社区纠纷处理方式十篇

社区纠纷处理方式篇1

关键词：社会管理创新；彝族地区；多元化纠纷解决机制

中图分类号：DF0-05 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0157-03

社会管理创新是我国当前的新课题，而将社会管理创新与西部民族地区纠纷解决机制融为一体的课题研究，在我国则是首次。目前，在纠纷解决机制上，国外有诉讼与非诉讼解决机制研究，特别是美国的“司法ADR机制”以及日本学者棚濑孝雄的《纠纷的解决与审判制度》等研究成果对我国法学理论与实务界产生了一定的影响。国内对纠纷解决机制的研究方兴未艾，并产生了一批有影响力的学术成果。当前，我国处于经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务依然十分繁重。西部是我国少数民族集中居住的地区，改革开放以来，随着市场经济的建立，不同的利益群体大量出现，导致矛盾纠纷的多元化和复杂化，社会矛盾纠纷在利益纠纷下往往转化为或者包含着民族、宗教等问题，最严重时，在受到境外敌对势力的影响和控制下，利益纠纷转化为影响国家安全、国家关系等社会纠纷。面对西部民族地区日益纷繁复杂的纠纷解决需求和纠纷处理机制的缺失以及司法资源的相对有限，各基层人民政府和人民法院倍感构筑一个适合民族地区的多元化纠纷解决机制具有的重要意义和紧迫性。基于此，我们在社会管理创新的背景下，选择了西部民族地区的一个县（越西县）为样本，来探讨西部民族地区多元化纠纷解决机制。

一、凉山彝族自治州越西县多元化纠纷解决机制的现状

越西县地处偏远的四川西南少数民族地区，隶属凉山彝族自治州。东邻美姑县，南接昭觉县、喜德县，西界冕宁，北连甘洛县、石棉。幅员2 256.47平方公里，辖9个地区工委、5镇、36个乡、288个村、908个村民小组、2个街道居委会。现在有汉族、彝族、藏族、羌族、苗族、回族、蒙古族、土家族、傈僳族、满族、瑶族、侗族、纳西族、布依族、白族、壮族、傣族等民族分布，总人口23.45万人。

过去在国家解纷解决机制尚未建立之前，越西县有着彝族特有的纠纷解决机制，即“德古”领导下的民间调解。但国家建立了正式纠纷解决机制之后，彝族传统的“德古” 民间调解渐渐被取而代之。20世纪90年代末至今，随着各种社会矛盾纠纷的大量出现，越西县也逐渐建立了人民调解、行政调解、司法调解等大调解工作体系，拥有调解、诉讼等多元化纠纷解决方式。2012年，我们调研了越西县多元化纠纷解决机制开展的情况，发现该县建立多元化纠纷解决机制后，解决社会矛盾纠纷问题呈现出如下几个特点。

（一）通过非诉讼方式处理纠纷的案件大幅上升

2009年，越西县人民法院共受理各类民事案件560起，结案556起，结案率为99.3%；2010年，法院共受理各类民事案件480起，结案477起，结案率为99.4%；2011年，法院共受理各类民事案件共571起，结案570起，结案率为99.9%。法院受理的民事案件结案率呈上升趋势。然而，通过非诉讼方式处理的案件也在逐年增加，2009年全县人民调解委员会受理案件1493起，结案1412起，结案率为94.5%；2010年人民调解委员会受理案件1275起，结案1176起，结案率为92.2%；2011年人民调解委员会受理案件1 811起，结案1 056起，结案率为90%。这些数据反映出该县法院诉讼压力得到了一定的缓解，通过非诉讼方式解决纠纷的案件越来越多。

（二）人民法院面对大量的社会矛盾纠纷案件，产生了诸多不足

由于该县人民法院受理的案件较多，出现了办案人员短缺的窘境。同时，由于在民族地区，民族案件逐渐增多，由于部分案件当事人不会说汉语，而法院中会讲彝语的工作人员较少，从而严重影响了案件的审理和执行。另外，该县人民法院中法官年龄结构偏大加之业务能力不强，在不断增多的案件压力下，办案质量得不到极大的提升。

（三）在多元化纠纷解决机制实施过程中，传统的调解方式在民间重新出现

由于各类社会矛盾纠纷案件数量逐渐增多，各纠纷解决机构在一定程度上不能完全及时地解决各类纠纷，这就导致了越西县过去被代替的彝族特有的民间调解方式“德古”再次出现。在彝语中，“德”是“瘠”、“瘦”的意思，即病态的象征，而“古”是“治”的意思，故“德古”指“治理人间的病态，惩罚非正义的行为”。在彝族地区，人们把熟知习惯法及其他社会规范，遇到纠纷能明析事理、仗义执言、以理服人的头人，尊称为“德古”。过去，在我国彝族地区，彝族人遇到重大、疑难纠纷或者案情复杂、矛盾尖锐或涉案人数较多时，则会请“德古”等民间权威来进行调解，从而迅速有效地平息纠纷。虽然越西县又出现了“德古”民间调解，但由于“德古”属于至今并未纳入正式制度的民间调解，未成为多元化解纷解决机制的一种解决方式，所以当地诸多彝族群众虽然内心很希望通过这种方式来处理纠纷，但迫于司法途径的权威性，仍选择花高成本，走司法程序。

（四）越西当地群众对非诉讼解决机制认同感不高

从调查问卷的信息来看，我们发出调查问卷310份，其中有213份（占问卷总数的68%）的问卷一般群众反映：他们对于矛盾纠纷的解决仍倾向于人民法院。他们认为，人民法院的判决具有强制力，通过司法程序更有利于保障自身权益；而调解仅仅作为一种尽力让双方达成共识的一种方式，不具有强制力，同时也不能很好地保障权益，与其浪费时间在调解上，不如直接走诉讼程序。从调查问卷反馈的信息来看，当地群众对非诉讼解决机制认同感不高，更认同人民法院的诉讼解决机制。

上述四个方面反映出：越西县非诉讼方式解决案件比例在上升，法院诉讼压力在增大，群众对多元化纠纷解决机制认识不够，这些问题充分说明在该县宣传、推行多元化纠纷解决机制具有重要的现实意义。

二、健全越西县多元化纠纷解决机制的意义

越西县随着经济的日渐发展，人民生活得到改善，利益关系也不断变化，各种矛盾纠纷也随之出现。一方面，随着改革开放的深化、体制的转换和利益格局的调整，我国市场经济呈现出繁荣景象，人民生活水平得到较大提高；另一方面，人民的权利意识、法制意识和维权意识在觉醒和增强，各种形形的矛盾纠纷日益增多，各种利益关系此消彼涨，各种价值观念交互碰撞，矛盾错综复杂。所以在社会管理创新下完善彝区多元化纠纷解决机制，对维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。具体表现在：

（一）有利于促进西部民族地区的社会稳定与发展

在建设西部民族地区和谐社会中，努力建构一套行之有效的解决纠纷机制，整合一套功能相互补充、相互促进、价值相互渗透的多元化纠纷解决机制，是有效预防、化解各类社会矛盾纠纷，促进社会稳定发展的大事。在“社会管理创新”这一时代背景下，引导凉山州越西县彝族地区纠纷解决机制多元化发展，进而推广到周边的少数民族地区。对于维护西部少数民族地区的稳定，具有重要的政治意义和现实意义。

（二）有利于尊重纠纷主体的多样选择，有效地化解各种矛盾纠纷

纠纷解决方式的选择体现了纠纷主体对各种解决纠纷方式有不同偏好，多元化的纠纷解决机制就能很好地尊重纠纷主体的各种选择，让纠纷主体在法律允许的范围内按照自身利益选择解纷方式。多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，并将其绝对化。它以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，重视民间和社会各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用，为当事人提供多种选择的可能性以实现不同的价值。

面对越来越突出的矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源的有限性、司法能力的局限性之间的矛盾，必须发挥多元优势，针对各类纠纷的不同特点，构建多元化纠纷解决机制。多元化纠纷解决机制的优势在于：程序简便灵活，效率较高；化解纠纷的成本低廉；能够妥善解决情与法、情与理、法与乡规民俗的冲突；能够拉近纠纷处理者与当事人之间的距离，达到良好的社会效果。

