那种试图以“政社分开”为借口，放弃政府的社会管理、社会服务职能，把沉重的社会负担全部推向社区政府作壁上观的想法和做法是要不得的。对此，我们无须再加讨论。问题的关键不在于社区建设和治理要不要政府这一结构性力量，而在于政府在社区建设和治理中应该承担怎样的职能，发挥什么样的主导作用，换句话说，政府在社区建设和治理中功能如何定位，角色如何确定。

我们认为，政府在社区建设与治理中的主导作用具体体现在：一是制定社区建设与治理的法律法规和政策；制定社区建设与治理的宏观规划；负责社区建设与治理的宏观管理和监督；指导社区自治机构在法律范围内、在党的领导下自主组织与管理社区公共事务与公益事业；对社区建设与治理提供足够的财政支持；积极培育和发展社会民间组织和社区民间组织发展，引导社会民间组织和社区民间组织从事社区公共事务和公共服务；综合协调社会各种力量参与社区建设与治理等。

所谓“强社会”是指在社区建设与治理中，社区自治组织在党的领导下、在政府的指导下，在法律的范围内自我组织和管理社区公共事务和公益事业，真正做到“自我管理、自我教育、自我约束”。具体体现在：社区自治组织拥有对社区公共事务和公益事业的充分决策权和组织管理权、自治章程和居民公约的制定权（自治立法权）、充分的人事权、社区公共财政权、对不合理的行政摊派的拒绝权；由民间组织或其他机构来提供社区公共服务和公共物品，而不是由社区居委会等群众自治机构来提供。

作为“强政府、强社会”模式中的“强政府”与“强社会”不是彼此独立分离的，而是有机联系、相互合作、不可分割的统一体。实际上，我国的各地的社区建设、社区治理的实践，基本上沿着自上而下的行政建设和自下而上的自治建设始终是同时推进的，二者构成整个社区建设与治理进程中的两大不可或缺的结构性力量。行政建设体现在社区治理中的“行政化主导”与“行政性推动”，自治建设是一个社区治理的社会化过程，体现在“社会化发育”与“社区化参与”，整个社区建设与治理便是在行政化与社会化两个目标、两种机制的互动、互补与不断调和协调的过程。也就是说是按照“强政府、强社会”模式在进行社区建设与治理，但各地的实践结果却并不理想，造成政府与社会自治体双方的处境困难、尴尬。究其原因就在于把“强政府”与“强社会”割裂开来，形成两张皮，或者是只强调强国家，并试图将社会自治体纳入到行政体系使之成为准行政的分支机构；或者只强调强社会，并试图将社会自治体游离于行政体系之外。“强国家”与“强社会”之间缺乏有效衔接，也就是说社区建设与治理的两大结构性力量之间缺少有效的“链合”，缺少一个沟通的桥梁和纽带，缺少一个有机的转换机制。

我们认为，社区建设要解决的真正的问题不是所谓行政化还是自治化的矛盾，而是如何在分别加强社区行政力量建设以及进一步培育社区自治力量的基础上，使两种力量在发育中的社区里得到整合。因此，目前社区建设、社区治理的关键在于寻求一个桥梁、纽带，一个有机的转换机制，实现两大力量间的有效“链合”，这是至关重要的，是实现“强政府、强社会”模式的根本所在，也是实现社区善治的根本所在。而这一桥梁、纽带和有机转换机制就是充分发育的社会民间组织和社区民间组织。只有充分发育的社会民间组织和社区民间组织，才能承接政府不能、市场不为的公共服务，才能起到对政府是群众利益的代言人、对群众是政府政策的宣传者和执行者、对政府与公众是二者沟通的桥梁和纽带的作用；才能将社区自治机构从繁重的事务性中解脱出来，专心组织和管理社区自治事务；才能充分发挥政府和社区自治体这两大结构性力量，促进社区建设的发展，实现社区善治。

“强政府、与强社会”治理模式并不因为加强社区行政力量建设而包办社区，也不因为积极培育社区自治力量而搞无政府主义，而是在分清政府与社区自治体功能的基础上，通过民间组织这有机的转换机制，实现两大结构性力量在社区层面的相互合作。它既从理论上克服了“政府的作用只是阶段性地引导、扶持和前期启动性投入，一旦社区自治组织培育成熟，政府的作用就将逐渐撤出，否则，政府干预过多、管理过细，不符合小政府大社会的发展方向”的错误观念，也从实践上纠正了政府包办社区建设与治理而导致社区自治功能缺位、自治权力缺失现象和过分强调社区自治而忽视甚至不要党的领导、不要政府指导和不按法律行事的社区无政府主义倾向；更从理论与实践两个层面理顺了政府与社区的关系，即：政府主导而不是包办；政府指导、帮助而不是领导；政府支持、资助而不是不管不问，坐壁上观。

第四部分实现“强政府、强社会”社区治理模式的途径选择

一、提高各级党政领导对社区建设与社区治理的重视程度

（一）从思想上高度重视社区建设

从理论意义分析，社区是社会的最基本单元，是社会的细胞，在当今世界范围内，社区这个社会细胞已成为全球社会公共管理的基本单位，成为全球政府实现治道变革的重要平台。它是以社区自治、公民参与为鲜明特征，展示着与单一权力的公共行政彻底决裂的新型的社会网络管理体系，在公共服务要么走向市场、要么依赖政府这两个对立方向中，提供了第三种选择。在社区这个层面，充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互作用、相互制衡的理想社会状态。从现实意义看，西方发达国家和我国的社区建设实践已经证明：社区建设对于推动经济与社会的协调和持续发展、加快政治民主化进程、提高社区生活质量、化解社会矛盾维护社会稳定、提升城市社会管理水平、实现社会经济可持续发展都有着广泛的现实意义。从这个意义上讲，社区建设与治理已成为我国当前城市政治文明建设、物质文明建设、精神文明建设和制度文明建设的现实基础平台，是管理就是服务、领导就是服务、政府就是服务，以及实现建设服务型政府的现实依据，因此，各级党政领导应首先从思想上高度重视社区建设与治理工作，应象重视经济工作那样重视社区建设，象重视个私经济发展那样重视社区发展。

（二）建立健全社区建设的领导机构

青岛和上海等地的经验表明，我国的社区建设与治理离不开党和政府的领导。要真正发挥党和政府的领导作用，必须建立健全社区建设的领导机构，也就是说，在市一级组建直接由市委书记或市长亲自挂帅的市社区建设指导委员会（或称社区建设协调委员会），在区一级成立由党政一把手任主任的区社区建设指导委员会，实施“一把手工程”，全面负责社区建设的领导、组织、协调、规划等工作，并授予足够的权限使之能够有效协调和整合社会各方面资源和力量，尤其是能够协调和整合政府各有关部门的资源和力量；组建全市社区建设与治理专家咨询委员会（或专家顾问小组），对社区建设中的重大理论问题和现实问题定期进行研讨，为党委和政府的决策提供咨询甚至参与决策当中。

（三）加大财政对社区建设的扶持力度

政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上，更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上，各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算，并应在现有投入的基础上保持逐年增长。比如，在有条件的经济发达城市，应将政府财政投入所占社区服务资金中的比例逐步提高到50%，对于经济欠发达地区应将政府财政投入所占比例提高到30%。这不仅是公共财政的职能所决定的，而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质文化和精神文化生活的现实需要所决定的。

二、大胆改革城市社会管理体制，推动街道体制向社区体制转换，构筑新型社会管理模式

我国的社区建设是从改革城市街居管理体制开始的，上海市最早实行“两级政府、三级管理”的城市管理体制，后来发展到“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，但这种改革仅仅局限于政府体系内部，是科层制行政组织体制适应社会发展的自我调整，具有纵向单一（市—区—街—居）行政推动且条块分割的特征，这种改革以市、区、街、居的职能界定为主线，以管理重心下移、权随责走、费随事转为内容，强调条块结合、以块为主，但结果是作为区政府派出机构的街道办事处在社区建设和城市基层管理中的功能和地位日益突出，致使其发挥了相当于一级政府功能，虽然在加强城市基层管理、维护社会稳定方面发挥了积极作用，但这是以增加城市政府层级设置、膨胀政府规模、增大政府财政支出为代价，也加强了社区居委会对街道的依赖，导致了社区居委会日益成为街道办事处的“腿”和“脚”。而这显然与我们所倡导的“小政府、大社会”范式不相符，也背离了社区建设与治理的目标。因此要真正加强社区建设与治理工作，其核心问题还是要从城市管理体制改革入手，体制问题才是根本问题。

（一）改组城市街道办事处，实行社区体制

城市的街居体制是我国计划经济体制下的产物，虽经改革开放后20多年来的发展变迁，发生了很大的变化，但总的说来，街居体制尤其是作为区政府派出机构的街道办事处体制以与现实的发展极不适用。各地在不同程度上对街道办事处进行了改革探索，基本可以划分两大模式，一是上海模式，上海模式基本是将街道办事处作为一级政府加以改组，从强化街道办事处职、责、权、利入手，实现从专业条线管理为主向条块结合、以块为主的转变。一是青岛和南京模式，青岛和南京模式的基本特征是实现在街道层面的政府行政职能和社会管理职能的分离，并进行了在街道层面建设大社区、实行大社区自治的试点（青岛的浮山后社区和南京的淮海路社区）。

我们认为，上海模式不仅与我国社会经济发展的方向不相符，与社区建设与治理的初衷不相符，而且也不符合国际城市管理中最多只设两级政府的做法，更为关键的是，这种模式其落脚点是在于控制而非聚合，在短时期内可能发挥作用，但长期下去，就会产生矛盾和摩擦。因此，上海模式不是我们理性和现实的选择。

青岛和南京模式可以说代表着未来城市管理的基本走向，代表着社区体制对街居体制的替代，应作为我国城市管理体制改革的方向。

青岛和南京模式（以浮山后社区和淮海路社区为例）的基本做法是，改组街道党委为社区党工委，作为区委在社区的派出机构，是社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；取消街道办事处，成立社区行政事务受理中心，履行本社区的行政管理职能，由区政府各职能部门的派出人员组成；选举产生社区代表会议及社区委员会作为社区自治工作体系，承办区政府交办事项、接受社区党工委的领导、负责社区内公共事务和公益事业的组织与管理，负责社区内自治事项的决策和执行，社区委员会是社区代表会议的常设理事机构；社区服务中心具体负责社区服务事项。这样，从体制上完成了由街居体制向社区体制的过渡。

（二）切实转变政府职能

就社区建设来说，政府职能转变是改革城市管理体制的关键。政府职能转变首要的问题是理清行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务的边界；其次要本着职、责、权、利统一的原则，该由社会行使的职能交还给民间组织、社区自治组织等社会组织形势，政府职能转移、权力下放不仅意味着权力仅仅在政府系统内部流动，更重要的是权力在政府内外部的流动。

因此，在没有实现街居体制向社区体制过渡的城市或城区，对于街道来说，转变职能首先在于清理街道的经济职能，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道办事处不再负责本辖区的经济发展与建设职能，不再直接从事经营活动；其次是清理街道层面的政府职能，成立街道行政事务受理中心，专门履行本辖区的行政事务，街道行政事务受理中心人员实行由区政府各职能部门派出制度；这样，街道办事处的工作重点就由抓经济工作搞“创收”和履行繁杂、并处于条条分割状态的行政事务转到具体负责本辖区内的公共事务和公益事业的组织与管理上来，从而为街道体制向社区体制过渡打下坚实基础。

三、加强社区自治组织建设，落实社区自治权力

社区自治组织是社区建设的重要内容，也是社区建设与治理的载体，同时也社区体制真正确立的关键，因此，社区自治组织建设的成功与否在一定程度上决定了社区建设的成败。而组织建设又是以落实相应权力为前提和基础，只有切实落实自治权力，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保证社区自治的“自治性”。

（一）确立社区居委会的“自治法人”地位

我国“宪法”和“居组法”都规定了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，也就是从法律上承认了社区居委会的自治地位，但却并没有确定她是属于基层政权的组织形式还是非政府的自治组织形式？其行业性质是一个经济自治体还是社会自治体或政治自治体？也没有规定是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？我们认为，鉴于目前村民委员会和社区居委会已成为现实中的民事诉讼主体（这在村民委员会表现的尤甚），尽快确立其法人地位势在必行。由于社区自治组织显然在从事组织与管理公共事务和公益事业，提供公共服务，是属于非政府公共组织，因此，她应该属于公法人或公务法人范畴，（法国和日本对从事公共服务和公益事业的组织称为公法人或公务法人），我们没有公法人和公务法人的称谓，而是采取机关法人、企业法人、事业法人、社团法人和民办非企业法人单列的分类法，有鉴于此，我们建议先将我国城乡社区自治组织确定为“自治法人”（可将社团法人并入其中），待时机成熟，可以将政府机关法人、社团法人、事业法人、自治法人统称为公法人或公务法人。在实行大社区（以街道层面设置的社区）的地方，也应确认社区委员会的“自治法人”地位。

