税费征管改革十篇

税费征管改革篇1

加大宣传力度，让农民尽快了解改革后的农税政策。既要让农民知道税费改革是党和政府对农民的关心，又要加强对农民依法纳税的权利和义务的宣传，让广大农民清楚作为纳税人的权利与义务。加大对违法行为的处理力度，多用反面典型教育群众，提高农民的纳税自觉性。

狠抓税源普查，实行动态管理。摸清税源是强化征收的基础。各级农税征管部门要积极争取党委、政府对农税工作的领导和支持，彻底改变过去农税税源存在“农税干部管得着看不见，村组干部看得见管不着”的现象。组织专门人员，抓好税源常规普查；建立健全征税档案，各级财政农税征管部门要根据自身的工作实际情况，建立税源卡片和税源档案；强化动态控管措施，及时摸清税源变量，做到随时调查核实，随时更新档案。

规范征收方式，健全社会协税网络。一是规范委托征收，根据农村收入情况，对部分税收的征收可以委托村委会、粮食等部门代缴。委托有关组织和部门征收农税时，要明确相应权利和义务，办理好委托代缴证书，确定委托范围以及违规责任。抓好委托征收的监督管理，搞好受托方经办人的业务培训工作，建立健全农税收入委托征收管理制度，强化票款解缴工作。二是聘请农税义务监督员，根据行政区划按一定的比例聘请部分人大代表、政协委员、纳税典型户为农税义务监督员，让他们定期反馈农税征管中存在的问题及征收员执法情况。三是建立健全社会意见反馈制度，自觉接受社会监督。及时认真处理群众来信来访，保证社会各方的意见能准确地传递到相关人员手中。

严格依法治税，优化收入征管环境。费改税后增加了收入的严肃性和强制性。同时也要求各级征收部门努力克服“人治”、强化“法治”，自觉维护税法权威，优化征收环境，严格依法征收。无论是直接或间接征收，征收主体都要合法，并持证上岗。严格按章办事，建立健全税收征管公示制度，做到征收程序合法。加大农税稽查力度，狠抓农税案件查处。确保农税执法能迅速顺利开展。减少外来干预，优化征收环境。一方面，税收征管是执法活动，是法律赋予征收部门的权力，不得随意受各种外来压力的干预。另一方面，税收工作又需要各级党委、政府的组织领导，各级人大、政协的大力支持，委托部门的积极配合，新闻媒介的舆论监督，共同为农税征收创造良好的外部环境。

落实农村税费改革有关配套措施，避免农税税基受到侵蚀。农村税费改革是一项系统工程，“牵一发而动全身”，必须与取消不合理收费，推行乡镇机构改革，规范县、乡、村之间的分配关系紧密结合起来，形成各级各部门齐抓共管，多项改革同时进行的格局。否则，各种乱收费、乱集资又会死灰复燃，各种不合理负担最终还会转嫁到农民头上，使农税税基受到侵蚀。

税费征管改革篇2

一、改革前的农税征收方式及其弊端

湖北麻城市是老革命根据地，也是著名的“黄麻起义”的发生地。全市面积3747平方公里，总人口116.3万，是湖北省黄冈市的第一大县市。20世纪80年代改革以来，麻城社会经济迅速发展，1986年撤县设市，成为大别山地区唯一的县级市，1992年被国务院批准为对外开放城市。早在1998年，麻城全市国内生产总值达到32.6亿元（不变价），财政收入达2.2亿元。全市综合经济实力跨入全省山区五强县（市）行列，综合经济效益位居全省十强县（市）行列。

麻城有丰富的农业资源，是湖北的农业大市，也是国家和省定的商品粮（棉）生产基地县（市）之一。2001年，农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）加上屠宰税占全部财政收入（2.6亿）的20%以上，而财政部门征收的税费占全部财政收入的48%.[②]面向农村的税费是地方财政的主要来源。农村税费的征收也一直是地方和基层政府的农村工作的重点和难点。税费改革以前，税费征收体制及其方式有几个突出特点：

一是“多头征收”：农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；

二是“政府征税”：虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会，由乡镇政府和村委会征收。为此，还实行一定形式的责任制，如将完成征收任务和财政上交与乡村干部工资直接挂钩。乡镇政府的财政收入也取决于税费收缴完成状况。在实践中，乡村干部不得不将税费征收作为头等大事，将主要的时间和精力投入税费征收工作。乡镇政府及村民委员会组织及乡村干部事实上是税费征收的主体；

三是“户交村结”：虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，由村组再分解到户，农民和农户向村委会上缴，征收机关则只与村一级结算，税票开到村。事实上是由村代缴，间接征收。

四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；

五是“行政强制”，一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资和资金，给予一定的处罚；另一方面对于完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，政府完不成任务可以从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。

显然，税费改革前农村税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，难以了解每个农户的税收任务及完成状况，也不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题：“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因。据对麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金（积累亏空）有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。[③]究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财贸任务，只管当年过得去，不管后果。[④]依托行政部门并靠行政手段征收税费也不可避免地出现行政强制，特别是在农民负担较重的情况下，不可避免引发干群矛盾，近些年乡村干群之间的冲突也大都是由于税费征收引发的。因此，农村税费征收体制的不顺，征收行为不规范，不仅引发农村诸多的矛盾，也是加重农民负担的重要原因。

二、农税征收体制的改革与创新

2002年，麻城市进行农村税费改革。税费改革的基本目标是实现农民负担的“减轻、规范和稳定”。税费改革不仅仅是税费的归并和减免，或“费改税”的问题，更重要的是需要制度的改革和创新以规范农民负担及农村税费的征收行为。也正因如此，中共中央、国务院在关于进行农村税费改革试点工作的通知就要求进行一系列配套改革，其中，一个重要方面就是对农税“实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。”[⑤]基于此，在税费改革过程中，麻城市在大幅度减轻农民负担的同时，也大力推进农税征管体制的改革和创新。此项改革主要包括如下几个方面：

首先，明确农税征收主体。根据《湖北省农业税征收管理实施办法》（试行），麻城市委、市政府印发了《关于加强农税征管工作的实施意见》，明确规定，农业税及其附加由各级财政机关负责征收，只有农税干部才能履行农业税征收职能，行使税收执法权；农税征收过程中，必须是农税干部开票和收税。

第三，重建农税征缴网络。一是在全市20个乡镇办建立了农业纳税大厅，实行微机管理，进行常年征收；二是在全市718个村都建立了农业税收纳税点，在边远山区、分散的自然湾、村、组，设立流动纳税点。实行“定点征收、定时征收、定额征收”的三定征收方式，方便农民交税。盐田河镇山大人稀，农税人员每到一个自然湾，就竖起一个“农税流动纳税点”的牌子，被人戏称为“农税大篷车”。从而形成了固定纳税点和流动纳税点相结合遍及乡村的征收网络。

其次，建立协税护税制度。乡镇政府和村级组织不再直接征税，乡村干部也不再是征税的主体，只是协税护税；2003年全市聘请了协税护税员2000多名，每个村2-3名。协税员的主要职责是：做好税收政策宣传、掌握和提供涉税资料、送达有关税收文书、协调征纳双方关系和督促动员纳税人履行义务等项工作，但是不得直接经手票款，不能直接进入农户收税。

第四，完善委托制度。麻城有着丰富的农业特产资源，针对麻城蚕茧、粮食等农产品集中季节性上市的特点，与收购部门建立委托制度，并根据委托的数额在农业税征收经费中给予一定的报酬，充分调动部门的积极性。

总之，农村税费改革后，麻城初步建立了“以村组干部协税护税为基础，以农税干部直接征收为主体，以‘三定’征收为方向，以有关部门代扣代缴为补充的征管模式，初步形成了由农税干部、乡镇、村组干部及有关部门人员组成的职责明确、各司其职、分工协作的征税、协税、护税网络。”[⑥]

从实践来看，麻城改革收到了比较明显的成效。从2003年上半年夏征的情况看，全市农税征收实现了“时间过半、完成任务过半”的“双过半”目标。尽管有4-5月份“非典”的干扰，但截止5月22日，全市农税入库1450万元，占全年任务6926万元的21%；到6月底，税收任务完成全年任务的70%以上。出现了多年少有的高效率地完成农税征收任务的局面。

从我们的调查来看，农税任务的迅速完成无疑与全体农税干部们辛勤工作分不开。不少农税干部上山下乡、走村串巷地宣传和催征，如歧亭财政所的冯进贤经过耐心地工作，使连续14年从未交税的两个村民组一次性结清欠款。在征收中，农税人员采取灵活多样的征收办法，如对于主动一次性完成全年任务的纳税户给一定的奖励等等。这些都对动员和鼓励农民纳税起了积极作用。不过，我们也应该看到，农税征收效率的提高本身与农村税费改革及征管体制的改革有直接的关联。

2002年，麻城进行了比较彻底的税费改革，农民负担大幅度减轻。税费改（革）后，全市农民总负担（两税两附加）为6926万元，比改革前减少5437万元，下降43%；亩平负担82.14元，比改革前减少61.6元，下降43.2%；人平负担69.51元，减少45.27元，减负39%以上。在我们调查的有些农户甚至减少50%以上。税费减轻了，农民上交的积极性及支付能力也增强了，不少多年未交税费的“钉子户”和“困难户”也主动上交，出现了“多年来从未有过的农民踊跃纳税的喜人局面”。

税费改革不仅减轻了农民的税费负担，一系列配套改革也有效地制止了乱收费、乱摊派的行为，规范了政府的行为和农税的征收方式，为农村税费征缴提供了制度条件。尤其是改革大大强化了农税干部的责任，要求他们从简接的征管者向征收者转变，努力完成征管任务。从麻城农税夏征中，我们也发现，农税征收体制及征收方式已经开始发生一些变化。最为突出的表现之一是从乡村干部征收为主向农税干部征收为主转变；二是农税干部从间接向直接催征转变；三是从向农民收税向农民主动纳税转变；四是从农税的突击征收向常年征收转变。这些均表明改革在实践中开始发生作用。在农税干部的征收行为和征收方式发生变化的同时，农民的纳税行为也开始发生了变化，其结果是大大提高了征税的效率。

其实，农税征收体制及征收方式的转变不只是具有效率上的意义，更重要的是有着重要的社会政治意义，尤其是麻城的改革旨在建立一种相对独立的农税征管系统，独立行使征税权，而乡镇政府不再直接征税，从而实现“税政分离”，这对国家与农民的关系及农村基层治理方式有着深刻的影响和意义。

三、农村基层治理的转型与变革

在任何社会中，国家“征税”和政府“收费”在本质上都是对社会资源的吸取，涉及到公民与国家的利益分配。在我国乡村，尤其是像麻城这样的农业县市，税费的主要来源及征收的对象主要是农民群众。税费关系也直接体现为国家、政府与农民的关系。从税费改革以前的国家与农民的税费关系来看，基本上可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配。这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”，另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。在税费的征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为纳税单位及国家与村民之间的中介。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租之中提出一部分上交国家。由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系，另一方面也表现为农民与集体的租费关系。由此结成国家、集体与农民的“三元结构”。

在税费征缴的基础上形成了国家、村（村委会和村集体）与农民三者的利益和权力关系是乡村社会最基本的经济、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构或称“治理结构”。从集体产权的角度看，农村税费改革前村委会代收代缴有其必然性和合理性。因为，现行的村委会即是村民自治组织，又是村社区合作经济组织。依据《村民委员会组织法》，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，实际上是村集体土地的所有权的行使者。村民不过是集体土地的承包人，村民与村集体的关系不过是一种“租佃关系”。在此情形下，村集体作为所有者应是纳税的主体，而村民则只需向村集体交纳“租费”。换句话说，从农民上交税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系，只需要上缴集体，由集体上交国家，而国家征税所面对的是集体而非个人。国家事实上无权、也没有必要向农民直接收取税费。也正因如此，国家通过村集体（村委会）征缴税费具有合理性。

