基层社会治理的背景范文

导语：如何才能写好一篇基层社会治理的背景，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】平安中国 基层法治 创新思维 【中图分类号】D92 【文献标识码】A

在平安中国建设背景下，基层法治建设成为和谐乡村建设的基础，同时基层也是司法体制改革的桥头堡。但是基层法治无论是体制建设还是法治构建，都无法同其他基层系统建设工程相匹配，以司法体制改革为契机的基层法治建设创新势在必行。特别是新时期以来基层法治建设中“知权难”“维权难”等难题，都是平安中国建设背景下基层法治创新的突破口。总之，基层法治的创新就是要攻克基层法治与治理难题，使法治成为基层社会生活的常态。

基层法治建设面临的“四难”

一是群众知法难。基层法治建设不单是基层法治结构性的工程建设，更是使法治成为基层群体喜闻乐见的观念性内化与升华。社会主义新农村建设中，基层法治最直接的困难在于基层群众知法难。一方面，群众很难理性知法，法治体系在基层被道德束缚；另一方面，受基础性条件制约，基层群众难以迅速了解国家法治趋势特别是新法的实施，普法的滞后性造成群众法治观念的空白，反而成为基层法治建设最不稳定的因素之一。群众知法难，成为基层法治建设陷入困境的外在表现。

二是群众维权难。基层群众维权难是基层法治建设缺乏动力的关键，也是影响基层法治推进的核心问题。基层群众维权难主要表现在三个方面：首先是基层法治机构不健全，群众维权找不到门，无处维权；其次是维权机构之间缺乏有效衔接，群众维权不到位，维权缺乏实效性；再次是基层群众将法治维权作为最后保障，先前基层组织的介入缺乏行之有效的法律捍卫，个别群众在乡约礼法中容易受到二次侵权伤害。此外，基层群众在维权时缺乏相应的法律评估，加之司法成本较高，即使想维权也在高额司法成本前退缩。

三是基层执法难。依宪执法作为法治建设的核心，是基层法治的精髓。然而基层执法难却是当前基层法治建设的难题之一。基层执法始终面临不同程度的乡约冲击，合理的执法在基层难以被认可。基层执法缺乏必要制度规范与监督，执法容易演变为暴力执法等不文明执法行为。使执法行为在阳光下运行而不受其他因素影响才是关键，然而基层执法在舆论的干预下缺乏定力，容易受外界舆论的影响。基层执法难还体现在基层法治建设不完善，特别是机构的建设难以满足社会运行的需求。

四是有效普法难。法治建设的重心在于有效普法的持续性推进，但是基层法治建设恰恰缺乏有效普法。一方面，基层普法缺乏实效性、灵活性，普法工作成为形式化的任务，实际工作流于表面；另一方面，普法缺乏专业人才，或者说基层普法队伍缺乏权威性，导致普法工作缺乏群众认可。

平安中国建设为基层法治创新提供驱动力

“平安中国、和谐基层”建设是基层法治建设创新的催化剂。特别是平安中国建设背景下注重法治建设的基调，为基层法治建设奠定了主题。也就是说，基层法治建设要与时俱进、不断创新，从而不遗余力地应对基层法治新形势，使得基层社会建设朝着法治的方向发展。另外，平安中国建设推动着基层法治工程的系统性构建，法治成为基层平安社会建设的主旋律，平安中国建设既能够有效调动社会资源致力于基层社会的法治，又能够规范基层社会管理，催生基层社会的法治化运行。总之，平安中国建设作为基层法治的驱动力，牵引着基层社会法治建设的逐步推进。

依宪治国成为基层法治创新的制度保障。基层法治作为中国法治建设的薄弱环节，依宪治国框架下司法体制改革和依宪执法的双向保障，为基层法治的创新注入新鲜血液。一是依宪治国框架下，基层社会法治成为必然，在法治化进程中实现法治的良性创新，特别是依宪执法机制中法治角色的社会定位与角色扮演，引领基层法治建设进行层次化、结构化创新。二是依宪执法框架下基层法治能够依托司法体制改革等切入点，充实基层法治建设的制度保障，使基层法治创新成为基层法治建设的应有之义。三是依宪治国机制下的司法体制等改革，能够弥补基层法治建设中的结构性缺陷。比如，依宪治国机制中法治人才的基层流入，能够有效缓解因人才匮乏而导致的法治瘫痪，实现智库型保障。此外，“平安中国、和谐基层”成为基层法治创新的动力。

平安中国建设背景下基层法治的创新

依托各种资源，注重普法工作的创新。群众知法是基层法治的基础，只有使法治知识在群众中普及，才能推动法治建设的跨越式发展。新时期普法工作的创新，首先要依托基层联村联户的扶贫机制，实现公检法及律师等专业人才走进基层、服务基层，实现定期法律诊所权威性的面授服务。其次，要注重以案释法下基层，实现理论法的实际扎根，使普法同基层群众的生活密切关联。再次，基层司法机关巧妙利用流动法庭等形式，实现基层普法的震慑，实现普法的实效性。此外，基层普法还可以结合网络媒介资源和青年志愿者服务，实现义务普法的定期化常态化开展。

扎根基层治理，注重基层服务的创新。平安中国建设为基层社会治理奠定了基本格局，实现基层法治服务的创新是核心。一方面，法治作为全面建成小康社会的工作准则，实现基层法治服务的创新，也是推动基层法治建设的重要环节，要注重基层司法机关工作方式的创新，转变基层工作模式，倡导司法机关服务型工作方式的转变，使法治成为基层治理的标杆。另一方面，基层服务要处理好“法、理、情”三者的关系，防止僵硬式法治造成群体性冲突的扩大，影响基层社会的稳定。特别是在基层治理过程中，要注重礼法乡约的社会治理功能，实现法治的灵活构建，使其在成为基层社会建设准绳的同时，成为群众内心的依托。

规范基层乡约，强化群众守法的创新。平安中国建设背景下，基层法治创新的灵魂在于基层乡约的整合。基层乡约作为引导基层群众参与社会治理的规范总和，具有两面性：一方面，基层乡约作为基层法治的外延，在处理习俗道德事件中能够发挥出超越法律的优越性；另一方面，基层乡约作为基层礼法的范畴，在社会法治洗礼中容易触底反弹，导致群众性守法建设步履维艰。群众作为基层法治的主体，群众守法始终是法治深入基层的重心，强化群众守法不仅要坚持以人为本，健全社区监督与自我提升相结合的守法培养机制，还要强化基层社区的法治义务导航，使守法成为群众共同的心声。

依托司法改革，加强基层法治的建设。平安中国建设框架下，国家司法体制改革在基层的辐射显得尤为突出，基层法治的创新，本质在于基层法治系统性的工程建设。司法改革在基层表现为三个方面：一是基层机构改革。一方面，基层司法机构的改革，有利于内部权责的明确，能够有效地提升基层司法效率；另一方面，基层机构改革有助于健全机构，为基层乡土法治创新提供必要的基础，使基层法治建设成为应然趋势。二是基层法治人才的专业化。实现基层法治建设根基的突破，使专业化人才的法治参与成为基层法治创新的亮点。三是基层法治的创新型建设。基层法治的创新型建设，就是要与时俱进，在依托国家政策的同时，始终聚焦美丽基层的建设，使基层法治建设的创新成为常态。

（作者分别为喀什大学副教授；喀什大学法政学院研究生）

【参考文献】

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城乡一体化管理成为必然趋势

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

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关键词：基层社会服务 居委会 公共服务

当前随着十八届五中全会的精神指引下，我国全面建成小康社会的路线图已经初见雏形。在全面建设小康社会的发展道路上，基层社区作为小康社会最基本的组成部分，为了实现这一目标，需要社区在教育事业的全面进步上，在城市治安的综合治理上，在学习型城市的全面建设上，在文明创建活动的积极开展上投入更多的精力，以不断满足群众日益增长的精神文化需求，实现人民安居乐业的社会发展环境，作为国家政策基层执行单位的居委会，作为社会管理创新的重要推动力量，是构建我国社会公共服务体系的重要有机体。而在面临当前如社区发展、社区自我管理等问题，如何妥善解决这些问题，并发挥社区组织基层民主组织者的作用，对于整个社会的和谐稳定都有着重要意义。

一、社区服务遇到的主要问题

1、社区工作难以获得居民认同

在社区情况的调查中，大约一半的居民受访者表示了对于居委会工作的不了解或者不认同，虽然有部分居民对于居委会工作表示了称赞，但是总体来看其工作成果的反馈与期望达到的目标之间是有差距的。由于居委会工作繁杂且琐碎，并且社区工作要跟不同类型的人群打交道，也使得不同群体背景的居民对居委会的工作有不同的看法；另外，居委会在户籍调查、卫生调查、治安管理中的部分职能也导致了居民将居委会工作人员视为基层行政部门的对接人，而对其居民自治组织的职能认识不足，间接的使得居民认为居委会没有履行好自身职责；另外，重干部身份轻岗位管理造成部门服务意识不强，也导致在工作过程中与居民办事程序处理不当容易遭致居民反感。

2、行政职能占据了大量工作时间

在当前行政部门工作中心下沉的思想指导下，众多部门都将分支机构或者职能设置到了社区居委会当中。在调查中发现，居委会挂多块牌子，从事多种行政职能，居委会需要承担更多的行政职能，导致原本的以居民生活服务和自治开展为核心的工作性质转变为以上级部门工作为核心，更多的属于上传下达的执行型工作，会议、检查与居民工作交集较小，工作内容缺乏创新，也对基层情况变化不了解，在职能创新上步伐缓慢。

二、原因剖析

1、自身定位不准

从行政职能的界定上来看，社区居委会应该承担的政府部门事务应该是辅助工作，其主要定位应该作为居民自治组织在社会基层民主的建设中发挥作用，而不是应该和治安、卫生、劳动保障以及计划生育等行政工作混杂在一起。此外，居委会工作人员应该更多的以社区服务人员的身份来履行职能，以效益观念来践行居委会社区服务职能，才能避免居委会工作资源配置使用效益低下，定位失准的问题。

2、部门权责不对等

首先，政府职能对面对于居委会的管理权限过宽，由于不合理的行政职能安排导致居委会基层工作与大量行政单位的基层职能交叉严重，同时对于部门的工作绩效评价不当，当前居委会虽然承担了大量行政部门的工作，却没有真正得到与其工作实效相对等的评价机制。另外，当前行政部门的管理体系，没有实现基层与管理部门的双向互动，对于居委会的工作内容也没有得的应有的回馈，间接导致居委会工作陷入长期的事务性工作中，没有实现其职能作用，现在仍然采取按照上级职能部门意图单纯指令式的运作方式，没有实现与其权责对等的职能目标。

三、提升祥云社区相关服务工作效果的相关建议

1、明确社区功能定位

在社区居委会的功能定位上，要弱化其作为政府基层职能工作的承担者，另外作为社区基层民主的指导组织，居委会要创新自身职能，需要重新确立好自身位置，以当前政府职能转变和机构改革为契机，将更多的工作重心转移到以社区服务为中心，即当前需要以四项工作重点为主：首先是社区安全，其次是社会文化，再次是社区健康，最后是社区生活，以明确有目的的性加强社区居民联系和精神文化生活品质提升，通过积极鼓励居民自治，通过居民会议、协调的形式解决居民生活矛盾和问题，承担居民之间与政府沟通交流的渠道，让社区在民主决策、社区管理上能够更多体会到自身全力，摆脱大量事务性工作的困扰，以居民自身工作重心为核心，切实履行居民委员会的基层职能。

2、理顺与政府各职能部门之间关系

在当前居委会的工作职能中，大多数工作职能与政府基层工作相重合，厘清政府、社会、个人的职能是当前顺利开展居委会工作的前提之一，根据这种情况，可以提议民政部门实行工作准入制度，市委、市政府各部门、各人民团体，凡拟将组织机构、工作任务、创建评比考核等项目交给社区的，除法律、法规或有明确规定应由基层自治组织承担的以外，均实行准入制度，通过权责对应，严格依法办事的原则将居委会进一步从繁琐的行政事务中解放出来，并且使得政府行政管理职能进一步直接与相关部门对接，将诸如检查、会议等形式主义工作进一步剥离，以社区自治组织的职能定位，对各项工作准入与否进行居民表决，避免工作摊派，将主要工作重点转移到基层社区建设上来，也让居委会工作能够以以居民生活为核心开展，并且在实际工作的开展中，需要借助居委会在政府职能部门中的基层作用，积极筹划方便居民生活的运作方式。参考文献：

[1]丁元竹.建立和完善基层社会管理体制的几点思考[J].国家行政学院学报，2012（05）.