（二）通过组织创新，建立社区自治组织体系

从世界范围看，社区自治组织设置并没有固定的模式，也没有一个模式可以放之四海而皆准的，各国根据自己的国情创造出了种类繁多、形式多样的模式；在我国，随着社区建设的推进，社区自治组织建设也有不同的样式，都在实践中取得了很好的效果。问题的关键不在于组织是按照什么原则（如议行分设、议行合一）、按照什么模式来设置，关键的问题是：能否保证自治组织在法律框架下实现充分自治；能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。我们认为，只要按照上述四项标准建立起来的自制组织都将是有效的、可行的，也应该提倡在坚持上述四项标准的前提下，大胆进行自治组织设置的创新。

对于目前我国大部分城市社区自治组织按照“议行分设”原则来设置的做法，我们应予以正确评价和充分肯定。作为一种制度安排，各地的社区组织建设由原来的“议行合一”改为“议行分设”，既体现了制度创新，又具有理性价值和现实价值。原先根据“议行合一”原则，城市社区自治组织的设置只有一个居民委员会，集议决权和执行权于一身，这个机构既掌舵又划浆，既是居民的代言人又是居民服务的直接提供者。这种制度安排使得居民群众参与的机会和渠道非常少，居民的利益诉求缺乏正常的、畅通的表达渠道，同时居民对其监督制约也缺乏一种组织安排，因而其所获得的居民支持率较低。现在依据“议行分设”原则来设置社区自治组织，使议决权和执行权分别由两个不同机构行使，一个机构掌舵而另一个机构划浆，一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者。这既增加了居民参与和利益表达的渠道，又提供了居民对社区自治组织监督的一种组织安排。因此，其效力和获得的支持显然比单一一个居民委员会要来的高。同时，它在增加社区居民参与渠道，加强社区自治权力监督方面发挥了积极作用。

（三）切实落实社区自治组织的自治权

要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权；社区自治章程和居民公约的制定权；对不合理的行政事务摊派的拒绝权；自主的社区人事管理权；自主的社区公共财政权；对政府公共事务决策和执行的监督权；等等。

这样，通过以强化社区归属感为先导，以增强居民参与为基础，以组织创新、再造为重点，以落实社区自治权力为前提，彻底改变政权组织建设模式，使社区真正成为自治体。

（四）理顺5个关系

1、理顺政府与社区自治体的关系。坚持政府与社区自治体之间的指导与被指导关系，革除实际存在着的领导与被领导的上下级工作关系；政府应依法加强对社区自治的指导，但这个指导必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实；社区自治体有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区建设与治理的必要条件。

在这一关系的处理上要消除三种认识上的误区，一是消除将社区自治体视作基层政权组织的认识误区，社区自治体是社区居民自治性组织而不是基层政权组织或基层政权组织的下级组织；二是消除社区自治体接受政府的工作经费就必须接受领导的认识误区，政府对社区居委会工作的拨款体现了一种国家责任，其理由正如政府给人大、人民法院、人民检察院等拨款而不能成为其领导人大、人民法院、人民检察院的理由一样；三是消除借口强调自治而不要政府的指导，甚至不要党的领导的认识误区，不能将社区自治等同于无政府主义。

2、理顺社区党组织与社区自治体的关系。社会主义的社区自治离不开共产党的领导，如果社区自治离开了党的领导，很可能导致中国政治动乱。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治，党的领导应是政治上的领导、思想上的领导；党在社区自治过程中的作用也主要是通过发动社区党员积极参与社区建设，发挥党员的模范带头作用来获得社区居民的认同和支持，从而扎根于社区；坚持党的意志应通过法定程序进入社区决策，党应充分支持和保证社区自治体对社区内公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权。

要积极探索党在新时期、在社区建设与治理中的领导方式创新，如：探索运用非行政性手段发挥党的领导作用的可能性，探索党在社区的领导方式与党对政府的领导方式的区别与联系等。

要积极探索社区党组织成员与社区自治组织成员交叉任职、党支部书记与社区居委会主任“一肩挑”，甚至两块牌子、一套班子问题；要防止社区自治组织成为社区党支部的执行机构倾向；要防止基层政府利用社区党组织实现对社区自治组织的制度侵权的可能性。

3、回归社区居委会与社区居民、社区居民会议的法理关系。要理顺这一关系，关键是要使社区居委会真正回到宪法和居组法所规定的轨道上来，因此，一要建立社区居委会主任、副主任产生的直接选举制度，从而保证选举过程与结果的公正性、公平性和公开性；二要建立社区居委会成员的非职业化制度，不应将社区居委会的工作视为一种职业，而只是一种义务性、参与性的公益工作，因此，其组成应该是一群活跃于社区的民间社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。

4、理顺多层级自治体之间的关系。社区体制建立后，在社区层面将形成三级自治体，即：原街道层面的社区代表会议与社区委员会，原居委会层面的社区居民会议与社区居委会和业主大会与业主委员会。这三者之间明显存在着一个层级差别，在性质上和职责范围上也存在一定区别，其活动重心也有所不同。如何理顺其关系将是影响社区体制能否正常运转的一个关键问题。我们认为，要理顺这三者之间的关系，一要界定清楚各自的职能；二是三者之间应确定指导与被指导关系，而不应该是领导与被领导关系，高一级的自治体负有对低一级自治体的指导责任，而低一级的自治体有接受高一级自治体指导的义务；业主的自治章程应以相应法律和小区居委会、社区委员会所制定的自治章程为依据，不得与之相冲突，而小区居委会的自治章程应以相应法律和社区委员会所制定自治章程为依据，并不得与之相冲突；各层级自治体在自治章程规定的范围内履行各自的职责。

5、理顺社区自治组织与物业公司之间的关系。物业公司是一个经济实体，与社区自治体有着本质的区别，要理顺二者之间的关系，一是分清各自的职能，社区自治体负责社区公共事务和公益事业的组织与管理，不应该负责具体生产、提供社区公共服务（生产和提供公共服务的职能应由民间组织来履行），更不应该负责物业管理等已经市场化了事务，但社区自治体可以对物业公司管理活动依法进行监督和指导；而物业公司以做好对居民和驻社区单位的物业服务为己任，可以支持或参与社区居委会工作，但绝对不容许“替代”社区居委会。二是积极推进房产制度改革，加速货币化分房和现有公房出售步伐，为社区自治体与物业公司之间关系调整打好现实基础。三是可以建立由社区居委会主任、业主委员会主任和物业公司经理参加的联系会议制度，以达到社区资源整合、协调三家关系的目的。

四、加强社区功能建设，规范社区公共服务发展

（一）以“社区公共服务”概念替代“社区服务”概念

目前关于社区服务的理论上的分歧和实践上的混乱，如是福利性的还是营利性的，是非市场的还是市场的，是属于“公域”还是属于“私域”，都与“社区服务”概念难以明确界定有着直接关系。鉴于这样的现实矛盾，我们提出“社区公共服务”的概念以替代“社区服务”。理由如下：一是实际上，在社区服务的最初始阶段，其范围和含义比较明确，主要指民政福利服务，强调民政福利服务的社会化，限定了接收服务的人群只能是困难人群，因此是属于公共服务范畴；二是目前社区建设6大内容中除社区组织建设外，其余都是社区服务向公共领域的延伸，实际上也是公共服务范畴；三是社区公共服务的提供者是以政府为核心、市场和非政府公共组织共同参与的有机组合；四是社区公共服务既体现了社会公共服务在社区的延伸，又体现了社区内部的自治型服务，从而构建一个包容量大、以社区为核心的社会公共体系；五是公共服务可以经营，可以产业化（如水、电、气、城市交通等），社区公共服务也可以经营，也可以产业化，但它与私人服务产业的本质区别在于：社区公共服务业不以营利为目的，是由公共机构代表社区内群体的利益做出服务的规划、融资并组织生产，而私人服务业则是以营利为目的，且只须自行组织市场生产。

（二）对社区服务进行科学分类

建议将社区服务定位于社区公共服务，并将社区公共服务明确划分为福利、公益和互助三大部分，福利是指针对社会弱势群体所提供的免费或低偿的服务或商品，它一般需要界定特殊的弱势群体，这种服务一般是由第三者付费或补贴，服务对象只交很低费用或免费；公益是指由公共酬资并公开免费提供给所有社区成员的服务，它是一种社区层面的公共物品，比如社区环境美化、社区卫生清理、社区健身以及其他社区公共设施等，这种服务资金来源是靠政府资助或社区内动员，但它的使用和其资助者不对称，它的使用是公共免费的，也是针对全体社区居民的；社区互助是指社区内具有互补性的不同成员之间的互相服务，主要是指社区的居民之间的互相照顾和服务，它强调以服务换服务，而不是互相购买服务。由于目前的便民利民服务大多是经营性有偿服务，则完全可以通过培育相应市场来解决，由市场来提供，如现在的社区居委会举办的“便民餐馆”、“便民超市”、“便民维修业”、“便民理发店”等等。并且社区便民利民服务以成为重大的商机，众多的商业服务机构纷纷参与此类服务的提供，因此，作为政府和居民自治体的社区居委会不应参与市场竞争，应将此类服务从社区公共服务中划分出去，社区公共服务不再包含便民利民服务。

（三）改革社区公共服务提供模式（运行机制）

一是改革目前政府包办社区公共服务的模式，政府不再直接提供社区公共服务，而是通过购买或竞标的形式交由第三方来提供，由民间组织、企业或个人来提供，政府对社区公共服务的责任主要体现在制定社区公共服务政策和规划、提供社区服务资金和设施资助、指导社区公共服务的发展、制定公共服务标准和对社区公共服务的生产、提供进行监督等。从而解决社区公共服务的社会化问题。二是改变社区自治组织——社区居委会直接提供社区公共服务的做法，交由第三方来提供，社区居委会等自治机构重点履行对社区公共服务的组织和管理。三是建立社区公共服务资金筹集及运行机制，强调政府在社区福利性和公益提供上的责任，在社会捐助和有奖募捐不足的情况下，应加大政府的投入，并将其列入政府财政预算，保持政府对社区公共服务投入比例上的逐步提高；通过各种途径和方式动员社会捐助和海外资金支持，建立有奖募捐基金，充分调动社区资源和整个社会资源并对其进行有效整合，提供社区公共服务，以解决政府投入不足问题。四是建立专业化服务、互助和志愿者服务相结合的社区公共服务提供机制，专业化是城市社区公共服务发展的方向，社区福利性大多内容（如残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、精神康复这辅导、刑释人员辅导与矫治等）也要求必须由专业化的组织和专业化的队伍来提供，要实现社区公共服务的专业化提供，必须要建立一支专业化的社区工作者队伍，通过在高校开设社会或社区工作专业进行专业人员培养；通过加强对在职人员的普及型培训培养其社区工作价值观，提高专业知识水平和专业操作技能。在坚持专业化方向的同时，通过有效措施（如举行互助友爱、尊老爱幼活动，对注册的志愿者组织开放政府的公益设施和场所，让社区居民或志愿者参与社区活动、社区公共服务和社区建设的决策和评价等），提高人们对社区公共服务和社区公共事务的责任意识和参与积极性，培育人们社会公益观念，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神等，提升参与社区公共服务的自愿性、自觉性和积极性，扩大志愿者服务队伍，做到专业化服务、互助和志愿者服务有机结合。

（四）改革社区公共服务的行政管理体制，实现政府的行政管理与行业管理相结合的管理体制

“政府主导、民政主管”是政府行政管理体制的体现，“政府主导”主要体现在政府制定社区公共服务的相关政策、法规和规划，进行行政立法以及监督控制等；“民政主管”主要体现在负责制定社区公共服务的政策、法规和规划，进行业务指导，实行资格认证，制定社区公共服务的标准体系以及建立统计指标体系，进行科学评估等。无论是“政府主导”还是“民政主管”，都不是由政府来包办社区公共服务，而主要是通过政策、法规和行政力量实施对社区公共服务的管理，保证社区公共服务的福利性和公益性方向。行业管理是指由社区公共服务的行业管理机构依据相关法律法规以及政策进行的管理，这一行业管理机构具有社会中介性质，它通过制定行业管理规范、实行资格认证制度和行业自律等措施，具体履行社区公共服务的组织和管理职能，而不直接提供社区公共服务。因此，尽快建立和完善社区公共服务的行业管理机构、构建科学的行业管理体系、制定行业管理规范是关键而紧迫的问题，同时，行业管理机构的名称应该相对统一，目前有社区服务协会（如北京）、社区服务中心（如上海、青岛）和社区服务总社（如广州），名称不一，职能差异较大，我们认为，应统一为“城市社区公共服务协会”，可以设立分支机构。