（三）优化配置司法资源，减轻法院的压力

司法的过高期待和传统纠纷解决途径的单一化会直接导致法院压力加大，追求效率的动机使得法院不得不向增加法官人数、简化诉讼程序寻找出路，这必然会妨碍程序的正规化，影响司法的权威性。在司法资源短缺、诉讼成本不断攀升、法律援助使用不当的情况下，司法资源利用上的不平等会不断扩大。而通过多元化纠纷解决机制向当事人提供便捷、及时、经济和符合情理的非诉讼服务，扩大法律服务的绿色通道，达到司法资源的优化利用，最终实现司法的公正和权威。

三、完善越西县多元化纠纷解决机制的对策

（一）多元化纠纷解决机制内部的完善

多元化纠纷解决机制涵括了诉讼解决纠纷机制和非诉讼解决纠纷机制两类。

1.诉讼解决纠纷机制的完善。越西县人民法院目前正以构建和谐社会和服务经济建设为目标，强化诉讼调解。在规范层面上，该院有最高人民法院的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《越西县人民法院规范诉讼调解规则》及越西县人民法院、越西县司法局《关于加强人民调解工作的实施意见》，以此来规范调解工作。在原则上，坚持“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，坚持走调解多判决少的路子。在目标考核上，将调解结案率纳入目标考核，作为评优评先的依据。目前该院创新调解方式，采取多渠道多形式做好调解工作。将庭前调解与庭中调解相结合，庭内调解与庭外调解相结合，同时，采取委托单位（组织）调解和人民调解员及亲戚朋友调解的方式，把民事调解工作贯穿于整个诉讼调解过程，努力提高案件调解率。

2.非诉讼解决纠纷机制的完善。目前，该县已有几个乡构建起了“大调解”工作体系，如南箐乡构建矛盾纠纷“大调解”工作体系。该乡党委政府高度重视矛盾纠纷排查调解工作，严格将社会矛盾化解作为综治维稳的重要工作狠抓落实，把矛盾纠纷工作放在首位，并形成了相应的机制。具体做法为：一是建立矛盾纠纷“大调解”工作领导小组。党委书记为组长，副书记、政法委书记为副组长，具体负责“大调解”的日常工作，全面加强矛盾纠纷“大调解”工作的组织、领导。二是建立矛盾纠纷“大调解”协调中心。主要负责研究部署相关工作、排查矛盾纠纷、收集掌握工作信息、整合调解力量、协调处理重大矛盾纠纷、培训调解员、建立健全工作台账。三是扩大调解网络覆盖面。建立健全纵向覆盖镇、村（居）、社三级，横向覆盖各单位（部门）的调解网络，做到“哪里有群众，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解员工作”。

总之，在多元化纠纷解决机制体系下，越西县自2011年以来，坚持“一手抓预防，一手抓调处”，严格落实县、乡一月一排查，村、社半月一排查的矛盾纠纷滚动排查调处工作制，切实做到抓早、抓小、抓苗头。同时，以乡（镇）、单位综治办为载体，深化矛盾纠纷调处工作，形成了上下联动、左右互动、运作高效的矛盾纠纷排查调处工作网络，充分发挥各级组织就地化解矛盾纠纷的作用，着力强化矛盾纠纷疏导能力。通过实行联合接访、上门接访、内部调解等方式，进一步畅通民意表达和诉求渠道，矛盾纠纷在第一时间、第一地点得到及时有效化解。在社会管理创新的理念指引下，工作成效显著。如2011年第一季度，全县共排查各类矛盾纠纷215件，调处矛盾纠纷183件，调处率为85.1%，实现了矛盾纠纷“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”的目标。

（二）构建多元化纠纷解决机制的衔接机制

多元化纠纷解决机制不仅由多个纠纷解决机制共同组成，更重要的是这些机制在独立运作的同时，强化衔接，互相配合，实现功能互补。首先，应重视调解的重要性，将其作为解决社会矛盾纠纷的“第一道防线”。加强人民法院对调解工作的指导，建立相关协调指导机构，并定期了解人民调解的工作进展，从而研究相应对策，解决问题，不断推进人民法院指导人民调解工作的开展。其次，可以建立司法联席会议制度、情况通报制度、庭审观摩和联合培训制度，使公安派出所、司法所、人民调解等组织密切联系，强化工作配合，达到多元化纠纷解决机制真正意义上的功能互补。最后，应强化宣传引导，推广好的经验，使非诉讼纠纷解决机制发挥更大的优势，进而在全县形成健全的多元化纠纷解决机制。

（三）严格规范各类纠纷解决机构

越西县多元化纠纷解决机制之所以不健全，部分原因来自纠纷处理机构的过于松散，这使得机构内部工作人员办案效率低、缺乏足够的工作热情，同时在办案过程中出现了有失公平、公正的现象。由此可见，严格规范各纠纷解决机构，对于健全多元化纠纷解决机制也是十分重要的。应在各纠纷解决机构建立严格的工作规章制度，规范各类运行机制，实行当事人监督制度，确保纠纷处理的公正。

（四）进一步完善多元化纠纷解决方式

结合少数民族地区的特点，应将越西县彝族特有的民间调解纳入正式的民间调解制度，成为多元化纠纷解决机制的一种解纷方式。“德古”调解在越西县彝族同胞中具有很高的威望，所以将“德古”调解纳入多元化纠纷解决机制，必定会从源头上解决诸多尖锐的民族矛盾纠纷，确保少数民族地区和谐稳定。当前可将“德古”调解逐步实现规范化，将其职责范围定位在民事纠纷中，至于刑事纠纷必须通过刑事诉讼解决，促进“德古”与人民调解逐步融合。广泛吸收民间有威望的“德古”进入人民调解委员会，通过培训增进其对国家法律、政策的理解，促进两种调解方式不断融合，功能互补。在当事人权限范围内，调解活动的方式应尊重当事人的选择，可以以“德古”调解方式进行。

如何正确认识和把握新形势下越西县矛盾纠纷的特点和规律，实现各类纠纷解决机制功能相济、有机衔接，从而增强解决矛盾纠纷的有效性，促进彝区和谐稳定，正是当前越西县多元化纠纷解决机制面临的问题和挑战。在社会管理创新的背景下，我们相信越西县的多元化纠纷解决机制必将走上科学化、程序化、制度化的轨道，有效地促进彝区的社会稳定和发展。

参考文献：

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[3] 马尔子.浅谈凉山彝族德古[J].凉山民族研究，1992，（创刊号）：15.

