社会治理政策十篇

社会治理政策篇1

[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来

在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。

一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期

（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想

1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。

鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等8个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。

（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想

在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。

1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。

1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。

l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]

1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。

（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策

1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。

（四）本阶段的特点

我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：

第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；

第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；

第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。

二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期

（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围

第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施

1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》出台， 指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召开了城市治安会议，制定了‘综合治理’的基本措施，确定了打击刑事犯罪的方针、政策，惩处了各种严重的刑事犯罪分子。”“为了争取治安情况根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针。” 要求“在整顿治安中，各级党委要加强领导，把维护良好的社会秩序看成是建设社会主义精神文明的一个重要方面，把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来，采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式，推广适合各种情况的安全保卫责任制，把‘综合治理’真正落实到各个方面。”“加强青少年教育是搞好‘综合治理’的中心环节。”“在整顿治安中，要贯彻执行党的打击少数，争取、分化、改造多数的一贯方针，实行惩办与宽大相结合，坦白从宽、抗拒从严的基本政策。”“加强基层工作和基础工作，是长治久安的根本措施。”

第二，社会治安综合治理的首要环节、重点、基础、关键

1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，又提出了综合治理的各项要求，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。此后，综合治理的内容不断丰富和完善。

第三，首次提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”

1983年5月29日《人民日报》社论《对社会治安要实行综合治理》，指出，“综合治理社会治安的方针，概括起来，主要是三个方面，打击犯罪，改造罪犯，预防犯罪，都是综合治理的内容”。这是对社会治安综合治理内容和工作范围“三个方面”的最早提法。

第四，提出“严打”与社会治安综合治理的方针是一致的

1983年8月，中共中央办公厅《关于印发“严厉打击刑事犯罪活动，实现社会治安根本好转”(宣传纲要)》的通知中指出：严厉打击刑事犯罪活动与社会治安综合治理的方针是一致的。综合治理的手段有许多，有专政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但运用专政手段，依法严惩严重刑事犯罪分子．是综合治理中的首要一条，只有在采取坚决打击严重刑事犯罪的同时，再辅之以其他手段，才能收到综合治理的效果。这就意味着我国的综合治理模式首先是建立在“严打”基础上的。

（二）社会治安综合治理的实践探索——“严打”与治安（承包）责任制

（1）“严打”

1982年开始了严厉打击经济犯罪的斗争；1983年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。一般认为，第一次“严打”从 1983年8月（笔者认为实际上1982年1月已经开始）至1987年1月。这次 “严打”将杀人、强奸、抢劫、爆炸、流氓、致人重伤或者死亡、拐卖人口、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、组织反动会道门、引诱、容留、强迫妇女卖淫、传授犯罪方法等危害社会治安的犯罪确定为打击重点。

虽然经过82——87年“严打”战役，但是重大刑事案件上升的势头还是很猛。这种情况表明，光靠“严打”不能根本解决治安问题，必须认真落实各种预防犯罪的措施，打防并举，实行综合治理。

（2）治安责任制、治安承包责任制

1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》已经提出了“推广适合各种情况的安全保卫责任制”。很多地方都积极进行了治安责任制的实践，取得了较好效果。

（三）提出“严打”应同综合治理的其他措施配套以及社会治安综合治理层次观

伴随“严打”而来的犯罪率上升的事实，使决策者认识到，光靠“严打”不能根本解决治安问题的。1984年3月19日中共中央批转了中央政法委员会关于严厉打击刑事犯罪活动的一个报告，在批转的“通知”中，中共中央明确指出“集中打击刑事犯罪活动，是在社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施。从长远考虑，更重要的是加强基层工作和基础工作。为此各级党委和政法部门要抓住集中打击后的有利时机，把对社会治安综合治理的各项工作大大向前推进—步。要广泛发动社会力量，关注青少年的健康成长，预防他们中间的一些人走上犯罪道路”。[3]

转贴于

1984年10月31日，中共中央批转中央政法委《关于严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役总结和第二战役部署的报告》，要求在这场斗争中把严厉打击同综合治理的其他措施配合起来，使斗争不断向纵深发展。指出社会治安综合治理要抓住打击、预防、改造等各个环节，通过思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种手段，达到控制犯罪，预防犯罪，减少犯罪，并把犯罪分子中的绝大多数改造成为新人的目的。因此，这是全党的一项共同任务，要发动各条战线、各个部门和全社会的力量一齐来抓。并提出，要抓好领导落实和组织落实。综合治理要分几个层次：第一个层次，在各级党委统一领导下，组织各部门分工协作来抓，条块结合，以块为主。第二个层次，政法各部门各司其职，密切配合，并协助党委做好宣传、组织和推动工作。第三个层次，发动和依靠群众，动员全社会的力量，参与综合治理的工作。因此，各级党委要有专人负责和建立各有关部门负责人参加的专门领导机构，切实加强对综合治理工作的领导。基层组织和政权组织都要遵照中央指示，把维护社会秩序、落实综合治理措施作为重要任务之一。各级民政部门在加强基层政权建设的过程中，要同公安、司法部门相配合，把居民委员会、村民委员会和治安保卫组织、人民调解组织整顿建设好。这个文件是最早提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”的官方文件。这个文件总结了前三年的实践经验，全面地阐述了贯彻社会治安综合治理方针应当采取的措施和方法，标志着对综合治理刑事政策的认识已经深化。[4]

（四）提出了预防青少年违法犯罪的十项综合治理措施

1985年10月中共中央发出关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知。通知指出，关心和教育青少年，预防和减少青少年违法犯罪，是一项综合治理的“系统工程”，必须依靠全党、组织各条战线，各个部门的力量，从各个方面做大量的工作，作长期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十项综合治理措施：(1)全社会都要关心和教育青少年；(2)大力加强对青少年的理想、道德、纪律和法制教育；(3)积极开展群众性的、健康有益的文体活动，丰富青少年的业余、课余生活；(4)为青少年提供更好的精神产品，满足青少年的求知欲望；(5)严禁淫秽物品，整顿内容不健康的报刊，严厉打击引诱青少年犯罪的教唆犯；(6)严格纪律，在青少年中造成良好风气；(7)巩固在学率，减少辍学生；(8)认真做好有轻微违法犯罪行为的青少年的帮教工作，教育挽救失足者；(9)充分发挥离休退休老干部、老工人、老教师的作用，精心培养青少年；(10)抓紧制定保护青少年的有关法律，切实保障青少年的合法权益。中共中央提出的社会治安综合治理的十项重要措施，反映出中共中央对社会治安综合治理刑事政的认识，更加深刻、更加全面了。

（五）社会治安综合治理的根本方法是走群众路线

1986年2月全国政法工作会议明确提出，社会治安综合治理，实质上就是一项教育、挽救人、改造人的“系统工程”。要做好这项工作，根本的方法是走群众路线。不能只靠哪一个部门，而是要靠全党全社会；不能只用哪一种方法，而是要用千百种方法；不能只抓一阵子，而是要长期坚持。会议强调指出，各级党委和政府要进一步加强对社会治安综合治理的领导，把它列为精神文明建设的重要内容之一。同时该次会议进一步明确了社会治安综合治理的工作机制，对劳改劳教、基层基础等工作提出了明确要求。至此，中共中央对社会治安综合治理刑事政策的中心环节、社会治安综合治理的基础、根本方法与措施，首要环节与中心环节的关系、首要环节与社会治安综合治理的基础的关系有了比较科学的认识。

（六）社会治安综合治理必须认真解决好四个问题

1987年中共中央关于转发全国政法工作座谈会两个文件的通知中强调指出，社会治安综合治理必须认真解决好与精神文明结合，逐步系统化、制度化，突出重点，以典型带动全面等四个问题，为我国社会治安综合治理的健康发展进一步指明了方向。

（七）综合治理工作由各级党委统一领导，党委、政府都要有专人分管

1989年全国政法工作会议提出，综合治理工作由各级党委统一领导，党委、政府都要有一位负责同志分管这项工作，可以建立由有关部门负责同志参加的联席会议制度或领导小组，具体负责综合治理的组织领导工作。

（八）本阶段的特点

第一，社会治安综合治理刑事政策在理论体系上已经逐渐定型。其内容、工作范围已经比较明确；

第二，突出了党政尤其是党对社会治安综合治理工作的绝对的、集中的领导；

第三，将“严打”作为首要环节，突出了社会治安综合治理政策的军事性、政治运动性和行政性；

第四，理论界对社会治安综合治理刑事政策的研究活跃，以王仲方主编的《中国社会治安综合治理的理论与实践》为代表。

三、1991年至今，社会治安综合治理刑事政策发展时期

（一）烟台会议

1991年1月，经中共党中央批准， 首次全国社会治安综合治理工作会议在山东省烟台市召开。会议对多年来各地开展社会治安综合治理的工作经验进行了总结，确定了社会治安综合治理的工作方针、指导原则、工作范围、领导体制和工作制度，解决了社会治安综合治理工作一系列重大问题。

（二）两“决定”与中央社会治安综合治理委员会的成立

1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中共中央、国务院第一次以综合治理为主题向全国发出的正式的法规性质的文件。该文件提出：

社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。

社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。

社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。

社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。打击是综合治理的首要环节，是落实综合治理其他措施的前提条件；大力加强防范工作，是减少各种违法犯罪活动和维护社会治安秩序的积极措施；根本的问题在于加强教育，特别是要加强对青少年的教育；加强各方面的行政管理工作，是堵塞犯罪空隙，减少社会治安问题，建立良好社会秩序的重要手段； 加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键；改造工作是教育人、挽救人、防止重新犯罪的特殊预防工作。这个决定将社会治安综合治理内容和工作范围从以前的“三个方面”扩展到了“六个方面”。

社会治安综合治理的原则，主要有以下几条：第一，“谁主管谁负责”的原则。“谁主管谁负责”，就是地区、部门和单位的领导要对所主管的地区、部门和单位的综合治理工作负责。一个地区、一个部门或一个单位的综合治理工作出了问题，就要追究该地区、该部门和该单位领导的责任。实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。第二，“属地管理”原则。社会治安综合治理的“属地管理”原则，是解决“条条”和“块块”责任划分的一个重要原则。所谓“条条”，是指按不同工作性质划分的、隶属于不同系统的各个行业、部门及其所属的单位；所谓“块块”．是按地域划分的行政管辖区，如省、市、县、乡(镇)、街道等。第三，“一票否决”的原则。这一原则是指，社会治安综合治理这一项工作达不到标准或者发生重大治安问题的，由相应的机关否决责任单位和责任人的评先晋级资格。第四，法制化的原则。社会治安综合治理法制化原则即依法治理的原则。这一原则要求所有的综合治理措施要尽可能纳入法制的轨道，任何一项治安管理行为都要于法有据。第五，专门机关和群众路线相结合的原则。这一原则体现了社会治安综合治理的显著特点。它要求在治理社会治安中，政法机关即要充分发挥自己的职能作用，依法行使职权，又要坚持走群众路线，最大限度地依靠和取得人民群众的支持和协助，充分调动人民群众的力量，打击和预防违法犯罪。社会治安综合治理工作中群防群治工作是这一原则的重要体现。群防群治指的是在各级党委、政府领导和专门机关指导下，发挥企事业单位和其他群团组织的作用，把群众组织起来，预防和治理违法犯罪，维护所在地区或单位的治安秩序。[5]

加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键。搞好社会治安综合治理，领导是关键。

重点治理是综合治理的突破口。社会治安综合治理中的重点治理，指的是集中力量、集中时间对某一治安混乱的地区进行综合整治。以迅速改变治安面貌的工作方式。

“打防并举，标本兼治，重在治本”的综合治理的方针在一定程度上体现了科学的刑事政策思想。

1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调：为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须加强社会治安综合治理。

两个决定比较全面系统地阐述了社会治安综合治理的重要意义、工作任务、要求和目标、工作范围、原则、目标管理责任制、领导和组织体制、重大措施等一系列问题，将社会治安综合治理的实践经验上升到了系统的理论的高度。同时，也标志着社会治安综合治理刑事政策从单纯的中共中央的批复性的决策以及全国政法会议决议中走出来，开始进入规范化、法制化轨道。两个《决定》的通过，是社会治安综合治理工作发展进程中的一个里程碑。

两个《决定》确定了“打防并举，标本兼治，重在治本”、“齐抓共管”、“群防群治”的社会治安综合治理的发展思路。

1991年3月21日， 中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会，这个委员会的职责任务是，协助党中央、国务院领导全国的社会治安综合治理工作。两个《决定》颁布后，社会治安综合治理在全国各地普遍推开，标志着我国社会治安综合治理刑事政策进入全面发展时期。

（三）社会治安综合治理刑事政策的法制化、规范化加快

两“决定”，一个是国务院基本法规性文件，一个是“人大常委会”的基本法律性文件颁布后，社会治安综合治理刑事政策逐渐法律化，“综治委”制定了不少部门规章，随之全国掀起了社会治安综合治理刑事政策法律化的高潮，除了制定象刑事诉讼法、刑法等大量刑事法律、法规、司法解释外，还制定了大量的有关社会治安综合治理的法律文件。

（1）部门规定、指导性意见、实施办法以及相关法律

1991年5月8日民政部《关于加强民政系统社会治安综合治理工作的通知》

1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国未成年人保护法》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，为社会治安综合治理提供了相关的法律依据。

1991年12月25日中央社会治安综合治理委员会《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）》以及《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》

1992年6月23日，国家教育委员会下发《关于做好学校治安综合治理工作的几点意见》，对学校的社会治安综合治理工作出了明确规定。

1992年9月15日黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省实施〈中央社会治安综合治理委员会关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）〉细则》。

1993年11月14日中央社会治安综合治理委员会、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中华人民共和国人事部、中华人民共和国监察部《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》

1993年11月10日，中央综治委、联合发出《关于当前加强社会治安综合治理宣传报道工作的意见》。

1993年12月2日，中央社会治安综合治理委员会会同中组部、人事部、全国总工会发出《关于全国社会治安综合治理先进个人待遇问题的通知》，规定受中央社会治安综合治理委员会表彰的先进个人，享受省部级劳动模范和先进工作者的优厚待遇。

1994年2月14日中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》 。

1994年5月3日贵州省人民政府颁布《贵州省社会治安综合治理一票否决权制办法（试行）》，5 月4 日颁布《贵州省社会治安综合治理属地管理办法（试行）》。

1994年11月24日中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部《关于加强农村治保会工作的意见》。 1995年9月19日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》的通知。

1995年12月28日国家教育委员会、中央社会治安综合治理委员会办公室、司法部关于印发《关于加强学校法制教育的意见》的通知。

1996年2月19日，中共中央、国务院重新发表《关于加强社会治安综合治理的决定》。

1996年4月26日中央社会治安综合治理委员会、中华人民共和国公安部、国家教育委员会《关于整顿高等学校治安秩序的通知》。

1996年9月19日中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》。

1996年11月29日，中央综治委、国家教委、公安部下发《关于进一步加强学校治安综合治理工作的意见》。

1997年9月18日中央社会治安综合治理委员会《关于进一步开展基层安全创建活动的意见》。

1999年2月3日中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、民政部《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》。

1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。

2000年6月23日中央社会治安综合治理委员会、国家禁毒委员会《关于进一步加强对毒品问题综合治理的通知》。

2000年6月29日中央社会治安综合治理委员会 教育部 公安部《关于深化学校治安综合治理工作的意见》。

2000年8月4日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知。

2000年8月8日中央社会治安综合治理委员会、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国人事部《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的通知》。

2000年9 月16日广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于转发《自治区社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知。

2000年11月29日中央社会治安综合治理委员会《关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》。

2001年2月23日，中央综治委下发《关于开展排查治安混乱地区和突出治安问题的通知》。

2001年5月16日杭州市社会治安综合治理委员会《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的实施意见》。

2001年9月5日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作(打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施)；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。

2001年9月5日中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安防范工作的意见》。

2003年4 月9日湖南省人民政府《湖南省机关、团体、企业、事业单位社会治安综合治理责任制规定》。

2003年5 月14日建设部 中央社会治安综合治理委员会 《关于进一步做好建设系统社会治安综合治理工作的通知》。

2003年5 月28日新疆乌鲁木齐市人民政府办公厅关于批转市劳动和社会保障局、市财政局、市社会治安综合治理办公室《关于乌鲁木齐市社区治安联防人员管理办法》的通知。

2003年6月17日中共广州市委办公厅、广东省广州市人民政府办公厅 《广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法》。

2003年10月20日中央社会治安综合治理委员会、中央机构编制委员会办公室关于印发《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》的通知。

2004年2月6日中央社会治安综合治理委员会、司法部公安部劳动和社会保障部、民政部财政部国家税务总局、国家工商行政管理总局《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》。

2004年9月13日国务院第64次常务会议通过《企业事业单位内部治安保卫条例》。指出“单位内部治安保卫工作贯彻预防为主、单位负责、突出重点、保障安全的方针”；提出了单位内部治安保卫工作的要求以及单位制定的内部治安保卫制度应当包括的内容等方面。

（2）各地地方性法规或者政府规章

第一，由地方政府制定的关于加强社会治安综合治理的规定的有2个：甘肃省金昌市关于加强社会治安综合治理的暂行规定 (1990-1-10) ，贵州省人民政府制定的《贵州省社会治安综合治理工作规定》(1991-5-17)

第二，由地方“人大”通过关于加强社会治安综合治理的决议或者规定的有5个：甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决议(1991-5-3)，山东省社会治安综合治理若干规定(1992-2-13)，吉林省社会治安综合治理若干规定(1992-7-13)，乌鲁木齐市社会治安综合治理若干规定(1995-4-8)，抚顺市社会治安综合治理若干规定(1996-7-28)。

第三，由地方“人大”制定了《社会治安综合治理条例》的省、区、市、自治州有35个：宁夏回族自治区 (1990-12-28) ，包头市(1991-2-2) ，鞍山市(1991-5-25) ，广州市(1991-8-15) ，呼和浩特市（1991-8-31，1997-9-24修正），河北省(1991-10-12，2004-7-22修正)，江苏省(1991-12-13) ，云南省(1992-1-28， 2003-9-28修改)，内蒙古自治区(1992-4-17已废止，2003-11-30重新制定)，江西省（92-4-25施行，1997-8-21修改，2003-8-1第四次修改），安徽省(1992-8-30)，北京市(1992-10-8)，山西省(1992-10-15)，西宁市(1992-12-11，2003-4-1修改) ，陕西省(1993-1-4，2003-8-1修改)，济南市(1993-3-5)，湖南省(1993-9-6，2002-9-28修改)， 甘肃省(1993-11-27，2003-8-1修改)，天津市(1993-12-8已废止，2004-1-6重新制定)，海南省(1994-1-1)，新疆维吾尔自治区（修正）(1994-1-21) ，辽宁省（1994-5-26） 广西壮族自治区(1994-7-29， 2003-8-1修改)，西藏自治区 (1994-10-1已废止，2002-5-9重新制定)，深圳经济特区(1994-9-16，2003-10-28修改)，云南省西双版纳傣族自治州(1994-11-30)，福建省(1995-1-13)，海西蒙古族藏族自治州（1995-7-29），四川省(1995-10-19)，合肥市(1995-11-18)，重庆市(1998-5-29，2003-8-1修改)，海南藏族自治州(2000-5-26)，玉树藏族自治州(2001-7-23)，海北藏族自治州(2002-3-29)，浙江省(2002-12-20)，河南省(2004-1-8) 。

（四）社会治安综合治理的全面实践

第二次“严打”从1996年4月至1997年2月，打击重点为杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪、流氓犯罪、涉枪犯罪、毒品犯罪、流氓恶势力犯罪以及黑社会性质的犯罪等严重刑事犯罪。

第三次“严打”从2001年4月开始，为期两年。将带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪、爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪、盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪确定为重点打击对象。

“严打”之外，“专项斗争”不断：反盗窃斗争、查禁卖淫嫖娼专项斗争、围歼“车匪路霸”的专项斗争、打击盗抢机动车犯罪、“收枪治爆”、“追逃”等专项斗争、打击抢劫、抢夺等多发性犯罪专项斗争、打击淫秽色情网站专项斗争。

第二，建立社会治安综合治理责任制体系

第三、加强基层组织建设和制度建设以及基层安全创建活动

第四，大力加强了综合治理领导和办事机构建设。

第五，大力加强了对青少年的教育。

社会治安综合治理的实践已经形成了“打防控一体化”、“标本兼治”、“责任制”、“齐抓共管”、“群防群治”、“加强对青少年教育”等一个系统的理论与实践相结合的体系。

（五）本阶段特点

第一，社会治安综合治理政策的理论体系更加完善；

第二，社会治安综合治理政策的实践更加全面，更加普遍地在全国展开；

第三，社会治安综合治理政策的制度化、法律化取得较大进展；

第四，我们所理解和实施的社会治安综合治理政策的局限性已经开始体现出来。

四、社会治安综合治理刑事政策的未来

我国的社会治安综合治理政策，与西方国家往往停留在警务对策上不同，有以下几个显著特点：领导力量的高度集中统一性；参与治理的主体的广泛性；治理方法的整体性、综合性；治理手段和层次、环节的多样性；治理内容的鲜明阶级性、政治性；治理工作的长期性；运作机制的行政性、军事性；政策的法律化水平低。

学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[6]

还有人认为，我国有关社会治安综合治理的“两个决定”属于弹性立法，缺少约束力；社会治安综合治理的法律地位不明确，建议在宪法中将其作为基本国策，同时制定《社会治安综合治理法》；社会治安综合治理机构隶属关系上“党政不分”，人员组成上“多位一体”，理论上不可行，实践上效率也低，建议在宪法中明确规定社会治安综合治理机构的法律地位，规定从中央到地方设立“综治委”，领导全国社会治安综合治理工作，向同级人大及常委会负责并报告工作，同时在《社会治安综合治理法》中明确规定其性质、职责、权限等方面；“群防群治”组织不健全，人员素质差，经费不足，报酬不落实，联防组织及乡规民约没有法律地位，实施具体行为过程中无法可依，无章可循，建议制定关于“群防群治”方面的法律或者法规，明确其性质，活动方式，内容和范围，与现行治保会、调解委员会、治安管理机关的关系，人力、财力、物力来源等方面。[7]