（五）改组现有的社区服务中心

本着“城市社区公共服务协会”的机构设置，改组现有的社区服务中心，一是实现职能剥离，将社区服务中心中有偿的、经营性的、并且完全是实行用者付费购买的便民利民服务项目剥离，实行随行就市，按质论价，推向市场，由需求者在市场中购买，政府或社会组织没有必要再提供资助（如果这部分项目是由社会弱势群体举办的，应按国家有关政策享受相关优惠待遇），社区公共服务协会只负责社区福利性、公益性和互助的组织、管理与协调。二是组织与管理职能和直接提供服务职能剥离，作为中介机构或行业管理机构，社区公共服务协会不再提供具体的社区公共服务，而由社会或社区民间组织来提供。

四、建立社区建设与治理的民间组织运行机制

要实现社区建设与治理的“强政府、强社会”治理模式，必须大力培育和发展民间组织，大力培育和发展社区民间组织，发挥民间组织的中介作用，实现两大结构性力量的有效链合。目前的民间组织发育程度尚不足以承担起政府不能、市场不为的公共服务职能，因此，当前政府在社区建设中的重点是积极培育和发展民间组织，特别要重视社区民间组织培育工作。

（一）积极培育和发展民间组织

1、提高对发展民间组织意义的认识。各级领导、各个政府部门应从发展市场经济、推进政府职能转变、加快现代公民社会建设、推动社区建设与治理向纵深发展高度重视民间组织培育发展与监督管理工作，树立像重视发展民营经济一样重视民间组织发展，像重视培育市场资本、政府资本一样重视培育社会资本意识。

2、依法规范政府与民间组织的关系。加速政府职能与民间组织职能的归位，认真清理政府职能，尽快将应由民间组织担任的职能下放给民间组织，并依法保证民间组织的独立性；政府原则上不再组建或变相改建民间组织，促使民间组织由官办向民办转化，取消与政府部门的挂靠关系，逐步实行与政府组织脱钩和分离。

3、改革民间组织监督管理体制。实施总量适度控制，规范民间组织行为，建立和完善政府、社会公众、舆论和司法四位一体的监控机制；调整双重管理：加强宏观调控、培育服务及登记管理部门职能，弱化微观规制、减化管理手续、调整业务主管单位职能；依据民间组织自身业务范围、发展能力，以机构所在区域自主选择登记管理部门；强化竞争意识，逐步弱化直至放非竞争原则，允许民间组织设立分支机构。

4、建立健全民间组织财务、人事、社会保障等制度。将民间组织在财务、人事、社会保障乃至票据使用、编制、工资、人才交流等制度与事业单位对接；分别针对社团、基金会、民非建立总体一致、又适应不同组织特点的财务、人事、社会保障等制度。

5、落实优惠政策，加大政府扶持力度。制定《公益事业捐赠法》的各项实施细则、配套措施，进一步补充、细化税收减免规定；建立公益事业政府购买制度，通过政府购买服务方式支持民间组织的发展；规范并落实民间组织在征地、房产使用等方面的优惠政策；实行非歧视政策，将对公立机构的各项优惠同样施之于民办机构。

（二）科学定位社区民间组织，规范其发展

所有的民间组织都分布在大大小小的社区中，但这并不是说社区中的民间组织都是社区民间组织，社区民间组织只是民间组织中的一部分，社区民间组织与民间组织有着重要的区别：民间组织都是正式登记注册的，而大多数社区民间组织没有登记注册，过去称之为“准民间组织”，现在青岛称为“备案制民间组织”，上海称为“群众团队”；社区民间组织举办者一定是社区组织、社区居民，而民间组织的举办者不限于社区组织或社区居民；社区民间组织一定是在社区内活动，而民间组织活动活动不限于社区；社区民间组织的生成方式是自下而上，而民间组织的生成方式既可以是自下而上，也可以是自上而下，等等。由于社区民间组织生成于社区，活动于社区，因而它的培育与发展对于社区建设与治理更具有直接的意义。

1、规范社区民间组织的理论定位。社区民间组织显然不同于在社区的民间组织，它是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需要的民间自发组织。社区民间组织是民间组织的构成部分，它与驻社区民间组织共同构成民间组织整体。自下而上自发形成是其基本的生成方式；产生于社区、服务于社区、活动于社区是其生存的必要条件和基本要求；自发性、群众性、区域性和公益性是其典型特征；作为区域性中介，充当社区居民与政府沟通的桥梁与纽带是其产生和存在的理由。

2、认清社区民间组织的社会角色定位。社区民间组织的社会角色定位可以从如下几个方面加以把握：一是社区民间组织作为社区自发形成的组织是社区发展的真正主体，社区治理与发展的真正主体应当是在社区内部，应当也必须是在社区中自发产生、在社区范围内长期开展活动的民间组织。二是社区民间组织是单位人变为社区人的有效途径，社区民间组织处在社区最基层，其社会性和民间性更为明显，社区人参与基层民主政治的热情可在社区民间组织活动得到充分体现；政府对社区公共福利和投入和社会捐赠基金，可以通过购买服务的方式转交给社区民间组织运作落实；社区居民对文化、艺术、体育等需求可以通过参与社区民间组织的活动得得以实现。三是社区民间组织是推动社区公益事业发展的主力军，政府对社区公益事业发展规划、驻区单位对社区公益事业的支持、社区居民的公益心都要靠社区民间组织转化为社区公益活动。四是社区民间组织是社区群众参与基层民政治反对有效组织形式，社区民间组织存在和发展本身就是基层民主政治建设的产物，是社区主义政治文明在社区基层的具体体现，因此，一种社区民间组织就是社区群众参与基层民主的一种组织形式，维护权益类社区民间组织在这方面表现尤为突出。五是社区民间组织是有效整合社区资源的驱动器，作为政府与社区居民中介的社区民间组织，在激活在职人员的剩余时间、下岗、待业和身体健康离退休人员的剩余劳动力、驻区单位闲置的有形资源和居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源，服务于社区建设与治理具有明显的优势，可以发挥驱动器作用。

3、通过备案制，确认其合法身份，规范社区民间组织的发展。由于民间组织登记“门槛”过高、双重管理体制等原因，目前大量的社区民间组织处于“非法”运行状态，不利于社区建设与治理。青岛市对社区民间组织实行备案制的做法值得推广，通过规范的备案制，使得社区民间组织长期处于发展无序、管理无序的状态得到根本改变；提高了社区民间组织的认知度和公信度；净化了社区民间组织环境；促进了社区民间组织的培育发展，提高了社区建设的社会化程度和民主自治水平；也为我国民间组织成立制度的改革提供了方向性选择。

六、加强公民意识培养，提升社区居民的参与程度

（一）将培养造就新型社会主义合格公民作为社区建设与治理着眼点、着力点

人作为“类”的一个群体，要有“以天下为家”的公共生活，要相应树立公共意识与公德观念、法律观念、民主法制观念等等，这才是现代“公民”的真正内涵。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力，才能实现社区自治的核心目标。因此要在社区建设与治理突出人的地位，提高人的素质，体现人的价值，发掘人的活力等，努力造就新型的、合格的社会主义公民。只有拥有现代公民意识的民众，才能真正建立起现代化意义上的文明社区。

（二）强化和规制社区选举，实现社区直选，扩大居民参与渠道

一是完善《选举法》，制定社区选举的有关实施细则，让社区选举走上规范化、制度化和科学化的轨道，政府根据相应的法律法规和政策，对社区选举进行监督，从而保证社区选举健康有序进行。

二是由社区居民代表大会组织成立社区选举委员会，负责对社区选举的组织领导，社区选举委员会可以由社区居民代表大会选举产生，也可由社区居民代表大会成员直接组成，由社区选举委员会来组织社区选举工作，就避免了政府操纵社区选举的嫌疑，也能真正体现民意。

三是规范社区选举程序，严格、规范、科学、可行的选举程序本身就是一种民主的体现。

四是实行直接选举，无论是内容上还是形式上，直接选举更能体现民主的本质，也反映居民群众的要求和愿望。

五是规范社区居委会成员候选人的身份。应规定其后选人是本社区内有选举权和被选举权的常住人口，暂住人口和流动人口不宜作为候选人，因为不是本社区的居民，就很难做到全心全意维护和争取本社区居民的利益，也难以取得社区居民的信任，但他们可享有选举权。驻区单位的代表也不宜作为后选人，因为驻区代表往往都是单位法人代表，很难有更多的时间和精力投入到纷繁复杂的社区居委会工作上来。

（三）强化社区政治参与，以政治参与带动其他内容参与

社区政治参与是社区参与的重要组成部分，居于核心地位，强化社区政治参与，既可以使公共机构有效和公平地分配公共财产和公共服务，也可以有限防止其权力腐败以及由低效、无知、无能和权力腐败等造成的对公共财产的侵吞与浪费，同时还会带动其他内容参与。

要强化社区政治参与，应从如下几个方面着手：一是提升社区自治程度，自治本身就是一种参政，公民直接参与社区公共事务管理是社会进步的体现，也是社会现代化的直接政治后果。二是参与并监督社区建设与发展规划的决策与执行，我们倡导“社区是我家，建设靠大家”，如果居民不能参与社区（家）的建设与发展规划，又如何认同这个社区（家）？在美国加州，如果没有公民（市民委员会）的参与，城市开发项目就根本不可能进入审批程序。三是在公民自愿的原则下，加强公民与基层行政组织的互动，监督基层行政组织的运行及其人员的行为。

七、建立健全相关法律体系，依法进行社区建设与治理

上述社区建设与治理的对策中，在诸多方面突破了我国现有法律法规框架，如：宪法和居组法中关于社区居委会的有关规定，城市街道办事处组织条例中关于街道办事处的有关规定，关于我国城市行政区划的有关法律法规，还有有关土地的、选举的、民间组织的、人事的……等等。因此，建立健全相关法律法规，依法进行社区建设与治理，在当前显得尤为必要和紧迫。这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确社区居委会的法人定位和性质，确定社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵与外延，从内容、职责等规范城市基层政府与社区居委会的指导与被指导关系，规范社区居委会选举的有关程序。要加快民间组织现有法律法规的修订，以适应变化发展了的形势需要。

课题负责人：窦泽秀

课参与人：赵立波毕监武王国华辛化功刘学宁

参考书目

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城市治理调研篇2

党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为“全面深化改革的总目标”。据统计，截至2014年，我国城镇化率达到54.77%。城市问题正在成为我国转型发展中重大的时代性课题。基于此，安徽省区域发展研究会展开“城市治理体系与治理能力现代化”系列研究。现刊发首批优秀研究成果，以期引发深入探讨。

摘要：在梳理城市治理现代化理论的基础上，结合实践论述了推进城市治理现代化的科学价值，文章认为城市治理现代化是国家治理能力现代化的基础，是解决当前城市问题和社会矛盾的主要途径，是推进城市与社会发展的本质需求。最后，文章对城市治理现代化的实现路径进行了构想。

关键词：城市治理;治理能力现代化;治理理念;科学价值

中图分类号：C931.2 文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）06-0011-005

城市是生产、消费和服务中心，是文化聚集高地，也是权力的集中点。[1]历经5000余年，城市伴随着人类由简单到复杂，由低级到高级，自身也获得了极大发展。然而，放在当今的时代命题下，城市在公共卫生、住房、食品安全、环保等多方面，还存在这样那样的问题;城市管理过程中也还存在层次多、成本高、效率低等现象;政府对城市的管理与社会组织的活力还未很好地结合……党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市是国家治理的重要组成部分，是国家治理的落脚点，因此，推进城市治理现代化迫在眉睫。

一、城市治理现代化的科学理念

1. 城市治理理论溯源

城市问题一直是现代社会科学的重要研究对象[2]16，以列斐伏尔、卡斯特和哈维为翘楚的新马克思主义城市理论家，都“尝试从不同的视角对后现代城市的权力关系、空间发展与资本主义生产之间的关系进行深入解析”。[2]17列斐伏尔在《城市的权利》（1968）、《城市革命》（1970）、《马克思主义思想与城市》（1972）等著作中，开创了西方新马克思主义空间研究的先河，他认为资本主义为什么幸存而没有灭亡就在于资本主义对空间的占有。他反复强调，存在着空间政治学，空间是经济、政治和文化观念的权力斗争场域。卡斯特的代表作是《城市问题》（1972），他把社会进程中的各因素进行了空间化，比如生产、交换、管理等都和空间有关，他认为意识形态是“用符号网络来组织空间，符号的意义由空间形式组成，它的所指是意识形态的内容”[3]。坚持用马克思主义政治经济学的分析方法研究城市问题，是哈维的学术特色。他最早的空间理论是《社会主义与城市》，他认为城市是一个便利生产、交换、消费的建成环境，是一个空间的社会组织形式。美国社会学家沙朗・佐京在《城市文化》中认为，文化同经济一样是控制城市的有力武器，人类不是简单地生活在城市之中，而是很大程度上从城市生活的复杂性之间发源。