社区纠纷处理方式篇2

为维护社会稳定，促进经济发展，探索社会矛盾纠纷调处工作长效管理，整合社会各方面资源，构筑“大调解”格局，经区委研究决定，成立区、街两级社会矛盾调处服务中心，区、街社会矛盾纠纷调解服务中心运作二个月以来，共受理纠纷92起，直接调解24起，成效非常明显，化解了大量的矛盾和不稳定因素，在维护稳定工作中起到积极作用。一、“大调解”机制运转良好（一）、领导重视,短时间内高效规范组建调处中心四月下旬区委贺南南副书记组织政法委、综治办、司法局、局、六个街道的综治主任、司法所长等同志到南通参观学习，书记办公会专题研究“大调解”运作方案，并提出尽快筹建区、街两级调处中心要求后，区、街主要领导就把筹建社会矛盾调处中心列入重要议事日程，各街道工委、综治办都非常重视，多次召开工委会，研究如何抓落实，克服人员少、办公用房紧张等困难、落实社会矛盾纠纷调处服务中心的组成人员、办公用房。五月份在宝塔桥街道社会矛盾纠纷调处服务中心先行试点基础上，六月上、中旬区及各街道调处服务中心先后正式挂牌成立，标志我区社会矛盾纠纷“大调解”机制建立。（二）、以打造街道平台为重点，构建区街两级工作机制区领导多次召集政法委、司法局、局领导研究建立全区“大调解”机制，起草下发了建立区街两级大调解机制的文件。区、街社会矛盾纠纷调处服务中心按高标准、高起点进行筹建。一是有两级领导机构。成立下关区社会矛盾纠纷调处工作领导小组，区委副书记、政法委书记任组长，区政府常务副区长及分管区长任副组长，成员包括区法院、检察院、公安分局、综治办、司法局、局及各街道等单位的主要领导。6个街道都成立街道社会矛盾纠纷调处工作领导小组，由街道工委书记任组长，综治办主任、所在地派出所所长任副组长，成员包括街道各科室负责人。二是有两级工作机构。区、街道都成立社会矛盾纠纷调处服务中心，各街道综治办主任担任调处中心主任，司法所长担任副主任并负责日常工作。街道、综治、司法、公安各派一人参与中心日常工作，。三是有固定办公场所和经费保障。区、街中心先期投入资金计14万元，其中区调处中心投入资金3万元，宝塔桥街道调处中心投入资金5万元，其他街道调处中心投入资金1万元以上，区街社会矛盾纠纷调处服务中心都达到三室，有的达到五室，宝塔桥街道调处服务中心落实150平方米办公用房，各调处中心有5-9名人员参加调解工作（三）、建章立制，明确各调处中心及成员单位的工作职责区、街调处中心实行三项职权三个结合六项机制十六项制度的工作模式：明确两级中心具有“三项职权”即：1、矛盾纠纷调处分配权，2、矛盾纠纷调处督办权，3、“一票否决”建议权。强化矛盾纠纷高效率调处的“三个结合”即：1、直接调处与分流调处相结合，2、归口调处与联动调处相结合，3、属地调处与联合调处相结合。完善依法调处社会矛盾的“六项机制”即：1、分级调处机制，2、联动调解机制，3、配套调解机制，4、定期排查机制，5、岗位培训机制，6、专家咨询机制。建立保障调处工作运转的十六项制度，区、街调处服务中心制定各项工作制度即：1、值班接待、社会矛盾纠纷受理登记制度，2、社会矛盾纠纷移送和归口管理制度，3、重大、疑难纠纷报告制度，4、矛盾纠纷调处规则，5、社会矛盾纠纷定期排查制度等。（四）、统一管理，规范运作程序区、街调处中心按区司法局规定的内容和形式，对接待室、调解室、办公室、谈心室、听证室统一布置，主要的内容包括：调处中心工作职责、当事人的权利、当事人的义务、调解程序、矛盾纠纷流程图、来访者须知等制作展板、公示上墙；司法局统一印制《案件受理登记簿》、《调处通知书》、《矛盾纠纷调处登记簿》、《矛盾纠纷分流通知书》等七本台帐，供区、街调处中心统一使用。区调处中心坚持区领导接待日制度，区主要领导张书记、贺书记都亲自参加接待群众来访，赵区长因到市里开会还安排其他领导来中心值班，使一些矛盾纠纷能及时解决。幕府山街道聘用一个有法律大专文凭具有一定调解工作经验同志参与中心接待工作。（五）、化解各类矛盾纠纷，成效明显区、街社会矛盾纠纷调解服务中心运作二个月以来，区社会矛盾纠纷调处服务中心，接待纠纷当事人46批次340人，统一受理纠纷41起，分流纠纷36起，中心调解5起，督办纠纷4起；6个街道社会矛盾纠纷调处服务中心，接待纠纷当事人66批次245人，统一受理纠纷51起，分流纠纷32起，中心调解19起。宝塔桥街道一低保户沈宜华，1999年3月住房由下关区房产公司 拆迁，并协议一年后安置在象山小区，20__年协议到期时，安置到燕江园小区，沈认为房产部门违反协议，且重新安置的又是旧小区房子，坚决不接受；拆迁五年来沈一直与区房产部门交涉无果，近期准备赴京上访请愿。街道调处中心及时介入，一方面会同社区干部三番五次地耐心地做沈的工作，给予情绪稳定；另一方面积极地与区房产部门及区局沟通联系，并且拿出解决矛盾的建议，六月上旬沈家安置在燕江园小区，并由区房产部门给沈一定的经济补偿，该矛盾终于得到了圆满解决，沈夫妇二人专门订做了一面“排忧解难热心为民”的锦旗和500元现金送给街道调处中心同志（现金被退回）。二、两级中心运转中存在的主要问题一是各方面认识有待提高。一些职能部门人员认为调解、维护稳定就是调处中心、司法所的事，有纠纷就向调处中心推，没有认识到调处中心与职能部门在大调解中的联动关系，部门责任应加强，行政调解不应弱化。二是街道专职调解人员不足。街道调解中心主要靠综治办、司法所人员，而综治办、司法所只有3—4人，压力大，他们还要承担司法、政法、610、综治、等工作，人员少、兼职多。民警没有参加街道调处中心值班，需要民警参加调解就电话通知，原因是派出所治安民警来值班就要把治安纠纷、110接警纠纷带到中心来调解，这样工作量更大，而这些纠纷在中心调解也没有力度。三是调解技能有待提高。“大调解”是新事物，目前熟悉法律掌握调解技巧的人还比较缺乏。有些基层调解人员对调解的技巧、程序掌握还不够熟练，造成有些简易的纠纷当事人对其没有信心，中心受理后不同意分流到其他单位部门或调委会，只认准中心。三、完善“大调解”机制应采取的对策（一）、提高认识，加大“大调解”机制完善的力度要加强对新时期“大调解”工作的性质、地位、作用认识，许多社会矛盾纠纷如果得不到及时化解，就可能发展，影响社会稳定，要强化分级管辖，强化联动协作，强化系统配套，强化协调督办，完善“排查疏理及时、调处责任明确、预警处理灵敏、应急处置快速、协调督办有力”等矛盾纠纷调处工作机制；要充分各职能部门发挥作用，增强大局意识，责任意识，服务意识，积极主动做好大调解各项工作。（二）、扩大宣传，把方便群众的好事办好调处中心的宗旨就是要让群众享受就便统一受理化解矛盾的好处。调处中心成立时间短，许多居民对调处中心还不了解，有纠纷还是到相关的部门、单位吵闹，不知道如何解决，要做好宣传工作、扩大调处中心影响，一是向宝塔桥街道调处中心一样发放矛盾纠纷调解服务指南，二是通过新闻媒介宣传调处中心作用、任务，三是宣传调解成功的典型纠纷，使当事人信任调处中心，四是积极参与调处所在区域内的重大纠纷扩大影响。让群众了解如何就近、便捷，让群众参与“大调解”，提高“大调解”运作的效能，把为民的好事办好。（三）准确定位，重点打造街道调处平台不动摇区、街社会矛盾纠纷调处中心运行二个月来，6个街道调处中心接待受理总数不多，区调处中心接待量很大，因此要按照区关于建设街道社会矛盾纠纷调处中心工作要求，发挥街道社会矛盾纠纷调处服务中心作用，要发挥街道调处中心人员素质高，协调能力强，便于处理疑难复杂矛盾纠纷问题，贴近社区、贴近居民，便于当事人来访，便于中心调查取证的优势，使街道矛盾纠纷调处工作上水平、上台阶。要像幕府山街道要求调处中心做到：小纠纷不出社区（企业），大纠纷不出街道，重大纠纷请区中心来人帮助解决。这样才能方便群众，减少群众麻烦，让人民满意。（四）、严格责任，发挥分级管理作用建立纵向到底的区、街、社区、调解小组，横向到边的政法单位、政府有关职能部门的调解信息网络，在协调处理各类矛盾过程中，各部门、单位相互配合齐抓共管。确保各类矛盾纠纷早发现、早协调、早解决。努力形成“社区民间纠纷在社区，企业内部民间纠纷在企业，跨社区（企业）民间纠纷在街道，治安纠纷在公安派出所，行政管理纠纷在主管部门，较大纠纷在街道社会矛盾调处中心，重大疑难纠纷区统一协调”的分级管辖、综合协调的“大调解”格局。（五）、加强培训，提高调处社会矛盾的能力调解水平要上台阶，调解员的素质是关键，通过集中培训、以会代培等形式提高调解员水平，区司法局购买司法部基层工作指导司制作的《人民调解程序》教学光盘，下发到各街道调处中心，区司法局统一制定培训计划，区、街中心成员由区集中培训，社区、企业调解员由于人员多，由街道组织、区派人授课。每个月初定期召开区、街中心工作人员会议，通报上月的情况、分析调解成功纠纷经验，找出调解未能达协议纠纷的不足，会诊疑难纠纷，讨论近期共性的热点矛盾纠纷。（六）落实专人，提高“大调解”机制的运作效能社会矛盾纠纷调处服务中心要增加专职人员，都是兼职人员不利于工作的连续性和稳定性，力争落实编制和人员。在大学生招聘、军队转业干部分配人员时要优先考虑到调处中心，要继续加大基础设施的投入，如电脑联网、配备打印机、传真机等提高工作效率的办公用品，经费要列入同级财政预算，保证中心正常工作需要。XX区司法局基层科：XX二0__年八月六日