然而，我们看到，农村税费改革的重要措施就是归并现行的税费，取消“三提五统”，仅收取“两税”、“两附加”，另一方在征收方式上由过去由村委会代收代缴转变为由财税干部直接征收。农民的“两税”和“两附加”事实上也不再由村集体来确定和分摊，而是由国家按承包的耕地面积及常年产量来计算。农民的上交也不再上交村集体，而由乡镇为代表的政府直接收取。这一改革表明村集体和村委会已经不再能直接向村民收取“承包费”，其收入已经不再是依产权获得的收益（如原有的“三提”），而仅仅是从国家税收中返回的“两附加”。由此，村集体事实上丧失了依据集体产权向农民独立自主地收取“租费”或占有生产剩余的权力和地位。换言之，村集体变成了国家税收的分配、计量及协助征收的单位，而不再是拥有独立产权的主体。按照一些村干部的说法，“村被架空了”。这也表明，国家权力进一步下伸到乡村社会并直接面对农民，原来的国家、集体与农民的“三元结构”正向“国家与农民”的“二元结构”转变。这无疑是税费改革及农税征收方式改革所引发的国家、集体与农民关系及乡村治理结构的革命性变化。

不仅如此，税费改革及税费征收方式的变化也促成了乡镇政府的功能及其行为方式的转变。如前所述，税费改革前农村税费征收体制的主要特征之一乡镇“税政不分”及由此出现的“以政代税”，乡镇政府直接从事税费征收并成为事实上的征收主体。这种做法不只是乡镇政府功能混乱和变异的表现，更重要的是，其本质是政府行政机关直接从事税费收缴，集收支大权于一体。由于税收本身具有无偿性和强制性的特点，一旦与行政权合一，“既花钱、又收钱”，不仅违背了政府机关职能分工、相互制约的原则，也不可避免地助长了政府权力的扩张和专横，难以杜绝乱收费、乱花钱及形形的“违规”和腐败行为，其必然的结果就是加重农民的负担，并引发干群之间、政府与农民之间的矛盾。其实，早在英国革命时期，1679年的《权利法案》就规定国王未经议会同意不得征收和支配税收，从而确定了现代民主政治中“行政权、征税权及预算权”相对独立的原则，作为“花钱”的政府不得直接“收钱”（征税）。事实上，我国的《预算法》和《税收征收管理法》也对严格预算管理及依法独立征税作了明确的规定，如《税收征收管理法》第二十九条就规定，“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。”税法还特别指出，“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构。”从而明确税收执法主体及征税权的独立性。麻城在农税征管体制改革中切实贯彻了这项原则，开始实现从传统的由政府直接征收向税务部门直接征收的转变，这无疑是一个历史性的进步。它不仅使乡镇政府从繁重的税费征缴工作中解脱出来，更专职地从事为农服务和公共管理，实现政府职能的转换，更重要的是，此项改革促成了农村基层政权内部的职能分工及行政权力的重新定位。改革削弱了行政部门的直接征税权，为对行政权力的监控提供了可能和条件。

显然，从麻城的改革和实践来看，农税征管体制的改革不仅引起国家、集体与农民关系的结构性变化，也促成了政府职能的分工及行为方式的转变。尤其是乡村征税权的独立、征税系统的重建以及乡镇政府的职责转换表明中国乡村社会的治理结构及治理方式正发生着历史性的转型和变革。

四、有待解决的矛盾和困难

改革本身是充满风险的事业。在任何时代，改革和创新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都会深深体会到其中的艰难。应该说，迄今麻城农税征管体制的改革是成功且富有成效的。但是，他们自身也意识到其中面临着诸多亟待解决的问题。其中包括国家农税征管立法滞后，农业税征管条例一直未出台，而所依据的《税收征收管理法》对农税征收的实用性和可操作性不强，难以为农税征收提供有效的支持；另外，目前一些乡镇债务比较严重，农民要求以债抵税、以欠抵税，造成农税征管的矛盾和困难。不过，农税征收体制改革与实践中最大的难题莫过于征收任务与征管能力的矛盾和困难。

麻城是一个农业大县，在近120万人口中，97.1万是农业人口，30多万个农户。税费改革后，农税部门成为农税征收的主体。然而，目前全市乡镇农税征管人员为386人，平均每人要承担农业税收任务20多万元，负担2个村800多个农户的征收工作。盐田河镇一个农税人员要负责5个村的农税征收，铁门岗乡一个农税人员要承担近70万元的农税征收。特别是，麻城有不少乡镇山大人稀，居民分散，面对如此分散而人数众多的征收对象，现有的农税人员直接征税征管能力明显不足。不仅如此，近年来农民流动日益频繁，相当数量的农民举家外出，有的人走田荒，给农税收缴造成困难。有鉴于此，人们提出增加农税干部，强化征管队伍的建议。应该说，这在目前是必要的和可能的，尤其是当乡镇政府不再直接从事税费征管之后，部分富裕人员可以充实农税征管队伍。但是，我们也必须注意到，增加征管人员也意味直接增加农税征收的成本，降低征管效益。特别在现行地方财政比较困难的情况下，增加人员不仅面临政策上困难，也有财政承受能力的局限，过度的增加征管人员也将使税费征收得不偿失。

解决征管任务和征管能力矛盾的另一种对策选择是充分发挥乡村组织和干部的协税作用，甚至采取一定形式的委托。也正因如此，麻城市在农税征管体制改革中建立了协税护税制度，每个村聘用2-3名协税员，协助农税的征收。在2003年的夏征过程中，对乡镇和村组实行“两挂钩”办法，对乡镇将任务完成情况与资金调度和专款拨付挂钩，对村组与转移支付挂钩，“即对完成情况好的乡镇在资金调度、专款拨付上优先考虑，对村、组把两附加和转移支付与村完成任务情况挂钩。”显然，这也是旨在通过调用现有乡镇和村组织的力量来弥补专职农税征管能力的不足。这无疑是为了缓解征管力量不足的一种现实的选择。然而，我们也不能不看到，这种协税在目前情况下依然是一种的办法，与改革前对乡村的委托并无多大差别。尤其是一旦与直接经济的或超经济的强制结合起来，虽然的确可以强化征管能力，但委托方式的内在矛盾和危险依然存在。

从历史上看，历代王朝在农村税费的征收上代有不同，如明代有的地方也曾实行过“自封投柜”的办法，就是由纳税人依次到县衙门前缴纳赋税，自己包封银两，亲自投入木制的银柜中。但是，基本的方式是“民收民解”，利用乡里组织及乡绅代缴，者通常无薪，完不成任务则以家财充抵。这不仅是因为皇权控制能力的局限，也是降低征收和治理成本的需要。然而，历代均未能消除者欺上瞒下、加征加派、从中渔利的弊病，也难以杜绝因上催下抗难以完成粮款任务使者陷入倾家荡产、无人应役的境地。如宋仁宗至和二年（1055年），规定里正负责催税及承担本县差役（充当衙前）。而里正一旦充当衙前，往往倾家荡产。所以，民不敢露富，贫不敢求富，人争相逃脱为里正衙前，甚至出现民以死求免充里正衙前的惨状。[⑦]其实，这种状况不仅仅存在于历史之中，当代中国的农村一些地方也的确发生过。如2000年湖北省云梦县下辛店镇一位村党支部书记就因为借贷上缴，被债主所逼又得不到上级支持而服毒自杀。[⑧]同样，税费改革前，麻城也曾出现不少村组干部采取借贷上交的现象。从某种意义上说，上述情形也是代缴体制必然的产物和结果。因为，在任何社会中，委托者与受托者之间的信息始终是不对称的，委托者也难以对受托者进行有效地监督。过分地放纵和过分地施压都会使受托者的行为发生变异。也正因如此，委托有着内在的危险和风险，我们对此必须高度重视。

当然，基于农税本身的不合理性及其高成本以及其在国民经济中所占的比重的有限性，国家可以考虑取消农业税，正如现在一些地方取消农业特产税那样。这无疑是一种“一劳永逸”的解决办法。但是，从历史的经验来看，如果地方政府的财政来源不能有效地解决，即使低税或无税均不可能真正减轻农民的负担。历史上有不少时期实行“什一税”甚至“三十税一”，但农民负担依然沉重，究其原因也在于，为了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，进而成为“小民的无尽的负担”。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，显然是取消农税首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。麻城的改革也因此具有其历史的地位和现实的意义。至于改革中出现的困难和问题并不仅仅是麻城独有，它也是全国农村改革中普遍存在且必须解决的问题。毕竟，在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个民族的难题。其实，这也是中国乡村治理的困难之所在。

[①]本文是2003年6月份笔者与汪志强、袁方成等对麻城市调查基础撰写的，得到了“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的支持，也是乡村公共财政和农村税费改革项目研究成果之一。在此特别感谢麻城市委、市政府、市委市政府办公室、财政局等相关部门对我们的调查工作的信任、支持和大力协助！

[②]据《麻城市2001年财政收入分税种完成情况表》测算，参见麻城市人民政府网站：/Myweb3/zfzc.htm

[③]戴福生：《山区农村村级债务成因及对策》，麻城人民政府网站：/Myweb3/mczfb/web/37.html

[④]戴福生：《浅谈村级债务》，麻城人民政府网站：/Myweb3/mczfb/web/36.html

[⑤]《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号），2000年3月2日，湖北省农村税费改革领导小组办公室编：《湖北省农村税费改革政策手册》，2003年1月版，第6页。

[⑥]麻城市财政局：《全面转换征收主体、努力创新征管模式》（打印稿），2003年6月。

税费征管改革篇3

1．兴税抑费，巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中，有相当一部分具备下述特征：一是有专门的征管机关，收费具有较大的强制性、不直接受益性，或者说，具备了“准税收”特征；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人，也就是说，其征收基础宽泛；三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性，或者说收入来源可靠。

对这一类收费和基金可实行“费改税”，适时开征新的税种取而代之，实现收费改革与完善税制同步推进，从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目，而且只改革征收管理方式，不宜改变最终用途，以减少改革的阻力。

改革可从以下两方面入手：

第一，开征新税种，以税收形式取得相应的发展资金。目前，文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时，其收费种类最多，规模较大，管理较乱，是企业和公民税外负担的主体，且都明显具有税收的特征。第二，税费归并，尽可能避免税费并举的筹资形式。当前，无论是在同一征收对象还是在筹资内容上，都存在税费同征现象。如，一方面对农业征收农业税，另一方面又征收“三提五统”费，这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量，还容易加重农民负担。因此，对这类收费可实行税费归并，统一征管。

以下三类收费可首先归并：一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税税率提高到5％。同时，提高车船使用税税额，由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征，税率设计为市区3％、县城2％、其他1％。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税，实行定额定率征收。

1．改革上述三类收费理由有四：（1）这些收费原来就已构成广大纳税人的负担，具有“准税收”性质，费改税后不会出现加重负担的问题，而且费改税后随着征管的规范，特别是不合理收费的废止，纳税人负担会有所减轻，因而容易被接受。（2）这几类收费规模较大，改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。（3）费改税后由税务部门征收，不仅可以降低征收成本，而且便于资金进入财政预算进行管理和使用，减少资金流失和浪费，提高资金使用效益。（4）这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究，形成了较为广泛的共识，时机已经成熟。

2．规范管理，适当保留部分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象和范围，并非公共需要、联合受益。

依照上述特征，可保留的规费类别主要以事业性收费为主，大致如下：一是与市场经济相联系的政府行政许可权收费。二是对自然人和法人特定行为的惩罚性收费。三是审判机关收取的诉讼费。四是按法律、法规进行登记、注册时收取的具有价格补偿特征的登记、注册、证照费。五是具有直接利益交换关系的非义务教育、医疗、殡葬等公益收费和评估、鉴定、、公证、律师等中介服务收费，但是这些收费要退出国家行政机关收费序列，按市场原则定价，并对其切实加强监督管理，收费不得超出范围和标准。