城市治理理论方面，著名的城市与区域专家约翰・弗里德曼说：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[4]94瓦利斯・阿兰从城市区域空间结构的历史角度把美国大都市治理划分为三个阶段：单核心中心发展的工业城市区阶段，多核心中心的城市区域阶段，强调在同一区域内的地方政治实体的竞争阶段（这一阶段以网络化即复杂的补充和相互依赖为特征）。第三个阶段强调治理而非统治，主要涉及参与主体的多样性、参与机制的综合性、参与规范的灵活性、参与方式的自愿性等;强调跨部门而非单一部门;强调协作而非协调;强调过程而非结构，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突等;强调开放而非封闭等。[4]97

2.城市治理现代化的内涵

按照全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[5]城市治理是治理理论在城市管理方面的应用，属于国家治理的一部分。王浦劬认为，国家治理能力是政治权力主体和公民权力主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。[6]王绍光、胡鞍钢将国家治理能力分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。[7]郭蕊、麻宝斌强调治理能力包括系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力和危机应对能力等。[8]李景鹏认为，推进国家治理体系和治理能力现代化是自上个世纪五、六十年代后党和政府提出的第五个现代化，主要是指使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。[9]俞可平认为，强调国家治理、社会治理，是思想观念的变化，是我们党对社会政治发展规律的新认识。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，是“善治”，是建立与社会经济、政治和文化发展要求相适应的现代治理体制。[10]

西方学者20世纪90年代开始对城市治理进行研究，主要集中在六个方面：一是基本概念;二是城市治理结构，主要是治理主体间的权责配置及其关系[11];三是城市治理模式转型研究;四是城市社区治理;五是城市区域治理;六是城市治理评价。放在当前国家治理体系和治理能力现代化的语境下，城市治理体系与治理能力现代化还是个全新的命题，当前理论上的论述还很鲜见。但是从实践来看，北京、杭州等大都市开始明确提出城市治理能力现代化问题。借鉴国家治理的内容，城市治理体系包括五个方面的内容：塑造共同价值，城市具有城市的精神、品格，只有具有较强的核心价值体系，一个城市才具有凝聚力，吸引力;美化城市形象，城市形象是外界对城市的认可度、认同度、美誉度的集中体现，好的城市形象，才能体现城市治理的效果;提升城市效率，城市效率反映城市管理者和市民的组织方式、组织能力、组织效力，改进城市的效率，以适应现代治理体系的要求;促进经济发展，经济发展得好，意味着有更多的资源、能力改善城市的社会服务;完善社会保障，城市保障体系是城市治理中重要内容，是通过国家调控，给予弱势群体以基本保障的重要措施。城市治理能力现代化有四条标准：民主化、法治化、文明化、科学化。[12]我们认为城市治理现代化，至少包括：（1）治理理念。要求城市治理过程中，强调正确处理政府与市场、政府与社会之间的关系，使其在法治基础上运行。和传统的城市管理不同，城市治理强调三个方面：一是城市治理不仅仅是政府的事，还包括公共机构、组织及个人;二是注重参与性，不再是自上而下的管理，要多运用协商、合作;三是城市治理的目的是增加人民的福祉，而不仅仅是追求经济发展和社会稳定。（2）治理主体。城市治理过程中，政府要通过积极引导，鼓励多主体参与城市治理;政府不要把手伸得过长，该由社会解决的，交给社会解决。（3）治理目标。党的十八届三中全会对治理目标、治理时间有明确要求，在城市治理方面，也要和国家治理现代化的目标相一致，到2020年，城市治理要系统完善、科学规范、运行有效，使各方面制度更加成熟更加定型。（4）治理方法。过去城市治理习惯用经济、行政的方法，现代化的治理要求多运用法治、科学技术等力量。（5）治理路径。主要按照五位一体的要求，全面建设政治、经济、文化、社会、生态的现代化。

二、推进城市治理现代化的科学价值

1.城市是国家治理现代化的基础

城市是社会的细胞，是所有社会关系和社会组织的集中地，正如芒福德认为的那样，城市是一个磁体和容器，是一种精神的聚合。[13]首先，城市在国家治理中起着举足轻重的作用。城市是一个国家的政治、经济、文化中心，是一个国家发展的集中展现。其次，城市治理是国家治理的重要组成部分。城市治理和国家治理在内容上具有相似性，在路径选择上也有很多共同之处。城市是国家的重要组成部分，是国家发展的内在动力，是国家治理的重要窗口。第三，城市治理能力的高低是国家治理能力的体现。城市作为国家政治、经济、文化的“前台”，在国家政治经济与社会发展中具有核心作用，城市治理能力直接体现着国家治理体系与治理能力。

2.适应城市化是城市治理现代化的现实指向

从世界范围看，1800年生活在城市中的人口只有3%，1900年是14%，到了2000年，则有55%的人口生活在城市里。[14]在经济、技术与人口迁徙等因素作用下，城市由商业城市发展到工业城市、都市化。从目前来看，世界范围内的城市发展表现为几个趋势：一是人口规模持续增加。当前，东京、新德里、圣保罗、孟买人口都超过了2000万，墨西哥城、纽约、上海、加尔各答也都超过了1500万。越来越多的大城市正在诞生。二是城市带的形成。以美国为例，已经形成百万人口以上的大都会地区超过61个，全美形成了5大片跨州或全州的大城市地带。[15]当前，美国东北部的波士顿华盛顿地区、大湖区，日本东京大阪地区，西北欧阿姆斯特丹至鲁尔区，中国的长三角、珠三角区等，都形成了大规模的城市带。三是城市化越来越快。过去城市和大城市主要集中在发达国家，近几十年来，大城市甚至超大城市开始出现在发展中国家，中国、印度等国家的大城市、城市群越来越多。四是“城市病”日益普遍。随着城市的快速发展，交通拥堵、环境恶化、水电地等紧张成为普遍现象。以交通为例，城市中的拥堵时间越来越长，居民待在车里的时间越来越多，英国伦敦的平均车速只有14.3公里/小时。如果把历史看作时间的轴线，在这条轴线上可以清晰地发现世界范围内的城市化越来越快，在过去一百年里，有更多的人进入城市，而且这个速率还在进一步加快。按照联合国的统计，截至2011年，全球有36.32亿人生活在城市，占总口的52.1%，预计到2050年城市化率将达到67.2%。[16]五是城市崛起有赖新因素。传统城市的崛起主要依靠资源、交通、文化、政治、经济等多种因素，新的城市要快速发展，除上述因素外，具有吸引力和特色将成为发展的重要力量。总之，城市治理考验城市管理者智慧。传统的城市管理以统一的权力为核心，高效快速，但是随着城市的发展，城市治理角色需要重新定位，分散而连贯的治理体成为新的治理主体;治理权力开始发生转移，多层次治理开始出现。

3.城市治理现代化是促进经济社会发展的必然要求

之所以强调国家治理体系和治理能力现代化是“深化改革的总目标”，内在因素之一是中国这个巨型国家正面临着社会转型。当前，中国的现实形态纷繁复杂，社会结构悄然变化，社会秩序结构发生了不可逆转之变化。[17]因此，在30多年的高速发展后的“三期叠加”时期，必须解决政治、经济、社会、文化发展带来的矛盾与冲突，通过城市治理与治理能力现代化建设，则能较好地解决上述难题。

第一，解决“经济新常态”与中等收入陷阱的冲突。从1979年起，中国经济进入了体制转型和发展转型的双重转型阶段[18]，从发展指标来看，近些年我国经济都保持在两位数的高速增长态势中。近两年，经济发展有所放缓，但仍然保持在7%～8%的高位运行状态。然而，按照世界银行的标准，中国在2012年人均国民收入总值达到6100美元，已经进入中等收入国家行列，也即进入大多数发展中国家必经的“中等收入陷阱”阶段。这就要求城市治理要把握大局，综合治理，多方发力，以确保经济在合理的区间发展。

第二，解决社会治理创新与利益多元化的矛盾。改革开放制度的确立，为整个社会结构的变化提供了制度空间，经济、政治、文化、社会变化有了前提与基础，随着网络化、全球化、信息化的来临，社会结构发生了剧烈变化，其中不同利益群体的形成是客观存在的不得不承认的事实。城市是人口聚集的地方，最容易形成新的利益群体。利益群体多元化要求利益格局重组，要求社会资源重新分配，这导致社会冲突增多。解决的方式，主要是进行社会治理的创新，而这种治理创新的科学化即是治理能力的现代化。

第三，全面推进“四个全面”战略布局的内在要求。以为总书记的党中央治国理政思想的重要内容是“四个全面”战略布局的确立，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这四个方面是国家治理体系和治理能力现代化的“顶层设计”。城市是全面建成小康社会的排头兵，是全面深化改革的重点，是全面依法治国的集中地，是全面从严治党的主阵地。要通过对城市治理体系和治理能力现代化的构建，来探索国家治理体系和治理能力现代化的过程、方法、模式。

三、城市治理现代化的路径构想

从城市管理到城市治理，不仅是关键词的变化，而且是城市发展过程中资源配置和行为方式的深刻变革，是城市发展的新思维、新阶段，可以把城市发展带到一个新的高度。

1.创新思维，重塑城市与政府、社会、市场之间的关系

国家发展处于重要的战略机遇期，城市发展同样处于决定前途命运的十字街口。城市治理需要解放思想，加强顶层设计，选择合适的治理工具，注重统筹、服务、参与。

解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉。[10]城市治理只有不守旧，不因袭，敢于创新，才能增加城市活力，“增进人民福祉”。顶层设计，是从战略高度谋划城市发展，是对城市治理的“治理”。由于城市禀赋、历史、文化各不相同，简单的借鉴难以获得较大发展，必须“摸着石头过河”。但是实践探索不能作为顶层设计缺位的借口，相反，在实践中必须注重宏观指导，只有城市发展具有清晰的思路，才能在总体规划下有目的、有步骤的创新、发展。治理工具，是城市治理的手段，城市发展必须借助外力，科学地发展。当前，可以借助大数据等先进手段进行城市治理。《大数据时代》中纽约利用大数据预测和防范沙井盖爆炸就是一例。

城市治理需要注重统筹。城市治理需要多方力量，政府需要做的主要工作是统筹、协调各方力量，形成合力。服务型政府的建设，要求城市治理从政府本位、官本位、计划本位向社会本位、民本位、市场本位转变。公众参与则是城市治理的新取向，也即调动公众参与城市治理的积极性，鼓励公众参与政治，参政议政;促进公众与城市的合作，激发城市活力;培育公众的社会责任感，为城市发展增添力量。

2.依法治理，在治理要素和治理方式上转变思路

十八届四中全会明确提出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，城市治理，法治是基本方式。城市治理从历史脉络来看，也经历了统治、管理、治理几个阶段，科学治理城市，依法治理是不可或缺的手段和要素。首先要在宪法和国家法的基础上，建立健全城市法律法规。其次，要注重法治政府、法治社会、法治公民的建设。第三，注重党的领导和依法行政相统一。

依法配置城市资源。当前，城市资源还较多地掌握在政府手中，政府的“手”在一定程度上干扰了市场的“手”、社会的“手”，城市治理需要通过法治体系，来合理分配现有资源，促进城市健康、可持续发展。建立明确的责任体系。城市发展，需要明确政府、社会、公众各存在什么样的责任，只有通过明确、平等的责任体系建设，才能让城市发展更具活力。引领核心价值观。社会主义核心价值观是社会的向心力、凝聚力，城市建设要在平等的基础上，注重核心价值观建设，只有拧成一股绳、劲儿往一处使，才有城市发展的不竭动力。

3.合理借鉴，让先进的城市治理经验为我所用

欧美等发达国家城市化早，城镇化率高，城市治理有着丰富的经验教训，借鉴西方发达国家和国内发达城市的做法，在城市治理过程中可以少走弯路。

英国伦敦曾经是有名的“雾都”，城市秩序也乏善可陈。在不断探索过程中，伦敦采取政府与社会共同治理的模式，政府、私营部门和志愿部门合作，政府购买公共服务，公众良性参与。美国城市化进程快，其治理讲究市场化、民主化、扁平化、信息化。[19]市场化指政府部门主要精力集中在政策制定和城市服务、协调、监督等方面，利用市场机制，调动城市发展资源;民主化主要是强调公众参与的重要性、合法性;扁平化强调横向管理，用一些服务职能机构直接为居民提供服务;信息化是利用先进的互联网技术，为公众提供及时、准确的信息。