[2]陈潇潇，朱传耿.我国城市社区研究综述及展望[J].重庆社会科学，2013（09）.

[3]孔娜娜，张大维.美国是这样开展社区建设的[J].社区，2011（15）.

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关键词：乡村秩序 暴力犯罪 国家法 民间法 豪强化

一、研究背景与理论探讨

近代以来，伴随着来自西方的压力和现代化的浪潮，建立现代民族国家成为中国必须面对的现实。在此背景下，基层社会的构造成为研究者着力处理的难题：一方面，不理解基层社会构造及其治理方式，就无法顺利实现对传统社会的整体改造；另一方面，深入理解中国帝国政府的基层治理方式，也成为当代中国在西方化之外探索另一种可能的现代化路径的前提。

关于中国传统基层社会构造的关键，大致有两种截然不同的判断：一种观点认为，作为基层社会基本形态的乡村社会是一盘散沙，以一家一户分散生产的农业经济为主要组织形式，“家”构成社会的基本生产和生活单位，各家各村之间缺少内在的经济文化联系，必须依赖于不同形式的帝政控制将“家”统合起来，形成皇权控制下的“编户”（萧公权，1960；杜正胜，1990），而帝政控制能力的缺乏和控制手段的低效，又直接导致乡村秩序在事实上的分散性（萧公权，1960：82—83；瞿同祖，[1962]2003：255；徐勇，2002）；另一种观点指出，中国帝国政治的特点是政权高度放任，地方高度自治。虽然国家权力的基层渗透力很差，但这不意味中国没有整合的乡村社会（，1999：368；张静，2000：18）。至于整合力量的来源，学者们亦有不同见解，但乡绅和地方精英在公共事务和地方治理中的重要角色，受到格外的关注（、，[1948]1988；张仲礼，[1955]1991）。

历史维度的讨论直接关乎对整个中国社会结构的理解，而关于现代基层秩序的讨论则直接将问题推进到当代中国治理模式的探索与选择。无论是松散论还是地方自治说都不会否认，近代以来中国社会最重大的变化之一是国家权力深入社会基层（郑卫东，2005）。国家的正式制度在进入社会基层的过程中，不但结束了乡族自治的传统，而且逐渐地影响、改变和控制民间的非正式制度（杜赞奇，[1991]1996：194-200）。那么，对比中国基层治理的前现代模式，现代乡村秩序究竟发生了怎样的变化？这种变化对于今天的国家基层治理有怎样的意义？此类疑问已成为现代中国研究的关键问题。而在基层治理方式现代化的过程中涌现出来的种种问题与弊端，也使得寻找现代国家下沉这一基层治理模式的替代性方案成为学术界的热门话题。

因此，除了对基层社会结构的历史性回顾和研究，现代国家建设背景下的乡村秩序也成为学界讨论的热点。其中，作为现代国家基本治理手段的国家法的意义与遭遇，以及国家法与民间法的关系，尤为关键，其学术价值超出法学范畴，成为整个中国基层社会研究的重要领域。

强调法律多元的学者，主张民间法生长于民间社会，与普通民众日常生活秩序密切相关，即使在政体变更、国家法被彻底改写之后，它仍然可能长久地支配人心，维系民间社会的秩序（梁治平，1996）。也有学者把关注点放在国家法渗入乡村日常生活的具体方式，讨论其如何确立自身在乡村秩序中的地位，达到国家改造基层社会的目标（强世功，1997：488-514）。

随着研究的深入，更多学者试图跳出简单的二元论范畴，发掘国家法与民间法互动的多元关系，以阐发在国家建设过程中乡村秩序的复杂性。黄宗智（[1993]1999：430-431）提出“第三领域”的概念，以凸显实践中的法律包括“带有成文法典和官家法庭的正式司法体制，由通过宗族/社区调解解决争端的根深蒂固的习惯法构成的非正式司法体系，以及在两者之间的第三领域”。在他看来，这种三分法不但适用于清代司法，也是理解中国基层社会和司法状况的基本框架：“过去的调解者是因事而定，此时的政府却要求专设官员负责调解事务，并由社区干部组成的半正式的调解委员会配合其工作。这种农村调解组织构成了中国司法中一种新型的第三领域。这种第三领域虽然已经制度化，但既不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”（同上：437）。强世功（2001：131）透过“法律的治理化”概念，强调在全能主义国家政权建设进程中，司法实践实际上消弥了国家法与民间法的明确界线，“国家法在民间社会确立合法化的过程既是国家法改造民间法的过程，同时也是国家法向民间法妥协让步的过程”。通过这一过程，国家打通了社会治理的通道，但同时也使得“法律无法建立独立于政治、道德和经济的自身逻辑，无法确立其内在的自主性，而这种自主性恰恰是现代法治的必须条件。……法律与道德、政策和习惯之间并没有泾渭分明的分界线。与此同时，法官与干部、村长、村中有威望的人也没有根本的不同，……由此导致‘司法的政党化’和‘法律的惩罚化’构成了当代中国法律治理化的两个重要主题。”（同上：256-257）

虽然都是为了超越基于西方历史社会背景的国家/社会二元划分，以更真切地刻画中国当前基层秩序的历史和现状，但黄宗智和强世功各自的努力之间还是隐藏着价值判断的对立。强世功在指出国家法和民间法界限日益模糊的同时，强调“法律的治理化”与“现代法治精神的价值内核是不相符的”（同上：256-257），在国家法向民间法妥协让步的过程中，“对调解的过分强调给国家法也带来不良的影响”（同上：131）。不难看出，这里所指的国家法，浸染着传统国家/社会二元框架中“市民社会”和“公共领域”的理想因素（张佩国，2005）。黄宗智（2008：10-29）则认为，这样的价值预设是伴随近代制度建立而移植到中国的法律形式主义理想，脱离了中国的实践历史，带来了错误的政策和严重的社会影响。因此，他强调发挥第三领域“集权的简约治理”的优势（黄宗智，2008：18-21）。由此可见，强世功所批评和忧虑的“模糊”和“不良影响”，对于黄宗智（2008：25）而言则正是中国特有的“半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式”，在中国“追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色”。

反过来看，上述两种价值立场又共享一个基本的假设：以政府为代表的国家权力所面对的是一个相对自治的民间社会。强世功假设在这个民间社会层面上，国家法与民间法相互影响，最终形成了一个与现代法治不相符合的社会背景；黄宗智则相信民间社会和政府的互动，可以通过在第三领域的合作达到治理效果。那么，后续的研究应当追问：是否真的（仍然）存在这个相对独立自治的民间秩序？如果存在，其内在整合机制是什么？如果不存在，国家法深入基层社会所造成的影响究竟如何？

二、研究案例的背景与方法说明

笔者所在的课题组于2009年4月在东北某市的四所监狱实地调查时发现的现象对于回答上述问题或许具有特别的意义。这次调查以“民事转刑事”案件的纠纷解决机制与过程为研究对象，以所有在押犯人为总体，以“纠纷是否发生于农村”和“纠纷是否发生于熟人之间”为条件进行排查，符合条件的犯人共312名，调查人员向在场的所有犯人发放问卷290份，回收率100%，其中有效问卷272份，有效率93.8%。问卷内容主要包括个人信息、家乡的社会情况和纠纷的解决过程。个人信息主要涉及被调查者判刑时的年龄、学历、职业、收入、社会网络等；家乡的社会情况包括家乡的纠纷情况、邻里关系、社会风气、纠纷解决的常用途径、司法部门的状况与作用等；纠纷解决过程包括纠纷的性质、纠纷双方的基本情况、双方在纠纷解决过程中各自寻求的帮助、产生的效果等。在问卷调查基础上，调查人员根据“纠纷是否长期存在”排查出66名犯人，并随机抽取12人进行结构性访谈，详细询问他们的基本情况（个人、家庭、村庄）、案情陈述（纠纷本身、自身、对方、村里其他人）、判刑之后对于自身处境的反思与感受以及其他一些在问卷中无法获得深入了解的问题。通过访谈以及访谈过程中的观察和沟通，调查人员获得了关于具体受访者的更为丰富连贯的知识。

在前期研究中，通过对问卷数据和结构性访谈的分析，我们发现了一类在既往的纠纷解决机制的理论分析中长期被忽视的纠纷，它们无法被例行化的纠纷解决机制所消化和解决，最终“溢出”纠纷解决机制，成为国家暴力治理的对象，以一种激烈而悲剧的形式重新进入国家法的视野（储卉娟，2010）。

这一发现对国家法和民间法争论的意义在于：第一，这类现象的广泛存在，标志着民间秩序整合力量在特定情境下的失败；第二，它也没有被国家法系统处理和吸收。在这一发现基础上，本文通过对结构性访谈中7个案例的详细剖解，在乡村暴力犯罪的语境下，继续深入探讨在民间秩序整合失败的极端情况下国家法秩序扮演的角色，以及民间秩序和国家法治理双双失败后现实乡村秩序的可能图景。

受限于访谈对象的独特性，本文不能勾勒出所涉及的各个案例的全貌，也不可能对受访者述说的具体环节的真实性做出辨别和判断。或许会有学者因此批评本文所援引的材料只是来自于对服刑人员的访谈，难免片面和失真。但本文的研究目标并非是对相关案件的是非曲直做出“裁决”，而是想通过对受访者关于整个纠纷过程的叙述、行为的选择及理由的陈述，来挖掘个人关于国家法秩序的观念。换言之，经由对受访者所讲述的故事背后的整个意义结构的发掘，我们可以探知在这些人的观念里，国家法究竟意味着什么；进一步，透过这些受访者的讲述，洞悉国家法的背后隐藏着的世界图景的样态；以这样的世界图景反观现实的乡村秩序，将会获得什么样的一条线索？

三、法：异乡人的保护机制

【案例1】赘婿的故事

Q，东北人，37岁。故意伤害致人死亡，无期徒刑。在入狱之前，他曾被某村一名富有的寡妇招为上门女婿，摆了酒，但是没领结婚证。三年后，由于生活琐事双方发生争执，感情破裂，他被女方赶出门。Q并未试图挽回这段婚姻，但希望可以拿回一些共同的财产，多次上门讨要，女方坚决不答应。最后一次讨要时，女方的亲戚朋友不断恶言嘲笑，还出手殴打他。Q抄起院子里的锄头，挥舞自卫，导致其中一人重伤不治。当场死亡。

女方是本村人，家族势力较大，且家境富有，Q是一文不名的外来户，几乎没有任何社会支持，甚至连婚姻的法律保障也不曾得到。虽然处于绝对的劣势，但Q从未放弃争取各种权威的支持：他曾找过村里的老人，但大家都说别人家里的事，不方便管；他也曾希望获得村干部的支持，村干部虽然很同情他，却也表示无能为力，劝他去找派出所和法院；派出所则告诉他，没有合法婚姻关系，拿回财产是不可能的。