3．正本清源，废止不合理收费项目。按照合理负担的原则，对现行收费进行清理甄别，对以下四类收费应予以取消：一是国家机关依照职能进行正常公共管理和提供普遍性公共服务时，为弥补机关经费不足而收取的管理费和服务费，如治安管理费、市场产品质量检验费、企业管理费等。二是地方政府为筹集建设资金越权出台的各种建设费、附加费、基金等。三是附加在价格上的各种收费、基金，如电话初装费、邮电附加费、电网建设基金等。四是政府部门将职能商业化，借机收取的各类收费，以及只收费不提供服务的项目。五是各种搭车收费、乱收费、乱集资等。

规范政府收入分配机制，一致的认识就是要进行费税改革、清费立税，进而确立税收在政府收入中的主体地位。有关部门认为，推行费税改革主要途径有三：一是以税代费，适时开征新税种；二是规范管理，适度保留部分收费项目；三是正本清源，坚决废止不合理收费项目。

1．兴税抑费，巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中，有相当一部分具备下述特征：一是有专门的征管机关，收费具有较大的强制性、不直接受益性，或者说，具备了“准税收”特征；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人，也就是说，其征收基础宽泛；三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性，或者说收入来源可靠。

对这一类收费和基金可实行“费改税”，适时开征新的税种取而代之，实现收费改革与完善税制同步推进，从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目，而且只改革征收管理方式，不宜改变最终用途，以减少改革的阻力。

改革可从以下两方面入手：

第一，开征新税种，以税收形式取得相应

的发展资金。目前，文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时，其收费种类最多，规模较大，管理较乱，是企业和公民税外负担的主体，且都明显具有税收的特征。第二，税费归并，尽可能避免税费并举的筹资形式。当前，无论是在同一征收对象还是在筹资内容上，都存在税费同征现象。如，一方面对农业征收农业税，另一方面又征收“三提五统”费，这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量，还容易加重农民负担。因此，对这类收费可实行税费归并，统一征管。

以下三类收费可首先归并：一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税税率提高到5％。同时，提高车船使用税税额，由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征，税率设计为市区3％、县城2％、其他1％。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税，实行定额定率征收。

1．改革上述三类收费理由有四：（1）这些收费原来就已构成广大纳税人的负担，具有“准税收”性质，费改税后不会出现加重负担的问题，而且费改税后随着征管的规范，特别是不合理收费的废止，纳税人负担会有所减轻，因而容易被接受。（2）这几类收费规模较大，改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。（3）费改税后由税务部门征收，不仅可以降低征收成本，而且便于资金进入财政预算进行管理和使用，减少资金流失和浪费，提高资金使用效益。（4）这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究，形成了较为广泛的共识，时机已经成熟。

2．规范管理，适当保留部分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象和范围，并非公共需要、联合受益。

税费征管改革篇4

“在开会!正在讨论。”12月4日,当《财经》记者电话询问参与燃油税费改革事宜的官员和专家时,得到的都是同一个答案。

当天,北京最高气温骤降至零度以下,对国内成品油价格和燃油税费改革方案的讨论却急剧升温。

直到12月5日,国家发改委仍在召集各路人马密集开会,对“一揽子”改革方案进行最后的讨论和修改。“预计本周六(12月6日)就公布。”一位与会专家说。

真正公布的时间来得更早。12月5日晚6时40分,国家发改委、财政部、交通运输部、税务总局正式《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》,向社会公开征求意见,时间截至12月12日。

按照这一方案,在不提高现行成品油价格的前提下,将汽油消费税单位税额由每升0.20元提高到1元,柴油由每升0.10元提高到0.80元。

按照中国国际金融有限公司此前的分析,截至11月20日,如果国内油价与国际油价持平,汽油价格有望下调1000元至1500元/吨,柴油下调800元至1200元/吨,换算成“升”,则接近抵消了目前加征燃油消费税0.70元/升至0.80元/升的升幅。

另一位参加方案制定的政府官员强调,最终改革方案将在即将召开的中央经济工作会议上讨论。

而这一方案最终出台的时间,国家发改委副主任张晓强12月4日在第五次中美战略经济对话期间的媒体吹风会上,已提前委婉透露――“我个人认为,明年1月1日是开始实行成品油价格改革的最佳时机。”

由于中国已宣布将成品油价下调、成品油价格形成机制与燃油税费改革统一考虑,这意味着,尽管国际油价从今年7月已开始直线下跌,中国的消费者要等到明年,才能享受到油价下跌的好处。(详见本期“油价接轨待何年”)

从海南省1994年开征燃油附加费算起,中国为全面开征燃油税耗费了整整14年,期间亦争论了十多年。而燃油税费改革在2008年岁末突然提上日程,除了油价低迷为推出改革提供了一个难得时机,更多地传达出中国将从低油价时代向高油价时代过渡的信息。

无论如何,对于已经向国际社会承诺,要完成能源价格市场化调整和提高能源利用效率的中国,这或许是值得期待的一个开始。

如果相关政府主管部门在“费改税”之外,抓住目前的低油价时机,真正理顺此前一直裹足不前的油、电、煤炭等资源价格机制,发挥市场在资源配置中的基础作用,对于中国经济更长远的健康发展将带来积极效果。

“一揽子方案”

国际上征收的“燃油税”,广义是指对燃油征收的各种税收的统称,包括消费税、汽油税等;狭义是指为筹集道路养护资金而设立的税种。

财政部税政司官员认为,之前,中国拟开征的燃油税,应当是后一种比较狭义的概念,即它是以取代养路费等有关收费为基本政策目标,以筹集道路养护资金为主要目的。

自从1998年《公路法》提出“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”以来,从1998年到2008年,一直在“择机推出”的燃油税却一直没有找到推出的时机,且热度逐年递减,随着近两年油价飙涨,几乎已沦为一座死“火山”。

但几乎是一夜之间,“火山”苏醒。2008年11月19日,各地发改委、税务局和公路局的官员突然接到了来自国家发改委的通知,要求火速前往北京研商燃油税费改革方案。

此时,国际油价从7月最高点的近147美元/桶,短短四个多月回落到45美元/桶以下。因油价超过25美元/桶延迟至今的燃油税改革,在目前低于50美元/每桶的条件下,终于等到了推出“时机”。

从重起“燃油税”之议,到目前官方透露的最终实施时间――2009年1月1日,时间已只剩下短短一个月零十天。而燃油税所牵动的广泛利益,所需取消的六项收费,以及未来需要支付的复杂补偿,均需在这短短一个月零十天中进行尖锐的讨价还价,并经由精确的计算确定最终的分配公式和相关安置、补偿方案,其难度不言而喻。

从政府已公开的信息和参与讨论的专家透露的情况来看,此次燃油税费改革与完善国内成品油价格形成机制、适当降低成品油价格等问题,将统一考虑,同步推出。

与此同时,拟同步取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费,撤销政府还贷二级以下公路收费站点。单位消费税额提高后,现行汽、柴油价格水平不变。

此外,这次调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用,准备主要用于替代公路养路费等六项收费的支出,补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费,并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。

不过,燃油税费改革方案还涉及相当多的利益安排和补偿细则,这些目前官方并未披露。

其中最主要的是三个方面,即第一,加征税收如何在各级政府间分配;第二,如何征收,在什么环节征收;第三,补偿机制和公益行业补助配套措施。

据《财经》记者了解,政府相关部门曾准备了两套燃油税费方案:一是新开征燃油税,同时取消养路费等相关收费;二是提高燃油消费税,同时取消养路费等。最终,决策者选择了后者。

至于征收环节,拟议的方案建议从成品油生产环节而不是零售环节征收,即从汽油、柴油生产企业直接收税,生产企业则在原来油价基础上加上加征税额后批发出售。

但是,将六项收费转变为消费税后,消费税将从中央税变为中央、地方共享税;分配方式是,原来属于中央的收入仍归中央,增加的部分返给地方,方式是“基数加增长”。比如明年返还地方的数额,以今年地方的各项收费数为基数,增加部分按“因素法”分配。

参与讨论的专家告诉《财经》记者,最终方案还将包括两块细则:一是补偿机制,即对非道路用油因调整消费税税额增加的税负进行退税(补偿),其领域应包括农业生产用油、工业用油、锅炉、机械设备用油等;二是公益性行业补助配套措施。这些细则目前均未向公众披露和征求意见。

艰难的半步

对于目前出台的征求意见稿,各界看法不一,甚至因未能彻底取消过路费和过桥费,被一些批评者斥之为“假改革”。但燃油税在中国的历程多舛,再次闯关仍属不易。

在此之前,燃油税最接近出台的时机是在2001年。当时虽有时任国务院总理朱基力挺,仍因各方利益难以完全摆平而最终功败垂成。

朱基曾在清华大学演讲中透露过原因,他说,如果收了燃油税,地方上还设卡收费,怎么办?

近十年来,燃油税迟迟没有推出,政府相关部门官员往往把国际油价不断上涨作为客观理由。不过,另一个重要的内因是利益调整――燃油税费改革后,中央与地方、地方政府之间、国家集体和个人、部门之间的利益将被调整。为此,必须制定一个能够为各方面基本接受的妥善合理的收入分配办法。

关于上一轮燃油税改革失败的原因,一个常见的说法是交通部相关人员安置问题构成了最大阻碍。而在这一轮呼之欲出的燃油税中,也对交通部门做了相当多的让步。其中最大的让步便是保留了二级以上公路的收费政策,仅准备取消二级以下的公路收费。

2001年的改革方案中,曾经提出要取消包括高速公路在内的所有公路收费。然而,在那之后,高速公路迅速发展,“十五”期间,中国共建成高速公路2.47万公里,相当于“八五”和“九五”建成高速公路总和的1.5倍。这其中95%以上为收费公路,取消公路收费的难度远比2001年大得多。

一位公路交通领域的专家告诉《财经》记者,在吸引众多地方政府、业外资本投资高速公路时,都曾经承诺了一定期限的收费期,暂时不可能撤销。不过这位人士也承认,尽管如此,公路收费也是暂时的, 因为“迟早都是要取消,但目前只能一步步来。”

交通部规划司的一位人士则告诉《财经》记者,交通部早已经下决心解决二级路收费不规范的问题,2004年就在研究,今年年初已决定取消,“原来是要逐步取消,现在赶上费改税的机会就一揽子解决了。”

在专家们看来,取消养路费固然是一大进步,但养路费改燃油税是“地方费改中央税”,不光涉及交通和税务部门,还涉及地方与中央的收入分配,改革难度非常大。

此次拟取消的养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费,目前均由地方交通部门自主安排。其中,养路费征收时是县、市、省层层递缴,上缴比例各省市自定,交上去的钱款由省里统一分配,剩余部分则由市、县支配。

以四川省遂宁市为例,每年的养路费差不多近亿元,公路运输管理费、公路客货运附加费约2000万元,航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等,总数约200万元,均由交通局征收管理。六项费用中,近50%上缴省交通厅。上缴省交通厅的资金,一部分作为高速公路建设资本金,还有部分统筹协调贫穷地区和战备公路等,另外也会用于厅直属部门。剩余的50%留在遂宁市,主要用于养路人员工资、养路材料和机具开支,以及地方公路建设的资本金等。

虽然这部分资金也纳入了同级地方财政预算并接受监管,但具体怎么使用还是由地方交通部门来决定,自较大。一旦费改为税,这部分资金就将变成财政预算内资金,将由税务部门统一征收,拨给交通部门时须走项目审批的程序,监管也更加严格。

一位公路交通领域的专家也对《财经》记者表示,从燃油税中拨付养路费的程序可能会非常复杂,“地方报上来、中央拨下去都要经过很多层,要用的时候钱不一定能到位。”

最困难的问题还是收费人员的安置,这也是2001年燃油税改革未能推进的原因之一。2001年车辆购置税费改革时,大批收费人员向国税系统划转,但是,燃油税改革需要解决的人员应该比车购税改革更多。

八年时间过去,随着公路里程的增加,相关收费人员的数量也在增长。广东省交通厅一位内部人士告诉《财经》记者,“仅广东省相关的收费人员就有2万多,这还不包括退休人员。”来自交通部内部的说法是,在此次燃油税费改革后,将有24万人等待安置。