发达国家重视治理主体的多元，强调民主、开放、包容、互动，注重公共服务和产品的供给，强调市场在城市发展中的作用，运行机制上重视公私合作，这些都为我们提供了较好的思路。但是，我们也要清醒地认识到，西方发达国家的城市治理是和资本主义制度以及资本主义社会现实相联系，如果借鉴，必须考虑我国城市治理的实际，注意为谁服务的问题。此外，国内一些发达城市的治理也为其他城市的治理提供了可资借鉴的样板，可以吸收借鉴这些城市的治理经验，降低城市发展过程中的风险因素。

4.科学评价，让城市发展更有目的性、客观性、可持续性

确立一套科学的评估体系，是认识城市发展现状，促进城市科学发展的必要前提。目前来看，城市治理体系与治理能力现代化问题，还处于起始与探索阶段，论及评价体系的内容非常少。关于城市发展的评价主要有两个倾向，一种是学术性的，一种是实践性的。学术性的城市评价科学、严谨，但是可操作性弱;实践性的城市评价接地气、可操作性强，但是不够严谨。当前在城市治理理论研究与实践过程中，亟须一种既有科学性又有可操作性的评价体系。

首先，城市治理现代化的评价要立足实际。城市治理牵涉政治、经济、文化、社会、环境、形象、能力、方法、手段、效果等多个方面，既要评价材料的科学性、可获得性，又要注意能为现实服务。其次，城市治理现代化的评价要顾及几个方面：城市治理、治理能力、治理体系、现代化，这几个因素缺一不可。再次，注重治理评估框架的建构。从目前来看，城市治理的参与、法治、民主、稳定、公开、政府责任等都需要纳入其中，这需要多方研究、实践、再研究、再实践，最终才能提出科学合理的方案。

参考文献：

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城市治理调研篇3

一、城管行政法律责任制进一步落实

认真贯彻市委、市县政府关于创立法治城市和依法行政的文件精神，调整充分了市局依法治市、依法行政指导小组，切实增强了对依法治市和行政法律责任制工作的指导。实时制订并印发了《全市城市治理系统2012年度依法行政和法制工作要点》、《全市城管系统开展创立全国法治城市活动的工作方案》、《市城管局2012年依法治市工作方案》、《创立法治城市工作专项目的分化表》等文件，明确了目的责任。采取工作督查，检查调研，报送信息、报表等方式增强审核检查，切实催促各级城管部分履职尽责、依法行政、文明法律。全系统城管法律观念、思绪、方法不时改变，城管律例合用率获得提高。

二、法制监督深化开展

（一）认真开展了行政权利清算工作。依照创立法治县政府和建立规范化服务型县政府的要求，积极指导各区（市）县局开展了行政权利清算工作。对市局的行政权利进行了清算，清算出行政处分权299项，行政强迫权5项，行政审批权5项、其他行政权利11项，并绘制了流程图，报市县政府法制办搜检终了，正在上网中。

（二）依法开展行政审批和收费工作。进一步梳理和了行政审批和行政收费流程，严厉按司法律例规则开展答应和收费工作。1-12月市局依法处理城市治理方面的行政审批等事项1314起（个中占道答应145起，发掘答应437起，建渣措置答应101起，市政设备补偿314件，处理建筑车辆运输专用证300件，施行洗车立案17件）。1-12月市局完成行政收费873.6万元。收取中间城区生活垃圾措置费1.24亿元。

（三）城管行政处分行为进一步规范。严厉落实普通顺序处分案件“五别离”准则和行政处分与行政监督月报等准则，推进法律进程文书化，法律后果案件化，法律结果最大化，保证行政法律案件正当合理。依照依法行政的要求，理顺了火车北站分局的法律体系体例。截止12月，市局和中间城区法律局共避免改正违背城市治理司法律例的行为542183起，施行普通顺序处分825件，简略顺序处分220061件，正告321315件，执行罚款364.141万元，执行强迫办法16起，撤除违建326493.56平方米。施行城市房子行政强迫拆迁7件。立案普通顺序处分案件决定书365件。

（四）案件质量评查活动普遍开展。年头，指导各区（市）县城管局参与区（市）县县政府法制办组织的案件质量评查，均获得好成果。12月31日，召开了全系统行政处分案件质量评查会，参评案件质量有较大提高。据不完全计算，全年全系总共开展案件质量评查活动31次，评查简略顺序檀卷116个，普通顺序檀卷289个。市局和各单位充分运用案件质量评查后果，对评查中发现的问题进行了梳理和传递，进一步规范结案件处理工作。

（五）规范性文件清算和搜检工作顺利开展。依照市县政府的要求，认真清算了市局1990年以来制订的规范性文件42件，个中拟废止的有10件；拟掉效的10件；持续有用的22件，已获市县政府法制办搜检经过并。协助市县政府清算触及城督工作的规范性文件42件。认真执行《会行政规范性文件制订和立案规则》及《会城市治理局行政规范性文件制订和立案治理方法》，搜检并修正了《会城市道路地下管线检查井盖监督治理暂行规则（代拟稿）》、《关于集中整治中间城区违法占道运营烟花爆仗销售点的公告》、《关于核发〈会建筑垃圾运输车辆运输专用证〉的公告》、《关于清算整治会行政区域范围内高速公路（国道、省道）等公路、道路两侧户外广告的公告》、《新津县餐厨垃圾治理方法》等规范性文件草案6件。按规则向市县政府法制办立案。

（六）规范行政处分自在裁量权工作初步完成。在全系统认真宣传贯彻《会人民县政府关于做好规范行政处分自在裁量权的施行意见》，指导各区（市）县局开展规范行政处分自在裁量权工作。对市局清算出的299项行政处分项目标自在裁量权进行了细化。已初步完成《会城市治理行政法律局关于规范城管行政处分自在裁量权暂行方法》的修正完善工作。

（七）行政复议工作顺利开展。本年以来市局共受理行政复议案件1起。（杨秀英不服青羊区局作出的限日撤除违法建立决定的复议请求），已办结。全年没有以市局为对象的复议案件和行政诉讼案件。

（八）行政法律人员资历认证准则获得健全。认真落执行政法律人员培训审核，持证上岗准则。按规则开展了行政法律证件验证、换证工作，验证492人，换证659人。行政法律人员持证上岗率达100%。对中间城区城管系统申领法律证的状况进行了核对。

（九）积极为清算整治违法设置户外广告工作供应法制保证。参加草拟和搜检了清算整治违法设置户外广告的文件和公告。自动召开广告公司代表座谈会2次，听取意见，宣传律例，化解矛盾。牵头撰写了《关于户外广告治理有关问题的申报》、《关于对市户外广告治理形式学习借鉴意见的申报》，会同市县政府法制办对户外广告治理中的有关问题进行了深化研讨，为指导决定计划供应了根据。3次派人参加处置广告公司到省县政府群访事情。会同市委宣传部撰写了《规范治理户外广告，扮靓城市提高档次》的新闻通稿，营建了有利的言论气氛。组织司法参谋对中间城区和收支城通道沿线户外广告管治工作触及的司法问题进行了研讨，并提出了司法意见，促进了依法整治户外广告工作。结合工作实践，向市人大提出了关于对《会城市户外广告和招牌设置治理条例》合用范围等问题进行立法分析的请示。指导各区（市）县依法查处违法设置户外广告50余次。

三、城管法制宣传培训普遍开展

（一）普遍开展法制宣传活动。大力履行“还礼、奉告、法律三步走”法律形式，坚持在行政法律进程中宣传城管律例。围绕创立全国法治城市和建立法治县政府、开展城乡情况综合管治等中间工作，积极开展依法行政宣传。持续深化城管行政法律服务进社区、入校园、到乡村等宣传活动。深化开展了“妈妈城管文明疏导”、“门前双五包”等活动。5月-9月在全系统组织了“省建立系统司法律例常识电视大赛”预赛，9月25日选拔出三名同志代表城管系统参与了开国60周年全省建立系统司法律例常识收集竞赛，荣获提高前辈单位一等奖，一名同志获小我一等奖。5月14日和11月23日两次到会人民播送电台开展《行风面临面》热线直播节目，宣传城管律例，收到了很好结果。7月-10月在全系统掀起了学习宣传新公布的《会市容和情况卫生治理条例》的高潮，印发《条例》宣传材料10万余份。9月29日在全市开展了《条例》陌头宣传日活动。国庆时期，在全市开展了宣传贯彻《条例》的专项宣传、法律活动，其间，各区（市）县局共设立《条例》宣传点103个，出动法律车辆210辆，发放宣传资料10万余份，承受群众征询5600余人次，改正违法行为合计48270起。11月下旬至12月上旬，在全系统开展了以宣传贯彻《条例》为重点的“12·4”城管法制宣传系列活动。据不完全计算，全系统全年开展城管法制宣传200余次，发放城管法制宣传材料40余万份，受教育群众达300万人次，较大提高了群众的城管司法认识。持续增强同媒体的协作，增强城管律例和城督工作宣传。9月19日应用《日报》半版的篇幅登载了《合用范围扩至“大”内容详细到罚款金额》的文章，具体解析了新公布的《会市容和情况卫生治理条例》。11月8日在《商报》上登载了《省会市治理处分权可望收归一个部分》的报道，宣传了我局正在代省法制办草拟《省会市治理相对集中行政处分权条例（代拟稿）》。第一时间在市局网站上更新城管司法律例宣传内容，努力营建调和的法制情况。

（二）法制培训工作成效明显。6月-11月在全系统开展了为期半年的第三届城管律例常识学习竞赛活动，重点学习《会城市户外广告和招牌设置治理条例》和《会市容和情况卫生治理条例》等律例，11月13日组织了全系统决赛，有4000余人次参与了整个活动，较好地推进了全系统学法用法工作。积极开展城管人员法制培训工作，以《会市容和情况卫生治理条例》为重点，组织专题讲座、培训会等35场次，培训城管人员4500余人次。9月18日举办了“全市城管系统学习贯彻《会市容和情况卫生治理条例》培训会”，市局机关全体人员、直属单位和各区（市）县城管系统首要负责同志等260余人参与了培训会。市局经过供应培训材料，协助联络讲课教师，直接派人授课等方式，先后协助等12个区（市）县培训城管人员2500余人次。组织局机关和直属单位干部职工288人参与了“六五”普法测验，测验及格率达100%。

四、立法和调研工作获得新成效

协助有关部分完成了《会市容和情况卫生治理条例》的制订工作，并于10月1日起实施。对市局列入会2012年立法方案的修订《会城市生活垃圾收费治理方法》、《会市政工程设备治理条例》，制订《会城市道路地下管线检查井盖监督治理规则》、《会城市餐厨垃圾治理暂行规则》、《会城市治理行政法律条例》、《会城市扬尘污染预防方法》等律例、规章的工作下达了专项目的，已圆满完成目的任务。认真处理相关部分立法寻求意见稿20件，为市县政府立法供应了合理化建议。处理市人大代表、市政协委员触及立法的建议、提案7件。积极开展法制调研工作，参加了《郊区（市）县城市治理问题查询与研讨》的调研工作，撰写了《以法管治念破解城管法律难题》、《城市治理工作调查申报》等调研文章。个中《以法管治念破解城管法律难题》在“，调和城管”全国城管法律论坛上做大会交流，遭到与会专家学者的好评。总结开展城市治理相对集中行政处分权工作的经历，代省县政府法制办草拟了《省会市治理相对集中行政处分权条例》（代拟稿）并参加了修正工作。

五、法制指导服务扎实有用

各区（市）县城管法制机构持续深化提高基层法律质量活动，坚持完善工作机制，持续增强各级城管机构同法制办、公安、法院、工商等部分的联络，增强对基层的法制指导服务，努力提高城管人员治理、法律程度。市局法制机构进一步增强对区（市）县城管法制工作的指导服务。先后指导等地城管局，修订完善法律文书、查处违法广告和开展市容情况卫生治理托付法律等工作。进一步统一了郊区（市）县法律文书。全年，市局法制机构经过专题培训，现场讲课，大会交流，工作指导、德律风解答等方式，为区（市）县城管机构供应司法合用、案件查处、文书制造、政策征询等服务350余次，供应处分手册、律例汇编和新出台的《会市容和情况卫生治理条例》等材料7.8万册，法律文书2000多册。