社区纠纷处理方式篇3

关键词：司法制度；社区调解；和谐社会；纠纷解决

社会需要稳定，只有稳定才能得到更好地发展。维护社会的稳定同时也需要合理地化解各种社会矛盾。此时，就需要有一种合理的方式疏通民意、畅通内部的矛盾宣泄体制。近年来，我国对于社区调解工作的重视程度日趋提高，全国关于社区调解与人民调解的一系列高规格会议先后在北京召开，一系列旨在提高社区调解工作质量与准确的规范性文件应运而生。2011年颁布的《中华人民共和国人民调解法》，标志着人民调解的制度化和法制化进入一个新的阶段，我们的社区调解制度也能做到有法可依，它的正当性与权威性也得到了增强。本文以我国社区调解制度为研究对象，阐述了社区调解制度的重要意义，然后就如何借鉴国外有关经验和改进相关问题提出自己的看法和建议。

一、社区调解制度的意义及其完善的必要性

（一）社会矛盾的化解离不开社区调解

在现代化与城镇化不断推进的过程中，我们的物质文化生活有了极大的丰富、人民生活的选择性也不断扩充，但是，伴随着选择的增多，社会生活各方面的潮流涌动，人们的生活发生着巨大的变化，人们接受到的信息也千奇百怪，人民的欲望闸门也得到了打开，在漫漫的信息流中和物质流，普通的民众不知道何去何从，掌握大量资源的人可尽情发挥资源带给他们的福利。这些都导致了社会矛盾大量增加，且形式五花八门。

在众多解决矛盾的制度中，相对司法制度和行政调解而言，社区调解制度更具有针对性或定向性。毕竟在同一个社区生活的居民生活的层次与能接触到的社会视野具有更大的趋同性，也更能设身处地地为其着想，为其解决问题和矛盾，这是社区调解制度在解决民间纠纷过程中所具有的优势。各级政府也意识到社区调解制度的重要功能。

（二）社区调解和缓解司法的讼累

“长期以来，人们对于法治的理解存在一个理念误区，即认为通过法院诉讼程序解决纠纷是一种正统的手段，诉讼可以解决一切纠纷，而调解是解决纠纷的一种非法制化手段， 不符合法治建设的要求。” [1]正是由于这种观念的影响，中国在法治建设的初期有段时间限制甚至排斥社区调解制度的适用，人们更愿意将自己的纠纷交给法院判决。国家也放低了诉讼的门槛，人们可以更为便捷地进入诉讼程序，这些都导致我国法院的诉讼案件疯涨，大量的案件堆积，而待审的案件越来越多，使得法院都在尽力地结案，而不是考虑恰当地解决矛盾，片面地追求结案率。

根据我们的调研和统计，湖北省咸丰县某法院仅去年一年平均每位法官每天就要处理1.3个案子，司法负担不堪其重。不仅如此，这种现象还导致了法院的司法资源严重不足，判案的质量不高，法院判的案子的公信力下降，影响了司法的神圣性，导致了上诉案件大量增多等负面影响。一些地方法院为了解决相关问题，也越过法律的底线，把案件压着，这些也导致了我国在法院判决以后仍发生很多的，社会纠纷没有得到预期的解决，反而加剧社会矛盾的多发。

近年来，由于诉讼爆炸带来的司法成本、由于法院诉讼纠纷解决机制固有的一些无法改变的弊端，人们也开始认识到了走法律诉讼程序并不是唯一的方式，也不是最好的方式。当一些案子通过社区调解规范得到很好的解决，以及政府的有力保证和支持，人们开始以企盼的眼光重新看待非诉讼纠纷解决机制，特别是在我国实现法治、构建和谐社会的过程中，我们的民众开始对非诉讼纠纷解决机制重新作出新的评价。我国社区调解规范制度的适用推广存在一定的阻力。同时，我们应当认识到，在深受传统“和合文化”影响的中国，以调解为代表的在法院以外的各种非诉讼纠纷解决方式始终具有生命力。即使是从改革开放我国强调法治以来，调解也一直发挥着自身独特的作用，仍然在我国的纠纷解决体系中占有不可替代的地位。

众所周知，社会的纠纷解决机制存在的价值是一个实践问题而非理论预设，更不是纸上谈兵的空想，它的作用需要得到现实社会的认可与肯定。从法院诉讼机制本身分析，虽然它与非诉讼纠纷解决机制相比，具有权利实现的强制性和复杂的程序保障等优势。但诉讼在解决纠纷特别是民事纠纷方面也存在若干不足，最突出的是：解决纠纷的成本高、周期长、程式化。这些短处都导致诉讼有其先天的缺陷，并且我国的司法干预多发的情况下，人民会担心司法的公正性等后天问题。“而非诉讼纠纷解决机制追求当事人之间的协商与沟通，推崇他们之间的关系稳定与和谐，在解决纠纷时具有成本低、效率高、柔性强的优点；特别是它具有的对人们心灵的教化作用以及人文关怀是法院诉讼不能比的”， [2]这也是社区调解制度能够存在并得以推广利用的价值所在。

二、多元纠纷解决机制的国际发展趋势

20 世纪60 年代以来， 在第三次科技革命的推动下，世界经济形势与国际社会的日新月异的变化，为适应普世价值观和个人利益追求多元化的现实必要性， 更加丰富的纠纷解决的方式和程序可供选择， 诉讼程序之外的各种替代性纠纷解决方式逐步成为一种世界潮流和全球发展趋势。“替代性纠纷解决机制是一种开放性的纠纷解决机制， 包括诉讼之外的调解、仲裁、和解、谈判、中立评估、裁决等多种纠纷解决方式。” [3]当今世界范围内的多元纠纷解决机制呈现出纠纷解决主体的多元化，纠纷解决方式的多样性，纠纷解决的社会化和产业化以及纠纷解决人员的职业化等发展趋势。而社区调解规范制度在相关的替代性纠纷解决机制中占有重要的地位，是替代性纠纷里面最重要的、也是最能贴近民意、也最能将矛盾内部消化、最节省资源的纠纷解决方式。接下来本文将对美国和英国两个较为典型的国家的社区调解做法和经验进行总结，以资我国借鉴。

（一）美国社区调解的做法与经验

美国社区调解是一种非正式的与司法纠纷解决机制不同的纠纷解决机制。美国社区调解的核心理念和最终目标都是希望社区居民主动参与纠纷的解决，掌握纠纷解决的自和主动权。通过整理资料与分析，我们可把美国社区调解的特点及其经验概括为以下八个方面：第一，社区调解机构主要使用经过培训的社区志愿者提供调解服务，志愿者不要求具有学历背景和职业资格；第二，社区调解机构可以是私人非盈利机构也可以是公共机构，每个机构都有一个管理委员会或者咨询委员会；第三，社区调解机构的管理员会或者咨询委员会、工作人员和志愿者均来自他们所服务的社区，具有广泛的代表性；第四，社区调解为社区公众提供直接进入调解的机会，并努力减少各种障碍，方便公众参加调解；第五，社区调解机构向公众提供免费调解服务或者收取少量费用；第六，提倡、促进和教育社区公众发展合作型的社区关系以积极实现社区环境的系统性改变；第七，积极开展教育活动，唤醒公众对社区调解价值和实践的认识；第八，在纠纷出现的早期阶段为纠纷的早期解决，避免纠纷升级提供对话平台，并在纠纷的任何阶段为纠纷双方提供诉讼外纠纷调解服务。完善的制度与实施机制保证了美国社区调解制度的很好实施，也使得其在现实运用中发挥着很好的作用。