在与Q的访谈中，印象最深的便是他不断地重复同一句话：“我就亏在不懂法”。在回想自己做过的各种努力时，他显得无可奈何但又很温和。村里的老人、村干部、当时的媒人、派出所工作人员，甚至经常嘲笑殴打他的女方家人对他的态度和行动，在Q看来，都是可以理解的，“他们都是自家人”，“我一外来的”，得不到这些人的同情和帮助，也没什么可埋怨的，“怪就怪自己不懂法”。Q在入狱之后，在与狱友的交流中得知，摆酒三年后，按照国家婚姻法，其实已经可以被看成是事实婚姻，并可以依据这一法律关系提出财产分割要求。“我吧，没文化，不懂法，就不知道机会。只能去她家里要”，“要是早知道这个，我就不去找她了，也就不会打死人了”。

在这个案子里，我们看到的是一个与乡土社会迥然不同的场景。乡土社会的人口流动率低，“乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动”，是一个“富于地方性的”、“没有陌生人的社会”。在这样的社会里，社会秩序主要倚靠老人的权威、教化以及乡民对于社区中规矩的熟悉和对传统的服膺来保证（，[1948]1998：7-11）。Q的故事所表现出的乡土社会，是一个虽然已经开始流动，但依然基于“熟人”关系而运作的、排外的社会，其逻辑是帮亲不帮理。Q作为一个外来者，显然不是这个“熟人社会”的成员。尽管大家私下都同情他，但Q在他们的潜意识里就是这个乡土社会的“陌生人”或者“他者”，无人愿意为他做任何调解或者疏通的工作。他们的这种选择，不仅被他们自己认为是正确的，也被Q视为理所当然。那么，Q如何实现他的正义？

或者说，Q构成了民间秩序讨论的盲点。学者们在讨论民间秩序对乡村社会的规范力量以及对国家力量渗透的抵抗时，并未将Q这样的外来人考虑在内。然而，我们必须看到的是，随着整个中国流动性的加强，乡村社会早已不是人口流动性低、人们都附着于土地的世界，而是“村庄边界日益开放，流动性大大增加，使得人们的生活面向发生了巨大的变化”（董磊明、陈柏峰、聂良波，2008）的社会，农村里像Q这样的外来人越来越多，乡土社会的陌生人化倾向日益加强。在这种背景下，一方面，乡土社会的“特殊性”逻辑没有因为人口流动而发生本质的变化，仍然构成乡村日常生活的底色，熟人间发生的纠纷和案件往往表现出与国家法逻辑格格不入的“本土文化特征”，这一点也构成了民间法学者的主要关注点和现实依据；但另一方面，以Q这样的陌生人为当事人的案件则暴露出这个被假设具有道德感和秩序感的前现代民间法体系面对陌生人时的封闭和规范上的无力：规则的构成和使用因人而异，内部的道德化以对外人的去道德化为前提。陌生人的问题无法在这个秩序内得到解决，从而埋下尖锐冲突的种子。

【案例2】家务事没人管

L，东北人，47岁。故意伤害罪，有期徒刑3年。早年当过十年大队队长，后来外出谋生，四处收古董，收入可观。离家期间听说妻子有外遇，回家后多方打听，基本证实。L提出离婚，并保证财产大部分归妻子。但妻子坚决不同意，声称要好好过日子。事情暂时平息。L某次中途回家，发现房门紧闭，再后来看见传说中的姘头从房内出来。围绕外遇的纠纷再次出现。妻子不能断绝与情人的联系，却死活不肯离婚。事情一拖再拖。直到某一天L在家里遇见姘头男，双方扭打起来，L将对方打成重伤。

“我挺好一个人，怎么就陷在这里了？”叙述过程中，L显得非常困惑，并反复提到“咱关键是不懂法”。在详细追问之后，我们才明白，他所谓的“不懂法”，不是说不该打人，而是追悔当年没有直接向法院离婚。对于一个事业有成、在当地享有威望的中年男人，面对老婆这件事情，他几乎没有任何可以启动的纠纷解决机制：与妻子协商离婚，“成全他们”，但妻子坚决不同意；能不能靠村委会或者村里的其他人调解呢？做生意之后，家“搬到市里。……就脱离村里很远了，从x×店坐车回××（镇），得40分钟。从起我就没有什么来往，给我安排了工作，我没干，我搞单干，养车，各方面，开个小煤矿。当地人都知道咱，都有名的。就这么样呢，我脱离他们很远。”“眼前只能靠朋友，你说我能不能跟朋友说这些事呢？”好事没问题，但是“你说这个事儿，丢咱自己脸面。不好说。”在同乡人印象中属于勤奋、努力一类人的他，在这个时候却无计可施。至于兄弟姐妹，家里人劝和不劝离，“力度不大”。

在回忆了当年的走投无路后，L有了Q那样的感慨：现在知道了，一定要懂法，懂法就能解决当年解决不了的纠纷，就不会有后来的悲剧。在L看来，法是一种拉大社会距离的力量。无论是双方协商，还是本村干部、同乡、朋友、父母亲戚，大家都关系太近了，没法插手家务事，只能看着他束手无策。但司法机关不一样，“因为他们懂法，能把这个事情从头到尾……他们也不会外出去告‘谁谁谁，他们家什么个情况’，都很保密的。调解起来。”

L是另一种意义上的Q。他虽然是乡村社会土生土长的人，甚至曾经属于乡村精英，但后来住到了城里，逐渐远离了原来的世界，跟乡村世界“没了来往”，变成了那个“熟人社会”的“陌生人”。在生活顺利时，他感觉不到这种自我陌生人化，一旦出现生活上的波折时，他就发现，虽然还是用“朋友”、“兄弟姐妹”等称谓来彼此称呼，但其内涵已经完全不同于传统的家族亲友关系，曾经附着于这个熟人社会之中的各种“社会性”关系，早已在不经意间演变成纯粹的个体之间的关系：跟朋友交往在乎的是“面子”，兄弟姐妹则宛如陌生人，人们虽然在劝和不劝离，但没有人在乎他是否受到亏欠，是否需要补偿，他日常生活中的正义是否需要重新实现。一言以蔽之，他曾经依附的民间秩序不再是他可以倚靠的、为他主持正义的当然途径。

研究者曾孜孜不倦地探讨人们为什么规避国家法（苏力，1996a，1996b）。法律多元视角则在探讨民间法和国家法的关系时形成了如下观点：民间纠纷解决机制依据的是乡土社会日常生活的内在逻辑，是乡民们所了解、熟习、接受乃至于视为理所当然的知识；相反，通过宣传和普及等方式自上而下灌输给乡民的国家法，则没有变成乡民自己的知识，无法指导他们的生活和解决他们的问题。在没有陌生人的社区共同体当中，成员基本上拥有同一种知识，受制于同一种生活逻辑。对乡民而言，国家法所代表的是另一种知识，而且往往是一种异己的、难以理解的、压制性的知识。

但在以上两个案例里，我们看到了相反的情形：Q作为外来人，被以乡土社会差序格局为基础的各种纠纷解决机制拒之门外；L则在法律之外的各种纠纷解决机制里看不到自己的未来以及怨恨解决的可能性，这些机制虽然可以被启动，但不能真正发挥效力。换言之，乡村社会的成员虽然拥有同一种知识，受制于同一种生活逻辑，但他们之间发生纠纷时并不必然意味着乡村秩序会自然而然地发挥调解作用。这样，民间法研究者的“民间法的动力自然孕育于乡土社会的共享知识之中”的假设就变成了一种“美好的想象”。L的故事充分证成了这一点：“我肯讲理，性格善良，不善良我也不会跟我对象拖延这么长时间。我就寻思能成一家人还是成一家人吧，孩子都那么大了。走一家进一家也不容易，都不容易。谁也没想到这次还是这样。……如果当时要懂法，各方面，找派出所也好……就不会发生，到我今天这个地步来。”

民间法系统失效的原因我们在前文中已有所涉及，这里可以从另一个角度做进一步探讨。正如萧凤霞、包弼得等人（2007）观察到的，在历经解放后几十年的基层建设运动之后，农村里原本存在的一层层的市场、寺庙、宗族、社群等组合和网络都消失了，或者虽然在形式上有不同程度的保留，但其背后的由很多跨区域想象（translocal imagination）和制度关联（institutional linkages）一层层地构成的农村却消隐了，乡村社会演变成革命和国家建设的场所。改革开放以后，随着整体社会流动性的增强，陌生人成为乡村社会不可回避的现象，而改造后的所谓民间秩序，已经丧失了原有的丰富性和弹性，蜕变成一个完全本地化的秩序。“差序格局”原本可以借由跨区域想象而荡漾开来的余波被切断，保留下来的只是从“个人”或“家庭”向外有限延伸的“熟人”逻辑。这种狭窄逼仄的圈子逻辑无法应对一个流动性不断加强的乡村社会的秩序维持要求。在此背景下，无论是真正外来的陌生人，还是由于斩断了社区生活的联系而陌生化的个人，要想实现个人的正义，都无法从这一强调特殊性的民间法系统获取支持。可能的情况是，纠纷解决只能够依赖于一个建立在陌生人基础之上的制度与价值体系。

在这里，我们看到了国家法对于乡土社会的积极意义。国家法律确实代表的是另一种知识，一种异己的知识，但这种知识并非时时处于日常生活的对立面，以至于不能很好地解决农民的需要和问题。对于乡土社会中的“陌生人”，这种不依赖于任何本地秩序而存在的、以原子化的个人为对象的知识系统，可能构成了他们唯一可以诉诸的秩序。在这里，我们看到现代社会作为整体力量对人的塑造，以及这一塑造背后牵连的整体社会问题。当以“非地方性”的公民为成员的现代国家秩序建立起来并成为中国人首要的“最具合法性”的身份认同之后，以陌生人为对象的国家法系统就成了人们的另一个选择。或许很多乡民还没意识自己身边存在这样的选择，但处于囚牢中的L和Q显然是终于知道了。在回溯性的评论中，他们都表示，唯一有效的机制可能就是“粗暴”的国家法，而阻碍他们获得这种机制帮助的最大障碍则是对法律的无知。

四、法：为什么没有用

【案例3】邻居家的狗死了

X，东北人，36岁。故意伤害致人死亡，无期徒刑。X的媳妇精神不大好。某日邻居家的狗死了，邻居推断一定是X的媳妇下药毒死的，要求X家赔偿2 000元。X觉得自己的媳妇虽然精神有些问题，也不至于去毒狗，更何况家里没有毒药，他媳妇也没有能力购买，所以坚决不赔。为此双方僵持不下，邻居屡次索要赔偿，毁坏X的菜地，直到有一天拿着斧子来X家闹事，被X夺下，混乱中反被X砍中，重伤死亡。X投案自首。

在诉说经历的时候，X异常激动，“为了条狗我这下半生就毁在这里边儿了”，并且一直强调自己“从来没被派出所罚过款没被派出所拘留过，完了也没跟别人打过架，跟邻居之间也都挺和谐，就是个老实人，靠干活儿为生，不偷也不抢，我就这么个人”。不管X的诉说是否属实，起码说明X认为，像他这样的老实人不应该遭受这种荒谬的无妄之灾。在他的观念里，这场荒谬悲剧的根源就是受害人太跋扈。“平时就挺称霸，我要说这意思是什么呢，你要说他老实，也不会没看见就说是我媳妇儿药死的。这家人啊就是不讲理，骂你也没有事儿，打你也没有事儿，他们就是这么想，平常跟其他人也这样。”X还专门提到，他虽然平常讨厌这家人的霸道，但还是顾及邻居应有的情分，逢年过节的礼数都不缺，“他们家盖房子我们还都去送过礼钱呢，送了20块钱，农村啊邻居之间虽然没有太大的来往，但有事儿不能袖手旁观哪，面儿上还得送，逢年过节的咱们也到他屋里去坐一会儿，拜个年啥的，咱们也就这么个人。有时候家里菜吃不了，倒了也白瞎了，我就说你们吃吧，……跟邻居之间还做到这种程度”。也就是说，在X的叙述和观念里，被害人及其家庭才是乡村秩序真正的破坏者。