征收监管与补偿之两难

在哪个征税环节征收燃油税,将对利益调整产生重要影响。今年8月公开的财政部税政司《关于燃油税征收环节问题的研究报告》认为,征税环节的选择是燃油税设计的一个核心和难点问题。

燃油消费税的征收环节可以分为零售、批发、生产和使用四个环节。1994年正式开征的消费税税目即包括了成品油这一税种,在生产环节征收。据《财经》记者了解,正在公开讨论的燃油税费改革方案也是如此。

生产环节即燃油的出厂环节。在这环节征收的优点是主要纳税人较少,税源相对集中,便于征管且能保证足额征收。但缺点也非常明显:一是将原来养路费范畴 的六项收费合并到消费税里,必然要大幅提高税率,增加企业的增值税负担。二是加大了非道路使用者的负担。其中,柴油的问题更为突出。如果消费税的提高仅仅是为了筹集道路养护和建设资金,就需要对非道路使用者进行大规模退税或补偿。三是需要将消费税中从收费转化过来的部分分出来,通过转移支付分配给地方,如何分配是一个很大难题。四是对进口油品也要征税,加上生产环节油价提高的因素,容易刺激走私。

目前,消费税收入属于中央,不存在给地方分配的问题,也无需向非道路使用者补偿或退税。但燃油税费改革后,原本属于各级地方政府的六项收费转变为消费税,增加的部分,一方面需向地方各级政府分配,另一方面需对非道路使用者退税或补偿。

因此,在生产环节征收燃油税,关键是在税收征管和补偿之间作出权衡。财政部一位官员在接受《财经》记者采访时坦言:“补偿是一个面对大量补贴对象的复杂过程,需要花费较大的成本。如果不能及时足额地补偿到位,还会引起不少矛盾,甚至影响改革的效果。”

他指出,补偿问题在柴油上表现更为突出,因柴油除作为车用燃料,还大量用于农业、船舶、电力、锅炉、工程机械等非道路用户。以最早推行燃油税的海南为例,海南省规定,自1994年1月起,将燃油附加费计入汽油和柴油的零售价中征收。但因为海南非车用柴油占柴油用量的80%以上,征管和补偿难度很大。1994年4月,海南省政府不得不出台补充规定,规定从同年5月1日起,对柴油车改为实行按车载重量定额征收方式,由车主按月交费。

在国外,日本针对汽油和柴油分别使用不同的燃油税征收办法,新西兰则将汽油、柴油统一在生产环节征收燃油税后不久,再将柴油分离出来,采用按车辆和行驶里程征收道路使用费,原因也是为非车用柴油办理退税(补偿)的工作量太大,成本太高。采取类似做法的还有美国的一些州和瑞典。

财政部认为,总体来看,燃油税的征税环节越接近使用,越符合燃油税的基本特征和要求,但税收征管的难度要大一些;越靠近生产环节,征管难度减轻,但补偿的范围扩大、办法越复杂。因此,关键是要在二者之间作出权衡。

中国模式选择

政府部门苦心积虑考虑的是如何便于征管、如何提高征收率,企业和个人最关心的则是负担和成本会不会提高?

根据征求意见稿,汽油消费税单位税额由每升0.20元提高到1元,柴油由每升0.10元提高到0.80元,其他成品油单位税额相应提高,但单位税额提高后,现行汽、柴油价格水平不提高。

1999年时,时任财政部长的项怀诚曾透露,当时税费改革部际协调小组初期设计的燃油税税率,是汽油每公升1.15元,柴油每公升0.95元。

“现在的情况,不能再把燃油税的税费改革当做‘费改税’。”国务院发展研究中心研究员倪红日说,现在的燃油税费改革,目标太多。她认为,中国燃油税费改革的未来目标,应该是提高使用燃油的成本,以节约资源、公平税负和环境保护为主。

目前,各国油价政策不一,主要有两种模式,一是低税低油价,以美国最典型;二是高税高油价,日本、法国以及欧洲很多国家都属此类,意在促进石油节约和环境保护。

中国现在属于低税低油价,“未来应该通过提高燃油的税负,将燃油零售价格和税负提高到美国和日本之间的水平。”倪红日说。

财政部科研所副所长刘尚希认为,目前,中国汽油和柴油税收占其零售价格的比重低,有着较大的提高空间。因此,“有必要提高汽柴油消费税单位税额,加大税收促进节能减排的调控力度。”

根据刘尚希的研究,汽油含税零售价格最高的是日本,为12.66元人民币/升,印度尼西亚最低,为2.39元人民币/升;柴油含税零售价格最高的也是日本,为11.55元人民币/升,最低是印度尼西亚,为2.38元人民币/升。中国汽油含税零售价格为5.92元,柴油含税零售价格为5.99元,处于中下水平。

时过境迁。在历史上,燃油税曾被赋予“治理公路、城市道路和水路‘三乱’”等项重任,但现在政府对其使命的认识已发生了巨大的变化,转向了节能和环保的目标。

税费征管改革篇5

一、在深化农村费税改革中根治乱收费

农村费税改革是继我国实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础地位、保护农民利益、维护农村社会稳定而推行的又一项重大改革，是解决农民负担问题、根治农村乱收费、切实减轻农民负担、相对增加农民收入的重大举措。当前，洛阳市农村费税改革的主要内容是取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整现行农业税政策和调整农业特产税政策；改革现行村提留征收使用办法。

取消乡统筹费后，按照社会主义市场经济体制和公共财政的要求，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练费用，由各级政府通过预算安排，修建乡级道路所需资金由政府负责安排，修建村级道路所需资金由村民大会民主协商解决。对税收规模小、税源分散、征管难度大，特别是在征收中容易存在向农民定额摊派现象的屠宰税一律取消。对“两工”（劳动积累工和义务工）实行上限控制，三年内逐步取消，保留的“两工”主要用于完善在建工程，不得再上新的项目。今后，无论哪级政府和部门安排的农业基本建设投资，都要坚持量力而行原则，有多少钱办多少事，不留缺口。将原农业税附加并入新的农业税，并调整为按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收，同时适当调整计税面积、常年产量、计税税率、完善现行农业特产税征收制度，避免重复征税。对现行村提留征收使用办法做了如下调整：一是村委会办公经费等凡由农民上缴村提留开支的，按照农业税正税20%的新的农业税附加实行统一征收、乡管村用；二是对村内举办其它公益事业所需资金，由村民大会讨论决定，实行“一事一议”、村务公开、村民监督、上级审计，对“一事一议”的筹资实行上限控制（15元/人·年）；三是原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，改革后可采取适当方式继续实行以工补农，原由乡村集体经济组织负担农业税的，改革后仍可继续由原渠道负担，但对这部分农民的纳税义务仍要按改革的政策测量到户，通知到户，结算到集体经济组织，明确这部分农民的纳税义务；四是严格核定村级办公费开支标准，严禁开支招待费，报刊征订实行上限控制（以行政村为单位，1500人以上的大村800元/年；1500人以下的小村500元/年），取消各种涉及农民的摊派和达标升级活动。

从2002年3月洛阳市开始在农村全面推行费税改革以来，已在完成对农业税计税面积、常年产量、纳税任务的核实、张榜公布和纳税通知书发放工作的基础上，按照新的税赋标准进行农业税的征收，截至8月1日，经初步测算，改革后洛阳市农民人均负担由73．3元降为29．4元，减少43．9元，减负59．9%；亩均负担由63．3元降为30．3元，减少33元，减负52．1%，全市农业税夏征入库已完成征收任务的94%。

从农村费税改革的初步情况来看，这项改革对减轻农民负担效果良好：一是规范了农村费税征收行为，提高了依法征税意识，变“人收费”为“法征税”；二是“三取消”从源头上堵住了农村乱收费；三是降低了征税成本，改善了农村的干群关系。通过农村费税改革，重新建立和完善了适应社会主义市场经济体制的农村税收制度，用法制手段规范和约束了农村税收的征收行为；同时，新的征税办法简单易行，透明度高，使农民看得清楚，缴得明白，从而调动了农民依法纳税的积极性，减轻了农民的不合理负担。

二、在深化农村财政改革中根治乱收费

费税改革的总体目标应是建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制。造成当前农村乱收费和由此产生农民负担过重问题的深层原因是农村经济不景气、农村财政收不抵支和机构臃肿人员超编。农村财政体制问题不解决，既使“费”改了“税”，农村乱收费还有可能卷土重来，不可能从根本上解决农民负担过重问题。只有深化农村财政改革，建立一个统一规范、公平高效的现代财政体制，才能从根本上治理农村乱收费，解决农民负担过重问题，为农村社会稳定和国家的长治久安奠定坚实的基础。

改革开放以来，我国实行财政包干体制（俗称“分灶吃饭”）。这种体制为调动和发挥各级财政的积极性起过重要作用。但在农村，尤其在中西部以种植业为主的地区，由于经济发展缓慢，财力有限，特别是近几年一部分县乡企业效益不好，农产品价格大幅度下跌，导致财政收入相应减少。但财政支出又降不下来，而且随着地方经济的发展出现资金缺口，并随着一些地方政府及其部门为突出“政绩”或以费养人而日趋膨胀，在财政增收无望而又没有其它途径的情况下，必然借助于乱收费、乱罚款、乱摊派的收入来弥补。其结果，征税不足就收费，费款不足便罚款，更有甚者，把收费和罚款本身变为目的（尤其是计生收费、罚款），以罚代法，层层加码，与设置这些收费和罚款的初衷和目的背道而驰。许多乡、村组织还要依靠向银行贷款或向民间借款来维持运转，形成乡、村巨额债务问题。

农村费税改革将“费”改成“税”，只是将具有税收性质的收费、基金和附加改为税收，农村财政收入未必有大幅增长（有的地方财政收入甚至还会降低）；另一方面农村费税改革也只能解决农村财政“收”的不规范问题，却无法解决农村财政“支”的失控问题，更没有从根本上动摇和清除农村乱收费滋生蔓延的土壤。由此可见，农村税费改革不仅要着眼于减轻农民负担这个近期目标，而且要放眼于建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制，以消除造成农村乱收费、加重农民负担的农村财政体制根源。

建立一个适应社会主义市场经济体制的统一规范、公平高效的现代财政体制，就是在切实转变政府职能的前提下，依据新的政府职能，全面调整和重新构建财政“收”、“支”结构，严格落实《预算法》及其《实施条例》；逐步打破城乡财政二元结构，将乡级财政统一纳入县级财政统筹和平衡，统一编制和执行预算；注重效率，兼顾公平，按照既能减轻农民负担、又能保证农村财政正常运转的原则，对经济发展水平不同的地区实行不同的农业税赋水平，并对贫困地区适当减免农业税；加强对所得税的征管，增加财政收入，并从协调城乡经济发展、保持农村社会稳定的高度，加大中央和省、市级财政对贫困地区农村财政转移支付的力度。同时，在我国加入WTO新的形势下，进一步完善国家对农产品价格的保护政策；加快西部大开发战略的实施，加快对贫困地区扶贫攻坚、脱贫致富的步伐，增强贫困地区的“造血”机能，扶持发展当地的特色经济，促进农村经济结构调整，逐步改善农村财政收支状况。只有在农村经济快速发展、农民脱贫致富、农村财政来源充足、收入增长的情况下，农村乱收费才有可能从根本上得到治理，农民负担过重问题才有可能从根本上得到解决。