笔者同意上述观点，并认为，我国社会治安综合治理刑事政策应当是比较科学的刑事政策，但我们对它的认识与理解不足，实际上，我们始终把这一政策奠基于“严打”基础之上，政治化、军事化、行政化色彩过于浓厚，运作封闭化。我们往往以搞政治运动的方式来搞社会治安综合治理，这是对这一政策的误解和错误实施。所以，在实施过程中，行政决策取代了法律，一定程度上妨碍了司法公正，使法律沦为工具地位。因此，我们目前并没有找到真正的法治语境下的社会治安综合治理刑事政策。可以预见，随着我国法治进程的加快，我国社会治安综合治理刑事政策即将发生质的变化，真正科学化、法治化。

上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求，这让我们依稀看到了我国社会治安综合治理刑事政策的曙光。

参考文献

[1] 徐伟华，社会治安综合治理工作初探[M]，北京：人民法院出版社，1996:9-10。

[2] 马结，中国社会治安综合治理研究[M]，北京：法律出版社，1990：31。

[3] 杨枫，社会治安综合治理学[M]，长春：吉林人民出版社，1989：34。

[4] 王仲方，中国社会治安综合治理的理论与实践[Z]，北京：群众出版社，1989：9-10。

[5] 肖扬，中国刑事政策和策略问题[Z]，北京：法律出版社，1996；122-126。

社会治理政策篇2

关键词：法治；坚持；全面

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/ki.16723198.2016.14.061

法治是治国理政的基本方式，依法治国是我国的基本方略。十八届四中全会对“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”的十六字方针，提出了新的丰富和延伸，更加强调科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，真正要求以法治促改革发展、促公平正义、促和谐稳定。为此，我们要以“五个坚持”为准则，在法治轨道上不断提高社会治理能力现代化水平。

1坚持党的领导，牢牢把握正确方向

党的领导是中国特色社会主义最本质特征，从建设社会主义法律体系到建设社会主义法治体系，这个变化反映的是国家治国思路的新突破，只有在党领导下依法治国，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。

（1）各级党委带头遵守宪法和法律，党领导立法不是说党大于法，反而更加严格强调了党的领导必须严格遵守法宪法和法律，从严治党的要求，把党风廉政建设纳入到了法治轨道，目的就是要逐步改变重权、重德的思想为重法治思维，要依法依规科学决策，不以主观意志为导向，变行政手段为主为法律手段为主。

（2）要加强党对全面深入推进依法治市的统一领导、统一部署、统一规划，坚决做到改革有法可依。根据实践经验我们看到在增值利益和政绩观的驱动下城镇化发展过程中出现了不规范的现象，比如盲目扩大城市边框，滥用征地，无规划开发，工业引进泛滥，土地城镇化远远超过了人的城镇化，出现了“鬼城”、“癌症村”等等一些无序发展带来的恶果。因此法治城市的建设过程中，必须要以党委为领导核心，统一规划部署，通过立法将惩治条理化，效益综合考核，通过法律和制度保障城市改革有序健康的发展，利于地方政府结合各地工作基础、资源差异，制定出长远有效的城镇化发展规划，保障了可持续性，有利于树立尊重自然、保护自然的生态文明理念，注重资源的科学开发，可持续发展的科学观念。

2坚持科学立法，切实保障地方发展

科学立法的目的是服务发展，对此，我们应该未雨绸缪，提前开展立法准备工作，做好立法职权配置，探索重点领域立法，完善立法体制机制。社会治理所涉及的问题是方方面面的，当前，我国出台的现行有效的法律目前已有240余部，国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等各个方面实现了有法可依，但社会在发展，事物在变化，形成的法律体系不可能一成不变、一劳永逸，因此必须坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。要主动适应经济社会发展需要，推进立法与发展相衔接，将行之有效的决策及时上升为地方性法规和政府规章，确保改革发展于法有据。

同时我认为法学是一门不完整科学，它属于一种不断探索和完善的学科，因此现行法律就不可能延伸到社会管理的各个细节，党的十八届四中全会提出，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月15日，立法法修正案扩大地方立法权范围至全部284个设区的市，以及不设区的广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市。根据草案，只要省人大认为一个设区的市可以制定地方性法规，经过省人大的批准，该市就可以制定法规。草案提出设区的市均享有较大的市地方立法权，可就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事项制定地方性法规。因此要依法治理，就需要各地依据自身情况制定详细法规，赋予地方立法权后，才能有针对的解决相应的问题。比如城市执法问题，不同区域，甚至是同一地域不同层次不同民族的人，对同一问题的都会产生不同看法。所以类似的问题更应该有具体的，可操作性的规范，因地制宜的法规条文可以更好的更有效解决地方政策的连续性问题。

3坚持依法行政，加快建设法治政府

坚持依法行政，加快建设法治政府，应当将服务合法、保护守法作为基点，公众只有通过正当、合理的程序参与到政府行政之中，才能充分表达需求，引导政府行政方向。服务型政府的目标必须在职权法定，依法行政，权责一致实现的前提下才能实现，所以说服务型政府首先必须是一个法治政府。

3.1深化行政执法体制改革

深化行政执法体制改革因此必须加强执法的统一性，尽可能减少市、县（区）两级政府执法队伍种类，形成真正意义上的综合执法。执法过程应该是相互协作而不是各自独立的过程，也只有相互协作才能更好的解决权责交叉、多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，只有在问题出现的时候能够依据法规明确责任主体，才能避免“功”则多方有功，“错”则多方推诿的现象。由此我们在食品药品安全、环境保护等相关民生的敏感领域管理可以学习“微集群”的管理模式，快速及时的跟踪监督，将功能职责相互“链接”。

3.2依法全面履行政府职能

坚持依法行政，推进依法治市的根本保证是加强执法监督。要全面推行行政执法责任制，比如有些地方政府已经提出的建立“权力清单”，实行行政权力具体化，“笼子”之外无权力，纠正越权行为的同时可以依据清单及时纠正不作为、懒作为等失职行为。

第一，各部门的执法标准，工作程序，保障措施，审批运行要依法成文具体落实，明确每个执法人员的行政执法责任，严格公开违规执法的处罚规则；第二，健全重大行政决策的程序规定，明确重大决策范围、程序和权限，对于涉及人民群众切身利益的决策，无论大小都要向社会公开征求意见；针对重大、疑难和专业性决策事项，必须开展专家咨询论证；凡涉及公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，必须以第三方听证活动为决定，要充分保证听证参加人的平等参与，以及充分的质证和辩论。

3.3提高领导干部的依法能力

依托党校的教育平台，建立领导干部学法用法基地把法治教育纳入领导干部培训教学内容之中，掌握和运用法律知识应该成为现代社会干部必备的一项技能。可以有针对性开展公务员学法用法比如举办《劳动合同法》、《行政许可法》等培训班专题培训班。同时作为治理中的主导者和决策者，其法律观念的强弱和法治素养的高低直接决定了依法行政的水平，应该在选拔时增加法律知识考核将依法执政能力考核，这是适应领导决策和管理工作的需要，也是带领社会人员学法、用法、守法的需要。

4坚持公正司法，努力维护公平正义

“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律――好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律――好比污染了水源。”就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向党的十八届四中全会作说明时，援引了英国哲学家培根的这句话。由此说明司法公正，如同源头治理，这道防线一旦失去公信力，结果就会使社会公正受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。

4.1提升司法公正保障

司法独立是司法有效运作的必要条件，也是实现司法公正的前提和保障。因为司法权它是一个判断权，受到干扰越少越好，所以要改变头痛医头，脚痛医脚，疲于应付的局面，我们应该注意在源头上改变，确保司法的对立性，这就需要进一步优化司法职权配置，比如十八届四中全会针对现在实践中的突出问题提出“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并且有效执行法院生效裁判的制度；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”进一步完善确保依法独立公正行使审判权和检察权制度，保证司法人员在判案的时候能够不受内部、外部的干扰，完全按照事实依据和法律做出裁判，这是一种精神和环境的自由。

4.2保障群众参与

单纯的强调司法的独立性，也会带来司法的权利过于集中导致司法官僚化、专制化，所以群众参与才能确保了司法公正不脱离社会公正，不脱离群众监督。

确保有群众效参与司法活动需要我们对已有的一些制度进行改进，与时俱进。首先，简化群众参与流程，丰富参与方式，完善参与程序；其次，完善人民陪审员制度的和司法公开程序的同时，充分利用社会资源和现代技术健全司法公开平台的建立，完善平台互动；再次，必须加强人权司法保障，对于诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权等各项权利依法明确保障，建立完善的冤假错案防范纠正问责机制，从而构建一个真正开放、生态、透明、便民的阳光司法机制。

4.3做好司法为民

不断提高工作人员的思想政治素质和履职能力才能加强政法队伍的建设，探索资格认证和定期培训相结合的模式，进一步架构司法人员的专业培训体系，有了正规专业的司法队伍，还要保证将司法工作从各种指标中拖出来，比如2015年政法会议坚决要求取消刑事拘留数、批捕率、率、结案率等等的一些不合理的指标，这些指标的取消关系的司法系统究竟用什么样的思路和方法展开工作，把“服务性、主动性、高效性”作为司法工作的主要思维特征，要积极发挥司法的主观能动性，积极地运用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方法履行司法的审判职能，转向真正的法治思维，完善监督和责任制度，切实具体的推行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责任，增强司法公信力，加强司法为民思维。

5坚持普治共举，全面构建法治良序

每个市民都有建设法治城市的职责，只有将法律知识渗透到每个个体，将法治文化送到基层，才能形成社会性的法治氛围。四中全会指出，要增强全民法治意识和法律素养，形成全民尊法信法守法用法的社会风尚。如何做？如何才能做得更好？

5.1广泛开展法治宣传教育

法治宣传教育本质上不能简单的执行“谁执法谁普法”的责任制，普法规划应该是一项需要长期全面实施的计划，可以模仿道德讲堂，在全市上下各级单位开展法治课堂，一周一课，学规章，引案例，警示教育等等的形式；还有法律知识进中小学的做法，我们必须改变将法治教育内容作为思想政治教育的一部分的现象，必须有针对的出台相关部门应出台指导性文件，有针对性的编写适应中小学各阶段学习法治教材，制定详细的实施方案和操作细则，规定性的形成考试机制，切实保障中小学法治教育全面贯穿于中小学课程体系之中等，作为一门基础性的课程列入相关教育课程，从而真正做到法治教育从小抓起。

社会治理政策篇3

关键词：高职院校 思想政治理论课 社会互动 对策

中图分类号：G420 文献标识码：A 文章编号：1673-9795（2013）09（a）-0236-01

高职思想政治理论课教育对提高学生思想政治素养、净化学生心灵具有重要意义。理论教育与社会实践本身是有机关联的统一体，教学过程中融入充分的社会互动对学生树立正确的世界观、人生感、价值观是不可或缺的。随着高职院校教育教学的改革，社会互动的发展将是教学中的一项重任。

1 高职院校思想政治理论课教育中社会互动的现状

1.1 社会互动的时间不容易获得保障

高职院校虽然设立思想政治理论课的教学计划与学时，但实际上更多是对理论教学的学时安排，并没有明确社会互动环节应占的学时比例。所以教师在教学中安排学生进行的实践调研、小组活动等随意性很大，有的教师仍偏重于理论教学，课程中涵盖的思想政治、德育教育内容比较抽象，学生学习的积极性不高。虽然教育部对高等学校思想政治理论课教学提出了增加实践活动的要求，但高职院校思想政治课程的考核方式仍停留在原有的形式，课程教育中是否涉及社会互动、是否有效实现社会互动并没有对考试形成显著的影响，这也是社会互动缺乏发展动力的重要原因。

1.2 社会互动的教育教学资源不足

传统的思想政治理论教学主要是教师根据教材进行分析讲解，并穿插社会现实案例对理论加以诠释，多媒体教学发展起来后，教师还可借助视听设备的支持，向学生展现代表性的社会问题，所以总体上教学资源能够得到保障。但社会互动则需要更多的教学资源支持，不仅教材要有针对性，可以为学生提供明确的指引，更需要广泛的师资力量支持，因为单靠思想政治教师一人担当多个班级的社会互动带头人，其工作量超乎想象，而且也难以实现对学生的深入指导。

1.3 社会互动教育缺乏有效的运行机制

教育部等部位对于大学生社会实践的要求是要以了解社会、服务社会为主要内容，并从事多样的社会实践活动，树立长效机制，确保学生走出校门、深入群众、深入实际。所以思想政治理论课中的社会互动教育也是一项严肃的政治任务。而高职院校由于时间短、课时没有保障、教学经验不足、缺乏规范指导等原因，社会互动教育尚未形成有效的运行机制。所以当前教师对社会互动环节的处理一般是带领学生进行集体实践，或是布置互动作业、课题，给予学生自由发挥的空间，这也导致社会互动环节的教学存在很大随意性。

2 高职院校思想政治理论课教育中社会互动发展的迫切性

与思想政治课程中的理论教学相比，社会互动是学生走入社会、接触基层、接触群众的机会，理论教学中所讲述的知识需要通过实践的印证，才能深深扎根在学生心中。当代社会需要高素质人才作为发展的动力，新一代大学生走入社会不仅要有良好的专业功底，比如高职院校学生的技术技能优势，更要具备崇高的思想政治素养，树立正确的世界观、人生观、价值观，这是为社会服务的前提和根本。当前思想政治理论课教育中社会互动所占的时间显然很少，而且缺乏系统规范的管理。社会转型时期，种种不良思想侵袭着学生的内心，学生也会面临不同价值观的影响，甚至产生心理上的动摇。究竟是通过自己的努力，在为社会服务的过程中感受快乐、感受到自我价值的实现，还是寻找“捷径”，都是对学生的考验。社会互动恰恰是学生世界观、人生观、价值观改造的重要保证，所有课堂中的精髓都需要学生在社会互动中得到感悟。社会是教育的大课堂，是学生锻炼的熔炉，基于为社会培养高素质人才、践行教育使命的角度，高职院校应积极推进思想政治理论课中社会互动的发展。

3 高职院校思想政治理论课教育中社会互动发展的对策

为推动社会互动的发展，高职院校应从教育理念的转变入手，积极建立社会互动教学的有效运行机制，强化师资队伍建设，并健全保障措施。

3.1 树立新型的教育理念

近年来为推动高校实践教学的发展，、教育部等多个部委颁发了系统的指导文件，这是高职院校思想政治理论课教育改革的方针和指南。高职院校应带领院系教师深入学习文件精神，树立新时期的教育理念，从为社会主义事业培养合格的建设者和接班人的政治高度来审视社会互动发展的问题。长期以来高职院校教师已经习惯于传统的思想政治课程教育方式，对于增加社会互动实践缺乏经验的积累，教学改革的任务也充满艰巨挑战。所以学校应给予教师充分的鼓励，使教师认识到改革同时也意味着发展的机遇，从而迸发工作热情。

3.2 建立有效的运行机制

高职院校应建立社会互动教学的有效运行机制，使社会互动具备自上而下的领导机制，互动学时、互动教材都能获得保障。首先，高职院校应成立思想政治课社会互动领导小组，由学院党委、院系负责人、教研室等共同参与到社会互动教学的管理中来。其次，高职院校应明确社会互动在整个思想政治理论课中的学时占比，并要求理论教学与社会实践的关联，为社会互动的实施奠定有力基础。最后，学院应针对社会互动教育的需求，编辑相应的教材。高职院校领导、思想政治课教师及其他教师代表应共同组成校本教材编写小组，结合本地区实际，设计每个学期的社会互动主题，以及不同主题对应的互动活动，并在不断开展的社会互动活动中加以完善。

3.3 组建多元化的师资队伍

在社会互动课时、教材等获得保障的基础上，高职院校可集中针对理论教育和社会互动的不同需求，组建多元化师资队伍建设。理论教学仍由思想政治课教师负责，社会互动环节可以调动各部门教师的积极性，弥补师资力量不足的问题。比如，学校可以根据班级学生数量，划分为若干小组，每组由一名教师担任社会互动负责人。各院系专业教师、辅导员、政工人员等可以协同参与、分工合作，从而进一步完善社会互动管理。

3.4 制定全面的保障举措

社会互动的有效开展需要多方面的保障，其中包括经费保障、考核保障、安全保障等。首先，高职院校应重视社会互动所需的经费投入，根据思想政治理论课教育中社会互动的资金需求，科学制定经费预算，提高经费使用效率。其次，为增强各方对社会互动的重视，高职院校应积极改革考试方式，明确社会互动环节应采取的考试方式、成绩占比等，激励学生充分发挥主观能动性，深入实践领域进行锻炼。最后，社会互动同样需要学校对学生的安全予以保障。高职院校应制定社会互动安全手册，并由教师对学生进行事前安全教育，使学生关注实践过程中的交通、财产、住宿、健康等各种安全问题。