为什么对方不讲理、破坏乡村秩序，进监狱的反而是自认为谨守规矩的老实人呢？在访谈的时候，我们曾留意到如下的问题：是否因为对方很有权势或者特别有钱，以至于可以有别的力量作为倚仗才无理由地欺负X及其家人？X的回答是否定的：“他家呢就是，钱还没有，就是打下那个底儿了……称王称霸那个底儿，他敢跟你打，敢跟你干，也敢跟你纠缠。他家三口人，爷俩，都挺厉害，谁也不敢得罪”。面对这样没什么特别背景的蛮横家庭，为什么研究者们假设的乡村纠纷解决机制不能发挥应有的作用呢？X的解释或许能给我们提供一个答案。X最初提出找村干部来解决纠纷，被害人同意其建议，并主动找来治安主任，但这个治安主任“是他妹妹的（干）哥哥”。X只好去找村长，但由于自己“就是在家靠干活儿，跟他也没什么关系。那个治保主任呢就是……跟我这个被害他们是亲属关系，完了他俩（指治安主任和村长）一串通，到那儿就让我赔。谁去都让我赔，村长去也让我赔，那个治安主任也让我赔”，“都没看着就让你赔偿，还不让我上班”。X在走投无路的情况下要求把案子提交到派出所，“我说这案子你们上交给派出所，我这么告诉他他们也没解决，也没管”。不仅如此，X还被堵在家里不能去上班，一出门就被打。整个过程没有任何邻居过来劝解，“打的时候也没有，都不想得罪人，因为又没打着你，谁都不上前，都瞅着。这家人打人狠，大家都上不了前，上去也说不了话，也只能不吱声。到后来我就躲，躲他就打不着了”。

（为什么不找法律途径解决？）“那阵我就以为……不是我造成的，也不是我家的错，说什么我也不会赔偿，所以也没多想”。无论X给出的理由是否是他当时的愿意，但就这桩事件本身来看，即使他诉诸法律，也很难得到他想要的结果。在抽象的以“权利”为核心的法律推理领域，这样的故事无疑涉及到众多法律问题，例如“诬陷”、“损毁财产”、“骚扰”，从而产生众多可诉诸的法律权利。但在实际的法律系统当中，仅仅有合法合理的权利主张并非国家法启动的充分条件，“效率”也是一个不可忽视的决定性因素。法律运行本身是一个建立在成本收益基础上的社会控制系统，即使在作为法治“模板”的美国司法系统中，成本考量和效率也通常是影响普通人获得法律服务和正义分配的关键因素（梅丽，[1990]2007）。在本案所涉及的中国基层社会情境当中，司法服务“供给”上的不足，导致了国家法系统不可能以“权利”为首要价值，而只能以解决问题为第一任务。

与以上国家法系统相匹配的是一个基本的预设，即社会自发调节能力的存在。抽象地谈论国家法系统对于整个乡村原有秩序的摧毁和无孔不入，往往会造成误解。事实上，国家法系统的根本特征之一便是关于法律调整范围的确定。任何一个社会事件进入国家法系统之前，必须经过立案这一步骤，这就意味着，必然存在一个界限，在这个界限以内，是国家法接管的世界，在此之外，则是社会或国家行政权力的范畴。

首先，在X的故事里，我们看到了派出所的“失灵”。“派出所有时候就下来看看，调查一下怎么回事儿就走了，都解决不了”。在乡村社会，虽然派出所担负着国家行政权力和治安权力末梢的重要使命，但在很多基层社会，它作为外来机构，只是一个偶尔出现的权力的影子，没有进入整个乡村生活的语境，其权力的行使依赖于更基层的机构提供的信息。其次，村长、治安主任和其他村干部也无法担任中立的判断者或者正义执行者的角色。在x的讲述里，他们更接近于拥有权力的普通村民，其立场的选择完全基于个人与具体事件、当事人的关系。再者，是否存在一个纯民间社会的调节力量？至少在这个故事里，这一点是不得而知的。

也就说，X所描述的乡村社会不再是一个由地方权威、精英、乡绅领导起来的自治共同体，清晰地呈现在我们面前的，只有一个个个体，包括不讲理的个人，作为亲戚的村干部，作为前者的朋友或者同类的其他村干部，不敢说话的其他人。

在这个故事里，我们发现的国家法的“没用”，与一般的民间法研究中所呈现的情形完全不同：国家法系统并不意味着对社会自治性的取消，相反，它预设了国家/社会两分格局的存在。在这个意义上，所谓的国家/社会视角是内在于国家法秩序之内的，因此国家法系统作用的充分发挥，必须以“社会”的存在和运转为前提。而国家法秩序面对乡村社会所表现出来的无力，有可能并非来自于民间秩序的抵抗，而是源于民间秩序的“缺席”。

【案例4】冯沟村世仇

F，东北人，25岁。故意伤害罪，有期徒刑8年。F与被害人是远房亲戚，但自爷爷辈开始便因分房而结下怨仇，几十年间两家矛盾不断，时有冲突。F小学一年级时，父亲曾在与对方家庭的打斗中失去四个手指。后经法院调解，对方赔偿9000元结案。这次F的母亲与被害人的妻子由于琐事发生争执，被痛打，F就跑去找被害人打架，互殴中将对方打成重伤。

这是一个典型的纠纷解决失效的故事。F与被害人的世仇起因于几十年前的“占道”纠纷，F的父亲拿到一套房子，但进出的某条通道被被害人的父亲给堵了，后者在通道上盖起了小院。从F的叙述里，F的姥姥家和大爷分别担任过村里的大小干部，例如村长、队长，都曾为此事找过被害人的父亲。F本人当时尚未出生，关于这个世仇的知识都源于家庭和邻里的诉说，不清楚细节，我们对于其中到底发生了什么当然也是不得而知。但至少可以肯定一点，即过去几十年里两家为此冲突不断，直到今天，纠纷还是没能解决。

国家法曾在两个时间点上介入这一案件，第一次是十几年前F的父亲失去四个手指时，第二次是导致F入狱的事件发生后。但国家法对这两次事件的处理方式大相径庭。无论按照哪一个版本的《中华人民共和国刑法》，造成受害者四指残废的行为都毋庸置疑地触犯了刑律，但当时的处理方式是调解，施害者赔偿F的父亲9 000元人民币了事。这在民间法研究当中可以被看作是经典的“刑事转民事”案件（梁治平，1997：432-449），体现了国家法面对民间惯习、为了“社会效果”而采取的司法实践上的折中和妥协（同上：442）。

那么，这样的处理究竟有无达到“社会效果”呢？很显然，在F家的故事里，事情并未像民间法学者所想象的那样终结：首先，矛盾和冲突此后继续频繁发生，没有减缓的迹象；其次，据F转述，“听我爸说就是不满意还能怎么样，我爸当时就是这么说的”，（你这么听起来还是不太满意，是吧？）“对”。既然无论在主观满意度还是客观效果上，这种对“社会效果”妥协的司法实践都未能达成其目标，那么问题的症结究竟在哪里呢？

当我们假设“刑事转民事”可以起到缓和社会矛盾的效果时，其实预设了社会矛盾在国家法不介入的情况下自行缓和的可能性。在这种假设下，虽然同样是国家权力的行使，但不同行使方式的效果是不一样的。刑事案件意味着国家权力直接介入社会关系，将一方定义为犯罪人，另一方定义为受害人，其结果指向的不是这个关系本身，而是更为抽象或者说更宏观的非地方性的秩序，即刑罚本身的“报应”性特点，一次性地抚平了抽象的社会关系由于刑事犯罪行为而出现的裂痕，至于具体当事人之间的社会关系，则不在考虑之列；刑事转民事的效果（或者说优势）则在于维续原有的社会关系，此一犯罪行为不构成从地方共同体领域向以国家为背景的抽象领域的飞跃。这种设想无疑有其合理性，但它们能否在实践中实现自身的初衷，却不能骤下结论。

如果社会仍然拥有自行修复社会关系的能力，即矛盾可以通过基层社会非诉讼纠纷解决机制逐渐被吸收或者彻底解决，则刑事转民事的做法无疑是有益的，这也构成民间法学者的基本看法。但是，他们错误地将这一预设看成是民间社会秩序的题中应有之义。正如前一个案例所分析的，基层社会并不一定蕴含这样的力量。同样的逻辑，在F的访谈中，我们几乎可以看到完整的再现：（1）“没有，从来没有。农村里…嗯…这么说吧，恨不得没有这个…一年到头没有这样的事啊，他都觉得没意思，都喜欢看热闹”，“从来没人管过。就是…这次我打人的时候他哥哥，他对象的哥哥，然后就是我婶，就他们俩拦着，就再也没有其他人，毕竟是亲戚嘛，再就没有了。”（2）“被害他的父亲以前就是在村上干过，可能跟上面的乡里什么领导都有些关系吧，应该是的。”（3）派出所根本没有出现在F所列的可被选择的纠纷解决机制当中，只是在提及被害人的社会关系时，说到“我这个被害啊，他弟弟还是表弟的在派出所，我们市的”。

这个案例表明，单靠国家法无法修复受损的社会关系。但与民间法逻辑不同的是，这并不能推导出“修复社会关系”属于民间社会的范畴，应当回归到由民间法来支配。因为这样的假设忽略了在以上两个案例、甚至所有案例中都或多或少体现出的民间秩序的缺位。与通常的理解不同，这种缺位并非加强而是在根本上制约了国家法系统作为一整套生活安排和行为规范的效果和作用。

【案例5】杀私奔妻

D，东北人，52岁。故意杀人罪，无期徒刑。D一直以既漂亮又有高中学历的老婆为荣，后来老婆开了个洗头房，招了四个小姐，时常与流氓地痞来往，D也不以为意。某日，老婆跟当地的黑社会人士C私奔，D大为惊诧。之后曾努力挽回，请儿子的老师、亲戚、痞子朋友去劝说，希望老婆回心转意，全无效果。后来D亲自找到老婆，想劝她回家，结果反被黑社会打成重伤。在老婆私奔后的第九个月，D决定杀死她。事后，D投案自首。

除了民间秩序的缺席导致国家法的无力之外，D的故事向我们展示了国家法在人们的意义系统中的另一种面相。

D的悲剧的起因与L相同，都是妻子的外遇；然而D与L不同，他一开始就想到利用国家法来解决自身的问题。“我怕磕碜你知道吗，你媳妇儿跟人跑了，多窝火儿啊，多磕碜。（所以谁都没跟说？）谁也不知道啊，家里也不知道啊”。后来他去找老婆被流氓打，“三次被打，不敢说呀，跟谁说啊，说了还挨谁笑话，又帮不了忙，不磕碜事儿嘛，媳妇儿跟人跑，完了还叫人打了，啥好事儿啊。我本身在家还大一点儿，叫弟弟妹妹们咋看待啊”。他特别说到，直到他杀人为止，他的生活圈子里知道这件事情的只有四个人。在这种背景下，他首先想到的是找司法机关，除了“法治”的意识形态力量之外，国家法系统所代表的陌生化世界与现实熟人世界的区别，D一定深有体会。