三、在深化农村机构改革中根治乱收费

费税改革的总体要求是与行政管理体制改革和机构改革同步进行。当前，由于农村机构改革尚未到位，机构臃肿庞大，职能交叉重迭，人员超编严重，致使财政供养人员过多，出现“吃饭财政”、“以费养人”，已成为制约农村经济和社会发展的“瓶颈”。一些地方政府和部门出于地方利益和局部利益的考虑，对下属单位乱收费、加重农民负担的行为视而不见，甚至包庇纵容，造成农村乱收费前查后犯，屡禁不止，严重影响对农村乱收费的治理整顿效果。如果在农村费税改革的同时，不进行行政管理体制改革和机构改革，不精简机构、精简人员，由于“庙”还在，人还在，他们不可避免地要利用手中的权力，巧立名目开始新的乱收费，以满足自己的需要。如果农村机构改革不能到位，政府职能不转变，吃费税的人不能实质性地减少，他们会“穿新鞋走老路”，农民负担还有可能会反弹，使农村费税改革出现“税增加、费照收”的尴尬局面。因此，农村乱收费能不能根治，农民负担问题能不能解决，关键是看农村费税改革是否与农村机构改革同步配套进行。农村机构改革，要按照适应社会主义市场经济的发展要求来重构县乡政府体制，遵循“精简、统一、效能”的原则，将政府职能转变到集中精力加强行政管理和社会公共服务上来，将工作的重点转移到维护经济秩序、保护公平竞争、改善发展环境上来。乡镇政府内设机构能合则合、能撤则撤，着重按照经济发展、行政执法等方面设立综合职能部门。严格核定人员编制，着力裁减超编人员，控制经费，减少开支。通过农村机构改革，精简机构，裁减冗员，进一步理顺行政管理体制，减少行政审批，防止越权、越位。同时，还要采取多种措施加强对政府及其部门的经费保障，保证各项必要的开支，从根本上防止农村乱收费、加重农民负担现象的产生。

四、在深化农村物价改革中根治乱收费

费税改革的核心实质是“清费治乱”、整顿“三乱”，建立健全收费管理制度，进一步规范收费行为。从根源上治理整顿“三乱”、制止农村乱收费，根本的做法是，通过立法将本应以税计征的费改为征税，将不具有税征性质的费加以分门别类，甄别性质，予以去留。因此，费税改革实际上也是深化物价改革的一部分。

（一）农村物价管理理论创新

1．更新观念、转变职能是当前加强农村物价管理的前提。无论市场经济发育到什幺程度，都会存在对价格和收费的监管、监控。在新形势下，物价部门的主要职能是“定规则、当裁判”。具体来讲，省级以上物价部门的主要职能是“定规则”，省级以下各级物价部门的主要职能是“当裁判”。尤其在农村，涉农收费多、农民负担重、矛盾突出、问题较多，是物价部门管理的难点、农民群众反映的热点、党和政府关注的重点，加强对涉农收费的监督检查就是县级物价部门履行“当裁判”职能的具体体现。因此，在农村物价管理中要克服“畏首畏尾”、“束手无策”、“无所效益”、“无所作为”等思想上的盲点、认识上的误区，充分发挥职能，切实履行职责，加强农村物价管理。

2．进一步“清费治乱”是深化农村费税改革的基础。农村费税改革并不是将农村所有的收费都改为税，能进行费改税的只是一小部分，大量的收费（如事业单位收取的有偿性的工本费、手续费等）是不能改税的，农村乱收费也不会随着农村费税改革自然消失。因此，进一步“清费治乱”、整顿“三乱”是深化农村费税改革的迫切要求，也是今后一定时期内物价部门对涉农收费加强监测、监管、监督、监控的主要工作。

3．加强涉农收费检查是深化农村费税改革的保证。农村费税改革及其相关配套改革直接关系到政策执行者的切身利益，影响着他们对涉农收费政策认识、宣传、落实的内在动力。因此，要充分估计目前农村费税改革的长期性、艰巨性、复杂性，在农村费税改革的全过程都要加强涉农收费的监督检查，把深入开展涉农收费执法监督作为深化农村费税改革的措施保证，把党中央、国务院有关减轻农民负担的各项政策措施落到实处、落实到位。

（二）健全涉农收费管理制度

1．继续实行涉农收费许可制度。通过对涉农收费部门和单位《收费许可证》的审核、检验，进一步“清费治乱”，全面清理各种涉农收费，坚决取消各种不合理、不合法的收费和各种集资、摊派，加强对涉农收费的监测、监管、监督、监控，密切注视收费动态，防止农民负担反弹，为深化农村费税改革奠定良好的基础。要进一步健全农民负担监督机制，完善地方党政领导负责制，充分发挥物价、财政及有关农民负担监督管理部门的职能和作用，强化主管部门的责任，各司其职，各负其责，齐抓共管，综合治理。

2．全面推行涉农收费公示制度。涉农收费政策透明度不高、农村社会监督乏力、农民举报途径不畅也是造成农村乱收费的重要原因之一。一些收费部门和单位对涉农收费政策认识不到位、宣传不到位、落实不到位，致使农民对涉农收费政策缺乏了解，心中无数，在乱收费面前只能听任摆布。实践证明：推行涉农收费公示制度是解决农村“三乱”问题最有效的方式之一。因此要以物价部门为主乡村配合，通过各种方式向农民公示收费项目、标准、范围、依据以及投诉举报的途径等。

3．着力规范涉农收费执收行为。建立健全乡、村财务管理制度，在乡镇，设立统一收费窗口，收费按规定开具行政事业性收费统一票据，并严格落实“收支两条线”的管理规定；在村里，实行村务公开、村民监督和上级审计，防止加重农民负担。

（三）完善县、乡、村三级物价监督网络

县级物价部门直接面向农村服务于农民，但由于农村地域广阔、农民经营分散，形成了农村物价管理的薄弱环节，难以有效遏制农村乱收费的发生。因此，要在稳定县级物价机构的基础上，尽快完善县、乡、村三级物价监督网络：以县级物价部门为依托，在乡镇，确定一名分管领导主要负责，并明确行政执法综合职能部门有关物价监督方面的职责；在村庄，在村、组、户中聘请人大代表、政协委员、离退休干部职工、转业军人和热心农民等人员作为农村义务物价监督员，广泛发动农民积极参与物价监督管理，扩大涉农收费监督的覆盖面，鼓励农民群众监督举报农村乱收费。

税费征管改革篇6

[关键词]税费改革政府行为制度环境

农村税费改革是新中国成立以来，继、家庭承包经营之后农村的第三次重大改革。改革的措施被高度概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”：即取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用3年时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7%，改革村提留征收和使用方法，以农业税额的20%为上限征收农村附加税，以替代原来的村提留。其目的主要是通过对现行农业和农村领域的税费制度的改革和完善，规范农村分配制度，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，从根本上减轻农民负担，保护农村生产力。但是，每一件事情都有其两面性，税费改革也不例外。解决税费改革中出现的问题，关键在于政府。因为政府是公共权力机构，公共权力的直接对象就是公共问题。

一、政府应认识到税费改革是一项系统工程而实施配套改革

税费改革是一项复杂的社会系统工程，涵盖社会、经济和政治，涉及国家、集体和个人。农村税费问题乃至整个“三农”问题的解决，并非一两项改革措施就能解决，它是一项系统工程，需要不断总结经验，逐步推进。农村税费改革涉及政府组织结构、财政收支体制、地方公共品供给机制以及行业管理体制等多方面的关系，每一个环节配合不当均可能使改革前功尽弃。因此，政府对农民的税收负担如何减轻、税收的累退特性如何扭转等问题必须结合当前农村经济的整体情况和结构性特点来分析，不能就事论事，更不能将改革的目光单纯地局限在税收体制之内。

1.政府要加快基层机构改革

基层政府机构臃肿、人浮于事和权力腐败是导致农村税费改革陷入困境的一个重要原因。提高政府的工作效率，减轻农民的财税负担，使政府的运行机制从强制性管理向提供服务转变已成为当务之急。在机构改革中，我们应主要围绕精兵简政、转变职能、加强服务、开展竞争等方面下工夫。通过机构改革，基层政府各部门及留用人员完全能够高质量、高标准地完成决策、管理、服务的任务，为切实减轻农民负担找到真正的突破口。

2.政府要推进财政体制改革

在目前的财政体制下，县乡政府的财权和事权是不平衡的。这种不平衡是不少地方农民负担沉重的主要原因。改革财政体制也是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要解决的是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系，调整优化财政支出结构。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。

二、政府应加强相关的软环境建设，主要是制度环境建设

政府要依法行政，保障税费改革落到实处，就要全面清理整顿现行税费法规。对行业主管部门各自为政已出台的政策应进一步规范、统一，防止以依法征税为名而使农民总体负担失控。

1.政府要规范税制

依法治税，规范农业税收征管。严格规范农业税的征收工作，严禁收税不开税票或打白条、生产费用与农业税混征、搭车收费等行为。按照程序下达依法征税的法律文书，使征收行为规范化，以便取得司法支持。建立农业税到村户的档案管理，土地变动时档案也要及时调整。切实加强农税征管队伍建设，提高农税征管人员的政策水平和思想政治工作的能力。广泛宣传农村税费改革政策特别是农业税收的法律法规，树立依法纳税模范典型，从而提高农民依法纳税的自觉性。

现行农业税收制度已失去税收效率原则，基层农税工作难于开展，并且越是经济发达的地区农业税收效率越高，越是经济落后的地区农业税收效率越低。造成这种现状的根本原因在于农村各类合法和非法的收费搭了农业税收的“便车”，经济越落后，农民收入越低、税费负担越重，税费征管成本越大。事实上，现今完全意义上的农业生产普遍存在亏本经营的情况，农民之所以能够生存，主要依靠来自外出打工等非农产业收入的支撑。因此，创办农村经济实体，解决农民非农就业问题，增加农民收入，才能从整体上提高农业税收效率。

改革现行农业税收制度，取消各类农产品税收，改为对生产和经营农产品的农业产业化经济实体征收农产品销售税，该税的纳税不再是独立分散的小农户而是农业上层市场组织——农产品生产、加工、运输、销售等各类以农产品为对象的公司或企业。这一改革显然能改善目前农税征管困难的状况，提高农税征管效率。同时，由于农产品缺乏需求价格弹性，这一税收主要由农产品的消费者承担，从而间接减轻了农民的纳税负担。

2.政府应积极推进农村民主政治制度改革和改变农村公共品的供给机制

现代税制的两个重要标志就是税收的无差别性及纳税人的民主。可是，目前我国以农民身份征税的情况依然存在，农民的权利也一直是被忽视的领域。因此，在下一步的税费改革中，一定要把农民的权利放在重要的位置，在向农民征税的同时要给予农民相应的权利，只有这样，才能将税费改革顺利地推行下去。在农村公共物品供给方面，我国现行的是制度内和制度外两种公共品的供给方式，制度内的公共品供给主要是指以税收作为筹集资源的主要方式，而制度外的公共品供给主要是指以非税收收入作为筹集资源的主要方式。要改变这种公共品供给机制，必须将大部分的制度外公共品供给纳入制度内，这样才能提高公共品的使用效率，满足农民的切实需求。

三、税费改革以后应防止农民负担反弹，跳出“黄宗羲定律”

政府有关部门不但要把关口，而且要着眼建章立制，加强经常性制度建设，更重要的是要从源头抓起，防患于未然。

1.堵住“管涌”

对“一事一议”的筹资、筹劳，一定要明确上限，制定严格的议事规程，严禁固定收取费用。对有关规费，要公布收费依据和标准，接受群众和社会监督。对有关生产经营性收费，要强调自愿，必须在一定范围统一收取的，要制定详细且可操作、可监控的约束管理办法。对规费和生产经营性收费，均应加强行政监管，明确有关违规责任和处罚办法，并切实加强监督检查。

2.清淤疏浚

要下决心“消肿”，减人减事减支出。这是确保农民负担不反弹，确保农村税费改革取得成功的关键。推进这项工作，既要坚定不移，加大力度，又要周密部署，谨慎操作。从此事意义重大、影响深远、减少阻力、“长痛不如短痛”等方面考虑，国家可一次性（当然可分为几年划拨）拿出一大笔钱，用于有关的分流安置工作。村级干部原则上都实行交叉任职，可否参照四川省的做法，不管大村小村，一律按不超过4个人补贴。

3.加固“堤防”