参考文献

社会治理政策篇4

刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。我国正处于转型时期，转型时期的刑事政策是一个值得研究的问题。本文从界定刑事政策的概念入手，试图对我国转型时期的刑事政策进行综合研究。 一、刑事政策的概念与范围 刑事政策的概念与范围中外学者没有取得一致意见，以致于有多少研究者就有多少种定义。总的来看，国内外都有广义说、狭义说、折中说三种观点。但三说的区分标准很模糊，往往因研究者而异。目前我国对这个问题的研究比较有影响的主要是卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士。 （一）刑事政策的概念与范围的争论点 刘仁文博士认为，关于刑事政策的概念与范围在以下几个方面存在分歧：第一，刑事政策的主体。是国家、国家机关，亦或包括政党甚至社会团体？还是应当将主体定义为社会整体？如果是后者，那么除了国家机关、社会组织外，公民个人是否属于刑事政策的主体？第二，刑事政策的范围。是仅限于立法领域，还是包括司法等领域？是仅仅限于刑事法律领域，还是包括社会政策领域？如果包括社会政策领域，“社会政策”的范围如何界定？第三，刑事政策的手段。是限定在刑罚范围内，还是进行进一步的扩充？如果扩充的话，扩充的范围如何？是扩展到与刑罚制度相联系的有关制度如保安处分等，还是扩展到能够抑制犯罪的所有手段和措施？第四，刑事政策的目的。是单纯为了预防、控制和惩治犯罪呢还是也包括对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障？亦或有更高层次的目的？等等。 （二）目前我国学者关于刑事政策的概念与范围的观点 1、卢建平教授的观点 卢建平教授从刑事政策学的研究对象或范围方面讨论了刑事政策的概念与范围。他认为，目前西方学术界主要有广义说、狭义说和折衷说。 第一，“广义的刑事政策学”。瑞典法学家内尔森教授认为：刑事政策就是一个国家的社会总政策中专门处理犯罪问题的那部分；刑事政策是社会政策的组成部分；刑事政策应该与自由、平等、团结、安全等社会发展目标联系起来，应鼓励社会多方面的宏观范围的参与，而不应仅仅依赖传统的刑法武器或刑罚。联合国社会防卫研究所主任柯恩兹也认为，刑事政策学不能忽略法律制度或惩罚制度以外的一切与犯罪现象有联系的因素。法国巴黎法律、经济和社会科学大学教授勒瓦瑟强调，刑事政策学也应该研究社会问题，也应包括“社会预防”。 第二，“狭义的刑事政策”。德国著名法学家耶赛克、意大利罗马大学教授瓦沙利以及米兰大学教授卢伏伦等人主张，考虑到研究人员与研究条件等方面的原因，刑事政策学不可能研究所有与犯罪现象有关联的社会问题（诸如就业条件、失业、社会保障等），刑事政策学的研究对象就是与犯罪作斗争的各种方法，这些方法既可以是立法的和行政的，也可以是司法的；但他们的出发点是共同的，即对犯罪的一般预防、特殊预防和惩罚。瓦沙利教授更强调应将刑事政策学同社会政策或社会预防区别开来，因为刑事政策学的研究对象是处罚制度，当然也包括犯罪原因；但这些犯罪原因主要应从对某几种类型的犯罪或罪犯的研究过程中去找寻。 第三，“折衷说”。波兰华沙大学法学教授安德烈耶夫等人既不主张将刑事政策完全划到社会政策中去，也反对那种认为刑事政策学就是“研究刑法或刑事措施的科学”的观点。法国著名法学家马克·安塞尔更进一步强调刑事政策学研究对象的双重性。在他看来，刑事政策学首要的研究对象就是刑事政策本身，这个刑事政策应是实在的，应是可以或已经在特定国家付诸实施的；换言之，刑事政策学首要的任务就是将刑事政策作为一个社会现象来研究。在此意义上说，刑事政策学首先是一门研究科学。其次，从应用的或实践的立场出发，刑事政策学应在观察、研究的基础上提出一整套合理有效的打击犯罪、保护社会的战略战术。如此看来，刑事政策学又不仅仅是一门科学，它同时又是组织反犯罪斗争的艺术或战略。马克·安塞尔关于刑事政策学研究对象双重性的理论在当今西方刑事政策学界占据了主导地位；他由此提出的刑事政策学的研究范围也得到了西方学者的普遍赞同。现今西方最流行的刑事政策的定义表述为：“从认识论的角度看，刑事政策是对犯罪现象的综合分析，对犯罪现象以及与违法犯罪行为作斗争的方法措施的解析；它同时也是建立在一定理论基础之上的旨在解决广义的犯罪现象的打击与预防所提出的问题的社会和法律的战略。” 从折衷说的观点出发，卢建平教授主张将刑事政策学变为“刑事政治学”比较合适。刑事政治学是对犯罪现象这一公共事务 的认识与管理，处于战略的位置，地位较高，而刑事政策一词多指策略，地位相对较低。卢建平教授还主张刑事政策学研究的开展必然带来刑事法领域方法论的革命，主要是实行刑事法律科学的一体化，将刑事政策学、刑法、刑事诉讼法、刑法史、犯罪学、监狱学或行刑学、被害人学等在学科上进行综合或整合，同时也将刑事法学与宪法、行政法、民法、国际法、比较法、人权法等结合起来进行考察。 2、曲新久教授的观点 曲新久教授提出了刑事政策概念界定和学科建构的三定理，他将刑事政策定义为：国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。他的刑事政策概念界定和学科建构的三定理是：立足于广义论的立场，以政策科学知识为背景，形成刑事一体化的思想。具体说来： 第一，刑事政策概念的界定应当立于广义论的立场上进行，并且需要保持刑事政策之“刑事”特性，需要大致明确其与社会政策的界限，而不至于将刑事政策与一般公共政策混淆起来。广义刑事政策可以区分为刑事惩罚政策和社会预防政策两个基本方面。界定刑事政策的范围，区别刑事政策与一般社会政策的标准有两个，一是目的，二是权力，而权力的标准尤其重要。刑事政策围绕着预防、控制犯罪的目的而展开，并终止于权力所能到达的边际，权力所不能强制、控制、影响或者诱导的领域，不属于刑事政策的范围。换言之，国家、社会以至个人基于预防犯罪、保护社会、维持秩序的目的而对其他组织和个人形成的优势地位以及支配性影响的准则、策略、方针、计划以及具体措施等等内容，均属于刑事政策的范围。 第二，当代政策学的兴起，为我国刑事政策理论尤其是刑事政策一般理论研究提供了新的视角和资源。所以，我国刑事政策实践的特点决定了，政策科学不仅应当而且能够成为刑事政策学科建构的知识背景。 第三，刑事政策一体化思想，乃刑事政策理论的中心思想，按照这一思想，刑事政策被看成是同犯罪做斗争的准则、战略、策略、原则、计划和措施等的总称，是一个开放性的有机整体。刑事一体化的思想既不是将刑事政策包含于刑事法学之中，也不是将刑事法学包含于刑事政策学之中，刑事政策学与刑事法学有着密切的联系，又有着重大的区别。刑事一体化思想应着重从以下三个方面把握：首先，刑事政策的范围已经远远地超出了刑事法律的范围，并构成对于刑事法的指导。刑事政策超出了刑事法，但不是简单而直接地包括刑事法，而是为刑事法学提供指导性知识。刑事政策对于刑法规范的适用获得了指导地位，尽管这一地位是相对的而非绝对的。其次，刑事政策学不是规范学科，而是提供综合性和跨学科知识的科学。刑事政策不仅构成对刑事法的指导，还具体地表现为有目的地适用法律的具体政策性规则和措施、做法，因而又比刑事法律更具体、更灵活，表现出艺术创造性。换言之，刑事政策实践不仅需要理性知识，更需要超理性的直觉、判断、灵感。最后，刑事政策学最为重要的价值在于其批判性和建议性。就广义刑法而言，无论是对于实体刑法、还是刑事诉讼法，还是刑事执行法，刑事政策均立于批判的立场。刑事政策学就是提供批评和建议的学科，而且，它不仅不应满足于对现行刑法提出批评和建议，而且还不应当满足于既定的政策和政策趋向，它对刑事政策自身也展开批评和建议，因而批评性和建议性是刑事政策的突出特征，也就是说，刑事政策分析与研究旨在解决问题，其特点在于它是问题驱动型的；刑事法学的研究是学科性研究，其特点在于它是知识驱动型的。 3、刘仁文博士的观点 刘仁文博士认为，刑事政策是指代表国家权力机关的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。该定义包含或隐含了以下几方面的具体涵义： 第一，刑事政策的内容从总的方面看，包括三个基本方面：第一方面是如何有效地预防、控制和惩治犯罪，这是刑事政策的首要内容。这一点大多数学者的看法应当是相似的，预防着眼于未然，惩治着眼于已然，而控制则着眼于将已经出现或已经有一定规模的犯罪现象控制在最低限度。第二个方面是如何对待犯罪嫌疑人和犯罪人。这一点可能不是所有的学者都同意。刑事政策第三个方面的基本内容是对犯罪被害人的关注。 第二，刑事政策的根本目的是维护社会稳定、实现社会正义。 第三，刑事政策的决策主体是代表国家权力的公共机构。从最终的决定权来看，刑事政策仍然是被国家权 力所垄断的。 第四，刑事政策是一个系统。从结构看，它是由总体刑事政策和具体刑事政策、全国性刑事政策和区域性刑事政策、长期性刑事政策和临时性刑事政策等组成的有机整体。从范围看，它不仅包括刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策，还包括刑事社会政策。从手段上看，它不仅不限于刑罚手段，也不限于与刑罚相关联的手段如保安处分等，而是包括预防、控制和惩治犯罪的一切手段，以及对待犯罪嫌疑人和犯罪人、改善犯罪被害人处境的相应手段。从中心词看，它落脚于“策略”和“措施”，前者可以说是宏观上着眼，后者可以说是从微观上着眼，它们是国家对犯罪现象及犯罪嫌疑人、犯罪人和犯罪被害人的整体反应。 第五，刑事政策存活于过程中。从刑事政策问题的出现与形成，到刑事政策决策的制定及其合法化，再到刑事政策的执行、刑事政策的监控、刑事政策的评估，最后到刑事政策的继续、调整或终止，这是一个动态的、完整的过程，刑事政策就存活于这样一个过程中。 在刑事政策范围方面，刘仁文博士持广义说，认为包含了以下三方面的基本含义： 首先，刑事政策不仅包括对犯罪的预防、控制和惩治，还包括对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度。 其次，刑事政策不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。 刑事立法政策，是指在进行刑事立法时所奉行的政策。包括刑法立法政策，刑事诉讼法立法政策，还可以包括刑事执行法立法政策以及相关的刑事社会立法政策。或者从另一角度看有实体方面的政策和程序方面的政策，价值层面的政策和规范方面的政策，抑止犯罪的政策，保障犯罪嫌疑人、犯罪人的政策和保护被害人的政策。 刑事司法政策，是指在刑事司法活动过程中所奉行的政策，它主要涉及侦查、起诉和审判三个环节。包括党和国家从全局上确立的刑事司法政策，侦查机关的刑事司法政策，检察机关的刑事司法政策，人民法院的刑事司法政策。 刑事执行政策，是指在刑罚和某些刑罚制度的执行阶段所奉行的政策。主要包括监禁刑的执行政策，社区刑（包括管制、缓刑、假释和监外执行）的执行政策，死刑和死缓的执行政策。 刑事社会政策是一种除去刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策之外的，与社会治安和刑事犯罪有关的公共政策。这种公共政策可以涵盖社会生活的方方面面，包括政治、经济、文化等各个领域。主要包括与社会治安和违法犯罪直接相关的刑事社会政策（如社会治安综合治理、收容遣送、“双规”）以及与社会治安和违法犯罪间接相关的刑事社会政策（如户口政策、贫富政策）。 再次，刑事政策之“刑事”亦应作广义理解。首先，不仅对构成刑法意义上的犯罪所作出的国家反应属刑事政策范畴，而且对那些虽然不构成刑法意义上的犯罪、但属于犯罪学上的犯罪行为所作出的国家反应也属刑事政策范畴。而且，象对危害社会的精神病人采取防护措施等也属于刑事政策的范畴。其次，不仅对真正意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度属于刑事政策的范畴，而且对那些虽然不属于刑法意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人但受到国家某种限制或剥夺人身自由或财产处罚的人（如被劳动教养者、被收容审查者、被收容遣送者、被强制戒毒者和被强制收容教育者等等），以及对那些虽然不属于直接犯罪的被害人但由于某种原因陷入困难境地的人（如受灾受难者、失业下岗者）所采取的态度，也都属于刑事政策的范畴。 （三）笔者的初步看法 卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士三位学者在刑事政策的很多基本问题上都比较一致，基本上都持广义说，主张以刑事政策为中心建立刑事学一体化的方法论，其中刘仁文博士的观点更加全面。这反映了我国学者对刑事政策的看法正在逐渐趋于一致。综合三位学者的观点，我们可以归纳出刑事政策的概念与范围以及相关问题。 第一，刑事政策是指国家权力机关及其授权机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪对治安违法分子、犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的战略、策略和措施的总和。 第二，刑事政策的范围不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。刑事社会政策与其他社会政策的区别标准主要是“权力”与“目标”。 第三，刑事政策是刑事学一体化思想的核心。刑事学一体化思想是刑法学发展的逻辑结果。人类社会自从有了刑罚后，可以说就遵循了刑事一体化，只不过这是在刑法学没有成为一门独立的 学科以前的不自觉状态。近代刑法学成为了一门独立学科后，犯罪学、刑事诉讼法学纷纷独立，于是学者们各自为阵。刑事政策学作为一门学科出现后，人们开始意识到建立刑事一体化的刑事学体系的重要性。在我国，老一辈学者甘雨沛、储槐植先生首先提倡，卢建平教授、曲新久教授、梁根林博士等也大力主张。刑事一体化思想也是西方三大法学流派逐渐相互吸收在刑事学领域的反映。刑事学对正义的追求、对规范的解释都必须在刑事法的适用中体现出来，指导、影响刑事法适用的重要因素就是刑事政策。法社会学在本世纪的发展、犯罪问题日益突出的现实逐渐将刑事政策推到了显学的地位。犯罪学、刑法学、刑事诉讼法学、行刑学在学科独立的同时开始关注彼此之间的联系，逐渐走向一体化，力求刑法适用的最佳社会效果。刑事学逐渐成长为体系完善、逻辑严密、内外协调的有机整体，刑事政策学则是这一体系的核心。刑事政策对刑事法的运用有导向功能，它可以促进、扩张、限制刑事法的运用。以刑事政策学为导向，以刑法学为主体的刑事一体化成了刑事学的最基本的方法论。所以建立在广义论、政策科学和决策科学基础上的刑事政策学必须以刑事一体化为基础。 第四，刑事政策毕竟是国家权力机关的公共政策，与法治国家的刑事法律如何协调，以取得最佳实施效果，是一个难以解决的问题。一般认为刑事政策具有灵活性的特点，与刑事法律之间是指导与被指导的关系。笔者认为，首先，刑事政策必须以宪法为依据，违背宪法的刑事政策应该归于无效。但这里有两个问题：一是刑事政策本身可以对宪法的解释和运用产生重大影响，如上世纪60年代美国刑事司法革命就是在刑事政策引导宪法适用的背景下发生并取得巨大成绩的。在这种情况下，如何判断在刑事政策影响下对宪法的修改、解释、适用是否违宪从而判断刑事政策的效力？二是如果宪法本身欠缺法治因素，不是或者说不完全是“宪政”意义上的宪法的时候，如何解决刑事政策与宪法的冲突问题？笔者的初步看法是这两种情况下还是应该以宪法为依据，在刑事政策影响下对宪法修改、解释只要严格遵循了程序主义原则则对宪法修改、解释具有合法性。其次，刑事政策必须受罪刑法定原则、罪刑相适应原则、平等适用刑法原则、刑罚谦抑原则、无罪推定原则、程序法定原则、辩护原则以及证据裁判原则等的约束，并符合公正、人道的法哲学理念。 二、转型时期的社会特点与违法犯罪特点 （一）社会转型含义及特点 社会转型是指社会中的人、社会整体结构（政治、经济、文化、意识形态）的整体性、结构性的变迁与发展。当代中国社会转型是指当代中国社会中的人、中国社会整体结构（政治、经济、文化、意识形态）的整体性、结构性的变迁与发展，即从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会和信息社会、从封闭性社会向开放性社会的整体性、结构性的社会变迁和发展。 从这个定义来看，社会转型的主体是从事现实历史活动的实践的人；社会转型的本质是人与社会整体结构发生质的变化，而成长为另一类型；社会转型的基本内容是经济市场化、政治民主化、文化多元化、意识形态多样化、社会中人的地位主体化、自由化以及人的观念和物质水准的现代化；社会转型的最终基础是生产力的变革，即从农业社会向工业社会、信息社会的转变；社会转型的目的和意义，是促进人的全面发展和社会的全面进步；社会转型的过程是一种特定的传统因素与现代因素此消彼长的进化过程和整体性的社会发展的动态过程。社会转型的方式有自下而上的自然演化型和自上而下的理性建构推动型，我国当代社会转型属于后者。 社会转型一般具有整体性、复杂性与过程性或者说长期性的特征。20世纪下半叶中国的社会转型，大致可分为建国后的30年和改革开放以后的20年这样两个阶段。当前中国的社会转型一般以中共十一届三中全会为开端，社会转型的特征除上述外还有高度的自觉性和计划性、高度的系统性和配套性、全方位的大开放性和赶超跳跃性、复合性、非规范性、不确定性和弱防护性、政治与经济转型的不协调性等。 （二）转型社会的特点 社会转型要经历一个或长或短的过渡时期，这种过渡时期就是社会转型期，处于转型期的社会可称之为转型社会。 关于当代中国转型社会的特征，有学者归纳为：社会阶层的分化和利益结构的重组；传统权威的流失和社会权力的转移；社会制度（体制）的变迁和社会发展方向的变化；社会群体之间、个体之间、不同的社会力量之间的竞争和冲突加剧；信仰的危机和价值观的多元化；社会心理的焦虑和迷惘。 笔者 同意该观点，但从另一抽象的、宏观的角度看，制度短缺以及由此而造成社会失范的普遍性、为解决制度短缺而实施的制度的超前性、缺乏操作性以及社会违规、违法行为的普遍性才是当代中国转型社会的鲜明的更深层次的总特征。 第一，制度短缺。制度短缺反映的是制度供给与制度需求之间的关系，在一个社会给定的宪法秩序和规范性行为准则前提下，权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都可能出现不足的现象。当前我国社会转型存在的制度短缺主要是制度供给不足型短缺。其根本原因主要有：制度供给的数量不足引起制度短缺；制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。同时制度供给还受如下条件的约束：宪法秩序的约束；制度安排的成本约束；财政收支的约束；分利集团化的约束；文化背景和意识形态的约束。因而制度短缺在当代中国转型社会具有必然性。 第二，社会失范的普遍性。由于当代中国转型社会制度的有效供给不足，制度短缺而造成社会失范的普遍性。个人行为如何与集体行为相一致成了大问题。学者认为，转型社会的良性发展需要制度整合（法律整合、权力整合，包括对制度的认同）和道德整合（包括道德认同，即公民对社会道德信仰体系、规范要求的善的肯定，及其自觉践履的现实倾向。）在现代文明社会，制度整合优先于道德整合，制度认同优先于道德认同。然而在当代中国转型社会，对制度与道德的整合是一个长期的过程，制度有效供给不足，制度短缺是经常发生的情况，社会失范的普遍性由此不可避免。社会以前的规制体系难以承载新的任务，显规则在实际执行中不力，偏离正常秩序状态的潜规则以相对合理的姿态大行其道，过于超前的社会主流话语规则又以转型期的指导理论自居，整个社会往往处于规范不足的失范状态。 第三，大量新制度的超前性、缺乏操作性。我国的社会转型是基于外部压力而发生的自上而下的理性建构型方式，往往缺少自然演进型方式所具有的经济基础和思想舆论基础，在这种情况下社会转型的任务更加艰巨。作为后发型发展中国家，我们从国外照搬了大量制度以解决制度短缺问题，但由于缺少研究，基础条件不具备，先进的制度与乡土中国社会固有的传统制度以及民间习惯规则不相协调，结果往往造成了传统秩序的破坏和新制度实际上的无效或者效力低微，给人一种“有法不如无法”的感觉，这进一步加剧了社会的无序。 第四，社会违规、违法、甚至犯罪行为的普遍性。由于社会发生结构性变化，利益重组与利益分化，同时由于人们按照合法、合理渠道实施其行为的条件欠缺，使得大量社会中人的行为往往失去行为方向，因而不可避免地出现大量违规、违法、甚至犯罪行为；同时由于社会失范的普遍性，新的规制体系往往采取更超前的规则，由此必然导致大量行为违规化、违法化、甚至犯罪化。不合秩序的行为越多，违反者必然会更加怀疑、淡薄规范，同时由于解决社会冲突固有的资源的有限性，大量的违规、违法、甚至犯罪行为没有得到及时处理，在被处理者的心理中也有不公平之感，这就削弱了新制度的权威性，加剧了进一步的违规、违法、甚至犯罪行为。 （三）转型社会的违法、犯罪特点 我国学者对社会转型期犯罪问题的研究，大都集中在经济发展与犯罪的关系和社会转型与犯罪增长的关系两个方面，主要有正比论、同步论、代价论和双重效应论四种理论观点。[P151]正比论认为，犯罪率与经济发展成正比；同步论认为，犯罪率的上升趋势与经济发展趋势呈同步状态；代价论认为，犯罪问题是社会转型要付出的代价之一；双重效应论（又称正负效应论）则主张，犯罪对社会转型既有正效应，也有负效应。四种观点各有一定道理，但不可否认，转型中的中国社会已经进入第四次犯罪高峰期，与转型前的中国社会相比，社会违规、违法、甚至犯罪行为在较长时间内具有一定的普遍性。犯罪现象具有一些新的特征： 第一，犯罪率持续“爬高”。自1949年以来，我国已经经历了五次犯罪高峰期①，目前正是第五次犯罪高峰期。这次高峰期在犯罪率急剧增长的同时，重大案件的上升幅度十分突出，犯罪的恶性化程度日益加剧。 第二，传统的普通犯罪类型继续恶性发展：以“拳”实施的严重侵犯人身法益的暴力犯罪增长较快，杀人、伤害、绑架、拐卖人口犯罪随“严打”的开展持续攀升；侵犯社会法益，危害公共安全的犯罪如爆炸犯罪、枪支犯罪增幅较大；为“钱”而实施的侵犯财产法益的刑事犯罪呈高发状态，抢劫、抢夺“双抢”犯罪、诈骗犯罪更加公 开化、频繁化，盗窃几乎成为无所不在的、发案率最高、人们普遍担心的犯罪，综观近十年来我国刑事案件的统计数据，抢劫、盗窃、诈骗、抢夺等侵财型案件一直占刑事案件总数的75%以上；侵犯国家法益的由国家工作人员以“权”实施的贪污贿赂、渎职犯罪已经普遍化，对国家的管理能力，合法性与合理性形成了严重挑战。 第三，色情犯罪、毒品犯罪、黑社会犯罪等犯罪现象死灰复燃，恶性发展。特别是近年来，中国的黑恶势力发展很快，并迅速蔓延。南京大学专门研究黑社会现象的学者蔡少卿估计，中国黑社会性质组织成员至少有100万人左右。黑社会犯罪即将成为对中国社会稳定和谐的社会秩序的最大威胁。 第四，新型犯罪，如破坏市场经济秩序的走私、金融、税收、知识产权、公司管理秩序、市场秩序等经济犯罪，计算机犯罪，恐怖犯罪等频繁出现，尤其是经济犯罪，几乎成了经济领域普遍性的“常态”行为。 第五，变态心理犯罪数量的增多。变态心理犯罪是指由于心理异常或变态而发生的犯罪行为。变态心理犯罪表现形式多种多样，常见的包括这样几种类型：（1）冲动性犯罪。即在某些情境中突然产生犯罪动机并迅速实施的犯罪行为，包括纵火狂性犯罪（纵火取乐），偷窃狂性犯罪（盗窃自己并不需要的财物，许多生活富裕的人进行的大量商店行窃行为可能就属于此类犯罪），其他多种形式的激情犯罪。（2）过剩犯罪。又称为“过度犯罪”。这是指在轻微刺激作用下产生异常强烈的情绪反应或暴怒发作，从而导致超出实现犯罪目的的必要限度，产生与其原因不相称的严重后果的犯罪行为。 第六，共同犯罪特别是集团犯罪与单位犯罪日益增加。集团犯罪对整个社会秩序构成极大威胁。目前，许多影响恶劣、危害严重的大案、要案，多是犯罪集团所为。 第七，犯罪人构成呈现多元化格局。当代中国的犯罪现象主要集中在社会中下层和社会底层的农民、工人和社会闲散人员，但是，白领犯罪、上层社会的职务犯罪也呈明显上升趋势，其犯罪率甚至高于一般社会阶层的犯罪率；流动人口犯罪尤其是农民犯罪增多，成为社会治安的一大隐患；青少年犯罪比例较大且日益低龄化。 第八，犯罪区域扩展，在城市犯罪增加的同时，广大农村的犯罪现象也日益突出。 第九，犯罪形式趋向国际化，同步性越来越强。 三、转型社会刑事政策的选择 （一）建国以来我国刑事政策的演变 一般认为，我国现行刑事政策体系一般由惩办与宽大相结合、对严重刑事犯罪和严重经济犯罪依法从重从快打击（“严打”）、教育为主惩罚为辅、社会治安综合治理，以及对青少年犯进行教育、感化、挽救等等组成。其中，惩办与宽大相结合是指导刑事立法、刑事司法、刑事执行的基本刑事政策，社会治安综合治理是控制犯罪的总方略，“严打”和“专项斗争”是经常使用的刑事政策手段，其他一般为具体的刑事政策。该体系的形成有一个过程。 第一，惩办与宽大相结合的刑事政策 我国刑事政策源于革命战争时期的对敌斗争策略，惩办与宽大相结合的刑事政策就是从抗日战争时期的镇压与宽大相结合的政治斗争策略中总结出来的，具有明显的斗争策略色彩。1956年镇压与宽大相结合的政治斗争策略正式定型化为惩办与宽大相结合的刑事政策，并适用于各种刑事犯罪。1979年刑法第一条规定，我国刑法是“依据惩办与宽大相结合的政策”制定，以基本法律的形式明确了这一基本刑事政策，遗憾的是1997年修订的刑法取消了这一规定。 关于这一政策如何理解的问题，陈兴良教授认为，主要强调的是宽大，从少杀政策和给出路政策就反映了这一点。苏惠渔先生认为，今天和今后，惩办与宽大相结合的政策仍将是我们信守的准则，但是与过去相比，政策内涵正在与刑事法律观念相应地发生变更。首先是“惩办少数，改造多数”的原则被赋予了新的意义。在新形势下，“惩办少数，改造多数”则被理解为在刑事立法和刑事司法过程中，在严格区分罪与非罪、重罪与轻罪的界限的同时，将根据刑法的世轻世重的要求，将一些行为非犯罪化、非刑罚化，通过相关的行政处罚或其他制裁手段进行处理。其次，“区别对待”与刑罚的个别化是相一致的。惩办是对犯罪行为人所实施的犯罪行为的法律层面上的报应和谴责，宽大则是注意到行为人主观危险性以及实际的可能性而作出的对犯罪分子从宽的处罚，是刑罚个别化的体现。其三，宽严相济概念得到新的定位。较长一段时期之内，惩办与宽大作为对立的范畴，惩办被理解为从严、严惩甚至重刑。“坦白从宽，抗拒从严”成 为惩办与宽大相结合政策的核心内容。但是现在一般认为惩办、宽大与罪刑法定是统一的。在对任何犯罪行为进行实体惩罚时必须以刑法为准绳，不能超越刑法的规定任意定罪处刑，这是惩办的基本内容。惩办是与已然之罪的刑法规定相适应的。宽大体现了刑事政策的谦抑主义，通过从宽达到刑法改过迁善的目的。宽大是建立在罪刑法定主义基础上的，从宽的反义词不再完全是从严。[12] 第二，对严重经济犯罪和严重刑事犯罪“依法从重从快严厉打击”的刑事政策 在1979年刑法、1979年刑事诉讼法实施以后，我国随之进入经济体制改革的新时期，经济领域中出现的一系列犯罪对社会经济秩序、国家经济安全构成了严重威胁，其他各种侵犯人身法益、社会法益和国家法益的犯罪发展迅猛，严重扰乱了社会治安秩序，坚决打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪活动因此成为刑事政策的重要内容。我国从此进入了一个“严打”时期。“严打”始自1982年、1983年②，以1982年1月11日中共中央《紧急通知》、1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、1982年4月13日《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》以及1983年8月全国政法工作会议召开、1983年8月25日中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》和同年9月2日全国人大常委会通过的两个《决定》（《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》）为标志，“严打”正式启动。陈兴良教授认为，“严打”可以从三个层面来理解：在刑事政策的层面上看，“严打”已经成为1980年以来我国奉行的一项重要的刑事政策，对于刑事立法与刑事司法都具有重要指导意义。“严打”的刑事政策已经实际取代了惩办与宽大相结合的刑事政策。在刑事立法的层面，是对刑法的大规模修改，基本方向是改轻为重。在刑事司法层面上，“严打”是一项重要的刑事措施，它几乎成为一个持续的运动。从1983年到现在，我国始终处于“严打”之中，先后开展过三次大规模的“严打”运动：1983年8月——1987年1月；1996年4月——1997年2月；2001年4月开始，为期2年。每次“严打”又分为若干战役和专项斗争，使“严打”带有明显的军事色彩。 第三，社会治安综合治理战略 社会治安综合治理方针酝酿于20世纪70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初。从1981年中共中央第一次提出了社会治安综合治理的方针直到1991年中共中央、国务院、全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，综合治理的方针从政策、指导思想发展物化为制度和法律，全面系统地遏制犯罪成为刑事政策的重要内容。我国将综合治理的方针确定为“打防并举，标本兼治，重在治本”，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。 1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍和工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。 1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中央第一次以综合治理为主题向全国发出的正式文件。该文件提出： 社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。 社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。 社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和 多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。 社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。 实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。社会治安综合治理需要把“抓系统、系统抓”同“条块结合，以块为主”有机地结合起来，实行属地管理原则。 搞好社会治安综合治理，领导是关键。 2001年9月5日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作（打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施）；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。 有学者认为，社会治安综合治理方针的内涵应当包括三个基本问题：一是社会治安综合治理所要解决的主要问题，是违法犯罪问题和其他社会治安问题，即主要是围绕着打击和预防违法犯罪这一影响社会治安的基本问题而开展工作的；二是正确处理打击违法犯罪同社会治安综合治理其他措施之间、民主与专政之间、惩罚违法犯罪与预防违法犯罪之间的关系；三是社会治安综合治理是一项教育人、挽救人、改造人的社会工程，必须在执政党党委和政府的统一领导下依靠全社会作长期不懈的努力。我国社会治安综合治理的基本经验主要有：第一，依法严厉打击严重刑事犯罪活动，是社会治安综合治理的首要环节；第二，预防违法犯罪是社会治安综合治理的基本措施；第三，加强治安基层工作建设，是社会治安综合治理的基础；第四，加强教育，提高公民素质，是搞好社会治安综合治理的一项战略措施；第五，加强领导体制建设，是搞好社会治安综合治理工作的组织保证。[13] [P11-15] 从我国社会治安综合治理的基本经验可以看出，“严打”是首要环节。社会治安综合治理是刑事政策的总战略，带有综合性、系统性、全民性的特点，而“严打”在这一大战略之下是相对比较具体的战略措施。应当说，社会治安综合治理，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。但是“严打”是否是首要环节，还值得研究。由于社会治安综合治理是一个开放的系统，我们对它的科学认识和实践需要一个过程，我国目前的社会治安综合治理存在着较大缺陷。 学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[14]笔者认为，我国社会治安综合治理方针最大的问题是，“严打”是否应该作为首要环节的问题。如果将“严打”这种军事色彩较浓厚的政策作为首要环节，容易使社会治安综合治理沦为政治运动，超出法律的界限。 （二）现行刑事政策的特点 陈兴良教授认为，我国目前的刑事政策具有三个特征： 第一，刑事政策的意识形态化。惩办与宽大相结合的刑事政策，是从战争时期对敌斗争策略演变而来，在建国初期的镇压反革命的政治运动中确立的，因此，惩办与宽大相结合的刑事政策具有明显的政治话语特征。与其说它是刑事政策，不如说它是政治政策。在这种情况下，惩办与宽大相结合的刑事政策的意识形态化是在所难免的。即使后来的“严打”政策也是充满了政治意味。我国刑事政策的制定与运作的这种政治性，是和我国的政治体制与政治生活紧密联系的。也正是 这种刑事政策的意识形态化给予刑事政策以一种强大的生命力。它不仅仅局限于法律领域，而是对整个社会生活发生巨大的影响。因此，我国刑事政策的推行不是完全以司法权为驱动的，而是直接以国家政治权力为其后盾的。这对于实现刑事政策的目的具有保证作用，但刑事政策的意识形态化也使它的实施游离于法律之外成为一种赤裸裸的政治而不是通过法律推行的政治。在法治社会，刑事政策法治化已经是一种必然的选择。 第二，刑事政策的实用化。从惩办与宽大相结合刑事政策到“严打”的刑事政策，都与我国将刑事法视为统治阶级专政的工具有关系，这导致了刑事政策的泛政治化倾向，使得刑事政策很容易沦为达到某种政治目的的工具。 第三，刑事政策的策略化。我国对刑事政策的理解很多都局限于对犯罪做斗争的策略上。刑事政策的策略化观念直接来源于革命战争时期对敌斗争策略的总结。在刑事政策的策略化方面，有两点是值得我们注意的：一是将犯罪人与敌人相类比，因而刑法就成为对敌斗争的工具，从军事斗争与阶级斗争的立场出发确定刑事政策的任务，这就是刑法的军事化。二是将刑事政策的重点放在分化瓦解敌人（犯罪分子）的策略上。但政策与策略并不相同，政策总是一定的政治主体（通常是国家、政党、政府或者社会组织）为达致一定的政治目的而制定的行动准则。在政策的概念中，主体——目的——行动准则是不可或缺的内容。政策不是行动本身，但它是指导、支配或者制约着将来的行动的准则。显然，策略这一概念远远没有政策这样丰富的内容，策略是一种对策，是一种带有谋略性的对策。在某种意义上说，策略是可以包含在政策之中的，但政策又决不能简单地等同于或者混淆于策略。在刑事政策上也同样应当区别于策略。刑事政策是国家为达到控制犯罪的目的而制定的犯罪治理措施的总和。在这些治理措施当中，包括防范性措施、惩罚性措施和矫正性措施，都是刑事政策不可或缺的内容。但是，在刑事政策策略化倾向的掩盖下，刑事政策的内容局限于分化瓦解和打击犯罪分子的对策，使刑事政策的视野大为遮蔽。 除上述特点外，笔者认为，我国刑事政策还有一特点就是缺少刑事法哲学的有利支撑以及缺少科学刑事政策正确实施的基础。有学者归纳了我国刑事政策具体存在的三大问题：第一，我国现行的刑事政策制定的科学化程度不高，大多受到政治运动的影响，刑事政策的政治色彩浓于犯罪与刑罚的自身规律。第二，个别刑事政策追求短期轰动效应，忽视长期治理。如“严打”刑事政策始终占主流地位，而“严打”的实际表现却是“头痛医头，脚痛医脚”，在具体方式上采取“运动战”、“歼灭战”；在政策目标的制定上也过于理想化，如1983年的“严打”，由于对改革开放后刑事犯罪的复杂性和长期性缺乏科学的认识，因而将其定位在“一网打尽”上，这样的刑事政策注定会以短平快的打击策略为基点，而不可能着眼于预防和长期斗争。后来的事实证明，“一网打尽”的目标并没有实现，事实上也不可能实现。第三，刑事政策与刑事法律不分，刑事政策取代刑事法律。[15]这三个问题都与刑事政策的这个特点有关。首先，刑事法哲学是关于刑事法的正义、合目的性、安定性、谦抑与人道的哲学，正义、合目的性、安定性，谦抑与人道是现代法治国家刑事法最基本的价值追求。作为指导刑事法的立法、司法、执行的刑事政策也必须建立在这个刑事法哲学基础之上。我国对刑事法哲学的基本价值的认识还没有完全统一，虽然对刑事法实践有一定影响，但基本上还处于探索阶段，还没有比较普遍地用于指导刑事法实践。实践中，也没有什么法哲学基础支撑，如果说有的话就是从实际出发，具体问题具体分析这种普适性的哲学方法论。而这种普适性的哲学方法论与法哲学还是不同的，实践中往往为了短时间的稳定和谐而牺牲了正义。其次，科学刑事政策的正确实施需要一定基础即法治社会，成熟的市场经济和理性主义的文化，而这些基础直到今天我们都还不完全具备，由此，我们对刑事政策的认识很难具有科学性，即使认识到了科学的刑事政策，如社会治安综合治理战略，我们也不可能科学地去理解它、实施它，以“严打”做为它的首要环节就说明了这一点。由于这一特点，使得我国的刑事政策偏重于短期功利，把政策凌驾于法律之上，不适当地当成了政治手段，当成了控制社会的政治工具。 （三）刑事政策的合理选择 我国已经进入社会转型的加速期，在社会法治化程度比较低，市场经济体系不成熟，理性主义文化还没有全面取得主流文化话语的情况下，如何制定和实施科学的刑事政策？目前刑事政策的主流话语是社会治安综合治理，但综合治理的首要环节是“严打” ，说到底，刑事政策的主流话语还是动用刑罚手段与违法犯罪做斗争的“严打”政策。“严打”政策实际上对惩办与宽大相结合政策的取代是我国过度重视刑罚手段，同时也欠缺非刑罚的社会控制手段的结果。“严打”政策在我国特定的政治、经济、文化背景下具有一定的合理性和短期的有效性，但随着我国社会转型的加速，礼治社会逐渐向法治社会，计划经济社会逐渐向市场经济社会迈进，我们有必要制定科学的刑事政策，以指导我国的刑事法实践。社会治安综合治理应该说是科学的刑事政策，但我们应该赋予其新的含义。我们应该继续坚持惩办与宽大相结合政策，全面放弃作为政治运动的“严打”政策，实行轻轻重重的刑事政策，同时在经济犯罪领域、贪污贿赂、渎职犯罪领域针对社会转型期在这些领域违规、违法、犯罪行为的普遍性我们应该实行“抓大放小”的宽容政策。 1、社会治安综合治理：刑事政策总方针 社会治安综合治理是一个系统工程和长期的过程，作为刑事政策总方针，具有科学化的潜质，现行的社会治安综合治理政策需要进行改革，以适应社会转型加速期的社会形势。 “综合”是社会治安综合治理的核心与灵魂，综合指部门综合（公安、保卫、纪检、监察、劳改、审计、法院、检察院、司法）、手段综合（政治、经济、行政、文化、法律、教育）、方法综合（政保工作与治安工作相结合、专门工作与群众工作相结合、专项治理与基础建设相结合）、目标综合（打击、改造、预防、减少犯罪）。治理包括打击、防范、教育、管理和改造。[16] 学者认为，要实现社会治安综合治理工作的转型应当确立三种理念：第一，犯罪控制理念。现代型社会治安综合治理工作模式应当是一种建立在以控制犯罪为基本理念基础上。这种犯罪控制模式舍弃了试图消灭犯罪的不切实际的理想化做法，同时认为犯罪是可以控制的，即便是在社会转型加速期也能够有效控制犯罪，创造良好的社会治安环境。现代型社会治安综合治理工作体系的设计，均服务于有效控制犯罪的总体目标。其对犯罪现象的反应既可能是积极的，也并不排斥消极性的反应，例如培育公众对犯罪现象的容忍度。第二，政府责任理念。在治安问题上，政府与民众之间的关系应当是一种服务者与被服务者的关系，为民众提供治安服务首先是政府的责任。在社会治安综合治理工作中，政府不能强求一般民众及社会组织承担相应的治安责任，而只能通过号召手段、市场手段等鼓动、吸引他们投入社会治安综合治理工作。政府可以通过市场化的运作手段，购买治安服务项目，委托单位、社会团体或个人管理一项“治安项目”来凝聚治安的“合力”。从另外一个方面看，政府责任就是在社会治安综合治理过程中，对许多犯罪原因、条件或者是“约束”的东西加以改善和消除。第三，开放、和谐理念。[14] 关于社会治安综合治理传统模式转型的路径问题，上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求。笔者认为，主要是市场化、法治化、信息化三方面，这是我国社会治安综合治理改革的正确选择，因为社会治安综合治理主要是政府的责任，并且主要是警、检、法、司、监察、监狱等部门的责任，其他个人、单位、社会组织一般主要是积极协助，这是现代民主法治政治各司其职的基本要求。 首先，市场化主要包括：政府基于政府责任向社会公众提供基本的安全服务；政府鼓励建立市场化的、民间的公司制治安机构；需要额外的、特别的治安服务的个人或者组织，包括国家都可以自由地从市场自费购买这种服务。 其次，法治化主要包括：制定社会治安综合治理法，使社会治安综合治理有法可依，并且社会治安综合治理法应该体现上述谈到的市场化要求，不违背宪法、刑事法；社会治安综合治理法的实施应该以警、检、法、司、纪检、监察、行政执法部门等为主体。 最后，信息化体现为建立全国治安信息网，实现治安信息共享，以提高社会治安综合治理工作的快速反应能力。 2、全面放弃“严打政策” “严打政策”是特定历史条件下的产物，与中国数千年以来的重刑主义传统一脉相承。中国进入转型期后，由于社会的无序与混乱，“乱世用重典”的指导思想频繁出现，一直持续到现在，司法实务部门积极强调“严打政策”的必要性。但“严打政策”与中国目前的转型加速期形势已经不太相适应了，