国家法系统眼看就要发挥L在后来的追悔中所盼望发挥的功能，但D选择了放弃。原因是他通过一桩事件感知到了对方的势力，“在潘井又开一个理发店儿，他俩跑到潘井又开一个理发店儿，没见着人。开业的时候去了好多人，剪彩啊啥的，她二哥也去了，她二哥是潘山天秀公司的一个书记。开业那天他们就被潘山市公安局给抓过去了，因为他没有合法手续，把他俩都给抓走了，他们家（C）大哥和侄儿一个电话就给放了，他大哥在司法局上班，他侄儿，他大哥的大儿子，在检察院上班。所以为啥我就不敢相信这个司法部门呢，人家都有，那小子，那男的都有直系亲属在里边上班，你说我他妈能上哪儿告去啊，我能告得了吗，我一个小穷工人……就只能……实在是没办法了。”

D通过这次事件见识了C的家庭的关系网和能耐，认为自己根本没有办法通过法律途径来制约有多个亲属占据各司法部门要职的C。在D的这种想象中，国家法不是一个高高矗立于乡村社会之外给予陌生人保护的体系，而是一个与基层政治权力结构有着千丝万缕联系的系统。至少在D的观念里，国家法对于个体的有效性取决于这个人拥有、分享和能动员的政治权力。C作为众多权力人士的亲属，在D看来，相比于自己，自然具有极大的优势。

然而D没有立刻完全放弃对国家法的诉诸。“我就再找朋友，那朋友好像管点事儿吧，也没起作用。”（那朋友是干嘛的呢？）“我那朋友是，台安县有宾馆，宾馆里的…就像派出所那样的，那…那个系统的，那叫什么的，派出所吧啊，宾馆里面那叫派出所还是啥的啊，他就像所长那性质的，是个小头头，管治安的。（是保安吗？）哎，对，好像就是叫这个。（你们什么关系呢？）我们是亲戚，是……我妈那头的亲戚，怎么个关系我也整不清楚呢，因为我上我舅舅家串门儿，过年时串门，正好他也去看我舅舅，他叫我舅舅叫姐夫，说他在宾馆上班，说有啥事儿找他去，就再没见过，这回有事儿我就找他去了。”粗看起来也许很可笑，他居然找了个只有一面之缘且拐弯抹角的亲戚，甚至连对方的职业都没弄清楚。他为什么会有这样的选择？“当时我寻思他这个管治安的，好像懂法律这方面还是啥的，公安局也好啊各方面可能认识点人儿，也能点拨点拔，我又不会说”。可见，D还是渴望通过司法途径来解决老婆的问题，可能也是出于同样的“陌生化”理由，他找了一个跟自己的生活圈子几乎毫无交集的人，期望他能够增加自己与国家法系统的联系，从而对抗C的优势。

结果可想而知。他跟保安朋友“溜达去了，人家根本没把他放眼里，把门锁了，面儿都没见着”。至此，D决定放弃对国家法的期望，认为这不是自己有能力利用的纠纷解决机制。这一判断甚至影响到他后来被暴打之后的行为选择，“我不敢相信公安局啊，他们家有人在司法局上班，有在检察院上班的。因为他本身…那个…他俩在那儿租房被公安局抓住了完了当天就给放了，打个电话就给放了，于是我就不敢相信他们（公安局）”。

在D的观念里，国家法系统表现出对基层政治现实极强的依赖性。它不像一些学者所想象的那样，是一个以强力的和孤绝的姿态进入基层社会的“异质性”系统，它的运行必须以乡村社会的政治力量为基础。尽管作为“法治”建设的主角，国家法总是被宣传为一套保护公民权利与义务的抽象实体规范，然则不可忽视的是，法律永远都是作为一整套制度出现的，一桩刑事犯罪所牵涉的部门包括派出所、公安局、检察院、法院，甚至还有司法局，每个部分都是现实的政治体，充满各色行动者出于各种利益诉求而进行的行动。中国整体司法制度的行政化运作，更是让国家法的这一特质得到更充分的发育。

在这个意义上，D的观念与其说来自社会底层对权威的变形想象，毋宁说更为真实地反映了他所面对的乡村社会和国家法。L的故事告诉我们国家法面对新的乡村社会时所可能具有的意义；而在D这里，现实更为复杂，他要面对的，并非国家法强行镇压活泼的民间秩序，或是国家法自然填补民间秩序缺位造成的空白，而是本文开头就强调的，是二者都无法解决其需求的真空状态。

那么，摆脱了对国家法和民间法关系的诸多假设与描述，直接进入这一真空本身，我们又会看到一个怎样的世界呢？五、法！我懂法

【案例6】乡村霸王

T，东北人，25岁。故意伤害罪，有期徒刑4年。当时村里有两块闲置土地，被害人Y想通过T的父亲（现任村长）接手那两块地，被拒绝，Y当时抱怨了几句。几天后，刚刚回乡的T得知此事，赶到Y家扇了他两巴掌，给予警告。两个月后，被害人Y酒醉后在小卖店遇到T的父亲，争执之下用啤酒瓶打了T父亲的头部，造成轻微伤口。T知道后，堵在被害人Y回家的路上，在大量村民的围观下殴打被害人Y长达两个小时之久，造成Y终身残废。T出外躲了几天，后投案自首。

在所有的访谈对象里，T的事迹最符合日常生活中所建构的“罪犯”形象，但坐在访谈人员面前的他既乐观又活泼，全然没有想象中的暴戾和阴沉。他所洋溢的“主流感”同其他犯人的边缘感形成极大的反差，让访谈者一直陷于震惊之中。在某种意义上，他所扮演的就是本文引用的所有访谈材料中都出现的那个“霸道不讲理”的角色，区别仅仅在于，他是“犯人”，而非其他材料中的“被害人”。

T无疑构成了乡村秩序中的暴力因子。“我从小就打架，打大的”，“敢打我爸，我打死他”。他还反过来告诫访谈者，“有人要打你爸，你也得打他，不然养你干什么的”。这种暴力分子，某一次没能控制住拳脚的轻重，将别人打成重伤，于是被刑事制裁，进入国家暴力机关，受到国家法的制裁。仅从表面上看，从T的故事中我们可以得出如上结论。

但现实要复杂得多。首先，T是村长的儿子以及前任村长的孙子。这一点他本人也不讳言，“我爷爷，我爸爸都是村长”，“从小我就在街上打架，没人敢管我”。这让我们联想到几乎所有案例里都存在的跟基层干部有着或现实或想象的联系的“恶霸”。T用自己的成长经历说明其他人的这种“想象”是有现实依据的。Y与T父之间的纠纷说明，村长握有的权力是实质性的，可以分配闲置土地。但与通常的想象不同的是，村长并非传统秩序中具有权威性的分配者，如“地方精英”、“乡绅”；从Y的反应看，村长的分配权与其说来自权威，不如说来自体制。村长拒绝Y的请求时，Y可以当面抱怨甚至谩骂村长几句，且不会招致体制的惩罚，惹来的却是T的巴掌和警告。Y的后续反应说明，明显他害怕T要远远胜过害怕T的村长父亲。他仗着酒醉拿酒瓶敲了村长的头，事后害怕地让所有目击者做见证，“说以后要是被我打了，做个见证”（T转述）。T在回忆自己打Y的情节时，神色镇定，仿佛在描述别人的经历。据T说，他在殴打Y的现场，来往人极多，但人们只是在充当看客的角色，即使Y被踢得奄奄一息，也没有一个人敢报警。究竟T凭借什么样的力量在当地造成了如此恐怖的气氛？单凭个人的蛮横霸道，似乎不足以有这样的杀伤力，若将之归结为“村长的儿子”，又难以解释为什么村民害怕T要远胜害怕村长本人。在这里，我们能隐约看到“村长的儿子”和“从小打架的恶霸”这两种形象的叠加。这才是解释T在乡间横行无忌的关键。那么，这种叠加又意味着什么呢？

T自己的叙述提供了一条线索，“谁敢报警？派出所都是我兄弟，敢报警我下一个就打死他”。爷爷和爸爸都是村长，对于T来说，这意味着“从小就在街上打架，没人敢管我”。T虽然屡次被关进派出所，但凭借他父辈的关系每一次都“没事就出来了”。久而久之，村里人就对T的“派出所都是我兄弟”要不然是亲戚的诳言深信不疑了。他在将Y踢到动弹不得、生死不明之后，在众目睽睽之下离开现场，走之前还威胁在场的人不准报警。三个小时后，他自己觉得可能要出事，才打电话报警和叫救护车。等救护车赶到现场，Y还躺在那里。Y被送到医院之后，T在派出所的“兄弟”一直跟T电话联系，告知他Y的抢救情况，“反正他要不行了，我就跑路。杀人不行，这个事情大了”。T在外地躲避了三天后，派出所的人打电话给他，说Y可能不会死，顶多变成植物人。T决定回来自首，“可以减刑嘛”，同时安排家人去跟Y的家人谈判，警告他们不要去告状，只能接受私底下的赔偿。这个案件的处理结果是，受害人家属接受私下赔偿，T以自首论，并积极抢救受害人，“家里人也费了老力气了”，判了四年。

T犯事的整个过程简直就是D的噩梦。D所忧心恐惧的一整套机制都在现实地运转，并且发挥了极大的作用。派出所的个别工作人员负责给T望风，提供信息咨询，他们的私人关系也是T借以恐吓乡邻的力量，这使得T获得了常人所不能拥有的充裕时间，来判断下一步要怎样行动。同时，T家的社会地位和经济状况也为他用金钱赔偿换取受害人家庭的私下和解创造了条件。在整个国家法的核心裁决过程中，T的家人是否动用了“公权力”，T说不清楚，但如果不是“家里人也费了老力气”，很难想象他只需要面对四年的刑期。

荒谬的是，T在被问及对法律的认知时，爽朗地说，“关键就是我懂法啊”，而他最后悔的则是“我不该自己去打啊，找个人去打他，查都查不出来”。T是否有暴力倾向或者是否是“犯罪人格”，本文不做评论，但倒推他与Y的纠纷的整个过程，我们可以清楚地看到一个悲剧：Y和X一样，遭遇了一个蛮不讲理的对手。如果说X的对手还只是依靠蛮横以及与村干部的“可能”的关系，那么Y就要更加悲惨，他所直面的是一个“地方土豪”。Y在愤怒时敢当面谩骂村长，是因为“乡权”已然不存在了，但当面对与基层权力、国家法的整个运行机制结合在一起的强力人士时，他彻底沦为一个得不到任何保护的个体，生死不明地躺在人来人往处，整整五个小时无人理会。

更为荒谬的是，正是这种“地方土豪”，成为乡村社会中所谓纠纷解决机制的实际启动力量。T首先是一个无赖少年，但他的力量来自于与父辈掌握的基层权力的结合，更来自于他与国家法秩序代表的更强大的“权力”的结合，只要他愿意，他可以发动任何一种纠纷解决机制来对付他的敌人，来维护自己的利益。六、法？忍忍算了

【案例7】他上面有人

W，东北人，59岁。故意伤害罪，致人伤残，刑期9年。在访谈过程中，他一直重复申明自己的委屈。言谈和举止间显示出他性格中的软弱。在他的讲述中，被害人本是他的邻居，试图抢占他的宅基地，多次挑衅，更公然在W的后院种阴宅树。W一直忍气吞声，最激烈的反抗也只不过是站在家里对着窗外咒骂几句。直到案发当日，被害人持刀闯入W的家里，当面侮辱谩骂并出手打他。W忍无可忍，与之厮打起来。结果两败俱伤，W折断了被害人的手指并造成筋脉不可恢复的伤害，被认定为重伤；被害人砍伤W的额头，伤口长7 cm，未达轻伤标准，不予刑事追究。