尽快将成熟的政策上升为法律，对可能出问题的“口子”筑起一道坚固的法律屏障，这是防止农民负担反弹和监管工作“溃堤”的最强有力的武器。在继续建立健全有关政策的基础上，加快农村税费改革的立法工作，该制定的制定，该修改的修改，该废除的废除。

通过配套改革，认真规范村级“一事一议”等筹资筹劳制度，防止成为新的乱收费口子；实行政企、政事分开，管好经营服务收费，防止变相加重农民负担；要谨防部分地方截留农村税费改革政策，借机将农民不合理负担合法化。只有配套改革搞好了，相关措施落实到位了，农村税费改革才能顺利进行，农业、农村、农民才能拥有一个更加美好的明天。

四、建立完善的农业支持制度

农业保护的负面影响已为国内外众多农业实践所证实。农业保护不仅扭曲了价格机制和竞争机制，造成资源配置低效率和消费者福利损失，而且易于引发国际贸易摩擦、加重政府财政负担等问题。应充分利用WTO规则中的“绿箱政策”，加大对农业的支持力度。建立完善的农业支持制度，首要的是把现有的农业局、农科所、农技站等所有为农业服务的部门、机构依效率原则合并构建农业支持系统。制定农业支持政策的主体应是中央政府和省级政府，县级政府具体实施。农业支持政策的内容主要包括：加强农业科研、技术推广与培训的—般性政府服务：加强政策性的农业金融体系和保险制度建设；加快农村区域社会保障制度建设，促进以市场机制优化配置资源的农村市场体系建设；加强对农田基本建设和环境生态保护的支持；建立健全农村信息网络系统；加强病虫害防治、农产品质量检验，促进绿色农业、生态农业的发展等。

主要参考文献：

税费征管改革篇7

一、存在的问题，

基础工作不规范不扎实。一是一些村组土地计税面积未经丈量核实，这些乡镇由上而下分配计税面积，村里按乡镇分配面积根据第二轮承包面积匡算到各农户，造成计税面积不真实。二是常年产量确定搞平均主义，不少乡镇在核定常年产量时采取一个标准，造成税负过于平均，出现税负不合理的现象。三是计税价格高出市场价格多，也高于保护价，造成了虚增农业收入，扩大计税基数，最终增加了农民负担。四是有的村“计税证书”和《纳税通知书》记载的数据不一致，有的一直未发到农户手中。五是有的村机动地承包后，村委会已收取承包费，这部分税收应由村集体负担，却又由全体村民均摊。

税费征管不规范。一些乡镇在征收前没有及时向农户下达《纳税通知书》，农民不知道全年应该缴多少税，夏征完税后也没有及时开具税票。个别乡、村在农户缴纳税费后没有开票据，为减少工作量，将农户缴纳的税费和农业税开在一张单据上，造成“税费混征”。

部分农户出现增负现象。改革后，计税土地面积成为农民纳税的主要依据，提高了农业税率，把性质各异的税费全部转向土地，费随税走。村之间、农户之间，形成了一种新的负担转移现象：农民负担由人均耕地少的农户，转移到人均耕地多的农户；种田越多，负担越重，不利于土地流转，挫伤农民种地积极性。

二、对策建议

重新核实农业“两税”的计税基础资料。一是未经丈量核实或农民对计税面积异议大的村组，须重新核实确定的计税土地面积，这是税费改革的基础工作。计税常产一定不能高于实产，高于实产的，要坚决调整，重新确定。二是解决“承包地”农业税的缴纳问题。对机动地、大棚菜地、“两田制”、生产用道路、沟渠占地等二轮承包后的遗留问题，严格按上级关于土地承包的有关政策进行调整，全部纳入计税面积，按新的农业税政策执行。农户已缴纳承包费的，由集体承担各项税金，不应让承包农户负担新的农业税，更不应把这部分土地的农业税平摊给其他农户。

切实解决因农业税政策调整增负的问题。承包土地较多，造成农业税及附加超过改革前“三提五统”及农业税的农户，应根据税费改革的政策规定，维持改革前的水平，对负担增加的部分，按照“均衡减负”的原则，参照当地农民平均负担水平给予减免。对人均土地多的村组考虑土地级差及实际收成，适当调低常年产量。

控制公益事业金的征收范围和标准。严格征收公益事业金的政策界限，其征收须按程序报批，既不能随意扩大征收范围，擅自提高征收标准，也不能按人头平摊。五年过渡期内，严格审批“两工”使用，严禁强行以资代劳，先收后用，多收少用。

认真落实农业税减免政策。切实做好农业税的灾歉减免、社会减免，抓好对农村烈属、残废军人、老复原军人、特困户、丧失劳动能力的残疾人和岁以上老人的减免资金发放工作，确保落实到户。

管好用好转移支付和农业“两税”附加。各乡镇须从转移支付中按不低于的比例补助给困难村，以村为单位设立转移支付资金专户。农业“两税”附加属村集体资金，用于村级经费开支，乡镇经管部门要加强监督管理，不能截留挪用。对返还到村的，详细张榜公布。

规范农业税收征管。严格规范农业税的征收工作。严禁收税不开税票或打白条、生产费用与农业税混征及搭车收费。按程序下达依法征税的法律文书，使征收行为规范化，并取得司法支持。建立农业税到村户的档案，土地变动档案要及时调整。切实加强农税征管队伍建设，提高征管人员的政策水平和思想工作的能力。广泛宣传农村税费改革政策特别是农业税收的法律法规，树立依法纳税模范典型，从而提高农民依法纳税的自觉性。

税费征管改革篇8

1.农业税名义税率高、实际税负低。长期以来，我国农业税以常年产量为计税依据，并且实行稳定的负担政策，这样，随着农业经济的发展，农业税实际负担率总体上在逐年降低。这种名义税率与实际税负差距越来越大、计税收入与实际收入严重脱节的现象，致使农业税变成了一种脱离实际收入负担的固定负担，农业税的计税依据和税率也失去了实际意义，农业税作为一种税收杠杆的调节功能也明显弱化，这严重影响地方财政预算的增加。

2.税收征管不规范，纳税不公平。实行分税制财政管理体制后，农业税收入成为一些地区的主要财源之一，从而受到地方政府的重视。一些经济基础薄弱的地区为增加地方财力，以各种方式调整农业税负担，扩大农业特产税征税范围，层层加码，使农民本应享有的灾赚减免也得不到保障；而有些发达地区农业税收入占地方财政收入的比重低，地方重视不够，税源大量流失，这种反差造成地区间税负的不平衡，尤其是使贫困地区出现越征越穷，越穷越征的恶性循环。

3.农业“税轻费重”导致农民与国家、集体的分配关系不协调，加重了农民负担，广大农民不堪重负。农业负担重、项目滥，不仅侵害了农民的经济利益和民利，也挫伤了农民生产的积极性，更为严重的是伤害了农民对党与政府的感情，影响农村社会的稳定，也影响整个国民经济持续、快速、健康的发展。

4．税制结构不合理，征管难度大、问题多。按我国现行的法律法规规定，农牧民应依法承担“三提五统”费用和农牧区义务工等社会负担义务，但是在实际征收和实施中却存在各种各样的问题，如村提留、乡统筹征收不规范，人为因素多；劳动积累工、义务工繁重，以资代劳；各种非合法收费、集资、罚款和摊派等。同时越来越多的单位和部门参与行使政府的分配职能，管理上混乱，也使大量的政府收费游离于财政管理之外，财政的分配职能被肢解，政府的宏观调控能力受到制约。

这些弊端和矛盾不利于发挥政府间接管理经济的职能作用，直接影响了农业、农村经济的健康发展，有碍于我国现代化建设的进程，已成为我国当前农村亟待解决的热点和难点问题。

二、农村税费改革工作中面临的困难和问题

1.政府机构臃肿，人员庞杂、支出膨胀、财政收支缺口大。目前，我国乡镇约有4.5万个，财政供养人员1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇接近300人，平均68个农民养活一个县级以下干部，这就给农民生活造成很大的负担，也使地方财政缺口越来越大，这是农村税费改革的主要障碍。

2.税费改革使农民收入增加，而地方财政减少，会造成地方政府财政运转不灵。税费改革的根本目的是减轻农民负担、规范政府收入。税费改革后除了农业税及其附加，牧业税及其附加，农业特产税及其附加、国家法律法规规定保留的税费以及水电等生产性费用外，从事农牧业生产的农牧民不再缴纳任何行政事业收费、集资，这大大地遏制了对农民的“三乱”行为，使农牧民的法定负担大大降低。同时我们必须看到农民负担降低了，相应的地方财政就会减少，而地方政府的日常工作以及地方各项事业仍需正常维持，这会使本来就很紧张的地方财政更加困难，甚至会造成地方一些基础设施建设因为财政薄弱而被迫停滞的现象。因此在税费改革中必须重视这个问题，并且制定相应的措施缓解这一矛盾。

3.地方经济发展不平衡，财政收支基数确定难。我国地域辽阔、经济发展差距大，农民收入的多少也很难确定，这就给农村税费改革工作带来了一定的困难。要做到积累与消费、公平与效率统一，就必须确立合理公平的税费基数，唯一的解决方法就是因地制宜、制定科学的税种和税率。

4.法制法规不健全，税费改革保障难。长期以来我国财政法制不健全，财税法规不完善，这不但是许多地方产生“三乱”现象的原因，也成为权钱交易，贪污腐化滋生的土壤。因此必须尽快对征善程序、征管方式、强制执行措施、征管执法主体的权利与责任等问题进行明确规范，并加快制定《农业税征收管理条例》，尽快将农业税收征管纳入规范化、法制化轨道，以保障税费改革工作顺利进行并使改革成果得以巩固。

三、推进农村税费改革的几点建议

第一、加强宣传、统一思想，提高认识，是推进税费改革的基础。现在有些领导干部在减轻农民负担上还存在一些错误认识，认为减轻农民负担与农村各项事业的发展相矛盾，认为在地方财政紧张的情况下，进行基础设施建设，只能是“人民的事业人民办”等等。这些观点忽视了对农民合法经济利益和民利的保护，也不利于税费改革的发展，因此，必须提高认识、特别是领导干部的认识，并逐渐把思想统一到开展农牧区税费改革的决策部署上来，增强做好税费改革的自觉性和主动性，抓住机遇，转变作风，扎实工作，切实地把这件大事抓紧抓好。

第二，加强领导，认真筹备，周密部署，是搞好税费改革的关键。农村税费改革涉及面广、政策性强，要做到统一领导，层层落实，各级政府的前期准备工作必须做到细致、周密。要使税费改革有条不紊地推进，还需要有一些懂业务，善管理的人对有关政策及时准确地上传下达，因此还要做好各级管理人员的培训工作。只有这些工作都做好了，税费改革才能逐步展开，层层推进。

第三，认真做好调查摸底工作和基础测算工作，精心设计改革方案，是推进农村税费改革的科学依据。制定一个既符合中央政策要求，又适合本地实际的科学的改革方案，是做好税费改革的科学依据。而在改革方案制定过程中，最重要的是搞好税费改革的调查摸底和各项基础数据的测算工作。基础数据的统计和测算，要征求广大干部和农民群众的意见，对大家有争议的数据和指标要予以剔除，只有这样才能使基础测算工作准确无误，从而制定出科学合理的改革方案。

第四，完善相关的配套改革，是税费改革顺利实施的保证。农村税费改革的直接结果是农民负担减轻而地方财政收入减少，这就使本已紧张的地方财政运行起来更加困难，因此说这次农村税费改革成功与否很大程度上取决于相关配套改革措施是否到位。乡镇政府机构改革、乡镇财政体制改革、农村教育体制等各方面的改革，不仅是农村税费改革的延伸和扩展，而且是农村税费改革取得成功的重要保证，必须坚持同步实施，整体推进。