社会治理政策篇5

一、政治发展理论的缺失与替论的意义

从上个世纪50-60年代以来，西方政治发展理论家们试图运用特定的分析框架和概念工具，以及西方民主国家的发展经验，来比较分析不同发展形态和程度的政治变迁和适应的问题，并期望最终建立普适性理论体系。然而，这种努力遇到了极大的困难和挑战。面临众多不同历史文化背景的政治体系的不同发展经历，以少数国家经验性研究建立起来的理论解释、分析范式和测量指标不断被其不完善性和局限性所困扰。这也造成了对政治发展宏观理论研究热情的减退。从20世纪70年代以后，由于政治发展宏观理论不断遭受方法论和经验研究方面的批评，已经很少再有人从事宏观政治发展理论的探讨。不少研究者将兴趣转向了第三世界的发展和区域研究，转向对特定文化区域发展战略的探讨，而着重点也从政治发展转向经济发展战略和发展模式与政治制度的关系等政治经济学方面的课题，一些有别于政治发展的替论也相继提出。

政治发展理论的困境在于它所追求的理论普适性目标和有西方中心论之嫌的价值体系。从一开始，政治发展学者们就想建立一个能够用来分析解释所有特定社会政治发展现象和规律的宏大理论（grand theory），这一宏大理论不但要能够自成为一个完整的体系，而且能够具有理论诠释(interpretation)的意义。[1] 政治发展的宏大理论试图从动态和静态两个层面建立自己的理论体系。从动态的层面，政治发展被定义为政治形态从低级阶段向高级阶段，或者从传统阶段向现代阶段的变迁过程。不管是将这种发展阶段分为传统和现代的二分法，还是传统、现代化和现代的三分法，政治发展都被认为是方向已定、目标明确和不可逆转的政治现代化过程。这种传统-现代的发展观试图将西方发达国家的政治特征和发展中国家的政治特征进行区别，并从这些差异中归纳出彼此不相容的政治形态，以前者的政治特征作为后者应该追求的发展目标， 并以此建立政治发展的理论分析框架。这一发展的理论框架在寻求其理论解释上的普遍意义的同时，也表现出一种明显的、具有道德价值判断的观点，即把西方（或者更确切的说把英美）现代政治体系看作是成功经验和优势体制的楷模，并将其介绍和推广到其他的发展中国家。[2] 从静态的层面，政治发展理论试图通过建立一整套测定指标来衡量特定时期的特定社会政治发展的程度。尽管各位学者提出的测定指标的表述和归类各有不同，但被多数人所认同的指标明显具有西方政治系统的特征和价值观的烙印。例如，白鲁恂提出的衡量政治发展的三个标准包括：1）平等原则以法律形式被普遍接受的程度；2）行政效率、理性与世俗政策取向等要素的行政执行能力回应和满足人民需要的程度；以及3）政治组织和行政组织的职能分化、专业化和组织之间整合的程度。[3] 又如欧尔森提出的政治发展的五个变量则包括：1）行政能力，即官僚体制的功能、效能和利益整合程度；2）立法功能，即立法机关利益整合功能和文人控制政治的程度；3）竞争性政党组织利益整合功能和稳定程度；4）实行宪政的程度，即领导人公开甄选和行政部门自主的程度；5）公民影响力，即民选代表、反对党和团体的存在以及新闻自由的程度。[4] 这些标准的设置，无疑是建立在对西方政治民主体系的理解之上的，其中许多标准与非西方民主政治体制的经验和现实无关。

从研究途径和价值取向的角度来看，政治发展理论更多地是建立在多元主义理论价值的基础之上的。这一理论在美国有着深厚的思想根基和政治现实意义，并在价值取向上符合美国自由主义民主体制的现实需要。多元主义以及新多元主义以社会为中心，认为社会政治力量在政治中具有决定性的重要意义，而国家的作用则是协调来自社会的各种不同的政治要求和利益要求，尽可能的达到一种平衡和合理的政治输出和政策结果，以维护政治和社会的稳定。因此，社会团体、政党、选举、利益表达、利益整合、政治过程以及相应的民主政治文化特征和政治制度安排成为政治研究的主要内容。这一理论视角通过伊斯顿的政治系统理论、阿尔蒙德的结构功能主义、达尔的民主理论以及其他许多美国著名的政治学者的理论阐述，形成了美国现代政治学的理论基础，同时也成为了现代美国自由主义民主政治体制的思想基础。政治发展理论在多元主义理论基础上形成了与之配套的概念、规范和研究途径，进而影响了整整一代热衷于政治发展研究的学者。当这一大批用多元主义理论武装起来的学者将其研究兴趣投向了拉丁美洲、非洲和亚洲地区新兴国家的发展研究时，他们的大多数人基本上是从西方的政治系统和结构功能体系的理想模式出发，来评估发展中国家的现实的。从这一立足点出发，他们将发展中国家的政治系统和社会结构方面与西方国家之间所存在的差异，确定为传统性、政治系统不发达和结构功能失调，以对应西方政治体系的现代性、政治系统发达和结构功能良好。同时，他们的研究热情不仅仅在于对这些地区发展进程的经验性学术探讨和研究，而且更注重于以西方的经验来促成这些地区的发展进程，将西方民主、多元主义和社会正义标准移植到这些地区。