这个案例的意义在于给以T为代表的“地方土豪”提供了一个活生生的注脚。

在这个故事的所有转折点，都存在同一个问题：W有没有尝试找人调解，或者找政府、派出所来解决，为什么不这样做？W的回答很一贯：“忍忍算了，他上面有人。”至于对方上面有什么人，究竟这个人有多大的权力，可以让他肆无忌惮地仗势欺人，W一直说不清楚。“是村里的”、“派出所都是他的人”、“他上面有人，在市里”，在不同的阶段，他都会主动给对方换一个靠山。甚至到了诉讼阶段，他虽然质疑验伤报告，但没有胆量要求复验，原因仍然是“他上面有人”。“为什么觉得他上面有人？”在访谈者的反复追问下，W给出的证据仅仅是“他进过派出所，第二天就被放出来了”。

不管受害人实际上有没有手眼通天无处不在的靠山，至少在W的观念里，在纠纷发展的任何一个阶段，自己都处于弱势地位。这种心理认知导致他一直回避同权威发生关系的任何可能性。他不敢去找村干部，因为担心W上面有人，也不会去找派出所，因为相信派出所不敢把对方怎么样，“只好放出来”。当纠纷升级成恶性事件，从乡村社会转移到县法院，他仍然不敢主动提出任何要求。

在这个故事里，与其说地位较高的一方是“土豪”，获得了权威更多的支持，因而在纠纷过程当中占尽上风，不如说是地位较低的一方由于对“土豪”的想象和恐惧，主动放弃了所有让权威介入纠纷解决的机会，甚至主动放弃了维护自身权利的所有可能性。

在T与W的故事所勾勒的世界里，我们看到的是强大的地方势力与毫无凭依的弱小个体之间的对峙。当然，现实并非永远如此残酷。但在以T和W为两极的连续谱上，我们看到的却是国家权力、国家法都集中于少数强力者手中，弱者则退回到国家权力之下的“”生命的状态，他们唯一的选择是忍耐，或者忍无可忍。

与此相应的是，在国家法与民间法讨论中所涉及的现代国家作为公权力与民间秩序作为公权力的对抗或妥协的二元对立，在上述案例中却变成了如下情况：无论是民间秩序还是国家法秩序，在基层生活实践中，都难以保持自身的纯粹性和公共性，而蜕变为各种形态的“私权”。在人们的想象中，这些“私权”被同一种人操控，彼此关联，互相依存。它们不是可以被学者进行比较和选择的不同性质的“公共”秩序，而是基于同一个源头的强大压迫。

当然，这种图景并非随时随地都在发生，但它作为“偶尔”出现的现实，作为人们对政治和日常权力世界的印象，确实正在生产和再生产着难以估计的破坏作用。至此，我们或许可以更好地理解通过本次调查所得到的若干数据信息（储卉娟，2010）：

特征1：在纠纷发生之后，大多数当事人希望以“私了”的方式解决纠纷，即“忍”和“双方自行解决”占到61.8%，其他的纠纷解决方式仅占不到三成。

特征2：被调查的这些纠纷大部分发生在“相对经济地位较低”的服刑人员和“相对经济地位较高”的受害者之间。

特征3：卷入这些纠纷的行动者对于制度性纠纷解决机制的功能，同时存在普遍的不信任和较低的关注度（高达77%）。

七、“豪强化”的危险：总结与讨论

一直以来，国家法与民间法的关系是透视现代中国基层社会秩序的重要视角。基于东北四所监狱的“民事转刑事”案件中的犯人的问卷调查和结构性访谈，我们发现，在现代乡村社会，存在着一类既标志着民间秩序整合力量在某类情境下的失败又没有被国家法系统处理和吸收的特殊纠纷。通过对结构性访谈中7个案例的详细剖解，本文检视了在民间秩序整合失败的极端情况下国家法秩序所扮演的角色，以及在民间秩序和国家法治理双双失败的背后乡村秩序的可能图景。

透过“赘婿的故事”和“家务事没人管”这两个案例，我们看到，与传统民间法理论的预设相反，国家法构成了现代乡村社会的备选秩序，这个秩序对于民间秩序而言不见得一定是破坏性、压迫性的，在某种程度上，国家法秩序的“异己性”和“外来性”决定了它是地方性社会中的“陌生人”获得保护的唯一途径。

然而，国家法并非一种超然的、仅以国家强制力为保证的力量，它的行使依赖于基层政治运作，它的功能取决于民间秩序的配合，这是由国家法本身所预设的国家/社会二元性决定的。在目前的基层社会，正如“邻居家的狗死了”与“冯沟村世仇”两个案例所体现的，“社会”的缺席加剧了国家法的危机：它被迫直接面对个人，由此必然产生的无力或失效又会降低其合法性。“杀私奔妻”案例则透视出国家法系统作为一套实践机制，是如何与基层政权的运作紧密联系在一起，或者干脆被想象成同一种东西的。

“乡村霸王”和“忍忍算了”作为两个极端性案例，向我们展示了乡村社会的强力人士基于对基层政治权力的控制和分享，获得了一定的减弱/增强国家法作用的力量。这种现象的存在，在某种程度上瓦解了国家法与民间法理论探讨的意义：问题的症结可能并不在于国家法秩序和民间法秩序作为两种公共权力/权威的对抗，而是在不同的场景下公权力的日益“私人化”。那么，无论这两种公权力如何消长，落实到生活世界的层面，我们看到的，都是“强力人士”在乡村权力结构中的凸显和对权力的垄断。

有必要重提本次调查和分析的局限性。诚如前文所述，本研究不是对整个中国基层乡村结构变迁现状的完整分析，而是在国家法和民间法同时失效的极端案例中，探讨一种现实存在的危险性。至少在这些受访者的日常生活中，无论是国家法秩序，还是法社会学者寄予厚望的民间法及其所维系的社会秩序，都付之阙如。或许他们只是乡村秩序病态化的产物。但正是通过对病态的考察，我们才能更深刻地了解“常态”生活中蕴含的风险，以及怎样才能避免或者降低风险现实化的可能性。

秉持这一基本取向，我们发现，在民间秩序和国家法系统都无法对此类纠纷进行调节和吸收的情况下，传统的国家法/民间法分析视角很容易走向两个隐含价值判断的结论：（1）民间秩序的失败意味着国家法系统对传统地方秩序的瓦解，国家力量将进驻民间秩序撤退的地方，实现基层社会的进一步“国家化”；（2）国家法系统的失效意味着民间秩序依然起作用，移植自西方现代国家/社会背景下的国家法系统面临来自本土传统社会和生活方式的抵抗。但从上述七个案例来看，这两个结论都无法容纳一个正在发生的现实：民间秩序的衰弱和国家法系统的无力可以同时存在，且在某种程度上二者相互关联。

回到本文开始时提出的两种判断：现代中国基层结构是一盘散沙，还是有内在整合力量的自治领域？答案是，很难说现代中国基层仍是一盘散沙，无论是基层政权建设，还是以国家法系统为手段的整体国家法律，都已经实现了国家权力在体制和实践上的下沉，至少在制度和权力运作层面上，中国的基层已然被纳入现代国家系统。其次，这是否意味着国家或者国家与社会合作/融合的机制已经成为基层社会的整合力量？从民间纠纷解决机制的选择和实际作用来看，似乎也不能做此判断。理想中的纠纷解决过程假设，村庄内日常生活中的纠纷可以经由“村长调解村委会调解驻村干部乡镇司法所乡镇政府派出所乡镇政府乡镇法庭”这一制度化路径被层层解决，但在我们的调查范围内，这样的纠纷解决链条往往是不能正常运转的。无论是“法律的治理化”还是“第三领域”，都没有显现出学者们在理论分析中呈现的“胜利”和“实践作用”。再者，是否可以就此否认国家权力下沉的合法性，回退到对传统民间秩序的“寻找”和“重建”中？本文分析的种种败象清楚说明，此种路线在很多时候已无事实基础。相反，我们在上述案例分析中逐渐清晰地呈现出了一种人物形象：“强力人士”。这一形象在传统的国家法/民间法秩序中一直被遮蔽。“强力人士”完全不同于传统乡村秩序中的“士绅”或“地方精英”，几乎不具有任何社会阶层上的共性，来源高度多样化，既有村长的儿子，亦有地方黑社会的小头目，还有穷困潦倒的底层人士；也不具备任何传统、品行、法理上的权威，不能被视为地方共同体秩序的化身或代言人。换言之，这一在民间秩序与国家法系统的中间地带崛起的关键角色既不是通常所说的国家权力拥有者（村干部），也不是乡村秩序代表者（地方权威），更不是“第三领域”，而以强悍为突出特征，其共性是“无赖”、“霸道”、“狠”。

这不禁让人联想到增渊龙夫刻画的“豪强”秩序。与一般的理解不同，增渊龙夫（1993：556-557）特别强调“任侠”和“豪强秩序”的意义，强调在中国社会中一直存在以人与人之间联接为特征的个别秩序。在现实中，这种个别秩序的群小世界大量并存，群小世界间起支配作用的规则是弱肉强食，构成各种群小世界的中心力量是土豪、豪侠与豪族。根据这一看法，这类个别秩序虽然在汉代以后消失于史书记载，但作为秩序构造本身却一直存留于中国帝国体制当中。

篇5

【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究

治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。

一、问题的研究背景、目的和意义

农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。

二、中国乡镇社会治理体制存在的问题

（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥

公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。

（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化

根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。

（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程

乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。

三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径

篇6

建立健全我国卫生评价制度

社会团体发展的前瞻与思考

加强智库研究建设新型智库

做好社会救助和慈善资源的对接

完善我国志愿服务体系的建议

“三社联动”的问题与优化策略

用治理理念推动公共文化服务发展

完善社会保障管理体制的几点建议

改进我国儿童安全保护工作的思路

徐州市街居体制改革的实践与思考

维护国家文化安全的核心与对策

新常态下中国式邻避困境的解决思路

完善促进大学生就业创业的政策体系

在完善制度中全面推进社区矫正工作

民间公共资源的传统利用与乡村建设

推进新型城镇化和流动人口社会融合

基于近年来几起重特大事故灾难的分析

创新社会治理需要全面提升领导力

英国开放公共服务改革及其启示

加强社会治理创新推进社会治理现代化

总体国家安全观下的公共安全与应急管理

加强国家安全管理体制的系统性设计

运用协商民主创新社会治理的有益尝试

县域社会协同治理的“田东经验”分析

社会治理创新视域下的微信谣言治理

组织社会力量参与社区治理的实践与思考

重庆城乡社区服务差异分析及政策建议

加强网格化服务管理体系构建的几点建议

引导新文艺组织和文化群体参与社会建设

行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战

扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革

全面推进依法治国进程中我国社会发展展望

从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战

社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策

在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用

正确认识和处理新形势下改革与法治的关系

开启中国社会学研究的新“黄金时代”

中国合和式风险治理的概念框架与主要设想

新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考

清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略

人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议

推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践

《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理

总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化

推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设

深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考

客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭

篇7

关键词：城镇化；社区异质性；社会资本；村居委选举；政治参与

中图分类号：C912.2 文献标识码：A文章编号：10093060（2016）03-06010

一、 问题的提出

组织结构的变迁必然引起治理方式的改变。20世纪80年代初期，随着制度的瓦解，以及农村经济体制改革的推行，农民从集体组织回归家庭，从而推动村民自治的实践。与之类似，中国城市居民在90年代中后期经历国有企业改革――单位体制瓦解之后，由“单位人”向“社会人”转变，因而城市基层社区的管理也相应由“单位”管理转向居民自治管理。从这一点来看，尽管村民委员会和居民委员会对于村民和居民的自治管理在时间上有先后差异，但产生的历史背景大致是接近的。《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日施行）和《中华人民共和国居民委员会组织法》（1990年1月1日施行）明确规定，村委会和居委会分别是农村居民和城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。参加村委、居委（后文简称村居委）选举是村民、居民自治的核心内容，是实现中国基层民主的重要实践。考虑到城乡社会结构、经济文化、民众教育水平、参与意识等方面的差异，以往关于村居委选举参与的研究是分开进行的。笔者认为，虽然独立研究能够揭示村居委选举的一般过程和独特影响机制，但如果将村居委选举置于相同的背景下进行比较研究，或许能够发现一种共同的模式，从而对整体上推进中国基层民主建设产生更大的影响。