1.精简乡镇机构和人员，切实转变政府职能。在推进农村税费改革过程中必须把乡镇机构改革作为重要的配套改革认真抓好，一是精简乡镇机构和人员。归并设置过多、过散的事业单位，压缩乡镇和事业单位的人员编制，清退各类临时人员，减超编人员。二是转变乡镇政府职能。随着社会主义市场经济的发展，农村经济组织形式和经济体制已经发生了根本性的变化，农民成为独立自主的经营主体，乡镇政府要适应这个变化，重新规范职能，从过去的直接抓生产经营、催种催收转到落实政策，依法行政，提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的功能。

2.精简和优化教师队伍，合理配置教育资源，提高教学质量和办学效益。一是采取措施精简和优化教师队伍，合理配置教师资源，坚持先精减后分流的原则，全面推进中小学人事制度改革，实行中小学教职工聘任（聘用）制度，形成人员能进能出，竞争上岗的用人制度；二是合理调整学校布局。合理调整农村中小学校布局，有利于优化配置教育资源，改善办学条件，节约教育经费，减轻农民负担；三是建立和完善经费保障机制。加强县级政府对教师的管理和教师工资发放的统筹职能，同时保障学校日常工作的正常运转。

3.加大对乡村的财政支持力度，弥补基层财力不足，这是农村税费改革必要的财力保障。农村税费改革后，乡镇政府和村级组织出现了不同程度的收支缺口，解决这个问题不能再从农民身上打主意，要精简机构，削减开支，调整支出结构的前提下，通过中央和省两级转移支付等方法保障基层政权的正常运转，同时要健全转移支付制度，规范转移支付的方法，提高转移支付的透明度，加大对转移支付资金的监管力度。

4.建立“一事一议”的集资制度，保障村民的自治权力。税费改革后，农村集体生产公益事业所需的劳务、资金应实行“一事一议”的筹资筹劳方法，形成大家事，大家议，大家干，大家管的局面。各地应结合实际情况制定具体的操作方法，明确“一事一议”的筹资筹劳范围，上限控制标准，议事规划和程序等，防止成为新的乱收费的口子。

5.深化农村经济体制改革，大力发展乡镇企业。要想改变地方财政薄弱的状况，必须深化农村经济改革，大力发展农业经济政策，改“以农补工”为“以工补农”的发展战略，同时加大对农业的投入和农村经济增长点的培植，加快乡镇企业的体制创新和技术创新，努力推进农村城市化建设。

6.完善税收制度，规范农村收费管理，维护税收工作的严肃性，严禁乱收费，同时对无理抗税行为给予严厉打击。

第五，完善监督体系，是税费改革成功的重要环节。农村税费改革在推进过程中必须建立相应的有效的监督体系，充分发挥监督机关、广大群众、社会舆论的监督作用，确保税费改革不断推进和改革成果长期稳定。

1.加强纪检、监察机关的监管力度，为税费改革各项政策的长期落实保驾护航。督查部门要采取“一听、二看、三问、四查”的方法检查各级政府对税费改革政策的落实情况。“听”是走访广大基层干部和农民群众，听取意见；“看”是深入基层，通过核对帐目、税费单等检查各项制度的落实情况；“问”是通过问卷调查搜集和分析农民群众和基层干部对税费改革的意见；“查”是查验对各种税的征、管、用的情况。通过这四种方法督查部门完全可以准确了解当地政府对税费改革制度的贯彻落实情况，同时也可以根据收集的反馈信息对政策法规的疏漏进行必要的补充和完善。

2.发挥广大群众和社会舆论的监督作用，要坚持村民自治，重视新闻机构的职能，形成较大的社会舆论压力。

税费征管改革篇9

第一种观点认为，目前我国税制结构有缺陷。（1）就税制总体而言，流转税比重偏大，所得税比重过小。增值税、消费税、营业税占税收总额的66.94％，企业所得税和个人所得税仅占15.86％。（2）就流转税内部结构而言，增值税比重过大，消费税比重过小。增值税占税收总额的44.55％，消费税仅占9.43％。（3）就所得税内部结构而言，个人所得税比重过小，社会保障税缺失。1994年企业所得税占税收总额的14.5％，个人所得税仅占1.41％，社会保障税则至今尚未开征。（4）就财产税内部结构而言，现行财产税课征不适当，同时，遗产税与赠与税缺失。（5）税种设置上内外有别，性质相同的税种并存。（6）税种覆盖面窄，调节范围过小。这种缺陷主要有两种表现形式：一是有相关税种，但税种征税范围缺损。[1]

第二种观点认为，我国现行税制存在的主要问题有：（1）税收增长与税负总水平（指全国税收收入占国内生产总值的比重，下同）逐年下降的现象并存；（2）税制结构还不够理想；（3）各税种特别是主要税种需要进一步完善；（4）征收管理需要大力加强。[2]

第三种观点认为，1994年税制改革后的税收制度及其运行状况存在的问题有：（1）税收收入占GDP的比重呈下降的态势，税收收入占政府收入的比重也在不断下降。（2）中央税收收入占全部税收收入的比重在不断下降，导致中央宏观调控能力没有得到切实的加强。（3）税制结构不能适应社会经济发展的变化。（4）税收政策一方面未能真正贯彻公平税负的原则；另一方面，税收政策优惠未能体现国家产业政策和社会经济发展战略，而是过多地表现为针对特定区域和特定纳税人的优惠。（5）税收法制性不强，刚性不足；税收政策的制定也表现出一定的随意性和临时性，缺少透明度的规范性。（6）1993年国务院批准的工商税制改革方案中规定的地方税的改革滞缓，从而影响了分税制的进一步巩固和发展。（7）1994年税制有关税种还不够科学规范，实际运作中还存在一定的问题。[3]

第四种观点认为，新税制经过4年多的实践，暴露出一些问题，主要表现在以下几个方面：（1）主体税种结构失衡。主要表现为商品税收所占比重过大，而所得税占比重较小，不利于发挥所得税的调控功能。（2）所得税内部结构不协调，主要表现为：一是内外资企业实行两套税制且优惠差别过大；二是个人所得税的税负过高，扣除过少，不能全面反映支付能力原则。三是社会保障税尚未出台。（3）商品税收内部结构不合理。主要表现为：一是增值税税种过大、税负过高。二是消费税的征税范围较窄，课征于生产环节，调节消费的直接能力较弱。（4）地方税种及辅助税种不够健全，地方组织收入和调控经济的能力相对不足。[4]

第五种观点认为，当前税收征管中较为突出的问题表现在以下几个方面：（1）管理粗放，管理观念、方式、方法与形势发展脱节；（2）税收收入计划和任务基层征管部门无法落实。（3）税收政策难以保证落实到位。（4）税收漏管户在量出现；（5）发票管理薄弱；（6）偷税现象依然严重。[5]

第六种观点认为，我国税收管理从总体上看，存在两个突出的问题：一是各级政府和部门对用法律规范税收分配关系重视不够。目前，由于税收立法尚未走上正常轨道，税收法规多以条例草案的形式试行。导致实际的税收立法权与税收征收管理权都集中在国有资产的代表政府手中，政府在财政收入出现缺口时，往往只在税收征管过程中强调保证收入，而不是同时对税收法规进行调整。对税务部门工作的考察，以税收收入完成情况为主要考察指标，不利于税务部门依法征税，也不利于政企分开。[6]

二、我国税制改革的目标及思路：

（一）我国税制改革的目标：

近期目标：随着我国第二步经济发展战略目标的实现，巩固商品课税，逐步加大所得课税的比重，平衡主体税种结构，进一步完善商品课税与所得课税双主体、商品课税较强的税制结构。

远期目标：随着我国第三步经济发展战略目标的完成，实现商品课税与所得课税双主体、所得课税较强，辅助税种较为完善，主辅税种的配合比较协调的税制结构。[7]

（二）税制改革的初步思路。

一种观点认为，我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手，通过调整税负，优化结构，完善税种，加强征管等一系列重大措施，把我国的税制建设大大地向前推进一步。

1、调整税负。应当从扩大税基，加强管理入手，采取以下措施，在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20％以上：（1）加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构：第一，将所有财政性收入纳入财政预算管理；第二，加大财政收入中税收收入所占的比重；第三，财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收；第四，在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上，宜多采用共享税方式，以有利于调动两个方面的积极性；第五，坚决制止截留税收的现象；第六，精兵简政，减少不必要的财政支出，加强预算资金使用管理。（2）优化税制结构，完善现行税种，开征必要的新税种，适时适当调整税收政策。（3）大力加强税收征管，减少税收流失。（4）狠抓国有企业经济效益的提高。

2、优化结构。（1）从总体上说，应当在合理设置税种的前提下实现税制的简化。第一，合并重复设置的税种；第二，合并性质相近、征收有交叉的税种；第三，对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊后决定取舍；第四，适时开征一些必要的新税。（2）合理调整直接税与间接税的比例，逐步加大前者在税收总额中所占的比重，降低后者的比重。（3）规范地方税，提高地方税收在税收总额中所占的比重，并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府。地方税的主体应当是：地方所得税（包括地方企业所得税和地方个人所得税）、财产税和其他具有地方特色的税收。

3、完善税种。（1）增值税。第一，分步实现对所有商品和劳务统一征收增值税；第二，分步实行消费型增值税；第三，税率暂时维持0、13％、17％三档；第四，适时清理过多的税收优惠；第五，适当加大地方分享收入的比重。（2）消费税。第一，适时合理调整征税范围；第二，对于高档消费品和高消费行为按照高税率征税；第三，允许各地征收一定比例的消费税地方附加；第四，将此税收改为中央与地方共享税，中央拿大头。（3）企业所得税。第一，统一企业所得税；第二，合理确定税基；第三，妥善处理优惠待遇；第四，用税率分享的方式划分中央与地方的收入（个人所得税亦然）。（4）个人所得税。第一，逐步推行按年计征的综合所得税；第二，逐步扩大征收范围；第三，合理确定税基；第四，适当调整税率；第五，试行归集抵免制。（5）资源税。第一，扩大征税范围；第二，适时取消不适当的减免税，适当调整税率。（6）关税。第一，逐步降低税率总水平；第二，取消不适当的减免税；第三，严厉打击走私；第四，正确、灵活地运用关税手段和其他适当的手段。

4、加强征管。（1）建立健全各类规章制度，实行规范化管理；（2）积极推行计算机管理，逐步形成网络；（3）为纳税人提供优良服务，特别要加强税收宣传；（4）严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者；（5）提高税务人员的素质，改进税务机关的工作作风；（6）加强税务机关与各有关部门的配合；（7）努力降低税收成本.[8]

另一种观点认为，我国未来税制改革战略重点大致归纳为相互联系的三大方面，即结构完善、政策推进和制度创新。

1、结构完善。我国应尽快采取措施，逐步将分散在各地区、各部门的社会保障费统筹起来，统一开征符合国际规范的社会保障税，建立起专税专用的收支体系。社会保障税的开征还可以为推进我国现代企业制度改革奠定广泛而深厚的社会基础。税制结构中有待完善的另一方面是地方税系统，而其主体应是财产课税。此外，税制结构中需要设立的还有：用于调节金融市场的征券交易税及资本利得税；用以保护国内市场的反倾销税，以及前述的环境保护税等。

2、政策推进。在税收政策框架中运用减免税、投资税收抵免、优惠税率、出口退税、加速折旧、盈亏互抵等措施，贯彻产业政策、加速技术更新。近期内的税收政策应侧重于鼓励企业技术进步与资产重组，促进企业的兼并、联合，以建立现代企业制度。在企业兼并联合中适当给予税收优惠，并尽快采取措施解决跨地区大型股份公司内部的所得税重叠课征问题，以促进我国规范化股份经济的发展，促进我国企业走向海外市场，提高我国的国际竞争能力。

3、制度创新。我国税收征管机制的改革应围绕完善税收法律体系、推行自核自缴申报纳税制度、强化税务稽查、开展税务等环节展开，还要进一步加强电子计算机在税收征管中的应用，提高税务行政管理的效率，实现征管手段的现代化。[9]