将政治发展确定为最终将要达到的、具体的、可实现的设定目标的理论假设在对非西方国家的经验研究中遭到质疑。许多新兴国家的经历表明，政治发展并不是按照一个特定的顺序进行的，政治发展的目标也往往是在发展中国家特定时期和特定文化背景下政治选择的结果，因而具有多元性和开放性。[5] 传统与现代、发展与落后的两分法以及这种两分法在政治发展理论中的运用也引起多方面的理论问题。霍华德?瓦阿德认为，“现代”概念常常被当作“西方”的同义词，而“现代”和“传统”也具有某种道德判断的意味。大部分政治发展的研究文献，过于倚重于西欧和美国的历史经验，因此，具有太多的感情、偏袒和种族优越感（ethoncentric），而且在相当程度上与发展中国家当前的经验不相关。[6] 而萨姆吉则通过对一些非西方的国家本土制度的研究发现，被西方一些人认为“传统”的制度，有一部分已经自身转变成某种现代化制度，这些经验可能提供了一种本土化的转型方式，一种可以替代西方式发展模式的、而不是苍白无力的一味模仿的、从传统性向现代性转型的另一类模式。[7] 上个世纪七十年代以来，一些发展中国家的学者和政治领导人基于本土发展的经验和教训，也加入了对西方发展模式普适性论点的反省和批评的行列。他们认为，西方发展的时机和循序阶段未必可以复制。事实上，第三世界大部分国家的发展所面临的历史条件和时机已经大不相同，所有西方的教训和经验在这些地区的试验，几乎都得从根本上进行重新的诠释。例如，新兴中产阶级的政治角色，军队职业化程度，农民和工人的政治角色，以及政治多元化的普及程度，这些被西方政治社会学认定的政治发展条件，都应该重新确定它们在政治发展中的意义。[8] 而且，对于一些发展中国家来说，具有西方中心论色彩的政治发展模式已经造成了他们自己，以及外在世界对于他们国家客观现实理解上的扭曲、偏颇和失真。那些被认为必须重新赋予现代性内容的或者干脆应该被颠覆的传统制度，大部分已经被证实具有不可忽视的弹性、延续性。这些制度不但没有在社会经济变迁的影响下消亡，反而顺应了现代化的潮流，显示出其适应性。在发展模式的选择中，发展中国家不可能完全按照西方发展模式的条件、顺序和标准来确定自己的发展策略。本土的历史文化和制度不一定就是发展的障碍，发展中国家有可能根据自己的实际情况，寻找出适应与本土发展的新的路径。[9] 一些激进的西方左翼批评者甚至将西方的现代化理论和政治发展理论看作是冷战时期西方意识形态和知识攻势的一部分，其目的是将第三世界维系在西方实力的范围，以排斥其他可能性的发展形态。[10] 其结果是，这种发展模式的推广已经给一些第三世界带来了负面的影响，发展本身加速了这些国家传统制度中某些硕果仅存、颇具绩效的机制的瓦解，在漫不经心中扼杀了他们迈向实质性发展的可能性。[11]

由此可见，对政治发展理论中“西方中心论”的批判不仅是来自发展中国家，而且首先是来自于西方的其他一些学派。这些批评有的是出于意识形态上的争论，但也有许多则是出于对社会科学研究目的和方法论方面的探讨。政治发展理论在概念、理论假设和方法论上所出现的问题和局限，以及在价值取向方面对西方发展模式的偏袒和强加于人的势态，使其理论所追求的普适性目的受到多方面质疑。这些质疑促成了比较政治研究替论的出现。

上个世纪70 年代，一批研究拉丁美洲发展的学者所提出的依附理论和研究途径在与政治发展理论及其观点的对比中取得了明显的理论优势。依附理论学派批评政治发展理论研究途径过于单一和缺乏历史观。他们将其视野扩展到政治经济学领域、国际政治经济背景和历史文化的层面。依附理论学者从三个方面建立起自己的理论分析体系。其一，他们认为世界体系事实上被分为发达的“中心”国家和“低度发展”的“边缘”国家。发展中国家的问题从相当程度上是由于中心国家追求成长和经济扩张的结果。其二，他们强调国家在发展和政治变迁中具有重要的作用，认为发展中国家不管是在国内问题和国际问题方面，都需要国家有足够的能力采取果断的行动。其三，他们承认发展中国家的多样性，并逐渐地认识到本土因素对其长期发展进程所具有的决定性意义。与政治发展理论相比较，依附理论的确为拉丁美洲、非洲和亚洲的发展提供了某种更具完整性和合理性的解释模式。例如，在对东亚地区发展模式的研究中，主流学派的理论观点从很大的程度上受到依附理论基本观点的影响，对东亚地区的权威主义的政治体制和政治文化传统在本地区经济发展中的作用给予了相当程度的肯定。[12]

替论虽然在经验性研究和解释上比政治发展理论具有优势，但这些理论（包括后来提出的法团主义理论）仍然是寻求普遍意义和诠释意义的宏大理论。一旦这种宏大理论的创建越深入、越细化，所应用的范围越广，其理论体系的弱点也就越明显。依附理论的困境首先来自于内部的分歧。发展中国家在追求自身发展的实践中既有成功的实例，也有失败的实例，依附理论学派由此也分化为积极的依附理论学派和消极的依附理论学派。当前者热烈讨论一些国家在经济发展中逐步完成了从传统的权威主义向本土特色的民主转型时，而后者却指出其新型民主制度受传统制度渗透而表现出的不确定性。一些批评者指出，依附理论所解释的只是发展中国家转型时期的事实，因此只能算是一种过渡的理论。更有人指出，在当前的国际形势和全球化进程中，很少有国家在发展中不受西方政治、经济和文化的重大影响。如果把本土模式看作是一种全新的道路，而不是一种务实的政治策略，其发展前景将是暗淡的。激进的批评者则把问题提升到意识形态的层面，攻击依附理论的主要“贡献”不是为该地区所发生的事实提供具有洞察力的指导，反而是为该地区的民族主义情结提供了意识形态的论据，因此，依附理论所呈现的只是一种狭隘而且短暂的观点而已。[13]

可以看出，政治发展理论和依附理论在追求普适性意义的过程中都先后遇到了理论上和价值上的困境。同时，由于复杂的国际现实背景和不同价值观的卷入，使得理论上的辩论因意识形态因素而更加的复杂化。但是，不可否认的是，替论的出现和对政治发展理论的批评至少产生了两个积极的结果。其一，它给比较政治研究寻求理论普适性和一致性的主观意愿和热情提出警告。这一警告不但使得学术界开始对以西方发展经验和价值体系为主导的学术思想进行必要的反思，对许多西方社会科学建立起来的概念、定义、假定和假设的使用范围进行再审理，而且也促使人们重新重视对非西方的本土性文化、制度传统和发展模式的研究。这种反思和再审理，使寻求单一式政治发展模式的努力转向了对具有多源头本土发展可能性的理论探讨。对不同地区的各式各样的发展理论研究的深入和细化，已经向我们提出了如下的任务：即如何来判断和识别不同发展模式之间的差异和原因，如何进一步确定其本土化特性与普遍性之间的联系，以及如何来确定这两者之间的平衡方式。其二，它对发展中国家追究发展过程中的政治选择提供了新的内容。事实上，替论和本土发展模式给处于发展困境的国家提供了新的希望，他们可以重整信心，克服对自身历史文化的自卑情结，正视传统制度中一些合理因素的重要性，了解各种发展道路可能遇到的错综复杂的事实，重新探讨各种可能的发展方向，以务实的态度选择发展战略，解决本土面临的现实问题。

然而，政治发展理论和依附理论的辩论并没有解决宏大理论所要追求的一致性和普适性的理论目标，或者可以说这种理论目标从一开始可能就是误入歧途。政治发展的宏大理论所暴露的问题恰恰在于其理论体系过于追求普适性意义而忽视了特殊性意义的重要性，过分强调普遍价值含义而忽视了现实中的具体政治需求。发展中国家在现代化过程中不可避免地要面临政治体制的变革，政治体制的变革既有可能推动进一步的发展，也有可能摧毁继续发展所依赖的政治秩序和制度条件。因此，其关键问题是如何选择政治策略，使政治变革有利于发展而不是相反。这种选择是困难的和复杂的。选择既不能脱离世界经济体系和西方价值的强大压力，又必须考虑自身历史传统的制约和现实社会政治变化对体制转型可能带来的冲击。因此，解决发展中国家面临的实际问题需要更加细致的、更加切合实际的中型理论和政治分析工具。这一现实问题恰恰被政治发展理论忽视了。

二、政治变迁的理论解说

20 世纪70 年代以来，比较政治学者开始将研究的重心转向转型社会的政治变迁议题上来。与政治发展理论的研究相比，政治变迁的理论研究撇开了政治发展终结目标和发展阶段顺序的理论假设和概念框架，而将研究确定在政治系统发生变化的原因、方式、过程和结果等方面。

就一般意义而言，政治变迁是指一种政治系统发生变化或向另一种系统转变的过程。根据戴维?伊斯顿的定义和描述，政治系统是指维系一个社会政治生活正常运行的有机体，由系统组织、系统成员以及组织的能力和成员的权威性影响力等要素组成。政治系统的主要功能是将政治输入转化成为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行权威性的分配。他认为，政治系统的维持取决于两个基本的条件：其一，能够持续地对社会价值进行权威性的分配；其二，设法使社会的大多数成员服从这种权威性价值分配并把服从当作义务。一旦政治系统不能够有效的进行决策，或者不能使这些决策按照确定的规则为社会大多数所接受，政治系统就将面临崩溃。也就是说，当政治系统不能采取合适的措施对付即将形成或业已形成的社会压力或政治替代力量时，它就不可能继续维持下去。

但是，伊斯顿认为，即使是遇到了严重的经济危机和社会危机，一个政治系统并不会轻易地解体或者彻底的崩溃。政治系统虽然与其他系统之间存在着一定的边界，它仍然可以是开放性的，能够对社会的要求、支持以及压力做出有效的反应。政治系统通常具有对外部条件和影响的特殊适应能力，其内部组织可以通过积累形成对付外部环境压力的大量机制。这些机制使政治系统组织可以调节自己的行为，改变自己的内部结构，甚至重新确定自己的基本目标。伊斯顿反对当时流行的均衡分析理论，因为均衡理论认为，当系统受到环境压力时，政治系统成员的目标只是试图改变环境，重新建立均衡点。这种均衡分析理论实际上掩盖了政治系统为适应社会压力而选择不同途径和目标的可能性。他指出，政治系统的适应性不仅仅表现为对社会压力做出简单的自我调整、修正或从根本上改变外在环境，它还应该包括，为避开或吸纳外部替代力量而采取积极的、建设性的乃至创造性的广泛行动，甚至包括根本改变政治系统本身。 [14]

从严格意义上讲，伊斯顿的政治系统理论并不能算是政治变迁理论。伊斯顿一直把他的政治系统分析理论确定为一种规范性理论，其目的是以政治系统的维持和稳定为价值目标，分析最大限度实现既定价值的必要条件，并依此给与理论说明。[15] 但他关于政治系统的适应能力决定其维持或崩溃的解说，却被一些研究政治变迁的学者所吸收。阿尔蒙德就将政治系统的能力看作是政治变迁的一个核心的变量。他认为，政治系统之所以发生变迁，是因为系统获得了新的能力。传统的家族和宗教领袖通过建立官僚组织来扩大对社会的控制能力和资源吸取能力，家族和宗教组织转变为特殊的政治组织，原有的系统就增加了对社会的整合和动员能力，政治系统能力发生了变化，政治系统本身也必然发生变迁。[16] 尼克拉斯?贝利则把政治系统看作是社会系统中的一个部分，政治系统与社会系统之间的边界发生改变，必然要影响政治系统的执行功能力。只要政治系统所执行的社会功能有了扩张、萎缩和重组，政治系统就会发生变迁。[17]

这种关于政治系统的“能力”学说实际上成为研究发展中国家政治变迁问题的主流观点。但大多数的学者因在伊斯顿学说的影响下，把政治系统仅仅看作是一个整体，很少深入到政治系统的内部，对其适应能力的构成特点进行比较分析。在他们看来，政治系统只是社会系统之下的一个子系统，对社会系统的变化和影响不断做出反应的“黑箱”。在与社会系统的互动中，政治系统只是应变量，而社会系统则是自变量。因此，他们关心的是社会系统的变化以及对政治系统产生影响。政治输入成为研究的主要部分，而政治系统的内部运作以及运作规则和方式则很少涉及。政治系统的特征似乎是已经给定的，或者由外在社会规则和价值观念所决定。这种理论观点与美国政治学的团体理论和多元主义理论传统实际上是一脉相承的。它使得大多数研究政治变迁的学者，将研究兴趣集中在社会经济变化的影响、社会阶级和阶层的变化、政党组织和其他政治性社会组织的政治影响、以及与政治参与相关的政治心理因素和政治文化因素等方面的议题。许多的议题最后又回到政治发展理论所提出的西方民主政治价值的目标上来。

在西方政治变迁经典文献中，亨廷顿的理论具有独特的意义。1968年亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中对政治变迁的理论分析，已经摆脱了多数人对民主重要性的过分强调，而将议题转向发展中国家政治稳定问题方面。他直截了当地批评了美国政治家对于国家（政府）建设的偏颇认识，认为美国历史上强烈的反政府倾向，使得美国的政治家在政府构建时首先想到的是如何限制政府的权力，而不是创建权威和权力集中。政府体制和对政府权力的限制被混为一谈，一个好的政府的构建就是制定一部成文宪法，再加之权利法案、三权分立、制约与平衡、联邦制、定期选举以及政党竞争。亨廷顿认为，这一套价值体系对于发展中国家是不适合的。因为对于大多数处于发展中的国家来说，首先需要的是建立权威的政治秩序；“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”，只有当建立了有一定水准的政治组织，才能进行有意义的选举，否则，“选举只会加强那些闹分裂，并且常常又是反动的社会势力，瓦解公共权威的结构。”[18] 亨廷顿提出了三个基本事实来证明他的这一观点。其一，从政府维护公共秩序的基本功能看问题，世界各国之间的最大差别不是政府的形式，而是各个政府实行有效统治的程度；其二，第二次世界大战以来发展中国家的经济增长，并没有促使这些国家出现现代化理论家所预示的政治发展，反而是增加了这些国家的社会混乱和政治衰朽；其三，在发展中国家，那些经济发展越快的国家，其政治上的动荡也越严重。基于以上事实，亨廷顿认为，发展中国家最重要的任务是维持政治稳定，而政治稳定取决于政治参与和政治制度化之间的联系。在他看来，政治参与范围的扩大，其根本原因在于现代化和非政治的社会经济的发展。现代化对政治稳定的影响是通过以下过程得以体现的：经济发展与社会流动的相互作用产生了社会挫折，社会挫折与流动机会的相互作用产生政治参与的扩展，而政治参与的扩展与政治制度化的滞后则产生政治的不稳定。亨廷顿的理论虽然以现代化为起点，但他明确地将有关社会经济的变化研究与对政治参与、政治不稳定和暴力的研究作了区分，并将其研究的重点放在政治参与和政治制度化之间的关系方面。在他看来，在现代化的各种关系中，政治制度化和政治参与之间的关系非常重要，因为这种关系的失衡将导致发展的失败，使政治变迁走向政治衰朽（即政治上的不稳定、腐化、独裁和暴力）。由于亨廷顿在分析政治衰朽现象时，主张通过约束新团体的政治参与、限制大众媒体以及压制群众动员的方法控制和调节发展的进程，他的理论分析模式受到自由主义派学者的批评，认为其理论是从稳定、秩序、平衡与和谐价值观出发的保守理论。

总体而言，政治变迁理论试图从较小的范围来弥补政治发展宏大理论的不足，将研究的范围缩小到影响政治体系结构性变化和转型因素的问题上来。政治变迁理论在宏观层面上的解说似乎并不复杂。社会变迁所产生的经济结构变化、社会阶级和阶层的重新划分、精英与大众关系的变化以及国家（政府）与社会关系的演变等都会是推动政治变迁的外在原因；外在原因促使政治体系内部的调整以至于改变体系本身。政治变迁理论实际上是由社会变迁理论引入政治活动领域的，并或多或少将政治变迁看作是社会变迁所引发的带有必然性的结果。虽然政治变迁的研究引导了不少学者去关注特定国家和文化区域政治变迁的经验性研究，但是，由于政治变迁被当作是政治发展理论的一个分支，在理论层面上，对政治变迁的宏大历史叙事和普遍化理论概括仍然被看作是政治学的重大议题。

在方法论上，政治变迁研究多数是停留在社会经济变革与政治变迁的相关性解说的层面上。多数学者从政治社会化、社会经济变量、社会政治变量等视角来解释政治变迁原因。这些研究途径虽然在方法论上很受欢迎，但从严格的意义上来讲，并不能算是政治变迁的分析理论，而更多地是一种政治变迁的描述性理论。这些相关性解说只是对政治变迁表层现象进行的概括性描述，对其因果关系的实质缺乏应有的深入分析。概括意义上的相关性解释虽然提供了构建经验理论的基本资料，但并不是经验理论分析本身，因而不能用来理解相关变量之间互动的本质，无法对特定制度背景下政治变迁事实进行经验性解释和可行性预测。

当我们深入特定政治变迁的经验性研究时，我们往往会发现，政治变迁过程中政治现象和行动将涉及的具体问题远比宏观理论的阐释要复杂的多。普遍化理论与特定背景下的经验之间会出现不衔接，宏观理论的解释在具体的事实面前会显得苍白无力，理论对社会政治问题的理解也因此缺乏指导意义。这种问题产生的主要原因在于，宏观理论体系的建立所依据的事实根据往往是有限的，当这种理论体系被用于更大范围的经验性研究时，其普遍化理论的指导意义就会减弱甚至丧失。尤其是跨文化的研究中，宏观理论追求普适性与愿望和价值方面的偏颇将会导致其理论解释力的局限和偏差。[19]

政治变迁实际上可以包括两个基本层面的变化。其一，政治系统内部的变化，即系统组织和成员之间权力职能关系的变化；其二，政治系统本身的转变，即政治系统作为一个整体由一种类型向另一种类型的转变。因此，政治变迁理论既需要深入分析特定政治系统内部权力和功能结构的变化及其原因，也需要研究一种政治系统类型是否可能向另一种系统类型演变，或者是如何发生这种演变这样的问题。而且，更重要的是，还应该探讨政治系统内部的变化与系统演变之间是否存在着某种联系，一种政治体系内部的变化能否促使政治系统向另一种模式转变。然而，宏大理论和宏观抽象模型分析方法将很难深入探讨这些问题，对这些变化的深入探讨需要建立相对具体的实证分析理论。

三、政策过程：一种政治改革研究的中层理论

通过上述分析，抽象宏大理论与具体经验之间存在的鸿沟是显而易见的，要解决这样的问题，其理论方式就是在宏大理论和具体经验之间建立中层理论。社会学家罗伯特?默顿曾经根据社会学研究领域存在的同类问题提出了建立中层理论的构想。他认为，中层理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统一性理论与具体经验性描述之间的理论。中层理论的目的主要是指导经验研究，其理论能够通过经验加以验证，因此，它只涉及有限的社会现象，适用于解释有限的社会活动领域。同时，中层理论并不排斥宏观经典理论的思想观点和理论建构策略，而是指出宏观理论因普遍化、抽象化所产生的理想化和空洞化的弊端，开辟被宏观理论所忽视的具体领域和研究方向，增强理论研究的应用性、适应性和指导性。而实现这一理论设想的策略则是，通过区分宏观理论问题和微观现实问题，建立针对经验调查的中层理论构想和假设，并使这些构想和假设能够在具体的经验调查中得到证实。因此，中层理论实际上是对宏观经典理论研究工作的延伸和补充，它并不刻意寻求对重大社会问题的终极解决途径和理论解说，而是在有限的范围内通过实证的方法寻求可以解决现实问题的理论途径和方案。[20]

中国的理论界在对政治改革问题的理论研究中一直处于徘徊不前的尴尬境地，政治改革研究在理论指导上长期局限在似是而非的宏大理论叙事层面而不能自拔，在经验性研究上又缺乏足够的理论指导，因此存在着宏大理论阐释和就事论事个案分析的两极分化。宏大理论阐释的那种评古论今不着边际的演绎和归纳，就事论事个案分析的那种缺乏理论想象力和反思的琐碎，体现出中国理论界在中国政治改革研究方面的理论贫乏。在宏大理论阐释方面东拼西凑的借鉴，以及在个案分析方面缺乏理论指导的盲目和离散，使得相关研究无法进行有意义的知识积累和理论认识的提升。因此，墨顿的中层理论构想和设计对中国政治改革的理论研究和方法论探讨具有重要的理论指导意义。

可以认为，中国政治改革研究应该有宏观理论研究的指导，政治发展与政治变迁理论也确实为中国政治改革提供了可供借鉴的一些一般性概念、理论假设和研究框架。经济发展所带来的社会结构变化（如社会阶级和阶层的分化和重组）、国家-社会关系的演变、社会基本价值的转变（如社会精英与大众政治意识和观念的变化）都可能成为某种外在原因，成为对政治改革产生影响和推动的力量。但是，当我们运用这些理论分析中国政治改革的实践活动时，其相关概念和推论都只能是有待检验的理论假设，而不能当作既定事实的根据。而且，政治发展和政治变迁理论所推论的许多因果关系仍然过于宏观和一般化，无法回答更加深入的具体问题。例如，中国高速的经济发展和社会结构变化是通过什么样的方式和途径来影响政治改革的进程，哪些因素和条件决定着政治改革目标和内容的选择以及形式和方法的运用，又是哪些原因使中国政治改革表现出某些不同的特点。这些问题光靠政治发展和政治变迁的宏观理论假设和解释是无法给与具体回答的。

因此，当我们涉及中国政治改革具体问题的研究和寻找理论解释的时候，必然需要建立针对这些具体问题所设立的较为具体的分析理论。这种理论应该对所关注的具体问题的研究具有理论指导意义，同时又能对宏观理论所提出的某些基本假设给与解释和补充。这种理论不应该是包罗万象的。那种把所有相关的因素变量同等地纳入分析框架只能是徒劳无益的，无助于理清各种变量之间可能存在的因果关系。因此，这种理论必须是一种有限的理论，其观察的对象应该是具体存在的事实，而不是理论推论的假定，其论据应该是以已有的事实为依据，而不是在观念上的预期，其理论假设应该是建立在有限的彼此相关的事实基础之上，而不是平分秋色的无所不包的事实罗列之上。