《国家新型城镇化规划（20142020）》指出，城镇化是我国现代化的必由之路，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大现实意义和深远历史意义。但由于城乡户籍制度的二元分割，中国人口城镇化与户籍城镇化并不一致，大量农业人口迁移城市后并不能平等地享受城市的公共服务，很难融入城市，呈现候鸟式迁移，往返于城乡之间。这种迁移方式增加了城乡社区的异质性。因此，本研究尝试以城镇化为总体背景，以社区异质性为切入点，综合比较农村和城市居民在参加村居委选举投票方面的共同模式和差异模式，以期更深入地理解民众参与村居委选举的影响机制。

1. 影响民众村居委选举参与的理论与假设

村居委选举是竞争性选举还是非竞争性选举，民众是自主式参与还是动员式参与，谁来参与，为什么参与（动机），哪些因素影响到村居民的参与行为等一系列问题一直是政治学、社会学等学科重点关注的问题。总体上来说，政治学者倾向于通过个案参与式研究展现村居委选举的一般制度结构、选举过程，从村庄、城市社区自身的特征来理解村居委选举参与行为的影响因素，而社会学者倾向于通过大规模问卷调查，从村居民自身人口、社会经济特征、社会网络与资本等不同维度来比较不同社区的总体或个体性差异对民众参与行为的影响。本研究通过对以往研究文献的梳理，概括了影响民众参加村居委选举投票的三个主要解释路径：

（1）村居委选举的政治过程与精英动员

刘春荣通过对上海居委换届选举的过程分析发现，不同社区的选举参与行为以及选举的推行过程是明显不同的。行动者，包括居民，运用了不同的策略和资源，从而使选举产生各自不同的意义。社区精英的动员策略以及选举规则的开放性，使得许多“陌生人社区”中的居民被动员起来，在这种情况下，选举更多地受到精英行动策略和制度空间的塑造。刘春荣：《中国城市社区选举的想象：从功能阐释到过程分析》，载《社会》，2005年第1期，第119143页。仝志辉则通过对农民选举参与过程中精英动员的具体研究，揭示了农村精英在农村小群体交往中形成的能够获得更多社会资源和权威的人，如家族精英、宗教精英、企业管理精英、技能精英等。通过构建动员网络，运用多种动员技术的方式来吸引农民进行投票。精英在动员普通村民投票时对其与普通村民的社会关联的利用和放大，是形成村民高度选举参与的重要因素。仝志辉：《农民选举参与中的精英动员》，载《社会学研究》，2002年第1期，第19页。但熊易寒指出，由于社区利益结构的差异，村委会选举以分配性利益为基础，需要选出“当家人”，而居委会选举以维持性利益为基础，只要选出“守夜人”，因而城市居委选举比村委选举要缺乏活力，而各种解释城市居民的高投票率行为的理论或观点（面子动员、关键群众和物质刺激等）都不具有足够的解释力，城市居民本质上依然是政治冷漠的，他们的高投票率结果是由于选举过程中委托投票机制赋予了社区积极分子事实上的“复票权”，是政府、党总支、居委会、积极分子和选民共谋的结果。熊易寒：《社区选举：在政治冷漠与高投票率之间》，载《社会》，2008年第3期，第180204页。

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关键词村民自治民主国家市民社会

20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。

本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”视野

村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。

一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。

后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。

上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。

有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。

持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。

二、“国家与社会”视野下的村民自治

运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。

科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。

1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”

持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。

而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。

那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。

由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。

三、村民自治研究的新进展

以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”

前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。

萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。

邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。

那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。

其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。

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近些年，随着国家社保事业的快速发展和对于社保工作重视程度的提高，河北省的社保管理工作得到了一定的提高和完善，为促进本省社会保险事业的发展作出了贡献。但是，河北省虽然属于东部沿海省份，经济发展却相对落后，思想观念更是保守陈旧。在国家加快建设社会保险事业的大背景下，现行的社会保险管理工作已经不能适应形势的要求，主要问题表现在以下几个方面。

(一)社会保险组织机构设置分散。从河北省目前的情况来看，由于各部门之间的利益冲突，以及历史遗留问题尚未解决，社会保险业务经办机构的设置与中央部委的管理机构不一致，社会保险业务被分散到社会保障部门、卫生部门等多部门分别管理。比如，新型农村合作医疗保险就归卫生部门管辖。由于机构不统一，必然造成组织机构的管理协调性差，这样，不仅很难统一社会保险决策的制定，延误国家社会保险政策的贯彻落实，而且更直接导致社会保险机构重叠、业务交叉、人员浪费，加重了社保经办部门的工作难度，也增加了社会保险管理工作的成本。

(二)社会保险经办机构设置不足。目前，我国正在加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系的建设。随着社会保险制度的不断完善和覆盖面的不断扩大，参保对象由企业职工向各类人群扩展，区域由城镇向广大农牧区延伸，这就必然要求在农村建立乡一级的社会保险经办机构，以满足广大农民参加社会保险，享受社保服务的需求。但是，河北省还没有建立乡一级的社会保险经办机构，基层社保服务不健全。这种状况显然不利于社会保险工作在广大基层的开展，不利于城乡一体化的发展要求。

(三)社会保险经办机构人员配置不合理。近年来，随着我国社会保险覆盖面的不断扩大，全国城乡居民五项社会保险的参保人数成逐年上升的状态。数据显示，2013年末，河北省基本养老保险的参保人数为4548．81万人，基本医疗保险的参保人数为1674．51万人，失业保险的参保人数为503．94万人，工伤保险的参保人数为737．04万人，生育保险的参保人数为667．58万人。面对如此庞大的参保人员，社保经办机构的人员配置却没有相应地增加，这必然会影响社保服务工作的质量与效率，阻碍社会保险事业的发展。除了社保经办机构人员数量不足，经办人员素质不高也是阻碍社保管理工作高效进行的一个重要原因。随着社会保险的不断深入和完善，社保的经办工作也更加专业化、细致化，这就需要具有高素质的经办人员，不但要有较高的专业知识水平，还要具有较强的实际操作经验，能够独立完成各项任务。然而由于以前的社保工作比较简单，信息化程度不高，所以目前全省的社保经办人员素质普遍不高，不能满足社保工作发展的需要。

(四)社会保险经办管理模式落后。目前，河北省社会保险经办管理服务还在延续传统的模式，即按险种设置的“单险种”机构体制，每一个险种都要建立独立的数据系统，各险种之间的业务相互分割，而没有形成一个统一的整体。由于社会保险五大险种都有基础信息等方面的一些共性业务，“单险种”管理模式必然会出现重复性的工作，这不仅降低社保经办管理工作的行政效率，还会加大业务管理和技术支持的难度。同时，“单险种”管理模式也会使各险种的社保基金分属不同部门管理，既不能集中运营，也不便于监督和管理。

(五)社会保险规定不完善。为保证国家社保政策的贯彻和落实，各省、自治区、直辖市应根据本省的实际情况，尽快出台相应的规章、规定，以及意见和办法，进一步细化相关的制度，保障广大居民的社保利益落到实处。目前，就河北省的情况来看，近几年，也出台过一些符合本省实际需求的规定，为国家社保政策的贯彻和执行提供了政策支持。比如，省人社厅以省政府办公厅名义印发的《关于使用失业保险金援企稳岗的实施意见》，就对本省因化解产能过剩、淘汰落后产能和治理大气污染、实施产业结构调整政策经营受到影响的企业，自2014年4月份开始从失业保险基金中给予企业稳定岗位补贴，帮助企业解决生产经营中遇到的暂时性困难，稳定就业岗位。该项意见的出台无疑对于特定时期受到影响的特定企业及职工从政策上给予了特殊保护，符合国家社会保险工作的要求。但是，从整体情况上看，河北省就贯彻国家社保政策出台的相关规定远不能满足社保发展的需求。尤其是随着京津冀一体化的不断推进，三地必将实现社会保险的互通，那么，河北省必须抓住机遇，尽快出台相关的意见，推动三地社会保险工作的协同发展。

二、完善河北省社会保险管理工作的建议

河北省环抱京津，自古即是京畿要地。随着京津冀一体化的提出，它给河北省带来了前所未有的发展机遇。要想抓住机遇，实现跨越式发展，以及能够充分执行京津冀一体化战略，河北省必须转变观念，提前作好规划。京津冀一体化的实现必然带来三地社会保险的一体化，因此，河北省必须完善社会保险管理方面的不足，创新社保管理工作，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系，尽快满足京津冀社会保险一体化的需求。

(一)构建政府主导型垂直管理模式。有学者提出，目前我国社会保险运行中存在的诸多问题都可以诟病于现行分散式的行政管理体制，正是因为现行社会保险经办机构未能实现统一管理，才造成了政出多门、权责不清、效率低下的局面。所以，无论是理论界还是实践界，都主张社会保险的管理应由目前的分散管理向集中管理转变，采取政府主导型垂直管理模式。构建政府主导型垂直管理的社会保险管理模式，能从制度上根除原有社会保险管理上存在的弊病，创新机制，提高效率，解放和发展社会保险生产力。在政府主导型垂直管理模式下，尽快建成“经办五险合一、信息系统统一、业务流程统一、基金核算统一、监督管理统一”的社会保险管理模式。对五大险种统一办理登记、核定缴费基数，为参保对象提供一站式服务。这样，不但能够提高社保经办机构的行政效率，而且可以降低社保机构的内部管理成本，实现社保管理工作的经济效益。我国部分省份如北京、上海、天津、吉林等地对社会保险管理模式进行了积极的探索，实行政府主导的社会保险垂直管理后，国家的宏观调控力度强化，政策的执行力度提升，社保管理与服务水平显著提高。河北省的社会保险也应采取政府主导型的垂直管理模式，统一机构、整合资源，提升社会保险机构能力和管理工作水平，实现河北省社会保险事业跨越式发展。

(二)建立健全基层社保机构。指出，要适应城乡统筹保障项目的增多、覆盖范围不断扩大以及个性化服务的要求，整合管理资源，加强社会保障机构能力建设和统一的管理服务体系建设。今后，不断扩大社会保险的覆盖面将是我国深化经济改革的主要任务之一。建立覆盖城乡居民的社会保险制度，必须首先建立基层社保机构，设立乡、村级社保服务平台，并配备专业的社保管理服务人员。基层社保机构的建立与完善，对于覆盖城乡的社会保障体系的建立，应对我国日益严重的老龄化问题，实现社会保险可持续发展具有重要意义。

(三)完善社会保险经办机构人员配置。针对河北省社保经办机构人员数量不足的问题，必须尽快增加人员配置，满足不断扩大的社保管理工作的需求。一是要加强对社保经办人员的培训，不但要培养他们熟练掌握各个险种的政策理论和实际操作经验，还要加强创新精神与创新能力的培养，以适应新时期社会保险管理工作带来的挑战。二是加大宣传，增强社保服务意识，提高社保服务水平。社保管理工作是一项服务工作，工作人员应不断加强自身修养，树立良好的服务理念，在工作中注入人文关怀，切实落实社会保险各项政策的贯彻执行。

(四)加快制定社会保险配套措施。一是应尽快出台有关养老保险的相关政策，建立京津冀职工的养老保险协商机制，积极有效地推动三地职工养老保险工作的协同发展。二是在医疗保险方面，应该共同搭建京津冀三地间的医保信息网络平台，实现医疗保险在三地间的即时结算。三是在我国加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设的背景下，河北省应该制定出台相关政策，建立健全城乡居民的基本养老保险制度，推广城乡居民的大病保险工作，以及推进医疗保险异地就医费用结算等工作。