（二）英国社区调解的做法与经验

英国法院在沃尔夫推行司法改革以后开始重视建构多元纠纷解决机制，这其中就包括社区调解机制的完善。英国的社区调解制度具有以下显著特点： 一是英国的社区调解制度是随着民事司法改革运动的不断推进而发展的， 鼓励居民在一些民事纠纷上，尽量使用非诉方式；二是政府主导并推动社区调解制度的推广与使用，并赋予行政机关准司法职能，让政府在社区调解中居于一个指路人与引导者；英国政府在一项法令中要求不管对方当事人是否应允， 所有的政府部门及具管辖下的机构都应当考虑在适当的案件中运用替代性的纠纷解决方式；三是英国设立了数量丰富且方便很广的社区法律服务机构， 为非诉讼方式及和解提供法律援助， 从而鼓励民众在纠纷诉诸法院之前使用非诉讼方式解决问题，节约司法资源；四是法院通过各种制度化来促进替代性纠纷解决方式，将矛盾在社区尽量化解， 要求无论对方当事人是否同意， 所有的政府部门应掂量事情的可能调解性。由于英国政府的大力推动与引导，英国的司法诉讼压力有了极大的缓解，很多纠纷就在通过社区调解等非诉方式得到了很好的解决，而且以这种友好的方式结束矛盾，比诉讼这种法庭对抗更能实现司法目的和纠纷解决。

三、我国社区调解存在的问题及改进建议

社区调解的长远目标是增强社区居民行使自己民利的能力，提高自我管理能力，以及公民意识与法制意识。以推进司法民主化的进程，建设和谐社区，进而建立和谐稳定的社会为目标。目前，我国当今的社区调解方式主要存在以下的问题：第一、我国的人民调解机构从形式上了看来都是受到来自于政府机关的控制与影响，而不是应然意义上的群众自治机构，缺少独立自主性；第二、纠纷当事人在纠纷调解过程中的自我决定权受到很大限制，在我国的调解过程中，纠纷双方的自常常不能得到尊重和维护，调解过程中调解员经常替纠纷双方做出决定的事情；第三，我国人民调解机构中调解员自身存在很多问题：调解员角色定位不准确，有意无意把自己的意志强加于人；调解员大多只是依靠耐心和简单、重复的说教等单一技能调解纠纷，普遍缺乏相应的知识、技能和培训；调解员来源单一，不具有广泛的代表性，不利于协助不同阶层的纠纷双方解决纠纷。

纵然我国人民调解制度其缺陷与不足，但我们仍不能忽略其在化解社会纠纷、稳定社区秩序方面产生的重要作用，在推进和谐社会建设的进程中应利用社区人民调解这种本土法律资源，借鉴西方法治发达国家的行之有效的经验进行发展和完善，进一步发挥社区调解制度的积极作用。针对我国社区调解制度及其实践存在的问题，本文提出以下三点改进建议：

首先，应当有组织地宣传社区调解知识和技能，提高居民自我认识纠纷以及自我解决纠纷的能力。“美国社区调解的核心理念和最终目标都是希望社区居民主动参与纠纷的解决，掌握纠纷解决的自和主动权”， [4]从而发挥居民们自我解纷的作用。目前我国处于社会转型时期，成熟稳定的社区服务意识尚在形成过程中，因此有必要广泛宣传和积极引导在社区调解的意识和知识技能，形成良好的社区舆论环境，为社区调解制度的健康发展奠定思想基础。

其次，逐步改造和完善社区调解的组织机构。社区调解的组织机构是调解纠纷的有效载体，是社区居民参加调解的平台，应避免因为对行政机关的隶属而影响纠纷双方对其中立性和公正性的质疑，进而影响纠纷双方愿意接受社区调解组织调解的积极性和主动性。同时，国家应逐步减少并放松对社区人民调解机构的各种控制，着力扶植新型自治性社区人民调解机构的发展和完善，建立稳定的组织机构保证其顺利运行。

最后，社区调解组织应该在逐步摆脱行政权力控制的同时还要主动建立与法院的联系，与之形成良性互动关系。调解与审判虽然是对立的纠纷解决方式，但是，法院与调解组织部对立，相反他们之间的关系是互补互动的。“社区调解机构积极预防并调解社区邻里纠纷和婚姻家庭纠纷等简单的民间纠纷，减少纠纷进入法院的数量，帮助法院分流案件，缓解法院案件积压和诉讼压力，法院从资金、技能培训等方面支持社区调解机构的发展”，[5]这些都减轻了法院的诉讼压力。

总之，在构建和谐社会的宏观大目标下，构建和谐的社区则是基础。而构建和谐的社区，则需要社区调解规范能更好地发挥作用。在新的历史环境下，系统规定民间性、行政性、司法性的社区调解等多元纠纷解决机制，完善我国社区调解制度具有更强的现实性价值或实践意义。

[参考文献]

[1]陈洁.社区人民调解制度发展探索[J].法制与社会， 2009（14）.

[2]郑建立等.倾情调解，边尘不惊[J].人民调解，2014（1）.

[3]吴晓燕等.美国社区调解制度的特点与启示[J].国际研究，2009（3）.

[4]范愉等.委托调解比较研究[J].清华法学，2013（7）.

[5]龙飞.多元纠纷解决机制的国际解决发展趋势[J].中国审判新闻周刊，2013（23）.

社区纠纷处理方式篇4

今年，我们通过积极创建“大调解”机制，以“大调解”建设为平台，努力做好来信来访和纠纷处置工作，及时化解各类群体性矛盾，为街道的经济和社会各项事业的发展创造了和谐稳定的发展环境。

2、完善“大调解”工作制度建设。一是矛盾纠纷排查制度。每月召开一次由社区主任、治调主任参加的工作例会；每周由各社区反馈稳定工作动态；基层居民小组综治协会会员随时反馈不稳定信息。通过定期、不定期的矛盾纠纷排查，及时掌握矛盾纠纷信息、动态，并及时做出处置预案。二是领导周三接待日制度。坚持实行党政领导周三轮流值班接待群众，并实行首问负责制。对群众的来访，能当场解决的当场解决，一时难以解决的，及时移交相关职能部门限时解决，并跟踪督办。对于确实不能解决的，也坚持向群众做好说服和解释工作。三是接待登记制度。对群众的每一件来信来访，街道调处中心都认真进行登记，做好记录，并填写分流交办意见，由分管领导签署意见后交由相关职能部门限期办理，办理结果告之调处中心备案，调处不成的及时回流中心或告之当事人通过其他渠道解决。四是限期处理制度。根据各类不同社会矛盾纠纷，分别制定调处完成期，各人民调解委员会和相关部门对其调解的纠纷都必须在规定的期限内办结，调处不成的及时回流中心或告之当事人通过其他渠道解决。五是重大疑难纠纷请示报告、会办制度。

对政策性较强、可能产生重大影响，以及各类重大的疑难纠纷，都由调处中心及时向分管领导以及街道主要领导报告，研究处置方案，集中时间集中力量会办，尽可能妥善解决社会矛盾。六是督查回访制度。为提高各社区人民调解委员会对矛盾纠纷的调处水平，对矛盾纠纷分流后进行跟踪、了解、监督并指导，掌握调处情况，今年下半年，我们在岔路社区建立了“纠纷评议室”，邀请纠纷当事人的邻居、街坊作为居民代表参加纠纷调处的旁听，让他们“听身边事，评身边人”，听取群众对矛盾纠纷调处结果的意见和建议，并认真总结、反馈，一方面促进了居民道德素质的提高，另一方面促进社区形成好的风俗习惯。七是考核奖惩制度。将“大调解”工作纳入街道对各社区、部门和单位的千分考核。对调处化解矛盾纠纷工作成绩突出的单位、部门和个人进行表彰奖励；对调处化解矛盾工作不力，致使矛盾纠纷激化，造成重大社会影响的将追究相关部门、个人的责任。