如果我们围绕中国政治改革的特征来考察20多年来政治变迁的过程，我们就有可能建立一个较为具有针对性的分析理论。首先，我们可以从政治变迁的方式入手来建构我们的分析理论。政治变迁可以分为政治改革和政治革命两种截然不同的方式。政治改革作为政治变迁的一种方式，与政治革命的方式有着本质上的不同。政治革命以大规模的社会政治动员为手段，通过彻底改变现有的权威体制，对现有政治制度以及政治体制进行颠覆性的变革，并伴随着大规模的政治精英的转换。因此，政治革命是一种剧烈的政治活动，涉及的是政治领域中的高烈度层面的政治冲突。由于政治革命的这些特点，考察和分析政治革命所运用的理论和分析框架将更倾向于政治冲突的层面。政治学对政治革命的考察分析往往更多地关注于革命形成的原因，如社会阶级之间的冲突，以及代表这些阶级的不同政治力量之间的权力争夺、党派斗争和意识形态的斗争。在这里，社会冲突理论、阶级分析理论、社会-国家（对立）关系理论和革命理论成为主要的理论分析工具。政治改革则涉及的是政治领域中低度冲突层面的政治活动，它主要涉及的是现有的政治制度框架下对政治运行体制和权力结构进行调整和有限的变革，其主要手段是通过现有的权威体制制定改革政策，并主要是通过现有的政治与行政体制来推行改革政策的实施，以达到政治改革的目的。

从这一基本认识出发，政治改革可以被看作是一个政策过程，即政治权威在特定的政治环境和政治体系中，按照特定的规则选择和制定政策，并赋予实施的过程。按照伊斯顿的政治系统理论，只要政治系统能够不断地制定出权威性的决定并赋予实施，政治系统就会持续。在这里，维持某种程度的政治秩序和政治稳定是问题的出发点，而政治过程的主要内容则是一个政策选择、制定与实施的政策过程。在这一过程中，来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、政治领导人的政治价值观、官僚政治以及社会经济结构变化因素等无疑会对政策选择、制定和实施产生影响，但是这些因素只有在围绕着制定权威性政策的层面上加以考虑才有意义。因此，政治改革的分析理论应该是政策取向的，这个理论的核心就是政策过程。

对政策过程的研究无疑为我们建构政治改革的分析理论提供了新的途径。政策过程研究并不是新的领域。西方政治科学早在半个世纪前就已经开始注重政策过程的研究，其相关研究大多是基于对本土稳定的政治系统运行的探讨。戴维?伊斯顿的政治系统理论模式曾对政策过程研究的发展起过重要的影响。他认为，政治系统是由政治行动者的规律性互动构成的，这些行动者的任务是为社会进行“价值的权威性分配”。政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给与不同的支持，政治系统根据其运行规则把这些需求和支持转换为公共政策形式，然后政策实施所产生的结果反馈给环境，并影响今后对政治系统的投入。[21] 由此可见，伊斯顿的政治系统模式可以被看作是政策过程的一个初步模式。

从上个世纪70年代开始，西方政治学和公共行政学日益重视对公共政策的研究，越来越多的政治科学家、行政学家将其研究集中在公共政策的规划、制定和执行过程中来。在政治科学领域，公共政策过程的研究已经成为支柱研究领域之一。公共政策的经验性研究坚持较为传统的描述性和记述性的分析方法，从宏观和微观两个层次分析和探讨公共政策的制定和发展过程。以宏观理论模式为基础的政策过程研究注重政策或政策领域的长期发展与变化，政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策发展变化的影响，以及公共政策对社会发展变化的影响。以微观理论模式为基础的政策过程研究则侧重于政策过程中单个的行动者的行为分析，试图从这些对公共政策过程的全面细致的观察中归纳出政治精英、利益团体和官僚机构的行为模式，以及这些行为模式的制度和文化原因。[22]

此外，比较政策将研究的领域扩展到了跨文化的研究方面，其研究包括对某些特定国家（如欧美国家）之间的比较，不同国别之间实质性政策（如保健政策、税收政策、教育政策、住房政策和环保政策等）内容的比较以及公共政策过程比较。早年公共政策比较研究由社会学和经济学的发展理论所主导，主要研究和探讨在经济发展和社会现代化一般过程中，国家是如何作出政策反应的。这种发展理论认为，随着各国从农业社会进入工业社会进而进入发达的现代化社会，每一个国家都要经历同样的发展阶段，而在同一发展阶段各国政府所作的政策反应是相同的。在这种理论指导下，一些学者试图通过比较政策的研究来检验社会和经济发展的一般性理论。进入70年代以后，这种理论越来越受到人们的批评，因为人们发现各国政府在同一政策问题上所作的不同反应与它们所处的经济社会发展阶段并不一定相关（如欧洲大陆国家和英、美国家在社会福利政策上的差异）。对发展理论模式的批判促进了比较政策研究方法的多样化。一些学者试图证明不同历史经验和文化积淀所形成的不同文化价值对公共政策制定和执行的影响。也有学者重新从历史-制度的角度研究不同国家的政策过程，把人的行为或组织的行为放在特定历史环境和特定制度安排中进行考察。比较研究的发展和多样化使得公共政策研究突破了美国主流学派（多元主义学派）对该领域的垄断，新协作主义（neo-corporatism）、新制度主义、政策网络分析和社会选择理论等新的理论和方法已经在政策过程研究中产生影响。

由此可见，以政策研究为取向的学术探讨已经涉及政治学、行政学乃至社会学等诸多领域。这些研究所产生的理论和实证的成果，其中包括众多的基本概念、对变量关系的假设、理论分析框架、研究途径和方法等，为我们构建政治改革的分析理论和途径提供了理论建构的许多素材。但关键的问题是，如何从这些理论素材中提炼出我们需要的成分，构建可以用来指导政治改革研究的理论。政策过程理论构建的首要任务是确定研究的价值标准，这些价值标准将决定政策过程研究的范畴和方法，决定我们应该将哪些变量纳入考虑的范围和采用哪些分析手段。其次是针对所要观察的事实提出基本问题，根据基本问题寻找相关的变量，然后通过事实的分析找出变量之间的因果关系，找出不同因果关系中间的逻辑顺序。

20多年来中国政治改革的实践所体现的一个重要特征是它的持续性和渐进性。[23] 如果我们从这一持续性渐进特征来考察中国的政治改革，考察这种持续性渐进政治改革的成因，以及它以什么途径不同程度地改变了中国原有的政治体制的构成和运行方式，这将有助于我们对中国政治改革的许多具体问题进行更加深入的了解。因此，对中国政治改革政策过程研究的范畴首先应该确定在政治过程的领域，涉及的将是改革政策是以什么样的既定方式和什么样的现实考量标准被选择、制定和实施，而不应该是首先从社会基本价值目标出发来进行政策设计。只有当我们对现实的事实和经验有了比较深入的了解和研究，基于社会基本价值目标的政策设计才有坚实的事实基础。与此相适应，在方法论上则应该首先确定在经验性解释的实证研究方面，而不是规范价值的陈述和强调方面。经验性解释的实证研究一般是对既定事实的研究，即将政治改革当作一个既定事实，并从此出发对所发生的事实进行有目的的分析。它将有助于我们摆脱由于对某种主观价值目标和价值要求的期盼可能对基本事实分析的困扰，有助于我们对政治改革的实践和经验及其规律进行尽可能客观的了解。

四、政策过程理论的框架

政策过程如果可以成为一种分析中国政治改革的中层理论的话，它应该包括如下的研究内容。其一，它需要探讨改革政策是在一种什么样的政治环境和体制下被制定和实施的。其二，它需要探讨对改革政策的制定和实施产生影响的重要变量有哪些，这些变量（如社会经济条件、各种政治组织和机构、各种社会群体、政治领导人等）中哪些变量是起决定性作用的。其三，它需要探讨那些对改革政策制定起决定性作用的群体、组织或个人的政策偏好，他们在政策选择中所依据的标准和条件。在这里，政策过程的概念不同于政策分析中的政策制定程序的概念，它应该从围绕政策制定和实施的政治过程来界定。

政治环境和政治体制是制约和规范政策制定和实施的重要因素。政治环境的状态决定着政治体制可能感受到的政治压力或者政治支持的程度，而政治体制的特征则基本上决定着政策过程参与群体和个人在政策制定中可能扮演的角色和发挥的作用。政治环境的差异将在很大程度上影响政策选择时政策优先考虑事项的顺序和基调，而政治体制特征的结构性差别则决定着政策过程参与群体和个人在政策制定和实施中权力关系的差别。例如，当政治环境有利于某项政治改革的时候，相关改革政策的制定和推行就会更容易，反之，相关政策就会被暂时搁置。如果政治环境由于某项政策的实施而恶化，产生了政治的不稳定，政治改革不但会暂时停止，已有的政策也会被调整甚至停止实施。权威主义政治体制将使得政策制定的权力更多地集中于国家权威机构，社会团体的参与和影响力就会很弱。另外，人格化权威政治结构和政治体制的弱制度化将使政治领导人有更大的决策自主权，而官僚群体对政治组织的依附性将大大削弱他们在政治改革中利益受损时的抵制能力。[24] 政策过程理论对政治环境和政治体制特征的考察应该是动态的。尤其是对政治体制的考察，不但要阐明政治体制结构的基本特质以及对政治过程的作用，而且也要考察其在政治改革过程中所发生的变化。

政治改革过程中到底有哪些重要的变量因素是重要的，需要加以考察分析？亨廷顿在概括政治变迁研究途径时曾经提出的分析框架和相关变量值得我们参考。他认为研究政治变迁可以从政治系统中不同组成部分之间的变量关系着手。政治系统各种组成部分可以概括为五种类型。第一，政治文化部分，即与政治有关的并且在社会大众中占主导地位的价值、态度、取向和信仰。第二，政治结构部分，即有形的政治组织，如政党、立法机关、行政机关和官僚层，这些政治组织制定权威性的决定并将其赋诸于实施。第三，社会群体部分，即正式的和非正式的社会和经济群体，他们以一定方式参与政治，向政治机构提出要求。第四，政治领导层部分，即政治机构中的个人和集团，他们在确定价值观念和取向方面比其他人有更大的影响力，在政策选择和制定中起着重要的作用。第五，政策部分，即通过政治活动制定和实施政治决定，其目的就是有意识的影响社会内部利益和惩罚的分配。政治变迁必然要涉及到这五个方面的变化。而在通常的情况下，这些组成部分发生变化的速度是有差别的，并彼此产生影响，形成不同特点的政治变迁的形式和结果。因此，他建议人们应该注意研究这些组成部分变化之间的关系，如占支配地位的价值观念变化与结构演化之间的关系，领导人更替与政策变化之间的关系，以及社会群体政治参与的变化与结构变化之间的关系。[25]

亨廷顿所归纳的这五个变量为我们研究政策过程提供了可以借鉴的分析途径，但他只是罗列了这些变量和研究变量关系的可能性，并没有进一步阐述这五个方面的变量相互之间的关系是按照什么样的逻辑互为因果的。其实，这五个方面的变量都与政策过程有关，也可以被看作是政策过程中的最基本的变量。政策过程实际上是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动。这种政治过程也是各种政治变量之间不断进行互动的过程，其互动过程又是在一定的政治体制条件下，按照一定的政治规则进行的。在这里，政治体制是进行政治互动的前提条件，改革政策的制定和实施是政治互动的结果。改革政策会在不同的程度上改变既定的政治体制，改变了的政治体制将成为下一轮政治互动的前提条件。因此，当我们确定了改革的基本政治变量之后，还必须探讨政治体制的基本状况，探讨政治组织、社会群体和政治领导层等其他变量是以什么方式和途径参与政治决策，它们在政策选择中所扮演的角色，所产生的影响，以及是谁在起着决定性的作用。

在政策过程中，政策选择主体的行为不仅仅受政治体制的制约，而且也受其政治需求和价值观的支配，这种政治需求和价值观之间往往有着密切的联系。正如詹姆斯?安德森所认为的那样，决策者进行政策选择时虽然会受到诸如社会经济条件、政治压力、制度的程序以及时空限制等因素的作用影响，但决策者本人的价值观和需求对政策选择的作用是不可忽视的。这些价值可以归纳为五种类型。其一，政治价值，即决策者在评价政策方案时所采取的政治标准。对政策决策者来说，“政策被看作是发展和实现政党和利益团体目标的手段，政治上有利构成了此种政策决策的基础。”其二，组织价值，即决策者在政策制定中对其所属组织机构的利益和目标的考虑，这种组织价值具体体现为追求本组织（如官僚机构）的生存，发展和扩大本组织的计划和行动，以及维护本组织的权力和特权等。其三，个人价值，即决策者在保护和发展个人的政治声望和历史地位，以及其他利益时所遵循的价值标准。其四，政策价值。政治决策者不但受政治、组织、个人利益价值标准的影响，它们还可能会根据自己对公共利益和政策合理性的认识来确定政策的选择。其五，意识形态价值，即主流社会和国家权威所确定的一整套逻辑上相联系的价值观和信念，它是政治权威衡量政策行动合理化和合法化的重要手段和标准。[26]

安德森对于影响政策决策价值类型的分类为我们提供了具有借鉴意义的政策取向或偏好的五种价值基础，尤其是意识形态价值对我们分析中国政治改革政策选择具有启示的意义。安德森的意识形态价值的概念比亨廷顿的政治文化概念在分析政治改革政策过程中更具有可确定性。政治文化作为社会大众基于经验所形成的对政治权威、政治权力和政府角色等的态度以及相关的价值和信仰，它所表达的是社会群体政治行为所处的主观环境。[27] 政治文化在什么程度上和以什么方式对政策过程产生作用是很难确定的。阿尔蒙德和维巴曾经试图通过社会问卷的方式和文化分类的理论模式来说明政治文化如何决定民主政治体制的形式，但其结论一直受到人们的质疑。伊斯顿自始至终批评政治文化的概念的含糊性和不确定性，坚持用价值的概念而不是文化的概念作为政治分析的基本概念是有一定道理的。在政策过程分析中，意识形态的概念具有更大的确定性和可观察性。在多数情况下，权威体制中的意识形态是由政治权威来确立和修正的，它作为政策和政治行为的合理性合法性标准不但具有更明确的强制性，而且一旦主体意识形态发生修正或更改，往往对政策选择产生明显的作用，因此具有分析上的可观察性。例如中国领导层在1978年底对以阶级斗争为纲意识形态体系的修正，为随后推行改革开放政策奠定了合理性的价值基础就是一个很好的例证。

然而，安德森对政策价值取向的分类也仅仅是采取了罗列的方式，并没有进一步分析它们之间是一种什么样的逻辑关系。应该指出的是，这些价值取向在许多情况下可能是相互矛盾的，例如政治价值与政策价值或意识形态之间的矛盾，意识形态与政策价值之间的矛盾，组织价值与其他价值之间的矛盾等等。当这些矛盾产生时，在什么样的条件下一种价值将会占有主导的地位，并能够对其他价值进行修正或限制。具体讲，在什么条件下政治价值（如政党的生存发展）将促使既定意识形态发生变化或部分改变，又是在什么条件下它能够对组织价值（如官僚机构的部门利益）的作用产生制约。这些问题在改革政策过程分析中需要进一步深入探讨。

当我们考察分析政策选择过程时，不仅要考察分析决策者的政策取向和价值观，而且还有必要分析政策选择中的不确定因素。假定政策决定者能够按照其政策取向和价值标准来选择政策方案，但他同时仍然会面临政策结果可能存在不确定性的问题。决策者总是希望政策能够按照预期的结果被实现，但是，政策方案是建立在预测和经验的基础之上的，在政策实施的过程中仍然会有许多无法预知的因素影响到政策的实际结果。当经验和预测能力不足的情况下，决策者必须认真考虑一旦政策失败可能产生的后果。这种考虑对改革者来说是非常重要的，因为政治改革政策的失败尤其会带来政治上的严重后果。因此，决策者将面临政策选择如何应付政策失败的问题，这将使得理性的决策者必须根据已有的条件，选择合适的政策策略，以求减少政策结果的不确定性，保证改革政策基本目标的实现。这种针对政策结果不确定性所采取的策略手段将决定改革政策会采取什么样的方式、步骤，以及决定政策的内容和时间表。而某种策略的重复使用将会使政策方式、步骤以及内容和时间表的选择形成某种定式，最后将形成政治改革的某种特点。

到此为止，我们已经基本可以对政策过程理论分析框架进行总结了。首先，我们可以假定中国政治改革是在现有的基本政治制度条件下对权力结构和政治体制所进行的改革，它是在维持基本政治制度稳定的基础上对政治权力和政府运行体制所进行的调整、改进和职能转换。因此，政治改革可以看作是一个政策过程，是一个通过政策的选择、制定和实施，实现对现有政治权力关系和政府体制的职能进行有目的的转变的过程。随着政治改革的不断深入，基本政治制度中的某些原则和部分可能会有不同程度的修改和变更，但其出发点仍然是以维持稳定而不是实行颠覆为改革的基本目标的。

当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后，影响政策选择、制定和实施的各种变量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。由于我们将政策过程作为分析的主线，其关键变量的选择主要根据它们与政策过程的相关性程度而定，依照这一标准，我们将与政治改革政策过程密切相关的五个变量作为主要的考察对象，它们包括意识形态、政治领导层、政治运行体制中的各种组织机构、社会群体和政策。同时我们假设，这些变量之间的关系和它们对政策过程产生影响和作用的程度是由政治体制中的权力关系所决定的，这种权力关系决定不同的变量以什么样的渠道和参与程度来影响政策选择、政策制定和政策实施。根据这一假设，可以进一步探讨的问题有以下几个方面。其一，在现有政治体制下，意识形态对改革政策的合理性和合法性的作用，以及在什么条件下意识形态本身会发生变化。其二，在权威体制下政治领导层在政治改革政策的选择和制定中扮演的角色，以及政治领导层的政策取向、偏好和价值标准对政策选择和政策策略的影响。其三，官僚机构和组织的政策偏好和价值标准对改革政策制定和实施的影响，这些机构和组织的特质（如制度化程度和适应变化的能力）对政治改革政策选择的影响。其四，社会群体在现有政治体制下对政策过程可能的参与方式和程度。其五，决定政治改革政策的内容、步骤和实施时间表的重要因素。

以上政策过程分析框架还可以用来分析中国政治改革中的某些具体理论问题。基于中国政治改革的持续性、渐进性的基本事实，需要从理论上回答的问题有：为什么中国的政治改革是渐进的而不是激进的？为什么这一改革能够长期持续？这种渐进改革能够在多大的程度上实现现行政治运行体制的平稳变革？以及这种变革是否遵循着某种逻辑？针对其中的某些问题，我们可以假设，中国政治改革的持续性是由中国政治领导层确定的政策目标和采取的政策策略所决定的，政治改革是一个不断进行政策选择的持续过程，其渐进性特征与政策选择所依据的制度和体制的具体条件相关。运用以上政策过程的理论框架对这些假设进行实证性检验将可以得出有意义的新的结论，这将与传统的宏大理论分析的结论形成有意义的对照。

概括而言，政策过程作为研究中国政治改革的一种中层理论，是为政治改革经验性研究提供具体理论指导的实证性理论。与政治发展的宏观理论想比较，政策过程理论是有限理论，它主要是围绕着政治改革的政策选择、政策制定和政策实施方面的相关问题展开的理论假设和实证检验。它并不涉及主观的社会基本价值目标的探讨，不是从主观规范价值判断出发评价政治改革实践的对与错，而是试图对中国政治改革的基本特征和方式方法进行理论性解释。同时，政策过程理论分析并不完全排除价值选择，这一理论的构建其实是以如何才能维持政策过程平稳运行为基本价值原则的，并围绕这一价值建立相关的概念和命题。政策过程理论承认价值目标，并试图分析最大限度实现既定目标的必要条件。从这个意义上讲，政策过程理论既是描述性的又是规范性的。需要指出的是，这种规范性不同于传统的政治伦理理论，因为传统政治伦理理论“充其量不过是试图证明所选择的伦理立场是正确的，它并不想对行为作出任何解释”。 [28] 具体讲，虽然中国政治改革过程中政治民主和科学决策成为政治领导层和学术界反复阐述和讨论的话题，但政策过程理论并不把政治民主或政策科学作为理论建构的基本价值原则，而是把它们当作可观察的事实纳入描述性分析之中。这种选择与作者的政治立场无关，而是从理论构建的一致性考虑的。正如伊斯顿多年前就曾经指出的那样，民主政治作为人们所偏爱的一种政治系统，已经成为了人们争喋不休、乐此不疲的一种政治伦理的中心话题。 [29]直到现在，围绕民主政治的立场之争依然存在。政策科学在半个世纪前提出来以后，所引发的理性主义和渐进主义的争论虽然已经平息，但理性主义即理想主义和渐进主义即保守主义的立场对立仍然存在。因此，将这些富有争议和无法准确界定的价值作为理论的价值出发点，这本身就与政策过程理论的实证性目标不一致。当然，政治改革的研究领域应该涵盖多层面的理论问题和价值选择，其中也包括社会基本价值目标实现的问题、政策设计科学性的问题以及政策选择的伦理问题。但是这些不同领域的问题不应该混为一谈，混淆这些问题的边界只会带来理论分析上的混乱，对既定价值于事无补。此外，对社会基本价值目标的探讨和政策设计的科学性追求离开了对现实政治的如实了解，也只会使这种目标和设计脱离实际，成为一种好看而无法实现的空中楼阁。

注释：

[1] 理论诠释主义者不但寻求对事实的精确概括和解释，而且还要寻求解答与社会观念相关的那些有目的的行动的理由。为此目的，理论诠释首先需要建立一种可以直接进行评估的规范标准，然后在这些规范标准与一般因果理论之间建立联系，最大可能地解释某一特殊社会的实践行动与其他社会的实践和传统之间存在的连贯性和可理解性。见Harry Eckstein， “Case Study and Political Science”， in Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby， eds.: Handbook of Political Science， vol. 1， Political science: Scope and Theory， Reading， Mass. Addison-Wesley， 1975， p. 81; and Donald Moon， “The Political Inquiry: A Synthesis of Opposed Perspectives.” 同上， p.173.