三、结语

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关键词：基层政府 公信力 践诺机制

自古驱民在诚信，一言为重百金轻。信任是人与人之间有效交往的前提，是组织健康发展的基石，是社会有序运转的剂。我国经历了两千多年的封建社会，政府公信力逐渐成为社会信任的基石，维持着社会的有序运转。基层政府与民众的联系最为直接和密切，其公信力水平直接影响着我国的行政效率和效果。

1.我国基层政府公信力面临严峻的形势

改革开放以来，我国市场经济不断发展，而我国基层政治改革却一直处于滞后阶段，改革进度缓慢，突出表现为不能及时有效满足民众诉求、政务信息不够公开透明、行政手段僵化单一、缺乏有效监督机制等，致使我国基层政府公信力不断流失。古罗马历史学家普布里乌斯・克奈里乌斯・塔西佗曾说：“当政府不受欢迎的时候，好的政策和坏的政策都会同样得罪人民”。基层政府公信力缺失会直接影响政府权威和民众支持，这也就是著名的“塔西佗陷阱”。

从2008年的“瓮安事件”到2009年的“湖北石首事件”，从2009年“上海钓鱼执法事件”引发的对基层执法公信力的思考，到2011年“郭美美事件”引发的国民对公益慈善组织的质疑，从2013年的茂名PX项目事件对基层政府信息公开和执法透明度的质疑，到2015年哈尔滨救火事件引发的对政府执法能力和执法程序的质疑，这些都反映出我国基层政府在行政、执法等方面存在公信力缺失的严峻形势。最近发生的深圳“限牌事件”和“南北车交易事件”，更是凸显了“微”时代下民意表达和监督管理对政府公信力的重要影响。

一些科研机构的调查也证实了我国基层政府公信力面临的严峻形势。零点研究咨询集团的《中国公共服务公众评价指数报告（2006-2010）》显示：城乡居民对各级政府的工作表现与服务水平的评价呈现出明显的“政府层级越低，居民满意度越低”的趋势。《小康》杂志的《中国信用小康指数报告》显示，2012年至2014年连续三年的“最让人担心的信用问题”排行榜中，政府信用一直高居榜首[1]。

我国基层政府公信力流失主要表现在：第一，政务信息不够公开和透明。我国基层政府尚未建立起完善的信息公开机制，时常出现基层政府为了自身利益而有选择性地向公众公布信息的情况。第二，行政行为失范。典型表现是“言行不一致”，即基层政府所宣扬的与其所采取的行动并不一致，甚至截然相反。第三，行政效率低下。审批环节多，周期长。第四，服务意识淡薄。一些基层政府工作人员“官本位”思想根深蒂固，缺乏服务意识，许多基层政府存在“门难进、脸难看、事难办”的现象。

2.我国基层政府公信力流失的原因探析

当前我国基层“直接利益冲突”和“无直接利益冲突”的频发，折射出基层政府公信力的缺失和基层行政秩序的混乱，并随着网络时代的媒介作用，呈现出新的特征。造成基层政府公信力的流失，直接反映了基层政府公共政策公信力、政府廉洁公信力、政府诚信公信力、政治控制公信力方面的薄弱[2]。造成基层政府公信力流失的原因是多方面的，概括来讲，可以归纳为理念、制度、行为和践诺四个方面。

2.1行政理念滞后

理念指导行为，责任重于承诺。哲学核心的观念是“实践”，基层政府公信力建设应当是在“以人为本”的行政理念指导下的实践，既要践行“人民主体”的群众路线观，又要树立“理论与实际相结合”的认识论。

基层政府行政理念滞后及责任意识淡薄是导致其公信力流失的重要原因。新公共服务理论认为，公务员应该认识到利用基于共同价值的领导来帮助公民表达和满足他们共同利益的重要性，而不是试图控制和掌握社会发展方向，行政官员应该整合和表达公共利益，帮助公民实现公共利益。但不少基层公政府“官本位”和“权力本位”的观念依然根深蒂固，行政管理理念已经严重落后于社会发展需要。虽然中央多次提出要切实转变政府职能，打造服务型政府，树立依法行政的理念，但许多基层政府及其工作人员依然我行我素，不能及时转变“官本位”和“权力本位”的观念，还是以那种高高在上的姿态来面对公众，疏远群众，致使民意不能及时有效传达，引发民众对基层政府的不信任和不满意。温州动车事故处理过程中，前铁道部发言人那句“不管你信不信，我反正是信了”就是很好的体现。

2.2行政制度不完善

信息公开机制不完善。政府是最重要的信息主体，制造并掌握着绝大多数信息。在信息化时代背景下，不论从数量还是质量方面，人们都对信息提出了更高的要求，而当前我国政府信息公开却缺乏制度保障，实施起来具有较强的弹性，给基层政府公信力流失埋下了制度隐患。在具体的行政行为过程中，容易出现信息不公开、有选择性公开或公开的信息有误的情况。最高人民法院通报的2013年度“信息公开”十大案例中，有九例是政府机关没有公开“应该公开的信息”。

行政责任模糊。虽然我国《地方组织法》对地方政府的职能范围作了规定，但原则性过强，缺乏可操作性，致使我国基层政府的职能划分存在许多不合理之处，许多地方存在职责模糊不清、权责不对等和职责同构的情况。由于职能划分不合理，使得一些基层政府部门在具体工作中对于自身有利的就争相管理，造成多头管理、政出多门的现象；而要承担责任时，各部门就会相互推诿，都说责任不在自己。这就造成“多头管理，无人负责”的怪象，使公众无所适从。

2.3行政行为失范

公众对基层政府的评价是以其行为为参考的。若其行为科学规范、言出必行，则很容易赢得公众的信任。然而我国基层政府却存在着许多行政行为失范的现象，表现为行政权力滥用、行政不作为、执法不公、暴力执法等。行政行为失范使公权力偏离公共利益，引发了公众的不满，严重削弱了基层政府公信力。2012年发生于海南三亚的民警暴打游客事件就是很好的体现。

2.4践诺机制缺乏有效性

完善的监督机制，多元的社会参与，是基层政府践诺机制实现的基础和保障。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。[3]只有将权力关进制度的笼子里才能有效防止权力异化。基层政府作为公共组织，理论上应当以公共利益为重，但在现实中它也是由具体的人组成的，在实际运行中亦有自利的倾向。当前我国基层政府的权力制约与监督机制还十分不完善，往往是行政一头独大，立法和司法部门在很大程度上要受制于行政部门，很难有效发挥监督作用。再加上当前我国的公民社会发展还很不充分，民间组织、新闻媒体和民众对基层政府的监督存在缺位和乏力的情况，致使我国基层政府的践诺机制缺乏有效性。

3.提升我国基层政府公信力的对策建议

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。基层政府作为国家治理体系的关键组成部分，直接影响着“一线”社会民众对政府的信任和支持；行政公信力作为现代治理能力的重要部分，直接影响着改革深化的进程和质量。当前我国基层政府公信行政力、公信践诺力、公信控制力等都存在较大问题，反思和建构基层政府公信力已成为基层改革和社会稳定亟需解决的问题。

3.1深化“以人为本”与“公平公正”的理念公信

基层政府应尽快转变执政理念，坚持科学发展观，增强诚信意识、责任意识和民本意识，打造“诚信政府”和“服务型政府”。基层政府应增强公民参与社会治理的意识，创造多种途径让公众参与到基层治理中来，促使我国基层政府从政治管控型管理走向全民参与型的地方治理上来。有调查结果显示，许多美国公民不信任政府的一个主要原因是他们认为自己被“职业的游说者、专职政客、竞选活动的管理者和媒体精英排除在政治系统之外。”我国应当引以为戒，培育公众的民主意识，提高其参政议政的能力，并创造多种途径让民众以主人翁的姿态参与到基层事务的治理中来，使公众对基层政府有更多的了解，使基层政府的决策和行为更能体现民意。

“以人为本”的行政理念，客观上要求政府从自身职能上反思职权，深化“服务型政府”的执政理念。处于社会转型期的我国矛盾重重，各种新情况和新问题不断出现，基层政府要顺应社会发展需要及时转变职能。根据零点研究咨询集团的《中国居民生活质量指数报告》（2001-2010），连续10年的调查表明：城乡居民对政府管理经济事务和国际事务的信心度较高，而对政府管理社会事务的信心度则较低。面对当前基层社会的严峻形势，我国基层政府应利用行政体制改革的良好契机将转变基层政府职能的工作落到实处，切实提高社会治理和公共服务的能力，用良好的服务来赢得民众的信任和支持。

3.2建构权责与监督一致的制度公信

建构权责与监督一致的制度公信，就是要将“权力关进笼子里”，加强权力运行的制约和监督，形成基层政府廉政诚信的工作作风，就是要将十八届四中全会倡导的法制理念贯彻到社会的基层，维护社会主义法制的公正性与权威性，树立基层政府“依法行政”的公信形象。

随着互联网时代的发展，媒介传播平台日益多样化，建构权责与监督一致的公信力必须从完善基层政府的决策机制做起，建立健全信息公开、民众参与、民众监督的制度程序。信息公开是提升基层政府公信力的前提条件。如果公众不能及时了解相关信息，根本谈不上有效参与基层治理，很容易产生对基层政府的质疑。因此，应当尽快完善我国的信息公开机制。要坚持“公开是常态，不公开是例外”的原则，只要不涉及国家安全和商业秘密的信息要尽量向社会公开。将信息公开工作落到实处，使基层政府更加阳光和透明，打造“阳光政府”和“透明政府”。

此外，还要完善职权责任制度。一方面，要完善相关的规章制度，明确划分基层政府各个部门间的职责，按照大部制改革的要求，将职责相同或者相似的划分到同一部门。同时还要顺应社会发展趋势，及时增撤、合并相关机构，这样不仅有利于提高基层政府办事效率而且能使各个部门之间的职责更加分明，有利于避免“多头管理无人负责”的尴尬局面。此外，还要适度减弱基层政府的经济和政治职能，增强其社会治理和公共服务的能力，要从管理型政府向服务型政府转变，从而达到有效提升我国基层政府公信力的目的。

3.3严格权力与践诺对等的执行公信

规范行政行为，严格践诺机制。一方面，要加强对基层政府工作人员的培训和教育，增强其依法行政的能力，使其在实际工作中能够严格按法律、按程序办事，确保执法的公平、公正和规范。另一方面，要注意加强对基层政府行政行为的监督及对失范行政行为的惩处，尤其要加强外部监督力度，将基层政府的行为置于公众监督之下，一旦有失范行为能够及时被发现。同时注意加大对失范行政行为的救济和惩处，要增加失范行政行为的风险成本，追究相关责任人的法律和行政责任。

多元社会参与，维护践诺公信。当前我国基层政府的监督主要侧重于内部监督和结果监督，而对于外部监督和过程监督有所忽视，致使对基层政府的监督不能最大限度地发挥作用。因此，一方面要理顺基层人大、政府、法院和检察院的关系，使人大、法院和检察院的地位更加独立，以保障其能够更好地行使监督基层政府的权力。同时要更加重视外部监督，促使公众监督和社会团体监督成为制度；要加强对公民社会的培育和引导，使社会组织、新闻媒体和公众能够更好地发挥监督基层政府的作用。创造多种途径保障公民的知情权、参与权、监督权，使我国的监督机制更加完善，保障基层政府能够切实履行诺言。

注释：

[1]鄂[. 2013-2014中国信用小康指数：70.5五成人认为信用环境有好转[J].小康. 2014（10）：57-62.