3、健全“大调解”长效运行机制。为进一步完善矛盾纠纷“大调解”运作机制，街道加强“大调解”机构成员单位的分工协作和整体联系，突出强化在矛盾纠纷的处置上下功夫。一是建立规范的工作流程。为保证“大调解”机制的有序运作，街道根据纠纷处置程序，及时制定了“大调解”工作流程。进一步明确了群众来访、接待登记、立案受理、分流指派、依法调处、结案归档、跟踪回访七个工作流程，详细制定每个流程的工作方式、工作要求以及具体工作部门，确保了“大调解”工作在实际的运行中有章可依，规范有序。二是建立分工协作的工作机制。今年3月，街道党工委下发了《关于矛盾纠纷、群众来访事项移送和归口调处的通知》。进一步明确了调处中心成员单位的分工和协作，形成矛盾纠纷事事有人管，件件有落实的“调处—分流—会办”三段式纠纷处置模式。 三是建立矛盾纠纷预警机制。街道按照上级要求的“预警在先，矛盾早消化”，大力开展矛盾纠纷排查调处工作。坚持每月一次排查工作例会、每周不稳定信息上报以及纠纷信息的快报制度，认真疏理本辖区内近阶段存在的不稳定隐患，研究处置方案。

同时，为改变纠纷找上门、有纠纷才去调解的被动局面，变被动为主动，掌握矛盾纠纷的隐患，司法所干警深入群众的家中，与群众谈话、座谈、沟通，了解他们的想法和意愿，及时排除隐患或有针对性的进行法制宣传，将矛盾纠纷消灭在萌芽状态。去年以来，由于上下联动很好地执行了快报制度，使得街道快速、妥善处置了岔道社区圩塘、圩村集体土地占用问题，宋村、赵村群众要求尽快拆迁问题，中前社区征地兑付等数起群众性矛盾。四是建立职能整合的调处机制。大调解中心在纠纷调处中，专门建立起多个部门职能整合的调处工作机制。由街道党工委书记、办事处主任等街道主要领导亲自过问、会办、督办，相关职能部门整合优势，积极参与。例如：马山、中前、杨村社区群众反映征地补偿安置问题、都是在调处中心经过一段时间的排查疏理后及时上报党工委、办事处，在街道主要领导的高度重视和直接主持下，多次召集司法、信访、土地、拆迁办等相关职能部门，针对群众提出的意见和要求，逐一研究讨论，最终制定出统一的答复意见。统一口径，逐门逐户向群众答复，反复向群众讲明政策。由于工作细致到位，各项资源有效整合，工作人员力量集中，较为妥善地处置了数起群众性上访事件。

社区纠纷处理方式篇5

[关键词]社会矛盾纠纷 多元化 解决机制

正在迈向化的，在突飞猛进的奇迹背后，社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧地上升，并且呈现出新的特点，不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及范围扩大，带有明显的多元性、发散性。认真研究新时期社会矛盾纠纷的产生原因、种类和特点，对于社会矛盾纠纷的有效预防、成功调处、防止激化，维护改革、发展、稳定大局，构建和谐社会，具有重要的现实意义。

一、新时期社会矛盾纠纷的主要特点和类型

当前，我国社会转型正面临关键的临界点，社会矛盾众多，各类纠纷频发。这些矛盾纠纷具有类型多样化、主体多元化、复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，具体类型主要有：（1）涉及城市居民和群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等方面的矛盾纠纷；（2）涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷；（3）农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷；（4）有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；（5）城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；（6）城乡环境保护方面的矛盾纠纷；（7）运输、公路、桥梁、航道建设和管理等方面的矛盾纠纷；（8）消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；（9）医疗事故等方面的矛盾纠纷；（10）计划生育方面的矛盾纠纷；（11）涉及改制、安全生产等方面的矛盾纠纷；（12）涉及群体性上访的矛盾纠纷；（13）涉及到家庭、邻里、刑释解教人员的安置，以及可能引发民转刑案件、群体性械斗等方面的矛盾纠纷；（14）涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。这些类型，多数属于新型纠纷，其中，因企业改制、征地拆迁安置、干群关系、劳资关系、涉农等引发的纠纷尤为突出，这类新型纠纷较之于传统纠纷，起因复杂，涉及面广，一般呈群体性规模，处置难度大，对社会稳定产生的不良也更大。

二、社会矛盾纠纷产生的深层次原因

现阶段社会矛盾纠纷产生的深层次原因主要有以下几个方面：

第一、社会结构发生了深刻的变化，东西部的差距、城乡差距、各阶层的差距明显拉大，虽然社会经济飞速发展，人民的生活水平明显提高，改变了“均贫”的状态。但是，由于并没有达到“均富”，导致“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

第二、化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、国有企业职工下岗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医疗纠纷等。

第三、市场机制不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

第四、城市化进程加快，新型共同体正在生成。以价值、观念共同为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变。村办企业的兴起，农民为参与市场的需要自愿组织的各种生产、销售、技术性协会正在生长、发育，这是经济共同体在乡村社会发育的征兆。另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。1与此同时这些农民又未被城市接纳，造成他们的权利得不到有效保障，权利一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济。

因此，基于特定的时期，我国在取得经济快速增长的同时，各类犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷、信访数量同样快速增长。2 当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时，将可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，引发更大范围、更加激烈的冲突。为此，尽快建立一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制是紧迫而必要的。

三、纠纷解决的现实困境

（一）“诉讼爆炸”之困。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，在我国，诉讼发展高潮同样成为现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。结果是一方面是法院案件大量积压， 另一方面是其他纠纷解决方式如仲裁机构门前冷落，民间调解更是日渐弱化。

（二）人民调解制度的局限性。人民调解在走向规范化、法制化之际，尽管其正当性和效力有所提高，有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用，但是在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限1，近年人民调解的纠纷解决能力呈现急剧下降的态势充分说明了这一点。可以得出的结论是：第一，人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用，但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得无能为力；第二，解决新时期的人民内部矛盾必须重视发挥行政的力量和作用2；第三，人民调解的自治性和行政性不可能统一在一起；第四，要转变观念，开阔视野，借鉴西方国家ADR的经验，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。

（三）多元化纠纷解决机制尚未建立。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度3.它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理，有时法院不愿或不屑配合。过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远，有的甚至是南辕北辙；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用突出（如人民调解制度），有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么付之阙如。在知识经济和全球经济一体化的大背景下，当ADR已汇合成一个势不可挡的国际性潮流时，我们不应该还在为争取ADR在解纷体系中的正当性地位争论不休。曾经有过的许多尝试，如不少地方或行业成立的“经济纠纷调解中心”，山东陵县的“司法调解中心”，江苏南京、南通等地的“社会矛盾纠纷调处（服务）中心”，浙江嘉兴市在所有乡镇街道建立的“综治司法信访联动中心”等，都有其合理的成分，需要从更高的视野加以审视、、提高和升华，以建立符合时展要求的、经得起理论、法律和实践检验的多元化纠纷解决机制。

（四）纠纷解决的领导方式亟待转变。在解决社会矛盾纠纷问题上，现在似乎已经形成了这样一种领导方式，即：成立高规格的领导小组并下设办公室、层层召开高规格大规模的会议、层层下达文件、提出一些口号、规定一些考评标准、不间断地进行检查督办，结果是耗费了大量的人力物力资源，但收效甚微。之所以如此，原因有两个：一是形成了领导方式的习惯定势，即人治的思维难以改变；二是缺乏求真务实的精神，以会议落实会议、以文件落实文件、以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究，看似领导重视，实则工作在上层空转。这种空泛化、运动式的领导亟待改变。改变执政方式，使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循，由救火式、突击式、运动式转变为化、经常化和规范化、程序化、制度化的轨道迫在眉睫。

四、构建多元化纠纷解决机制的若干思考

积极探索社会矛盾纠纷解决的多样化、合理化机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的标志。在当代中国，探索和研究，构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道、工作机制、政府责任等，形成多元化纠纷解决工作格局，具有重要的社会意义。

（一）确立多元化纠纷解决的理性思维

虽然我们已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式，但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制，要靠制度来保障，要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题，将国家通过法院所垄断的纠纷解决权（实际上一直未实现也不可能实现）逐步地向回归，实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制，构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。