[2] 例如，利普塞特在他的《政治人》一书中认为，社会现代化与政治民主密不可分，彼此相辅相成。国家一旦达到更高的识字率，形成更强的社会流动，具有更多的广播和电视，就会加速民主的进程，见《政治人》，商务印书馆，1993年，第33-40页；希尔斯则认为，历史发展或演进就是通往现代性，就是通往民主，新兴国家的民主必须建立在人人平等之上，…走向现代性就是走向科学性，…现代性就是西方化， 见Edward Shils， Political Development in the New States， Paris: Mouton， 1966， pp.8-10.

[3] Lucian Pye， “Introduction: Political Culture and Political Development.” In Lucian Pye and Sidney Verba， eds Political Culture and Political Development. Princeton University Press， 1965， pp. 3-26.

[4] Marvin Olsen， “Multivariate Analysis of National Political Development，” American Sociological Review， Vol. 33， No. 5. October 1968， 703-704.

[5] Alfred Diamant， “Political Development: Approaches to Theory and Strategy”， in John Montgomery and William Siffin (eds.，) Approaches to Development: Politics， Administration， and Change， N.Y. McGraw-Hill Book Company， 1966， pp. 108-120; Leonard Binder， “National Integration and Political Development”， American Political Science Review， Vol. LVII， Sep. 1964， pp. 622-631.

[6] Howard Wiarda， “The Ethoncentrism of Social Sciences: Implications for Research and Policy，” Review of Politics， no. 43， April 1981， pp.163-197.

[7] A. H. Somjee， Parallels and Actuals of Political Development， London: MacMilliam， 1986.

[8] S. N. Eisenstadt， “Post-Traditional Societies and the Continuity and Reconstruction，” Daedalus， 102 (winter 1973， pp. 1-27.

[9] 例如，印度学者梅塔提出的整合式多元主义理论就是针对印度本土发展模式的一种轮廓清晰和意义深远的阐释，见Vrajenda Raj Mehta， Beyond Marxism: Towards an Alternative Perspective， New Delhi: Manohar Publications， 1978.

[10] Susanne J. Bohenheier， The Ideology of Developmentalism: The American Paradigm-Surrogate for Latin American Studies， Beverly Hills， CA: Sage Publication， 1971; Teresa Hayter， Aid as Imperialism， Baltimore， MD: Penguin， 1971; Ronald H. Chicote， Theories of Comparative Politics; The Search for a Paradigm， Boulder， CO: Westview Press， 1981.

[11] Wiarda， “Ethnocentrism of Social Science，” 见前引。

[12] 相关研究见[美]C. 戴约等，《东亚模式的启示：亚洲四小龙政治经济发展研究》，王浦劬译，中国广播电视出版社，1992年版；徐湘林：“论东亚发展模式及其内在原因”，《现代化进程中的政治与行政》北京大学出版社，1998，上册，第144-162页。

[13] Tony Smith， “The Dependency Approach，” in Howard J. Wiarda， ed. New Directions in Comparative Politics， Westview Press， 1991， p.125.

[14] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年，第二章。

[15] 同上，第16-17页。

[16] Gabriel Almond， Political Development， Boston: Little Brown and Company， 1970， pp. 166-168.

[17] Nicholas Berry， Political Configurations， An Analysis of the Political System in Society， Goodyear Publishing Company， Inc.， 1972， p.49.

[18] 亨廷顿，《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活、读书、新知三联书店，1989年版，第7页。

[19] 徐湘林：“政策科学的理论困境与本土化”，《21世纪：人文与社会》（首届：“北大论坛”论文集），北京大学出版社，2002年版。

[20] 墨顿对中层理论的论述，见Robert King Merton， “On Sociological Theories of the Middle Range， “ in On Social Structure and Science， edited and introduced by Piotr Sztompka， The University of Chicago Press， 1996. 另见，J. H.特耐，《社会学理论的结构》（上），邱泽奇等译，华夏出版社，2001，第23页。

[21] David Easton， A Framework for Political Analysis， Englewood Cliffs， N.J.: Prentices-Hall， 1965， p. 110.

[22] 对政策过程研究成果的评述，见大岳秀夫：《政策过程》，经济日报出版社1992年版。

[23] 徐湘林，“以政治稳定为基础的中国渐进政治改革”，《战略与管理》，2000年，第5期，第16-26页。

[24] 徐湘林，“毛后时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起”，《战略与管理》，2001年，第6期。

[25] 亨廷顿，“导致变化的变化：现代化、发展和政治”，西里尔?布来克主编，《比较现代化》，上海以文出版社，1996，第82-83页。

[26] 詹姆斯·安德森，《公共决策》，华夏出版社，1990，第19-20页。

[27] 西德尼·维巴对政治文化的经典定义是：“由得自经验的信念、表意符号和价值观组成的体系，这个体系规定了政治行为所由发生的主观环境”。它决定着人们如何看待政府的合适角色以及政府应该如何组织的信念、符号、价值观是什么。见Lucian Pye and Sidney Verba， ed. Political Culture and Political Development， Princeton， NJ: Princeton University Press， 1965， p. 513.

社会治理政策篇6

【关键词】 决策民主化 必要性 路径

党的十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。社会治理从“政府本位”向“社会本位”转变，要求社会管理和社会自治相结合，要求公民有序参与到社会治理中。在公民文化中，存在着政治的积极性，但这种积极性不至于高到损害政府的权威；存在着卷入和信仰，但它们是有节制的；存在着政治分歧，但它是受到制约的。在公民社会中，公民对分享经济发展成果和扩大政治参与要求明显增强，同时对拥有一个法治社会也提了要求。而决策的民主化改革是国家治理现代化的有效路径。

一、实现决策民主化的必要性

戴维伊斯顿在《政治系统方法论》中指出：一个系统能在压力条件下得以维持，通过反馈而实现的信息功能不可或缺。 正是系统的反馈给决策者提供了一定的信息，政治系统才能做出自动或被动的调适自身来延续其发展。从政治系统论方法来看，决策民主化是强调政治系统中的输入支持。它是在中国现在一个公民社会的背景下，公民对分享经济发展成果和扩大政治参与的要求明显增强，同时对拥有一个法治社会也提出了要求。所以决策民主化作为一个环境输入，不仅仅是对政策的支持还是对这个政治系统的平衡有着关键的作用。

决策民主化的必要性分为五点。第一，决策民主化有助于增强政治的合法性。在一个政治系统中，他的政策与行动能否得到支持的关键不是只要在具体环境下输入支持就足够了，实际上它再输入过多时，不符合实际情况时，这个政治系统会崩溃的，例如前苏联的解体就是由于叶利钦等领导人的输入超载，没有进行民主化的决策，后面导致国家崩溃。第二，决策民主化有助于公平正义。公平正义是指文明的社会环境，这样的社会环境中公民们能体会到对社会资源权威性分配的合理性，因此在整个输入，输出政策反馈环节都不会出现问题。决策民主化证明了是在综合考量内部环境和外部环境下做出的决定。第三，决策民主化有助于降低社会冲突和政治冲突。不同社会阶层的出现是人们的利益有了整个社会群体结构发生了化，不再是由农民阶级、工人阶级和知识分子阶层主导，更多的个体从业者、外来人员和流动人口出现使得不同利益集团的形成。而决策民主化则有助于协调大家的利益，缓和冲突。决策民主化有助于增强公共政策的有效性、公平性，公共政策的制定实际上就是政治系统的运作过程，决策民主就能保证从输入到输出乃至反馈环节的公平性，同时由于系统不会崩溃，自然也就有了有效性。第五是，决策民主化有助于提高监督效益，遏制腐败滋生。监督实际上可以理解为反馈环节，同时由于遏制腐败就必须要健全机制，而目前我们最需要完善的就是协同机制，协同机制就是要求多元主体进行共同治理，而民主决策就是能保证个人或社会组织能积极参与到政治生活中的关键。

二、决策民主化路径中存在的问题

我国目前在决策民主化路径中出现的问题有三个特征，一是，经济改革的优先战略。二是，决策目标不够民主化，决策前没有充分的听取决策利益相关方的意见。三是，决策过程不够民主化，决策中的协商机制、责任追究机制不够透明和公开。

首先，我国之前一直采取经济优先战略。自共产党十七大以来，一直强调转型政府将告别过的全能形象进行适当放权，而社会组织被引入到社会治理之中，完善社会组织，创新社会管理。从政治系统论的角度来看，这个政策理念早已可行，但政策没有很好的发展和运行。究其原因就出现在反馈环节这一块。结束后，我国深切认识到贫穷不是社会主义，在意识到这个问题之后，国家上下从政党、政府、企业、个人都投入到经济改革中。目前，结合政治系统来看，我国的经济发展迅速，需要现代化的国家治理体系和治理能力与之相适应，需要社会组织、自治组织参与到政治系统中发挥他们的作用。

其次，决策目标不够民主化。我国在上个世纪九十年代社会结构发生了巨大的变化，杜鲁门认为关于政治生活的研究，仅从制度规范的层面进行是远远不够的，事实上，政治权力通常受到利益集团等组织的巨大影响，利益集团是美国民主过程中基本的和积极的成分，因而将集团视为观察世界和社会的基本出发点。在我国社会结构发展重大变化的时候，我们的民主决策并没有落实到不同社会阶级之中。但从政治系统方法论的角度可以解释，政治输入是疏松的。“政治系统的一个方面，它由政治劳动分工联合在一起的人群团体……他们都参与公共结构和一系列的过程，但连接的纽带（政治共同体感）可能是紧密的，也可能是疏松的”。

最后，决策过程不够民主化。“问题的关键不在于社会有矛盾和冲突，而在于我们并没有适时的建立起与这种利益格局多元化相适应的，能够有向调节利益失衡、化解社会矛盾的利益表达机制和利益整合机制，特别是政府与民众之间、政治组织与社会组织之间还没有建立起制度化的协商机制”。从政治系统论的角度来说，它的输入环节有问题，输入时就没有把握好各群体的利益，在输出时没办法合理化、合法化、有效地表达出民主的决策。

三、实现决策民主化的具体路径

（一）落实大数据的实现决策民主化的路径

从政治系统的输入来看，落实大数据的决策民主化路径。微博、微信和与它们类似的社交软件不断地在我们的政治生活中开始发挥他们的作用。在进行投票表决、选举任命的时候，利用大数据其实有利于民主决策。大数据会是的地域和时间的界限不再明显，可以简化各主体参与政治生活的方式执政党和政府在做出决策时依赖的可以不仅仅是个人经验而是科学化的有效决策。大数据时代的到来，意味着国家普遍实现网络化管理。国家可以把海量的数字输入到数据库中，这样的例子在平时事务管理中和国家的重大事务决策中都可以加利用。比如说一件社会冲突事件的发生，其实在工业化进程加快的今天是经常存在的，这些事件也是由于基层社会群体和顶层社会群体之间拥有的相似的矛盾。其实如果在每一次事件发生时都进行记录，那么我们就会拥有一个庞大的数据库，在事情发生的时候我们利用数据可进行衡量对比，做出最科学的决策。执政党和政府在做出决策时依赖的可以不仅仅是个人经验而是科学化的有效决策。

（二）落实法治化的实现决策民主化的路径

马克思说“自由就是从事一切对别人没害处的活动的权利，每个人所能进

行的对别人没有害处的权利的界限是由法律规定的。”因此法律是保障一切社会主义活动进行的基础。实现决策民主化作为一个政策需要法律的保障。在决策目标民主确保后就要民主决策化过程民主，当然在这个阶段，需要的不仅仅是法律保障，更多的是社会的一种公平正义的理念和公民对决策的责任心。需要强调的是可以通^加强公民教育来提高公民参与度。

（三）落实社会组织参与为保障的实现决策民主化的路径

阿瑟・本特利认为，利益集团是政治的原材料，社会是利益集团复杂的组合，政治是利益集团作用的结果，公共领域的一切方面比如法律过程、政党、公共舆论乃至政府本身都是利益集团相互作用的结果。显然，在本特利看来，利益集团的核心意义是活动和利益，更加强调动态的行为和精神的力量，没有对那些稳定性的力量给予必要的强调。这一点在杜鲁门以及后来的学者那里得到了补正。从政治系统论的反馈过程来看，社会组织和个人都对决策民主化有着重要作用。

落实社会组织的参与就是在公民社会中的重要环境，更好的利用和聚合利益团体力量，提升社会组织的整体影响力。

（四）落实协商机制适应性为内容的民主化的路径

中国改革开放的深入发展，面对中国国家经济有了新形势，在中国社会结构也发生了新的变化。在公民社会中，公民对分享经济发展成果和扩大针织参与的要求明显增强，同时对拥有一个法治社会也提了要求。引导党委、政府、社会组织、人民团体、企业、个人等参与主体积极投入到政治生活中。从政治系统论的角度来看：一是明确主体地位；二是健全制度安排。在承认人们对利益的追求不是零和博弈，在此基础上落实协商机制的适应性同时也要不断地完善协商机制，在反馈环节中发挥它的积极作用。

【参考文献】

[1] 周光辉.推进国家治理现代化的有效路径：决策民主化[J].理论探讨，2014（8）：5-10.

[2] 加布里埃尔・A.阿尔蒙德著.比较政治学[M].上海：上海译文出版社，1987.

[3] 戴维・伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999.

社会治理政策篇7

关键词：“运动式治理模式” 长效机制 政策执行过程

“运动式治理”是一种广泛存在于中国政策制定和执行过程，通过制定短期政策，在最短时间内集中全社会的人力、物力和财力资源，对现存问题进行专项整治的政策工具。这种传统的治理模式常常能够得到人民的呼应和支持，使之迅速、全面地推行，并且政策执行成效显著。

一项政策的制定往往要经历一系列复杂的程序才能提上政府议程，“运动式治理模式”这种政策制定工具，通常要借助社会动员机制以及寻求上级的政治支持得以推行。这种模式易操作，能够通过动员机制缓解来自社会的各种压力，并通过寻求上级的政治支持塑造自身的合法性，很大程度上规避了长期性政策带来的政策压力和风险，使涉及社会公共问题的事项更容易进入政府议程。

一、“运动式治理模式”的特点

（一）政策制定过程中的特点

从政策持续的时间来看，“运动式治理模式”的持续时间通常较短，具有短期性和间断性特点；从政策的适用对象来看，“运动式治理模式”的范围有限，具有特定性、专项性特点；从政策内容上看，“运动式治理模式”具有应对式和就事论事的特点，政策的制定具有很强的针对性，然而这种“治标不治本”的政策只能解救燃眉之急，从长远规划角度来看，却是百害而无一利的；从政策制定的过程来看，因为发现问题而由领导及其智囊团发起的“拍脑门儿”决议往往带有一定的盲目性和片面性，具有较浓的人治色彩。

（二）政策执行过程中的特点

从政策执行手段上看，“运动式治理模式”具有强制性的特点。在执行力度上，政府高度重视此项问题，并将其提上“政府议程”，优先进行处理；在执行措施上，相关领导层面态度强硬，吸引了民众的高度关注；从政策执行的过程上看，“运动式治理模式”的推行离不开充分的社会动员机制和上级的政治支持。

从政策评估上看，尽管这项举措在治理结果和治理方式上广受好评，但对于“运动式治理模式”在评判标准上具有一定的片面性和不完全性。从评估的主体和评估的标准来看，政策是否得到有效执行要看其取得的成果，和人民的满意程度。政策的出发点和落脚点都应该是人民群众。

二、“运动式治理模式”长盛不衰的原因

这种政策执行模式明明在政策推行的各个环节都或多或少地存在问题，为什么还会受到群众的大力支持呢？

首先，“运动式治理模式”是一种社会动员机制。这种“飓风式”的行动能够在短时间内得到全社会民众的广泛支持，集中全社会的资源立足于这项新的政策，是源于一种强力的社会动员机制。从动员方式上来看，通过采用物质奖励和精神奖励相结合的方式，对做出重要贡献的个人进行专项资金奖励，同时授予称号进行表彰、给予获奖人精神上的鼓励，从而调动更多的民众参与其中；从动员目的上看，“运动式治理模式”一般从民众最为关注的问题出发，关乎人民的切身利益，进而引起广泛关注。这种社会动员机制很大程度上弥补了政府动员能力不足的缺陷。一项政策的成功实施离不开群众的支持和配合。这种动员机制通过物质奖励和政府态度给全社会成员物质和精神上的鼓励和信任，调动了人民的积极性，从而促成了这项重奖政策在短时间内取得巨大成果。

其次，“运动式治理模式”要寻求上级的政治支持。由于政府在促成政策实施方面往往具有强大的公信力，政府通过自上而下制定政策规定的方式传达到下一级部门再到公众，上传下达，层层推进，使这项政策得以切实推行。通过积极寻求上级的政治支持，为政策的推行扫清障碍，将其置于一个相对稳定的政治环境之中，最大可能减少行动阻力，并为其提供强有力的政治保证和支撑，使政策提上日程变得合法化。而同样，这也反映了政府间缺乏有效的合作机制的弊端。往往是问题发生了才意识到需要沟通，取得政治支持，应该提早树立忧患意识，防患于未然。从政策执行的结果上看，“运动式治理模式”通常具有治理成效显著，广受民众好评。

最后，“运动式治理模式”的制定过程看似是一个完整的政策制定循环过程，实则本质是“运动式治理模式”治标不治本。这种不顾长远发展的突击式整治行动必然会引发更严重的后果，经历一段时间的累积，又将会导致另一个问题的出现，从而为下一次“运动式”政策的轮回提供了契机。运动式治理所达到的“成果”只是行动本身所规定的短期目标和针对性结果，但是指标的实现并不等同于问题的解决。这个政策循环模式完整地展示了中国传统的“运动式治理”的政策执行模式，同时也暴露了“运动式治理模式”饮鸩止渴，不顾长远发展的一面。因而，阶段性目标的迅速实现，往往会获得民众的支持和一贯好评。

三、“运动式治理模式”的改进

“运动式治理模式”在中国政策的制定和执行过程中发挥了巨大的作用。当社会问题和矛盾严重时，政府面临来自公众越来越大的压力时，这些问题就容易进入政府议程，从而推动政策的制定和实施。但是这种模式，只顾及追求“创新性”和“时效性”，而忽视了长期性和可持续性，没有完全顾及群众的情感需要。

对于中国政策执行中经常出现这种运动式的治理模式，主要的治理方式是要建立一种长效机制，让政策措施能够从本质上延续下去。对此提出如下建议：

（一）完善政策执行过程中的“运动式治理模式”

政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化的规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

首先，一项政策的实行对象应该具有一定范围的代表性和广泛性，并且具有可变通的执行能力，可以较为灵活的适用于类似的情况之中并加以应用，在专项整治的基础上能够举一反三，是典例而不是特例。

其次，政策的执行手段要刚柔并济，在采取强制措施之前，采取谈判和思想上的教育等方式，给予民众一定的心理缓冲期，这样往往会更有利于民众的接受度和政策的推行。同时，及时听取民众提出的建议和反馈，广泛听取民意，为政策的推行奠定良好的群众基础。

再次，“运动式治理模式”的产生往往是由于政府动员能力不足，因此在政策执行的过程中需要采用社会动员机制对群众进行一定的物质激励；同时，政策的有效推行还需要寻求上级的政治支持，从而使政策推行合法化。

最后，从政策执行的结果上看，“运动式治理模式”往往能在很短时间内达到既定目标，但是这种结果的实现难免会带有一定的人治色彩和形式主义。政策的执行是一项长期工程，要根据实际实行的状况对政策进行发展和完善。

（二）健全政策评估体系和监督体系

一项完整的政策评估环节是必不可少的，而“运动式治理模式”往往缺乏对政策的系统评估和检验。首先应该对政策的主题进行明确的界定，并评估政策的可行性，以及相关的执行标准和硬性指标，这是对政策是否可行进行一个初步的评估。在政策推行以后，应该继续分阶段评估，是否应该继续推行或应该进行变革，政府政策的执行能力以及政策是否有明显效果。最后，政策结束，要对其成果进行全方位的评估，从而使人民真正得到满足。

同时，要加大内部和外部监督的力度。在政府部门内部，完善官员队伍；在政府外部，引入第三方，寻求媒体的监督。

（三）探索建立环境治理的长效机制

“运动式治理模式”恶性循环的产生其实是由于领导者在政策制定过程中并没有切实看到政策具有完整性和连续性的本质。应该将传统的“运动式治理模式”转变为一个连贯的长效机制，形成一个新的政策运行体系：在发展的同时做好预防不可避免的问题发生相关测评结果引起有关部门的高度重视领导做出重要指示政府有关部门召开紧急会议，制定相关治理政策举行听证会、群众座谈会等听取民意，同时向民众讲解这项政策，有助于他们理解并增强认同感，为日后政策的推行做铺垫根据民意对政策进行修订对政策的可行性和群众接受度进行评估在试点尝试小范围分阶段推行扩大范围，普遍实行对实施结果的有效性和实行程度进行评估总结成果，政策结束。这样，通过评估和连续性的政策制定，将“运动式治理模式”植入长效机制之中，促使政策能够连贯执行，从而使问题得到根治。

四、结束语

政府的政策制定是一个长效的、连续的过程。在政策制定中，我们可以清晰地看到传统的“运动式治理模式”在政府社会动员能力不足，社会资源不充分的前提下，对推动政策制定和执行过程中发挥的重要作用。

同样，我们也应该看到政府在运用“运动式治理模式”推行某项政策时所暴露出来的一系列问题。政府在制定和实施某项政策时，不能单纯地因为目标正义，利益和效率，就不讲求行事理念，不顾及群众情感，简单粗暴地推进，单纯地寻求暂时的成果、荣誉和高效率，导致政策陷入一个无限的恶性循环之中。每一次的专项治理不仅不能从根本上解决问题，反而为下一次不彻底的“运动式”提供依据。既不能从根本上解决问题，也不能真正使人民得到满意，最后的结果只可能是搬起石头砸自己的脚，将政府公信力和形象置于一个尴尬的位置。

参考文献：

[1] 唐皇凤.常态社会与运动式治理――中国社会治安治理中的"严打"政策研究[J].开放时代，2007（3）.