城市治理调研篇4

（湘潭大学公共管理学院 湖南 湘潭 411105）

摘 要：城乡结合部生态环境问题多、治理难。调查表明：公众对城乡结合部生态环境保护的认知与公众受教育的程度、媒体的关注程度呈正相关；生态环境治理相关政策体系尚未形成；生态环境多元主体协同治理如何分工协作尚未形成有效方案；生态环境治理缺乏有效的监督和科学的考核机制。基于这些问题，提出加强城乡结合部生态环境多元主体协同治理的宣传教育，丰富宣传教育形式和手段；完善多元主体协同治理的保障机制、监督机制与考核机制等政策建议。

关键词 ：城乡结合部；生态环境；协同治理

中图分类号：C936，D630文献标识码：Adoi：10．3969／j．issn．1665－2272．2015．08．024

*基金项目：湖南省教育厅科学研究重点项目“城中村治理中政府施政行为研究”（项目编号：13A095）。

收稿日期：2015－01－04

0 引论

生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源及气候数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。中国目前已进入城市化建设高速发展时期，但随着城市化水平的提高，生态环境质量指数总体呈下降趋势。有研究表明，“随着城市化进程的推进，生态系统的可持续发展能力逐渐减弱。城市化水平每上升1％，生态环境质量综合指数下降0．0073，城市化水平每提高1％所对应的生态环境质量指数下降越少，表明城市化是促进生态环境质量改善的有效途径。”城乡结合部的生态环境治理是城市化进程中生态环境治理的关键点和难点，对整个社会生态环境的改善具有重大意义。国内学术界专门针对城乡结合部生态环境治理问题的研究并不多。

“城乡结合部”指兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带。在我国类似的概念还有“城市边缘地区”、“城乡交错带”、“城乡过渡带”等。笔者认为城乡结合部是指为了经济发展的需要在城乡之间具有一定的交通、资源等优势而发展起来的新兴开发地带。城乡结合部在城市化发展过程中具有十分重要的战略意义，同时也面临着土地开发问题、行政区划问题、外来人口问题、环境治理问题等各种问题。尤其是城乡结合部的生态环境问题越来越成为制约其健康、可持续发展的重要因素。

城乡结合部的生态环境具有生态脆弱性和系统复杂性。长久以来“先污染后治理”的传统模式重经济效益，轻社会效益和生态效益，导致城乡结合部在发展过程中出现了一系列生态环境问题。如土壤污染问题、水污染问题、生态链问题、大气污染以及噪音污染等问题。面对严峻的生态环境问题，政府对其治理也越来越重视。党的十八大报告提出“建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，尤其要加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。”

笔者本着全局观念，在全国生态文明建设的大环境下，重点研究城乡结合部的生态环境治理问题。以湖南省湘潭市城乡结合部为例，对其治理现状进行调查，并针对发现的问题提出政策建议。

1 研究综述和方法

1．1 国内外关于城乡结合部地区生态环境及其治理的研究

城乡结合部是中国城镇化进程中特有的社会现象，国外城市化进程中也存在类似我国城乡结合部的现象。在国外，埃塞俄比亚学者Nigussie以巴赫达尔市的城乡结合部附近的一个小规模农户为研究对象，采用实证研究方法，分析了城市扩张及其对土地利用的影响，并对其影响进行了评估。印度学者Veena以晨奈为例，通过人类－环境耦合系统建模方法（CHES）考察并得出城市化和水的脆弱性之间的关系。Franziska等提出用标准化的方法来量化生态系统服务尺度，重点研究生态系统服务功能中生态系统供给与需求之间如何权衡，并对实现可持续的资源供给和需求如何平衡进行了阐述。

国内学者专门针对城乡结合部的生态环境问题研究较有限。魏东辉等从哈尔滨城乡结合部生态环境的实际情况入手，对该区域的生态环境存在的问题进行了分析，并从规划、管理、法律等方面多角度地提出了生态环境改造对策。沈清基从城乡生态效益指标体系、总体状态及类型评价、关联性分析、协调性分析等方面阐述城乡生态效益的分析内容与分析框架，提出了基于生态效益的城乡生态环境一体化规划框架。姜英通过对城乡结合部生态环境地理信息系统建立的技术路线的论述，探讨了地理信息系统在城乡结合部经济发展与环境保护方面的作用。

纵观国内学术界相关研究成果，关于城乡结合部生态环境治理的研究多为针对经济发达城市、地区或生态环境破坏相当严重等地区的研究，而对中小城市城乡结合部生态环境的研究比较少。从管理学的角度来看，关于城乡结合部生态环境的治理问题解决方案中专门针对政府提出的对策建议比较多，目前还没有提出多元主体协同治理的思路和方案。针对这些不足，进一步补充和完善城乡结合部的生态环境治理研究是本课题的研究价值所在。

1．2 研究方法

（1）样本城市及样本人群。本文选取湖南省湘潭市作为样本城市。“湘潭市总人口约289万人，总面积约5 015km2，下辖湘潭县、岳塘区、雨湖区、湘乡市和韶山市五个县市区。湘潭市是湖南省重要的工业城市之一，城市化率达61％左右”，工业是湘潭经济的主导产业，企业是破坏生态环境的重要主体。湘潭矿产资源丰富，有铁、锰、铝、铅等金属矿产，因此矿业开发和生产加工比较发达。企业对环境的影响很大，所以环境治理离不开企业的积极配合。

走访了几家曾对生态环境影响较大的企业，目前已逐步建立起矿区生态建设示范基地，矿山生态环境得到很大改善。基于政府是环境治理中的主导力量，对湘潭市发展和改革委员会、环保局等部门相关负责人进行访谈。同时对生活在九华经济区域内的居民及周边的村民、部分流动人口进行了问卷调查。

（2）研究步骤。本文所采用的研究方法主要有个案访谈、问卷调查、内容分析法等。对城乡结合部生态环境的政策主体、政策执行者、决策制定者、受众进行多角度考察分析，了解不同主体对生态环境治理问题的感知和认知。

2 研究发现

2．1 公众对城乡结合部生态环境保护的认知与受教育程度及媒体的影响呈正相关

调查结果显示，生活在城乡结合部的大部分人对生态环境的概念有一定的了解，绝大部分人对生态环境的重要性持肯定态度。调查对象的受教育程度参差不齐，受教育程度、素质的高低与生态环境的保护意识呈正相关。生态环境对人们生产和生活的影响是长期而深远的，受教育程度高的人群更能用发展的眼光看待生态环境问题。同时，在信息高度发达的时代，媒体对人们的行为具有导向作用，湘潭市九华经济区的生态环境良好与该区重视利用媒体对生态环保进行积极的引导有一定的关系。

2．2 与生态环境治理相关的政策体系尚未形成且缺乏执行力，尤其是城乡结合部的生态环保机制有待完善

中国自第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以来，至今与环境保护相关的法律法规总数已达2 000多条。环境保护的相关法律政策在不断完善，但与生态环境治理相关的法律法规尚未形成体系。在生态环境治理过程中遇到的问题如难以界定生态环境破坏的责任主体，生态环境破坏难以量化，对奖惩如何做到公正合理等这些问题会直接影响环境治理的有效执行。城乡结合部的生态环保机制不够完善除了法律机制不完善，还体现在治理生态环境的资金不足，技术水平落后等方面。总之城乡结合部生态环境的有效治理离不开保障制度的不断完善。

2．3 政府部门已经认识到城乡结合部的生态环境治理需要多元主体共同协作，但在具体工作中如何分工协作尚未形成有效方案

通过对湘潭市环保局、发展和改革委员会等数十位官员进行访谈，借助内容分析法对访谈结果进行整理。通过整理了解到政府部门对生态环境建设越来越重视，与生态环境相关的政策逐步出台。但生态环境治理面大范围广，不仅需要政府部门之间的相互协同与配合，还需要政府与各非政府部门进行沟通与协调。生态环境治理是当务之急，可持续治理与维护是保障。但现阶段如何克服部门分割等执行障碍，政府官员感到困惑，并期望学术界给予理论支持。

2．4 城乡结合部的生态环境治理缺乏科学、有效的监督机制和考核制度

国家有关生态环境保护的法律法规政策有很多，但从实际效果来看，收效甚微。很重要的原因在于缺乏有力的监督，监管不到位，此外，考核指标少而泛，缺乏灵活性、科学性，不能根据具体问题具体考量。甚至有的考核流于表面形式，并不能真正解决实际问题。总之，城乡结合部的生态环境应该由谁来监管，应该对哪些主体进行考核，如何让考核的结果对生态环境的治理产生积极作用等问题都值得思考与探索。

3 政策建议

3．1 加强城乡结合部生态环境多元主体协同治理的宣传教育，丰富宣传教育形式和手段十分重要，尤其应当充分利用网络媒体

要培养和提高人们的生态环保意识，生态环境教育必不可少。生态环境教育能使人们了解生态环境的基础知识，从而获得解决生态环境问题的基本技能，并养成正确认识、理解、保护生态环境以及处理生态环境问题的意识和能力。对于城乡结合部的生态环境问题，与其先污染后治理不如防患于未然，做好宣传教育工作，培养民众生态环保意识。在宣传教育过程中，可以丰富宣传教育的手段和形式，对不同人群分别采取其利于接受的方式进行宣传。随着新媒体时代的到来，网络无处不在，接触网络的人群不断扩大，网络媒体的影响力也越来越大。治理城乡结合部的环境问题可以利用网络媒体覆盖面广、便于接受、影响力大等特点积极宣传教育，充分发挥网络媒体的作用，调动公众参与环境保护的积极性和主动性。

3．2 完善城乡结合部生态环境多元主体协同治理的保障机制

完善城乡结合部生态环境多元主体协同治理的保障机制需要完善政策、法律、财力、技术等方面的保障。党和政府应当加强对城乡结合部生态环境治理的政策制度保障，建立长效治理机制。政府在制定政策时要结合城乡结合部的特殊情况制定适宜的政策，并给予相应的法律保障。充实的财力保障必不可少，生态环境治理是一项涉及面广、意义深远的活动，仅靠政府的财政支持是不够的，必须充分发挥公众的积极主动性，扩大筹资范围、拓宽筹资渠道，提供充分的物质保障。科学的指导和先进的技术是治理城乡结合部生态环境的有力法宝。探讨生态破坏的原因、分析破坏的影响以及生态环境的修复治理都离不开科学技术的应用。总之，城乡结合部的生态环境治理是一项持久战，需集思广益建立长效治理机制，不断完善保障机制。

3．3 重视城乡结合部生态环境多元主体协同治理的监督与考核

在多元主体对生态环境保护意识普遍提高的基础上，应不断完善监督机制，即政府、居民、村民、企业等众多利益相关主体之间相互监督机制。对于非政府主体破坏生态环境的行为，政府有权对其惩戒并追究法律责任；对于政府损害其他主体利益的决策，其相关主体有权提出控告。同时非政府组织之间也可以相互监督，任何对生态环境造成恶劣影响的活动都应被制止，有必要建立相应的奖惩机制。重视生态环境考核制度，制定合理的考核指标，实行捆绑制，将生态环境考核与经济考核一并纳入考核体系。考核要坚持公开、公平、公正原则。考核的对象应多元化，根据不同主体制定相应的考核机制。总之，不论是监督还是考核都离不开多元主体共同配合协作。

3．4 注重对城乡结合部的工业园区进行治理，建立生态工业系统

由于城乡结合部有着交通便利、土地成本低、资源丰富等优势，很多企业应运而生。企业带动城乡结合部经济发展的同时，对城乡结合部的生态环境带来很大影响，包括环境污染问题、资源能源问题、生态破坏问题，以及高新技术污染问题等。如果工业园区内建立生态工业系统，即某些企业的废物和能源可以被其他企业消化吸收再利用，这种模式不但可以促进园区内企业之间的相互合作，实现互利共赢，还可以达到经济发展和环境保护双赢的目的。生态园区追求的是经济、环境、社会协同发展并以环境效益为主。注重对城乡结合部的工业园区进行治理，可以加强生态工业的宣传，重构环境政策的绿色导向机制，积极开展城乡结合部生态工业建设试点，逐步建立成生态工业系统。