（二）积极推动立法，使各类纠纷解决有路径可走、有规则可循

我国在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中，各地积极探索，创造了很多纠纷解决办法，但依据、做法不一，在一定程度上了纠纷解决的权威性和合法性。这就迫切需要从上进行提高，并把正确的做法和经验转变为规则，加以法制化。在一些西方发达国家，为了节约司法资源、缓解社会的压力，盛行诉讼外纠纷解决机制（ADR），并进行了大量的理论和实务操作，美国、挪威、澳大利亚等国都分别制定了规范纠纷多元化解决机制的纠纷解决法，从而对传统法学和纠纷解决方式产生了重大影响。西方发达国家的经验，对当今的无疑具有启示和借鉴意义。但是，在我国，就纠纷解决，立什么法、怎样立法仍是一个有争议的。我国对于《人民调解法》立法的呼声颇高，也有一些地方考虑就调解进行地方性立法，我们认为，调解是否需要再单独立法，有值得商榷之处。“调解”是我国的一项重要制度，“调解”本身也是个法律概念，它有一整套原则和规则，但现在有不少人、甚至是相当一级的领导和机关却把“调解”理解为一般的协调解决的意思，认为人民调解可以统揽行政调解和司法调解，调解可以包医社会矛盾纠纷的百病，因此提出一些似是而非的口号，别出心裁地搞出新的运行机制，规定一些不切实际的量化标准。比如：司法部的部颁规章中明确规定，民间调解只适用于“涉及民事权利义务争议的各种纠纷”，并且规定两类纠纷人民调解委员会不得受理。其实现在很多纠纷，并不是平等民事主体之间涉及权利义务争议的纠纷，而对这些不适合调解的纠纷，实际上我们已经创造和积累了信访等解决途径，但许多人却视而不见，片面夸大调解的功能，这对纠纷解决是有害而无益的。

如果单纯就“调解”进行立法，我们认为有两个因素值得斟酌：一是调解是我国的一项重要法律制度，虽然关于调解的规则和规范是分散在各个法律法规中，确实没有一个系统的法律来规范，但规则是清楚的，在实践中没有不明确的问题，再搞一个系统的立法，似乎没有太大的实践上的意义；二是司法部在2002年的规章中，对人民调解有突破法律规定的地方，主要是在镇、街一级设立调委会，调解委员采用聘任的方式，这就突破了宪法和法律的规定，在某种程度上影响了人民调解的自治性，同时还涉及到行政许可的问题，虽然我们在人民调解的实践中完全可以这样去做，但一涉及到立法，显然是一个障碍。因而，就调解立法，突破现有的法律难于操作，不突破现有法律则仅具有形式上的意义而没有多大实践上的意义。

实际上，矛盾纠纷解决方式是多元化的，举其要者就有司法、仲裁、沟通、协调、协商、调解等，而且这些纠纷解决方式在我国都有所实践并积累了经验。现在的关键是，要认真总结以往的经验，并把这些经验以规则的形式固定下来，使各类矛盾纠纷的解决有路径可走，有规则可循，有效地处理矛盾纠纷，切实维护社会稳定。因此，我们主张就构建多元化纠纷解决机制进行立法，第一步可以先进行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法，总体的思路是借鉴国外先进的立法，结合中国的国情和实际，创制我国的《纠纷解决法》或分别单行立法。立法总的指导思想是要进一步突出法院在多元化纠纷解决机制建设中的核心地位和功能，突出民本思想和社会自治精神，强调各种非诉讼纠纷解决方式与司法的衔接。

（三）建立和完善适应中国国情的多元化纠纷解决机制

一个国家、一个民族的文化和传统，以及社会主体表现出来的法律意识，对纠纷解决机制的形成起着至关重要的作用。一般而言，不同的社会由于制度设计和文化背景的不同，在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异，如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”，而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响，说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的，而决定这种选择的因素常常是综合的，多主面的。这正好表明，法律解决（诉讼）未必是唯一适当和必须采用的方式，与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的，即社会充满着复杂的冲突，其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径，并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。

构建多元化纠纷解决机制，总的要着眼于“发现得早，化解得了，控制得住，处置得好”的要求，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制， “正确运用、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面” 1.基于此，建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路2：第一，纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先，要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，同时建立一整套长效的纠纷协调程序，以克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度；要积极与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制；要制定非诉讼纠纷解决规则体系，促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化，保证不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。其次，要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二，纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三，纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾，而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡，以克服单一纠纷解决方式的缺陷，同时发挥其优点。第四，纠纷解决机制应以尊重前端解决结果为基点，同时注重诉讼程序监督功能的有效发挥。第五，采取措施，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念 .

（四）建立实践平台积极探索纠纷解决新模式

理论的探索是为了解决现实的问题。解决社会矛盾纠纷，构建和谐稳定社会，当务之急是在操作层面上推动多元化纠纷解决机制发挥实际效用。我们认为，成型的纠纷解决机制要达到以下目标要求：（1）要建立健全组织，力求在第一时间掌握社会矛盾纠纷动态，以便抓“早”抓“小”，及时化解社会矛盾。通过两个渠道来实现：一是整合现有综治、信访资源，在镇、街一级设立“纠纷解决服务中心”，给群众提供一个便民利民的服务窗口；二是在村（居）、社区建立组织网络，及时将社会矛盾纠纷动态向“中心”报送。（2）“中心”要对矛盾纠纷集中梳理，实现归口管理。“中心”要对掌握的矛盾纠纷逐件进行，按照多元化纠纷解决机制的要求，确定适合的纠纷解决方式和相关的责任主体，归口处理。涉及到区、市相关部门的，要通过上级综治机构实现归口处理。考虑到“中心”办事人员的能力和水平，特别是在初始阶段，可在“中心”提出意见的基础上，由镇、街党委、政府分管领导或由其牵头的议事小组最终确定如何归口处理的问题。（3）要依法办理和限期处理。归口处理后，相关组织和部门，要按照相关纠纷解决方式的要求和规定的完成时限，进行处理，并将处理结果及时反馈给“中心”或综治机构。（4）要搞好信息的收集、整理、上报和分析利用。各级综治机构对本辖区社会矛盾动态要及时掌握，包括办结的、待办的、督办的，各类纠纷的数据统计，每件纠纷及解决的具体情况（各层级要求不同应有所区别）。条件成熟时，可考虑上下联网，实现信息的网络合成和查索。为了达到各级综治机构对本辖区情况的切实掌握，要规定严格的表报和要事“一事一报”制度。各级要定期分析情况，使对工作的指导建立在可靠的基础之上。（5）要加强领导。各级综治机构的统一组织协调和督办，对具体矛盾纠纷的解决，要件件有着落，项项抓落实；适时召开会议，总结情况，分析倾向性问题，提出有针对性的要求，落实谁主管谁负责的原则和综治责任制。

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[1]范愉。《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》。《学海》，2003年第1期。

[2]江泽民。《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。2002年11月8日。

[3]谢圣华、何良彬、谌 辉。《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》。《人民法院报》网站2005年4月15日。

＊ 原厦门市司法局局长。

＊＊ 厦门市司法局办公室主任。

1 据国家公布的2000年人口普查表明，居住在城镇的人口占总人口的36.09％，居住在乡村的占63.91％，同1990年人口普查相比，城镇人口比重上升9.86个百分点。进人20世纪90年代后，我国城镇化水平发展极其迅速，已进入城市化高速发展时期。

2 以信访为例，信访通常是普通老百姓因为利益受到伤害，或人际矛盾与社会矛盾已经开始激化，但通过正常渠道无法解决问题的一种表现。1978年至1982年，全国法院处理民事申诉来信39800件，接待民事申诉来访43900人次，两者相加共83700件（人）次。1998年至2002年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，上升了近500倍。这一数据是惊人的。如此大规模信访，表明在社会结构的微观层面（基层）蕴藏、积压着大量人际矛盾和社会矛盾。也是社会结构基础层面不够稳定、不够和谐的信号。

1 范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，载《学海》2003年第1期。

2 资料显示，仅2004年10月26日至11月25日的一个月时间，厦门市市长专线电话市民投诉较多的项目有：市政城建322件，劳动人事240件，环保问题196件，公安189件，土房规划174件，工交财贸92件，教科文卫72件，共1285件（摘自《市长专线电话》总第10期），按此推算每年就有16000件，远远大于2004年人民调解5000多件的数字。

3严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决机制，然而从它在实践中的作用来看，却在我国的纠纷解决体系中占有一席之地。