[2] 黄其松， 杨志军.新型常态治理：推进国家治理现代化的转型之道[J].探索，2015（1）.

社会治理政策篇8

一、公民参与和社会治理

公民参与作为公众参与社会治理的重要途径，其参与程度直接反映出社会治理的好坏。良好的公民参与对政府进行有效的社会治理、实现“善治”具有重要意义。公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与公共政策时，政府应为其拓宽参与关乎其切身利益或与公民和政府关系有关的事项的政治参与渠道，使公民了解相关政策和信息并发表自己的意见，从而影响政府的决策。公民参与公共政策不仅是实现政府决策科学化、民主化、法制化的一个主要路径，也是公民为实现自身利益、直接或间接影响公共政策的有效方式。但公民参与有三个重要因素。第一，主体性上，应该把公民政治意识的成熟作为前提；第二，在客体性中，需要参与的公民有能力参与到政治之中，这需要大力发展公民教育，不断培养与唤醒公民的参与意识；第三，在这个过程中，为确保公民政治参与的有效性，需拓宽参与渠道，并完善参与处理系统。只有这三个要素能互动协调、均衡发展，才能使公民政治参与达到理想状态。

对社会治理的发展来说，公民参与具有极大的意义。公民参与能够实现民主的重要意义与价值，是社会治理中不可或缺的一环。首先，公民参与可增加政府公共政策制定过程的民主性，提高公民公共生活的质量与水平，是保障公民基本权益的基础和前提。其次，公民的政治参与也是制约公共权力滥用的有效手段。绝对的权力导致腐败，如果不将其放到制度的笼子里，首先受损的就是公民的基本权利。这就需要公民参与到政治中，监督权力的运行、捍卫自己的权益。再次，可实现一部分有要求的公民的权益和诉求。实现公民权益有很多途径，但公民参与无疑是相对便捷有效的方式，公民只有参与到政策的制定与执行中，才能更好地实现自身权益。最后，公民参与有助于公民民主意识的培养，有助于提高其权利意识。在此基础上，公民可适应政治生活环境，提高自身的技能和参与政治生活的水平。

二、我国公民参与的现状描述

随着政府职能的转变，我国公民参与的程度不断提高，但仍存在许多问题。

（一）决策信息资源不对等制约公民参与

公共政策的制定需掌握大量的信息资源。但是在我国，大部分的信息资源都被国家行政机关掌握着，“政务信息的公开基本是属于政府机关主动公开的一种非制度化、非规范化行为，离真正的政务公开制度化还很远。”这些机关中只有一小部分愿把所掌握的信息公开，而大部分的政府部门都不愿意将有关信息公开。许多公民缺乏对政府信息的了解渠道，公民缺乏公共信息资源的知情权。而信息的闭塞导致了信息的不对称和信息传播的滞后，使得公民不能准确地理解政策的价值和目标，从而缺少对政策的认同感，也就很难很好地落实政策，不能正确及时地表达自己的意见，进行政策的反馈。同时，公民参与公共政策的积极性也会受到很大的抑制。

（二）公民参与的制度不完善、机制不健全

公民直接主动表达自己的诉求、参与公共政策的渠道尚不完善。我国现存的公民参与体制，几乎全是由政府来决定的，缺乏制度规范，公民不是唯一主要的行为主体。由于政府在这种参与关系中处于主动地位，因而公民所能运用的参与公共政策的方式有限，很难达到预期的效果。在这种缺乏准确、全面、及时的沟通渠道的情形下，政府所制定的公共政策的质量就难以保证，公共政策能否真正地反映民意亦难以保证。另外，由于公民参与机制与制度规范的不健全，公民参与的有效性不足，还可能导致非制度参与，公民甚至会选择更激烈的诉求方式，导致“群体性事件”的出现。改革开放以来，我国以人民代表大会制度为根本的政治制度稳固发展的同时，信访举报制度的作用也逐渐凸现出来，基层民主自治制度等基本政治制度也都得到一定的发展，这些在制度上的发展一定程度上有利于进一步表达公民意志；但公民政治参与的体制只是建立在习惯和经验之上，有一定的不确定性且缺乏自立性。因为公民政治参与的体制缺乏自立性，并不能自主地发挥作用，必须依靠其它制度来运行，这就使得一部分公民的诉求无法得到表达。公民政治参与制度缺乏自信，阻碍了从底部到顶层的民意表达。

（三）公民参与社会治理的能力有限

我国正处于社会转型期，国家权力与管控正在逐步撤出一些领域，公民和社会组织的自由程度都得到了空前的发展。但即使是在这样相对宽松的环境下，社会团体在政治参与方面的作用却不是太大，主要表现在三个方面：其一，社会团体的数量较少；其二，社会团体的政治影响力还不够；其三，公众对于社会团体的认可度还不高。社会团体政治参与问题急需解决，不仅影响了公民参与的发展，也是不可回避的社会发展问题。同时，现有的社会经济条件限制了公民文化的构筑，影响了公民教育的实施、公民活动的践行与公民参与能力的培养，导致公民参与意识缺乏，公民的科学文化素质较低。公民利益需求的分辨力、表达力以及关键信息的提取能力较弱。另外，由于公民相对缺乏民主参与意识且政治参与能力相对不高，已影响到了政治参与的水平，制约了政治参与的作用。有些公民虽然想参与到政治生活中，却苦于不知道自己基本的权利与义务，也不知道如何去行使自己的权利。还有一部分公民参与内生动力不足，公民理性精神欠缺，虽有能参与到政治中的能力，却没有参与到其中的愿望，缺乏民主权利意识，往往把自己定位为政府的附属物而非国家的主人，对于公共事务持无所谓的态度。

三、改善我国公民参与的途径

受制于我国社会的发展状况，公民参与机制的完善仍有很长的路要走。公民参与的完善必须符合我国社会发展的规律，应在借鉴国外公民参与发展经验的同时，走公民参与内生化的发展道路。

（一）创新社会治理机制，建构新型治理模式

当前的社会治理依然是依靠权威和权力等强制力的治理模式，强调政府等公共部门对社会的管理作用，易忽视公众的基本需求与政治参与的夙愿。政府应秉持“有限政府”与“社会本位”的理念，将政府定位为国家管理的重要主体而非唯一主体。转变政府的权力体系，培养政府民主参与意识，政府、社会、公民应共同参与到国家管理中。只有秉持“责任政府”的理念，以服务型政府为出发点与归宿，发挥国家管理的多元主体优势，实现各主体合作管理，才能给公民的政治参与以更宽松的政治环境。公民参与仅仅依靠公民自身的力量是远远不够的，公民的基本权利，尤其是公民参与政治的权利只有得到政策和法律的支持才能真正得到保障。“公民参与政府决策的最根本问题是公民的权利问题。”而这一权利的实现不仅需要法律，还需要社会的支持。一个良好的公民社会是保障公民参与权利的基础。

此外，要充分发挥大众传媒的作用，大众媒体要努力寻求在科技迅速发展中的新的发展方式，不断增强大众媒体的公共话语权，使公民对于国家政策从制定到执行有一个更加真实全面的了解，同时也为公众提供更多元化的平台。创新公民参与社会治理的形式，也需进一步发挥互联网的作用，进一步发展网络问政，如微博、微信与掌上政府等形式，促进政府与公民的互动，但也要完善网络相关方面的立法。

（二）积极培育公民政治参与能力，提高公民参与水平

良好的公民意识是公民参与的必备条件。公民政治参与能力的培育需要多方面的共同努力。在政府层面，应通过一系列法律激励的手段诱导公民以社会角度而不只是从个人利益角度参与社会治理。另外，国家教育对公民政治参与能力提高的作用也不可忽视，公民政治参与对于公民的基本文化素养是有要求的，只有建立在一定文化素养的基础上，才能有一定的政治敏感度，才能减少人们对于政治的冷漠和疏离感。西方学者巴伯认为，“只有直接的政治参与――明显具有公共性的活动――才是一个民主公民教育完全成熟的形式。”公民参与这一政治实践活动是培育公民文化、践行公民教育的重要途径。在社会层面，公民政治参与意识的培养也离不开社会启蒙的支持，公民意识的觉醒需要民主的舆论环境，这样才能更好地提高公民的民主参与意识。同时还要对弱势群体的公民参与问题给予高度重视，从物质和精神等方面对其进行帮扶，进而全面提升其公民参与水平。在公民层面，公民自己要有对公民的政治参与意识的认知，要了解到公民的参与意识不仅仅是对自身利益的监督与关注，也能增加公共决策的科学性与合理性。

（三）完善公民参与制度，规范公民参与行为

公民政治参与需要完善的制度来支持，这些制度的完善与否直接决定着公民参与的程度与质量，较为完善的参与制度应从以下几方面建构。

首先，建构公开的参与制度。公开透明的参与制度需要建立决策公开制度，应该增加政策制定的公开性与透明性，使公民能有序地参与到政策制定中来，充分表达自己的意见；

其次，完善政府决策咨询制度。改革与完善决策机制，注重智库建设，实行决策的论证制与责任制，使其能充分反映民意、广泛集中民智。在提高决策科学化、民主化过程中，要鼓励和支持民间咨询机构的发展，为其提供宽松的社会、政策与制度环境；

最后，完善决策听证制度。“听证是扩大决策参与、增加决策透明度和公开性的一个重要途径。”因此，在客观方面，需要加强制度与程序建设，规范听证程序；而在主观方面，鉴于“听证组织者的听证意识不到位、公众的听证意识欠缺” 等因素，则应采取措施纠正、提升听证组织者的听证意识，通过宣传教育提升公众的听证意识。同时，完善公民有序参与的保障机制，规范公民的参与行为，强化公民的权利与义务意识，使公民自觉地将个人利益与集体利益、国家利益相结合，避免非制度参与的出现。

社会治理政策篇9

一、公民有序政治参与及其制约因素

（一）、公民有序政治参与的概念、特征和价值

政治参与是指在政治稳定的前提下，一个国家的公民个人或团体以某种方式涉入政治过程并导致对政治系统的运行及其结果施加影响的努力和活动。这里，政治稳定是指政治体系的持续性，主要指党和政府的稳定。在我国，政治参与是体现人民当家作主，是人民表达自己意志和愿望的权利。而政府稳定对我国为公民提供有序的政治参与创造了良好的制度环境。政治参与有两个基本特点：一是自愿性，二是选择性。

有序的政治参与是指政治参与是在一定体制内的参与，是制度化的参与。扩大公民政治参与必须要在“有序”的形态下展开，“有序”的公民政治参与是我国政治发展的新型参与模型。其基本特征是党领导下的政治参与；是法治化的政治参与；是与我国社会历史条件相容的渐进式、高起点的政治参与；是既与世界文明主流相一致，又超越西方社会的政治参与。

政治参与是一个国家的公民依法通过一定的方式或程序，直接或间接地对政府政策的制订和执行表达集体或个人政治意愿的行为，因此，政治参与即是公民的政治活动，是人民群众作为国家主人但同时又作为国家管理的对象，来参与国家和社会事务的管理，尤其是参与国家重大决策过程的管理，这也是实现政府决策反映人民利益，做到政治决策民主化和科学化的重要保证。扩大公民政治参与的目的是要使人民群众能够真正成为国家权力的主体，参与国家政治生活的一切主要活动，使国家的政治运行在最大程度上符合人民的利益和愿望。公民对政治参与的热情和参与的有序程度如何，是衡量中国特色社会主义民主政治建设实际水平高低的一个重要标志。公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与通道。政治系统的民主化程度越高，为公民提供参与的通道就越多越畅达。公民有序政治参与，最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”可能的偏离。尽管公民通过有序政治参与影响政府决策有时是有限的，但却是对公共行政的一种不可或缺的政治补充，是现代民主政治的一个表征。

（二）、制约当代中国公民有序政治参与的因素

一是公民文化的缺失。公民文化是参与型政治文化，其核心是国家责任意识。由于中国封建思想的历史影响，臣民文化和官本位文化还在发挥作用，它抑制了社会公共空间的扩展和公民主体地位的提升。由此产生的结果就是公民主体意识薄弱，反过来它又造就了公民文化贫瘠的土壤。改革开放至今，我国仍有相当多的公民和社会群体尚不知“政治参与”为何物，更不要说主体化地去政治参与了。此外，由于“”和“”前许多极端化政治运动的原因，公民“政治冷漠”仍比较多见。公民文化的缺失导致市民社会发育不良。良好的政治参与的一个社会条件，是有比较成熟的市民社会的存在。说到底，市民社会的最大功能，就在于能减少政治运作中的非理性因素，并降低政治成本。西方社会现代意义上的政治参与之所以出现在工业革命之后，主要是因为那时市民社会已经相当成熟。而由于中国历史的原因，国家一直具有压倒一切的强势地位，官员也有主导一切的特权地位，这使社会运作全部靠国家力量来支撑，政治成本相当高昂。由于我国市民社会不健全，公民政治参与的难度就加大了。

二是社会经济的制约。社会经济现代化的发展和政治参与的扩大，在历史上是并肩前进的。一般来说，一个社会的经济发展水平越高，其政治参与的水平也越高，自主参与对被动参与的比例也越高。我国目前尚处于社会主义初级阶段，各地经济发展极不平衡，有些地方的贫困问题尚未解决，因此公民政治参与的程度还不够高。

三是政治体制提供的参与机制不完善。目前，我国政治参与的渠道还相对单一，有待拓展和开发，主要反映在我国“官办”、“党办”的社会组织较多，它们代表党和政府更多一些。如工青妇的组织网络比较健全，是党联系人民群众的桥梁，也是公民政治参与的基本通道。通过工青妇等群众性组织带动“准组织化参与”，应该是中国民主政治建设和公民政治参与的特色之一。但是当前工青妇组织这方面的功能相当薄弱，在整体上看，它们的行政化、机关化倾向比较严重，亲和力不够，社会公众对其依赖感不强，其发挥作用的空间还相当大。由于制度化参与机制尚不健全，非制度化的参与就时有发生，例如利用一些节点或“敏感期”闹事、集体上访等现象屡见不鲜。

二、公民有序政治参与的政治逻辑

（一）、“一切权力属于人民”是公民有序参与政治的逻辑前提

我国是社会主义国家，实行的是超越西方政治制度的人民代表大会制度，这个制度就是以公民广泛的政治参与为其基础的。“一切权力属于人民”是人大制度的基石，是国家权力的合法性基础；实行中国共产党的领导，是人大制度的核心，党的领导充分体现了国家权力的统治性质，价值在于最大限度地保障政治权力的主体归属，防止政治体制与人民的分离，避免“公仆”与“主人”关系的倒置，杜绝国家对社会的异化。

人民代表大会作为民主共和国政体，是保持公共权力不异化的具体形式，它不同于“三权分立”的议会制，具有更广泛的民主基础。“一切权力属于人民”必然要求扩大公民政治参与，这既是国家整体化民主政治建设之要件，也是民主政治建设本身的价值取向。经过30年改革开放，进一步完善我国民主政治建设的条件已基本成熟。当前，要着眼于21世纪中叶实现现代化这一伟大目标，在有中国特色社会主义理论体系，尤其是“以人为本”的科学发展观的指引下，在现有的社会经济条件基础上，在党的领导下，整体性地、稳定地推进公民的政治参与，提高我国公民政治参与的水平。

（二）、社会主义民主政治是公民有序政治参与的逻辑内涵

在本质上，我国社会主义政治制度正是以容纳比西方政体更为广泛的公民政治参与为其基础的。因此，广泛的公民政治参与，应该成为社会主义政治制度优越性的一个重要表征。从建设中国特色的社会主义民主政治的内在要求和发展趋势看，扩大公民有序的政治参与，是21世纪中叶我国实现社会主义现代化的必然要求，是党代表人民利益的重要体现。可见，公民有组织地参与政治是中国社会民主政治发展的一个趋向。对一个国家的政治体系来说，把握好政治参与的层次和强度是至关重要的。参与层次有基层参与、中层参与和高层参与。参与强度是指公民的政治参与影响政治系统决策活动的程度和持续性，以及它对整个政治运作过程的重要性程度。参与强度的过强或过弱，或者说，政治参与的过剩或缺失，都会对政治体系形成挑战。过强的政治参与，会引发诸多“政治热”症，形成“参与爆炸”；过弱的政治参与，则促使公民主体性萎缩，造成国家与公民的隔膜。事实上，作为我国民主政治建设重要内容的政治参与，具有非常广泛的渠道。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民主选举、民主管理、民主监督等制度，都为公民政治参与、实现自己的政治权利提供了各种保障和途径。如人民网、光明网、工青妇等群众性组织参与、社区化参与，都为公民政治参与提供了条件。

（三）、中国共产党的群众路线是公民有序政治参与的逻辑归因

“相信群众，依靠群众，一切从群众中来，到群众中去”的群众路线，本身就是对公民政治参与价值的充分肯定。这一路线，回答了以下三个问题：

一是政治参与的主体是谁。是全体社会成员，全体公民，他们参与政治的渠道是通畅的。执政党通过政党号召、政府鼓动、宣传等手段广泛动员公民参与政治，号召公民做国家的主人。

二是政治参与的目的是什么。参与决策还是影响决策？参与公共事务的管理还是影响一切价值资源的分配？决定各级政府首脑的选举还是影响选举？参与官员的弹劾还是影响监督？……我党的群众路线认为应当是全方位的参与，实实在在的参与.

三是政治参与中的角色定位。直接政治管理、直接行使管理权还是间接政治管理、间接行使管理权，或影响和控制管理权的行使？参与中所处的地位是官员身份还是平民身份？我党的群众路线认为这是一个循序渐进的过程，先不妨在基层政府通过某种途径，或直选进入管理层，然后向上一级政府推广。总之，具有公民身份的平民对国家公共事务的影响，或对政治运行过程的影响，要逐步扩大。

三、为扩大公民有序的政治参与创造条件

在中国特色社会主义现实条件下，“共产党的领导和执政地位”的动摇意味着政权稳定性的动摇，必然损害诸多目标。因此，扩大我国公民有序政治参与，必须在以“共产党领导”为特征的中国民主模式内产生和存在。当前，我们要以两方面来为公民有序的政治参与创造条件。

（一）、加大政治体制改革的力度

在社会转型中，政治秩序取决于政治参与和政治体系之间的关系。我们强调一个社会的政治秩序要在社会转型过程中保持稳定是对的，问题是我们还没有深刻认识到只有政治参与和政治体制之间保持平衡才有稳定。就是说，社会力量的有序政治参与要被政治体制吸纳，现实社会力量的政治参与与政治体制形成良性互动。所以在我国社会转型中，各种新兴社会力量已经兴起，政治体制也必须随着经济的发展、社会结构的变化进行改革。

一是要完善选举制。选举是体现人民当家作主最重要的形式。毋庸置疑，我国公民直接参与选举县及县级以下人大代表的实践是成功的，在很大程度上体现了民主，但有些方面还需要真正落实和进一步完善。主要是候选人提名缺乏公开性导致选民对候选人缺乏足够的了解，候选人很少向选民作出承诺，他们相互之间缺乏竞争机制，直接影响了选举权的行使和选举的实际效应，也使一部分公民主动参与选举的积极性不高。因此，应当完善与选举制度相配套的公开办事制度以及候选人提名制度等，候选人的提名应更加注重代表为民服务的意愿和参政能力，而不是仅仅以界别作为主要甚至唯一的标准。

二是要培养公民参与意识。公民政治参与意识的培养当然不是一朝一夕的，但这不并等于我们无所作为。公民意识的培养需要社会、政府、公民共同的努力。改革开放以来，我国的公民社会正在逐步地发展和壮大，作为公民社会重要载体的各种非政府组织应该在培养公民意识中承担一定的责任。首先要鼓励公民参与非政府组织，这样有利于培养公民的公共意识和选举文化精神；其次是党和政府要加强公民参政意识教育特别是监督党和政府的教育。

三是要让公民有机会参与立法。公民直接参与立法工作，形式可以多种多样。可以建立公民听证制度，对于一些重大的立法、行政、司法事项，在不涉及国家机密的情况下，可以让公民旁听，增加工作的透明度、决策的科学性；可以在审议重大问题、作出重要决定和人事任免时，实行事前公告、公示制度；还可以通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会等方式就法律或法律中的某项规定广泛征求意见，既要听取有关专家的意见，也要听取普通公民的意见，使各阶层的利益和要求都能得到体现和表达。法律是国家意志的表现，它必须符合绝大多数公民的意志。所以让公民参与立法，了解立法，有利于建立法律的权威，形成法制信仰的氛围。

（二）、提升公民有序政治参与的执行效力

一是要实施确保公民政治参与责任追究制。公共选择学派认为，政府工作人员同样存在着自己的利益，并存在利用权力追求个人私利的可能性；官员腐败和政策被歪曲执行的现象就是政府执法人员追求私利或者歪曲理解政策的突出表现。确保公民政治参与责任追究制虽然具有相对的滞后性，但是它可以保证政治参与的有效性，还可以督促党政一把手认真领会落实公民政治参与政策的真正含义，更为重要的是，如果不执行政治参与政策，就会让官员获得较高的机会成本，付出不执行政治参与政策的代价，这从一定程度上打消了许多官员不执行政治参与政策的念头。

二是缩小地方党和政府贯彻中央政治参与政策灵活掌握的范围和政策执行不适应的申诉空间，并将其制度化。在公民有序政治参与问题上，同样存在“上有政策，下有对策”现象。这里面，除了地方党和政府维护自己利益的原因之外，还有一部分中央政策与地方实际情况不相符的原因。鉴于此，中央制定政策应该充分考虑到地方党和政府的实际情况，在保证执行公民政治参与政策的前提下，缩小地方各级政府贯彻中央政府决策灵活掌握的范围，这样有助于进一步促进政治参与政策的执行。

社会治理政策篇10

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。