三、完善税制改革的对策措施：

（一）完善税制结构方面的对策措施：

一种观点认为，完善税制结构需从多方面入手：

1、完善税制。（1）完善增值税。第一，转换增值税的类型。我国生产型增值税的改革：应一步到位，直接改为消费型。目前，可以暂时仍实行生产型增值税，待条件成熟后，再将生产型增值税直接改为消费型增值税。第二，拓宽增值税的征税范围。此项改革只能作为远期目标，近期内可先将增值税的征税范围扩大到交通运输业、建筑业等与现行增值税征税范围联系较密切的营业税应税劳务。（2）完善消费税。消费税的改革方向应为调整征税范围可将汽车轮胎、酒精、护肤护发品等生产资料和生活必需品去除，而将未纳入课税范围的奢侈品、高档娱乐性劳务等纳入课税范围。（3）改革企业所得税。首先应当尽快将内外资企业所得税合二为一。（4）改革个所得税。第一，扩大课税范围。第二，改革费用扣除，并设置费用扣除随物价变动而相应调整的规范方法。第三，平衡不同项目税负。第四，由分类征收向分类综合征收过渡。（5）加强其他辅助税种的建设。第一，针对当前的社会经济状况，设置新税种。第二，结合预算外资金的规范，设立新税种或改造原有税种。

2、完善税收征收管理。（1）加大宣传力度，提高纳税人的纳税意识。（2）健全纳税服务体系，为纳税人主动纳税创造条件。（3）加强税务稽查，加大执法力度。（4）革新征管手段。（5）采取辅助措施，强化征管效果。[10]

另一种观点认为，现行税制结构的完善，首先要提高所得税占税收总收入的比重，逐步改变主体税种结构失衡的问题。具体措施包括：

1、统一内外资企业所得税，制定统一所得税法。

2、开征社会保险税。

3、完善个人所得税的内部结构，主要包括：适当降低最高边际税率；适当提高扣除标准；强化综合申报制度；加强税源控制；对劳动所得的课税要轻于非劳动所得的课税。

其次，完善商品课税结构。具体措施包括：

1、完善增值税结构。（1）扩大增值税的范围，将建筑业、转让无形资产和销售不动产等行业纳入增值税的征税范围。（2）适当降低增值税率，特别是降低小规模纳税人的税率。（3）增加国有大中型企业的增值税优惠政策，鼓励大中型国有企业的发展。（4）改变增值税的类型，实行消费型增值税，允许扣除外购固定资产的进项税金。

2、完善消费税的结构。（1）适当扩大消费税的征收范围。（2）消费税的负担应分配在生产环节和零售环节。

再次，适当增加地方税税种，以增加地方财政的固定收入。应开征证券交易税、遗产税等。[11]

（三）加强税收征管方面的措施：

一种观点提出，加强税收征管的措施有：第一，取消一些不合理的税收优惠政策。第二，要进一步修定完善个人所得税法，逐步建立起覆盖个人全部收入的自行申报的综合所得税制度，个人申报与代扣代缴相结合的征管制度，并对居民储蓄实行存款实名制。开征利息所得税，由银行。完善和开征财产税、遗产和赠与税。第三，完善流转税制度，扩大增值税征收范围。[12]

另一种观点提出，征管工作可分为五大系列：1、征收数控系列。2、管理服务系列。3、税务稽查系列。（1）建立选案组。（2）重建检查组。（3）建立审理组。（4）建立执行小组。4、政策法规系列。5、计算机维护管理系列。[13]

资料来源：

[1][10]李文：《论完善我国税制结构》，《税务与经济》1998年第1期。

[2][8]李雪若：《关于中国税制改革发展趋势若干问题和初步思考》，《中国科技产业》1997年第12期。

[3]王道树：《关于进一步深化税制改革的几点思考》，《管理世界》1998年第1期。

[4][7][11]王纪成：《论我国税制结构的完善及发展趋势》，《税务与经济》1998年第2期。

[5]青岛地方税务局课题组：《对新征管模式运行中管理问题的思考》，《税收研究资料》1998年第3期，

[6]《国有企业改革与全面加强税收管理》，《税收研究资料》1998年第4期。

[9]凌岚：《本世纪世界重大税制改革与跨世纪我国税制改革重点》，《外国经济与管理》1998年第2期。

税费征管改革篇10

一、问题仍然突出

近些年，我省在非税收入管理特别是行政事业性收费、政府性基金管理方面，积极推进收费征管体制和综合财政预算改革，不断深化“收支两条线”管理，为加快我省经济社会事业发展，缓解财政困难，优化经济发展环境和推进反腐倡廉发挥了重要的作用。但随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的主要问题不容忽视。

（一）思想认识不一，改革举步维艰。主要表现为一些部门、单位甚至是一些领导同志，对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的认为非税收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用财力，花大力气加强非税收入管理得不偿失；还有的认为加强非税收入管理的根本目的是为了增加财政收入，平衡财政预算，在管理上没有从根本上触动单位既得利益，明“脱”暗“挂”现象较为普遍。

（二）征管主体不明确，执收行为亟需规范。非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收，财政机关内部也没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收费养人”局面，更是形成编制人员膨胀的主要根源。同时，现行执收执罚行为主要存在部门多、环节多、项目多、标准乱等问题。单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”，一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范围、标准收费（罚款），甚至擅立收费（罚款）项目强行收费（罚款）；另一方面则存在该收的不收，该罚的不罚，随意减免，收人情费，导致财政收入流失。

（三）资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前，对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用、多罚多返”，加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势力影响，非税收入难以全额进入预算“笼子”；加之财政部门在部门预算安排上采取的是先非税后预算，这样，单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收入基数编制过高，造成科学的部门预算夹带相当成份的人为因素，从而使非税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。

（四）法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规；行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收入的管理上处于被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

二、改革势在必行

政府非税收入是各级政府及其职能部门、依法代行政府职能的单位，凭借国家权力、所有权或政府信誉，依法取得的。具体讲，一是按照“谁受益、谁负担”的原则，通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的收入；二是为了校正或制止具有外部负效应的行为，通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入；三是凭借国有资产（资源）所有权，通过资产（资源）收益的形式取得的收入。因此，从取得收入的依据上讲，这部分资金的取得无不以国家的公共权力或所有者权力为依据，凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入。

从世界各国的财政实践来看，行政事业性收费、罚没收入、国有资产（资源）收益等非税收入都是政府财政收入，特别是地方政府财政收入的重

要组成部分，且在财政收入总量中占有较大比重。如在加拿大，非税收入占国家财政收入的16.8%，占地方财政收入27.5%；在美国，州和地方政府的财政收入20%以上的来自于非税收入。

从我省来看，非税收入随着市场化进程的加快而不断增长，已成为我省财力一个不可或缺的重要组成部分，为支持我省经济建设、促进社会各项事业发展发挥了重要作用。20*年我省非税收入总额为278亿元，相当于同期地方财政收入205亿元的1.4倍，为同期地方各项税收收入125.2亿元的1.8倍；从增幅来看，*—*年，我省非税收入分别比上年增长15.35%、9.2%、13.2%，分别比同期各项税收增幅高10.6、4.7、6.5个百分点。

（一）非税收入管理改革意义重大

按照社会主义市场经济体制和公共财政的基本要求，进一步加强和规范非税收入管理，具有十分重要的政治经济意义。

l、推行非税收入管理改革，是努力实践“三个代表”重要思想，全面贯彻党的十六大精神的必然要求。政府非税收入实质上是对社会财富的再分配，它与税收收入一样，必须遵循“取之于民、用之于民”的基本原则，同时做到“征收有度、使用有规”。当前非税收入领域存在的突出问题，说到底是分配不合理、管理不规范的问题，必须按照“三个代表”重要思想的要求，消除非税收入分配与使用上的不合理。只有这样，才能充分发挥非税收入的积极作用，支持经济和社会各项事业的健康发展，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要，从而不断实现最广大人民群众的根本利益。

2、推行非税收入管理改革，是优化经济发展环境的重大举措。实践证明，非税收入规模膨胀、管理无序、“三乱”屡禁不止，都会在一定程度上恶化经济发展环境，影响经济的持续、快速、健康发展。因此，20*年10月，党中央、国务院作出的关于整顿和规范市场经济秩序的决定，就明确将大力治理“三乱”、切实规范收费行为作为治理和优化经济发展环境的重要举措。我们只有按照党中央、国务院的统一部署，切实加强和规范非税收入管理，才能促进我省经济发展环境的根本好转。

3、推行非税收入管理改革，是促进财政支出改革和建立公共财政体制框架的重要基础。财政支出改革的核心是要建立部门预算和国库集中支付制度，政府统管全部财政性收支，做到收入直达国库或财政专户，支出直达用款单位和商品劳务提供者。而改革非税收入管理机制，是推进部门预算和国库集中支付制度改革的关键环节和重要内容。为此，就必须淡化预算外资金概念，对包括非税收入在内的所有财政性资金实行统一归口管理，统一编制预算，统一集中支付。把非税收入纳入财政的统一预算，是建立全面、准确、真实、完整的部门预算以及公共财政体制的必要条件。

4、推行非税收入管理改革，是强化财政职能、提高依法理财水平的客观需要。财政机关是政府管理财政资金的宏观调控部门。建立健全财政收入管理机制，加强对所有财政性资金的统一管理，既是履行财政职能的应有之举，也是为财政支出提供稳定可靠来源的迫切需要。

同时，通过非税收入的统一征管，有利于增强政府宏观调控能力。如通过采取统筹调剂一部分资金的办法，就可解决部门单位“苦乐不均”的问题。

（二）我省非税收入管理改革试点已经取得明显成效

在广泛调查研究的基础上，我厅于20*年7月在怀化市辰溪县进行了非税收入管理改革试点。采取成立专门征管机构、明确管理职责、清理收费项目、制定管理办法、设立征收大厅等办法，有效规范了非税收入管理，达到了强化财政管理、增强政府调控能力的目的，其成效是显著的。同口径比较，到20*年7月，辰溪县缴存财政专户资金达6929万元，比改革前增加1796万元，增长35%；可用财力达到720万元，比改革前同期增长206万元，增长40%；专项资金归集150万元；清理撤消单位账户78个。在认真总结试点成功经验的基础上，怀化市从20*年7月起在市县两级全面推行了非税收入管理改革，郴州、邵阳、衡阳等市非税收入管理改革工作也正在紧锣密鼓地进行。到目前为止，全省各地先后成立了非税收入管理机构32个，确定编制226名，实际到位209

人。

三、出路在于创新

从当前非税收入管理改革的实践来看，为了强化财政职能，增强政府调控非税收入的能力，摆脱贯彻落实“收支两条线”改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞后的约束，各地虽然进行了一些积极的探索，但由于这些改革主要集中于某一方面或某一具体环节上，如各地开展的征收方式改革和实行部门预算等，并没有触及部门、单位既得利益等深层次矛盾，政府的调控能力仍显不足。因此，要使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道，唯有创新非税收入管理模式，才能使政府非税收入管理取得实质性成效。

（一）更新政府非税收入管理理念

要逐步淡化预算外资金概念，就必须尽快建立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于全省财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收入管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

（二）创新政府非税收入管理模式

要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。具体地讲，就是按照国际通行做法，一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径，将非税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。

（三）明确征管主体，强化非税收入征收管理

要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法，就要把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体。为强化非税收入征管，建议借鉴兄弟省市的成功经验，成立湖南省非税收入管理局。真正把非税收入作为财政收入的重要组成部分，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排，统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发展环境，支持我省经济和社会事业的全面发展。

（四）改进征收方式，真正做到“以票管收”

在征收方式上，要在现行“单位开票、银行代收、财政统管”基础上实行“单位开单（非税收入缴款通知单），财政（银行）开票、政府统筹”的征管制度，以票管收，统筹调剂。在具体征收方式上，针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利征收、方便缴款的原则，采取不同的办法：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、专项收入设立政府非税收入征收大厅，由非税收入管理机构集中统一征收；对少部分非税收入采取委托征收的方式；对罚没收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额非税收入委托有关部门、单位在执法过程中现场征收。

（五）实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力

要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算

管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。

（六）加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制