参考文献

1 方创琳．中国城市化进程及资源环境保障报告［M］．北京：科学出版社，2009

2 许鑫，隆玲．城市边缘区研究综述［J］．社会发展，2012（5）

3 王明初，杨英姿．社会主义生态文明建设的理论与实践［M］．北京：人民出版社，2011

4 魏东辉，宋戈，武卉蕊．哈尔滨市城乡结合部生态环境改造问题及对策研究［J］．东北农业大学学报，2006（8）

5 沈清基．城乡生态环境一体化规划框架探讨——基于生态效益的思考［J］．生态规划管理，2012（3）

6 姜英．城乡结合部生态环境GIS刍议［J］．内蒙古林业调查设计，2002（6）

城市治理调研篇5

保护运河遗产发挥其重要作用

探索治理“大城市病”之策

北京市高温热浪脆弱性评价

当前城镇化问题与发展取向

新型城镇化:质量提升路径

中国产业转移及其环境效应研究

经济治理探索:中国大城市的比较

特大城市社会治理问题的再认识

2030年中国消费市场空间预测分析

CGE模型在资源环境经济学中的应用

从城市治理模式看地方政府债务问题

京津冀协同发展研究现状与展望

中国城镇化路径的环境效应分析

中国城市行政等级与规模增长

基于LabVIEW通用测试软件系统的开发

资本回报率、资本增长与中国地区差距

土地供应、产业结构与城镇化的关系

国外绿色经济增长理论研究进展述评

中国特大城市的过度扩张及其治理策略

基于生态足迹的中国福利水平及其影响因素研究

对中国地级及以上城市面板数据的实证分析

集聚外部性与城市制造业企业生产率研究

对中国房地产市场发展进入新时期的思考

对中国城镇化研究中若干统计数据的辨析

要素集聚、产业时空变动与城市层级体系

中国城市经济的绿色效率及其影响因素研究

中国房价预警指标体系构建与变动趋势预测

优质教育资源对杭州学区房价格影响研究

城市居民气候灾害风险及适应性认知分析

县域城市化发展与交通拥堵治理

新型城镇化过程中的产业布局合理化问题探讨

生态文明视阈下的杭州城市河道长效管理实践

析银川市清真寺与城市肌理的环境关系

南京市保障房住区城市空间分异研究

对优化城市管理人才培养方案的探讨

多元战略维度下新疆区域协调发展模式研究

中国地级及以上城市城镇化固定投入成本比较研究

中国碳排放的空间分布格局——基于极化指数的分析

志愿服务在构建城市休闲文化过程中的功能研究

杭州市公共租赁房需求实证分析及对策建议

杭州城市文化与城市建设的保护与利用思考

基于VAR模型的北京市房价与股价的互动关系研究

基于情感依恋的旅游者与旅游目的地的关联研究

滇中城市群区域范围界定及其空间发展模式研究

基于跨国公司模式的国内企业海外拓展途径探析

新疆工业化进程与物流发展水平耦合度评价研究

技术进步推动下的多国多部门碳排放与能源使用趋势研究

城市治理调研篇6

根据厅办公室安排，现将我处上半年重点工作开展情况总结如下：

一、自治区城市精细化管理工作开展情况

为进一步提升全区城市管理水平，根据自治区政府工作安排，我们先后组团赴河南省、湖北省、上海市、天津市、山东省、四川省等省市进行了学习考察，在学习借鉴外地先进经验的基础上，结合自治区实际，起草了《内蒙古自治区深入推进城市精细化管理实施意见》（以下简称《实施意见》）《内蒙古自治区推进城市精细化管理三年行动方案》（2018-2020年）》（以下简称《行动方案》）。已将《审议稿》提交自治区人民政府审议。编制了《内蒙古自治区城市管理数字平台建设方案》。

二、推动自治区城市生活垃圾分类工作情况

一是按照住房城乡建设部《关于加快推进部分指定城市生活垃圾分类工作的通知》要求，继续督导呼和浩特市推进生活垃圾分类工作，按月向住建部报送呼和浩特市垃圾分类工作进展情况。实地调研呼和浩特市垃圾分类工作开展情况、协调住建部解决工作中存在的问题。二是开展城镇生活垃圾、建筑垃圾和存量垃圾统计调查，基本掌握了我区城镇垃圾现状。三是在充分了解我区城镇生活垃圾处理情况的基础上，确定通辽市和赤峰市巴林右旗为自治区垃圾分类试点，目前该地区以启动生活垃圾分类前期工作。

三、推进自治区“厕所革命”工作情况

为深入贯彻落实党的精神和关于厕所革命的重要指示精神，根据布小林主席在自治区旅游发展委员会《关于报送<内蒙古自治区旅游厕所建设管理新三年实施方案>报告》上批示：“请住建厅会同有关部门，统筹考虑全区城市、农牧区及景区厕所建设管理问题，抓紧提出总体实施方案，报政府研究”。我厅组织工作组赴区内外对城乡公共厕所建设管理情况进行实地调研，学习借鉴外地先进经验，认真梳理目前我区城乡厕所现状和面临的问题，结合自治区实际，代自治区政府起草了《内蒙古自治区厕所建设管理三年实施方案（2018-2020年）》（以下简称《实施方案》）。已提请自治区人民政府印发。完成了自治区城镇公共厕所的摸底调查工作，初步掌握了自治区城镇公共厕所的基本情况。

四、大气污染防治工作情况

牵头负责自治区住建厅迎接全国人大常委会《大气污染防治法》执法检查相关工作，督促盟市部门梳理涉及大气污染防治相关工作，核实工作完成情况及取得的成效，整理住建厅所承担的大气污染防治工作台账，起草了《内蒙古住房城乡建设厅关于贯彻落实大气污染防治法情况的总结材料》和内蒙古自治区住房和城乡建设厅贯彻落实《中华人民共和国大气污染防治法》情况汇报材料。

五、下一步工作思路

（一）扎实推进自治区城市精细化管理工作。《内蒙古自治区深入推进城市精细化管理实施意见》《内蒙古自治区推进城市精细化管理三年行动方案》（2018-2020年）》印发后，我们将督导盟市按照《方案》规定的内容、完成时限，有序推进相关工作，如期完成目标任务，协调解决工作中存在的问题。加快城市管理数字平台建设，组织专家对《数字平台建设方案》进行进一步论证，力争在2018年底前，建成自治区数字化城市管理平台，并投入使用，督导盟市、旗县完成数字化城市管理平台的建设整合，形成全区城市管理网络全覆盖，实现城市管理“数字化、网络化、信息化”。

（二）深入开展自治区城市生活垃圾分类试点工作。下发自治区生活垃圾分类试点工作通知，督导通辽市、赤峰市巴林右旗尽快启动生活垃圾分类试点相关工作，指导其完成具体实施方案制定。继续督导呼和浩特市深入开展生活垃圾分类工作,一要进一步明确年度工作目标，细化工作内容，量化工作任务，二要加快推进生活垃圾分类处理系统建设，规范生活垃圾分类投放、收集、运输和处理，三要积极探索建立宣传发动、收运配套、设施建设等方面的工作机制，加快立法完善标准。

城市治理调研篇7

近年来市农业用水，工业用水、居民生产生活用水逐年攀升，近5年来年均用水增长4000万～5000万立方米。据水利局公布，年全市用水量21.67亿立方米。6月出台的《市水资源综合规划》预计，到2020年总用水量将30亿立方米，而按《分配方案》，该市在来水年份的分配水量为25.33亿立方米，与其原计划用水量相差将近5亿立方米。届时，市将有近5亿立方米的年用水量缺口，严峻现实，引起了社会各界的。

在市当地情况的前提下，华南师范大学生命科学学院学生会暑期社会实践队赴市惠城区了一系列关于市东江水质治理与市民节约用水意识的调研。本次调研采用查阅资料、派发问卷、采访当地居民、专访市环保局等方法，了明朗的结果。

一、方法

1.1调研方法

本次调研采用采访市环保局生态保护科、实地分点采集水样检测、对市惠城区居民问卷调查等方法。

1.2调研内容

采访市环保局主要东江综合治理的现状，包括的措施及的，当前的问题等；实地采集水样检测主要了水质检测过程中可以较为简便的方法辨别的指标如色度、浑浊度、臭和味、肉眼可见物、ph值、硬度等。取3个点，分别为西湖、。。每个点取5个水样；对惠城区市民问卷调查主要市民对东江治理的评价、对东江、现在的优劣势对比及对东江未来水环境的展望。

二、调研结果

2.1东江综合治理整体情况

2.1.1的措施

东江自古的母亲河，亦香港行政区市民的主要饮用水源，其水质的好坏关系到市的生存发展，亦到香港行政繁荣稳定。市历届党委、、人大、政协都东江水质的保护工作，将对其保护与治理当成一件大事，常抓不懈。

调研对市环保局生态保护科了专访，总结了市在保护母亲河、预防跟治理水污染上的先进经验跟措施。

2.1.1.1严设关卡，全力保护东江母亲河

市委市对企业投资有着一套的环保准入标准，划定了母亲河边可开发区与限制开发区，每年出于保护母亲河的目的，有10%的投资项目不予准入。

2.1.1.2执法如山，严抓污染源监督管理

市委市对工业污染源强化了监督管理，在污染源的排放口了实时监控，打击企业的偷排漏排，执法在省内名列前茅。屡教不改的企业，市亦了黑名单制，以限制这类企业在市的发展为手段排污限制。

2.1.1.3全力治理，重抓污染漏洞

市了2.2提到的一系列措施来工业、农业排污，东江段的主要污染源并非来自工业、农业，而是来自居民的生活污染。

原因在于：的农村地区污水收集难度大，难以，大生活污染都直接或间接的排入东江。

情况，现阶段市已加大财政投入环保基础设施建设，包括兴建生活污水厂、生活垃圾厂等。据，市的污水能力为49.15万吨每天。人口的增长，减轻生活污水排放量，市现阶段仍有十几座污水厂在建状态。

2.1.1.4互帮互助，全力均衡全市污染治理

据市环保局资料显示，东江段沿线乡镇财力薄弱，难以承担生活污水费用及配套网管建设费用，以致东江段水质的主要污染源。

情况，调研建议，应拨出财政专项资金扶助乡镇，先富带动后富，经济好的城镇帮助经济的城镇，全市污染控制与治理的在较均衡的状态。把对东江的污染治理首位，对东江沿线居民的宣传教育，保护好母亲河，方能水质性节约用水。

2.1.2分点采集水样检测结果

调研在西湖、东江惠城区境内等地方采集水样，观察检验水样的浑浊度、臭和味、肉眼可见物、ph值等，得出了结果。西湖分别采5个水样，代号为h1—h5,沿江分别采5个水样，代号为ielw1—ielw5，结果如下：

由表可见，西湖水质检测肉眼可见标准与官方公布的结果，属于水质iv类标准，沿江各采水点肉眼可见标准，ph值6—8之间，为。

2.1.3惠城区市民对东江综合治理的评价

调研派发问卷惠城区市民对东江综合治理的评价，共派发问卷200份，收回198份，问卷185份。调查问卷均封闭式问卷。派发地点有较强的性，分别为市数码步行街、市西湖、学院、市铁路学校、市火车北站员工住宅区等。在派发问卷的调研亦对市民了采访，采访的市民有100人，覆盖了老年、中年、青年跟少年，比例分别为1：1：1：1，较强的代表性。

在调查的人群中，75.7%东江段近三年来水质的，的主要饮用水源，其水质越来越值得信赖，13.5%的市民觉得近三年的水质跟以前区别，而仅有10.8%的市民近三年来水质的，东江段仍受到幅度的污染。60%的市民对近年来的治理决心及的治理措施表示赞许，有55.1%的市民东江现在的治理难处，分别为居民生活污水及工业污水排放。

在采访过程中，较多市民对淡水河、淡澳河治理表示表示不满，这是东江段综合治理的薄弱环节，直接和威胁到饮用水源的稳定，要求的措施，使市民享受到更的治理。

城市治理调研篇8

关键词：水土保持；原因；可持续发展

一、城市水土保持概况

城市水土保持是从城市土壤侵蚀的特点出发，采取与城市功能分区相配套的水土保持综合措施，预防和治理城市开发建设所造成的水土流失，充分保护和合理利用城市水土资源，改善与美化城市环境，促进城市生态系统协调持续发展。

城市水土保持的内容不仅包括对城市开发建设活动所产生的新的水土流失的防治、城市环境的绿化美化，还包括对广大郊区原有侵蚀环境的整治。具体包括：监督和防治城镇开发建设活动造成的水土流失；监督和防治广大郊区农业开发活动所造成的水土流失；治理原残留的“自然流失区”城镇沿河岸（海、湖、库）防护林的建设；水源保护区的水源保护林建设（包括林相改造）；城镇固体垃圾的处理；城市化开发中的排水问题；城镇开发中有关水土资源保护的绿化、美化问题。

二、影响城市水土流失的因素

随着我国经济的迅速发展，城市化水平不断提高，城市规模不断扩张导致的城市资源短缺 生态环境恶化及人口极速增长等问题给城市生态系统带来巨大压力 伴随着城市化速度的加快，引发了越来越严重的水土流失，给城市居住环境与安全构成了威胁，制约城市现代化的发搞好城市水土保持，改善生态环境，保护和利用自然资源，创造优美舒适的人居环境 建设适宜居住的生态城市，实现城市可持续发展，已成为城市发展的主流。

1 城市水土保持意识淡薄及法制不完善

城市水土保持是一项社会性、群众性很强的公益事业，涉及各行各业，必须有各级政府的高度重视、坚强领导和多部门各行业的协调配合，以及广大干部群众的积极支持和参与。但长期以来，许多城市居民对水土流失的危害缺乏认识，在城市建设中，一些开发建设者往往只看重眼前利益，并没有意识到由此引发的不良生态环境问题，导致水土流失的加剧。同时，城市水土保持法制观念淡薄，相关法律不完善，宣传教育不够，全社会的水土保持意识不强。

2 城市基础建设引起水土流失

由于城市基础设施大规模建设改变了地形，破坏了原有的水土保持设施，从而引起土壤侵蚀，造成不同程度的水土流失，如道路、地下管线、防洪和排水工程等，改变了原有的水系和地貌植被，使水土资源布局改变；房地产开发活动，使地形地、城市布局等发生很大变化。因此，城市基础设施建设、城市改造、街道整治及房地产开发等城市建设项目是导致城市水土流失的重要因素。

3 城市环境建设用地规划不合理

城市绿地与城市建设用地、居住用地、工业用地、公共设施用地、道路及广场用地相比面积很少，而这些用地大部分已被硬化，降水极易形成地表径流。

大量的地表径流遇孔洞或裂缝下泄易形成潜蚀，造成地面塌陷 城市大量使用地下水还将引起地面沉降，加剧地质与洪涝灾害。

4 城市生活垃圾及工业固体废弃物引起水土流失

大部分城市的生活垃圾处理不当和工业废弃物随意堆放以及取土采石等活动使原有自然植被受到严重破坏，产生的大量弃土弃渣，污染水资源、阻塞河道、 恶化环境，如不采取积极的水土保持措施，会加剧城市的水土流失。

三、如何完善城市水土保持

1 加强宣传及增强全民水土保持意识

加强水土保持宣传工作，通过宣传水土保持科普知识和相关法律法规，使全社会关注水土保持，重视水土保持和积极参与水土保持。首先要开展形式多样的城市水土保持宣传活动，充分利用网络、电视、报刊等传媒工具，向各级领导和广大群众进行宣传，提高全民对城市水土流失的忧患意识和依法防治水土流失的责任感，营造一个良好的水土保持生态环境建设氛围，同时也为城市水土保持监督执法工作创造良好的社会环境。

2 切实做好城市水土保持的预防监督工作

水土流失产生的根本原因是由于城市开发建设活动不合理。只有加强城市水土流失预防监督工作，认真贯彻水土保持相关法律法规，督促开发建设项目业主认真履行水土流失防治义务，按相关法律法规明确水土流失防治责任，确定水土流失防治方案和措施，按照“谁建设，谁保护，谁造成水土流失，谁治理”的原则，把水土流失防治责任划分到建设单位，只要采取了有效的防治措施，就能从源头上遏制城市水土流失的发生与发展。确保水土保持工作的快速稳步发展。

3 科学编制城市水土保持规划

城市水土保持规划要根据城市发展的目标、规划指导思想、原则、对象、内容等，与城市功能分区、城市防洪、城市水资源保护等基地建设相结合，按照现代化的生态城市建设，因地制宜地合理规划。根据城市水土流失的特点、城市水土保持功能分区和城市功能区划及城市可持续发展的目标，坚持高度协调统一的基本原则，因地制宜，因害设防，科学地编制城市水土保持规划，合理确定水土流失综合防治措施体系。城市水土保持规划应以规范开发建设为主，以保护和改善城市生态环境为目标，坚持同城市建设和发展的总体规划相结合，同城市功能分区相结合，同城市防洪、水资源保护和绿化美化相结合，分区防治和总体部署相结合，城区防治与郊区防治相结合，治标与治本相结合，突出源头治理，注重生态效益和社会效益；在防治措施体系上，应坚持法制措施、管理措施与治理措施相结合，以法制措施为主导，以工程措施为依托。在具体实施过程中，应先分类示范后全面推广，先治严重水土流失区，后治一般水土流失区。先重点后一般，整体推进，协调发展。

4 加强城市水土保持科学研究

城市水土保持是我国在现代化建设新形势下水土保持工作的新课题，有一系列问题需要研究，如城市水土流失形式、规律及其特殊性的研究、工矿区水土流失及治理措施的研究、城市水土保持规划方法、评价指标体系及水土保持工程的建设标准的研究等。在城市水土保持工作实践中，要不断地总结摸索经验，大力加强科学研究工作，积极探讨城市水土保持工作的新思路、新方法、新措施，提高城市水土流失防治的科学水平，为城市水土流失的监测监控及防治规划的制订提供依据，为城市经济建设与发展服务。

城市治理调研篇9

关键词：城镇黑臭河涌；综合整治；策略

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2016.13.223

0 前言

我国改革开放以来，工业化、城镇化步伐不断加快，社会经济发展成效显著，但伴随而来的是日益严重的环境污染问题，其中，水环境污染问题因与居民生活密切相关而备受关注，成为制约社会经济稳步发展的环保“短板”。根据住建部和环保部联合公布的全国城市黑臭水体排查情况（建办城函[2016]125号），截至2016年2月，全国295座地级及以上城市中，共有216座城市排查出黑臭水体1811个，其中，河流1545条，占85.4%。

近年来，环保部门逐渐加大水环境污染整治力度。2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》，提出要因地制宜采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等措施来整治城市黑臭水体，从国家层面对水污染防治工作提出了要求。2015年8月，住建部、环保部联合了《城市黑臭水体整治工作指南》，进一步明确了包括控源截污技术、内源治理技术、生态修复技术和其他治理措施等在内的治理黑臭水体具体技术，指导地方各级政府加快推进城市黑臭水体整治工作。

本文对国内外城市黑臭河涌污染的综合整治策略进行归纳分析，为我国的城市黑臭河涌治理与修复提供一定的参考依据。

1 国外水污染综合整治

自19世纪中叶开始，西方欧美国家在城市化进程中由于人口剧增、工业高度集中、工业废水和生活污水排放量大幅增加，导致水环境受到严重污染。欧美各国开始对区域水环境污染展开包含治理技术、管理机制、法律保障等多方面的综合整治。

在治理技术方面，发达国家在受污染河流水体中采取人工曝气、建设截污工程及污水处理设施等措施，取得了很好的治理成效。德国、美国先后利用曝气设备对Saar、Homewood运河河口、密西西比河明尼苏达码头区域等水体进行曝气治理，有效地去除了河道内水体的臭味[1]。伦敦政府通过采取污染源截留、修建污水处理厂及河道原位处理等工程措施对泰晤士河展开综合整治，将母亲河逐渐恢复成干净河流[2]。韩国政府在清溪川流域水环境综合整治工程中采取了复原河道、严控废水排放、集水调水以及工程净水等多项措施，有效控制了流域水质恶化[3]。

在建立管理体制方面，发达国家也采取了强有力的措施。美国建立流域管理体制，成立田纳西河流域管理局实施流域管理。英国泰晤士河水务局对流域实行统一治理和水资源统一管理。国际合作开展跨流域水环境整治工作也取得了较好成绩。为了全面处理莱茵河流域环境问题，流域内各国共同成立了“保护莱茵河国际委员会”，先后签署了一系列莱茵河环保协议和保护公约，并通过制定“莱茵河2000年行动计划”、“莱茵河2020行动计划”，严格限制污水排放，将人工河段恢复原状，兴建大批市政污水处理厂和工业废水处理设施，使莱茵河流域水环境逐渐改善[4]。

2 国内水污染综合整治

近年来，伴随着我国工业化、城市化进程加快，也出现了跟欧美类似的城镇化问题：城镇规模不断扩大，人口急剧膨胀、污染物排放量明显增加，而相应的污染控制措施跟不上要求，致使水环境污染负荷日益加重。

虽然我国水环境污染控制研究起步较晚，但发展较快，已经取得了较为明显的成效。综合来看，目前我国各地应对黑臭河涌污染的措施主要是流域工程整治措施和污染物排放管理措施。

2.1 截污控源

总结国内河涌治理的经验，切断污染源是河道整治需考虑的首要问题。我国大部分河涌除担负排涝、泄洪的功能外，还是沿线城镇、农村的纳污河，大量的畜禽养殖废水和农村生活污水排入河中。要整治河道必须首先实施流域截污工程，完善管网衔接，贯通上下游截污干管，提高废水集中收集和处理率。彻底清除河道两岸堆积的废物等潜在污染源，防止二次污染。

2.2 底泥疏浚

城镇河涌由于长期污染且水流缓慢，导致积累大量淤泥。为防止底泥泛起，沉积的氮磷被释放出来而使水体变质、泛臭，需要进行必要的清淤工作。通过实施清淤疏浚，可以将底泥中的污染物移出河道生态系统，显著降低内源氮磷负荷[5]。

2.3 建设污水处理厂

截污的同时，还应不断加强城市污水管网建设和污水处理厂建设，将直接排入水体的污水截流进入市政污水管网系统，经污水处理厂处理后达标排放。需要不断优化提升管网布局的合理性和完整性，提高污水处理率，才能从根本上、源头上减少排入城市内河水体的污染，为河流水质的修复和改善提供可能。

2.4 引水工程

引调清洁水在污染河道综合治理中始终具有十分重要的作用，不仅增加水量，稀释污水，还可增加流速，有利于水体复氧，使好氧污染物降解，河道水质得到改善。黎坤等对珠海市前山河水力排污冲淤联合调度的效果进行分析，结果表明由于大量干净水源的稀释和交换，前山河总体水质明显改善[6]；其他类似的调水案例还有上海苏州河的综合调水工程、福州内河的引水冲污工程等[7]。

2.5 生物-生态修复技术

城市河道护坡建设应当积极鼓励推行生态护坡型技术，在满足防洪标准要求的前提上，建设生态防护平台，栽种适宜的乔冠草树种，构筑河岸生态体系。对于现有的部分或全段采用混凝土或浆砌石结构进行护坡的城市河道，由于其隔断了地下水与土壤、水中生物间的相互联系，破坏了河道的自净能力，也应制定计划逐步改造为生态护坡。蔡婧等人研究表明生态护坡对地表径流有延滞作用，在控制地表径流污染方面具有良好的生态效益[8]。

童敏等以人工水草作为载体，利用光合细菌、枯草杆菌和氧化硫硫杆菌形成的多功能人工水草生物膜开展上海市中心城区黑臭河水净化研究，结果表明，生物膜对黑臭河水中COD、BOD5、NH3-N和TP均有较高的去除率，水体中Fe2+和硫化物得到完全去除[9]。

2.6 曝气充氧技术

张绍君等人对深圳某黑臭水体采取采用快速溶气纯氧曝气工艺，结果表明黑臭水体中的DO浓度可迅速提高，色度和嗅阈值可显著下降，有效消除了河水黑臭现象，对COD也有一定的去除效果[10]。

2.7 规划管理措施

在涉及到城市河道的城市生态景观与防洪规划设计中，既要结合河道景观、生态等方面的要求来综合选择如河道走向、河道断面、护岸工程、河滩地利用、堤顶处理等多种防洪工程，也应尽可能将河道设计成宽浅式断面以降低流速，采用生态工程措施加强河道绿化，增加土地综合利用，保持景观生态优质发展。

3 结语

城镇黑臭河涌的治理工作是一个复杂而系统的工程，而且每条河涌的实际受污情况各不相同，因此一定要根据河涌实际情况，充分借鉴国内外的成功治理经验，采取切实有效的治理技术进行因地制宜的综合整治，以实现《城市黑臭水体整治工作指南》提出的“2017年底前，地级及以上城市建成区应实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口；直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。到2020年底前，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除”的目标。

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[3]王军，王淑燕，李海燕等.韩国清溪川的生态化整治对中国河道治理的启示[J].中国发展，2009，9（03）：15-18.

[4]刘文俊.珠三角高经济密度区域水环境污染控制的研究――以淡水河流域惠阳段为例[D].兰州交通大学，2013.

[5]侯天栋.城市黑臭河道治理的探讨[J].科技展望，2014（13）：119.

[6]黎坤，曾彩华，江涛等.前山河水力排污冲淤联合调度试验及效果分析[J].地理科学，2006，26（01）：101-106.

[7]张捷鑫，吴纯德，陈维平等.污染河道治理技术研究进展[J].生态科学，2005，24（02）：178-181.

[8]谢飞，吴俊锋.城市黑臭河流成因及治理技术研究[J].污染防治技术，2016，29（01）：1-3，15.

[9]童敏，李真，黄民生等.多功能人工水草生物膜处理黑臭河水研究[J].水处理技术，2011，37（08）：112-116.

[10]张绍君，张锡辉.纯氧曝气快速消除河流黑臭的工程性研究[J].中国给水排水，2015，37（07）：76-79.

城市治理调研篇10

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