社区纠纷处理方式篇6

关键词：西部地区 环境污染纠纷 行政处理制度

近年来，我国西部环境污染问题引起的量呈增长趋势，这显示出公众对生态环境的要求提高；同时，对于大量环境纠纷，公众除、上访之外，缺乏更有效的救济途径。本文旨在以甘肃省徽县血铅污染事件（以下简称徽县血铅事件）的处理过程为研究对象，对我国西部地区环境污染纠纷的行政处理制度予以评析、探讨，为西部生态立法提供思路。

我国环境污染纠纷的处理方法

本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。

（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法

协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。

调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。

行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。

仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。

民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。

（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势

环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：

专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。

及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。

成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。

完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考

作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。

在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。

（一）行政处理机构的设置

独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。

（二）完善行政处理程序

考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。

1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。

污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。

2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。

我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。

据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。

（三）建立环境污染损害赔偿制度

1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：

环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。

受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。

赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。

赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。

2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。

适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。

建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。

环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。

我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。

参考文献：

1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社，1998

社区纠纷处理方式篇7

关键词： 社会矛盾　 排查调处    机制   成效   问题

 

当前，随着我国改革发展进入关键时期，在经济转型和社会转型中，社会利益关系更趋复杂和多元化，社会矛盾凸显。去年底以来，中央，省、市、区相继出台有关加强社会矛盾排查调处工作的重要文件，强调做好调处维稳工作是当前政法战线的首要任务。按照天河区委、区政府的部署，今年以来，我局采取了切实有效措施，进一步完善社会矛盾排查调处机制，努力确保天河和谐稳定。据不完全统计，今年 1 至 5 月，我区各职能部门、各街道共调处涉及 30 人以上的群体性纠纷 48 宗，其中劳资纠纷 26 宗，债务等经济纠纷 8 宗，物业管理纠纷 6 宗，房地产及租赁纠纷 4 宗，已调处成功 42 宗，调处成功率 91.3% 。

一、工作进展和初步成效。

（一）加强调处领导机构建设。

今年 2 月，为进一步完善党政统一领导、综治维稳机构统一协调、部门各负其职的矛盾纠纷排查调处领导机制，按照天河区委的部署，各街道已相应成立了以党工委书记为组长的社会矛盾纠纷调处领导小组；与此同时，区调处办（设在我局）也对各成员单位的调处联络员队伍进行了调整，保证了排查调处工作的正常运作。

（二）完善纠纷预警机制，重点推进排查工作。

今年来，按照上级提出的“对 100 人以上规模的群体性事件预警率要达到 85% 以上，对 500 人以上规模的群体性事件预警率要达到 100% ”的要求，我们在预防和源头上狠下功夫，进一步加强纠纷信息搜集反馈工作，要求各街调处办建立调处信息员队伍，完善因人、因地、因事、因时预防机制，突出抓好对重点人员、重点地段、重点问题、重点时期的排查，做到早发现，早预警，早处理。坚持做到区每月、街每 10 天开展一次集中排查活动，对排查出来的纠纷及隐患，建立台帐，形成了台帐报送及集中汇总制度，即街调处办每 10 天向区调处办报送 1 次台帐，区调处办对有关情况及时分析，重大、疑难纠纷及时报告上级领导。每月底，区调处办汇总 1 次台帐，并按要求及时报送上级部门。

此外，今年元旦、春节及两会期间，区调处办按照市调处办的统一部署，集中组织开展了 2 次全区性人民内部矛盾排查调处专项活动。活动期间，我们严格按照上级要求，认真做好值班工作；在特别防护期内，严格实行“一天一报”、“零报告”等制度，对涉及群众切身利益、容易诱发异常上访等不稳定因素，对可能引起群体性静坐、罢工、闹事等影响政治稳定和节日社会稳定的群体性事件进行排查，建立了全区重大矛盾纠纷、隐患台帐，对上级规定的重点矛盾纠纷和群体性事件及其调处工作情况加强请示报告，及时有效地化解了一批矛盾纠纷。

（三）加强调查研究，进一步健全纠纷调处机制

为掌握我区矛盾纠纷的动向，进一步研究预防纠纷和妥善处理群体性事件的有效办法，今年以来我局（区调处办）先后组织召开司法所所长排查调处经验交流会、全区人民内部矛盾排查调处工作大会，传达上级领导有关调处工作讲话精神和相关文件精神，通报各辖区调处工作情况，重点了解不同片区的社会矛盾和群体性事件的特点，掌握隐患信息，旨在总结经验、研究新时期处理群体性事件的新路子和新机制，确保社会稳定。 4 月初，我们 组织各基层单位撰写调处调解工作经验交流材料 7 篇，选送参加市人民内部矛盾排查调处工作经验交流大会的文章 4 篇。 5 月，我们又组织各基层单位围绕“切实加强民主法制建设，保障人民群众的合法权益”的主题展开专题调研，撰写维护社会和谐稳定的论文报送市调处办。至今已收集论文 12 篇。另外，就龙洞街辖区的“保利 . 世纪绿洲”楼盘及兴华街辖区的坤龙公司近年来多发劳资纠纷的情况，区调处办又专门组织人员展开专题研究，形成专题报告报市调处办。

（四）快速反应，及时介入，妥善处理各类群体性事件。

今年以来，对我区发生的重大矛盾纠纷，我区各级调处办均能立即启动快速反应机制，主要领导和调处队伍做到了第一时间介入，第一时间反馈信息、第一时间组织调解、第一时间防止矛盾激化，按照调处工作职责要求，各司其职，相互支持配合做好调处工作；遇到跨地区、跨部门，单靠一两个部门和单位难以解决的问题时，做到密切配合，通力合作，共同努力加以解决。如历经 1 年的五山变电站建设纠纷，在区委、区府及有关职能部门的共同努力下，已于今年 2 月 16 日顺利开工。又如今年发生的世界大观经营纠纷、骏景变电站建设纠纷、元岗土地租赁纠纷、中山三院假药医疗纠纷等，区及辖区街道调处办都积极协调有关部门介入调处，制订群体性事件防范和处置工作预案，把握调处工作主动权，取得了较好的效果，有效维护了我区的社会稳定。

（五）积极开展法制宣传，扩大调解调处工作社会影响力。

为提高人民调解、调处工作的社会认知度，今年 5 月份，区、街调处办在全区范围内开展了“人民调解、调处宣传月”活动，通过增办人民调解、调处工作法制宣传专栏、举办“人民调解、调处工作法律咨询日”活动、开展送法上门义务教育活动以及派发维护社会稳定宣传单张等，广泛宣传人民调解、排查调处工作的有关政策，收到较好效果。

二、存在困难和基本问题。

近几年，在上级的正确领导下，我区的排查调处工作取得了较好的成绩，多次获得上级的表彰或奖励。但在实际工作中仍然面临着一些问题和困难，主要是：

（一）矛盾纠纷日益复杂，排查调处工作面临严峻形势。

当前我区正处于快速城市化的社会转型期，各种利益协调失衡，各种滋生和诱发矛盾的因素大量存在，人民内部矛盾凸显，我区的维稳调处工作面临着严峻的考验。影响我区社会稳定的突出问题主要包括以下几个方面：

1 、市政建设纠纷： 市政建设工程一般规模较大，影响面广，往往涉及征地拆迁、环境影响等方面问题，稍处理不慎，或沟通不到位，很容易引发群体性纠纷，且工程的发包方及承建方的主管单位通常为省、市一级单位，级别高，由区、街一级调处机构组织调处难度非常大。如骏景变电站建设纠纷。

2 、行政执法纠纷： 一些群众在处理个人利益和集体利益、社会利益冲突时，把个人利益摆在首位，而有时也因为政府在行政执法时宣传不够，部分群众不理解或产生误解等引发群体性纠纷，往往涉及人数相当多，而作出行政行为决定的主体多是省、市一级行政单位，作为区级以下单位在处理该类纠纷时只有充当协调及配合的角色，调处难度相当大。如我区天河南小区的“住禁商”行政执法纠纷。

3 、房地产纠纷： 房地产建设牵扯城管、规划、环保等方面问题，一旦出现问题，受影响的可能是小区内的全部业主，人数众多，也极大威胁我区的社会稳定。如辖内的棠德花苑民心工程房产纠纷、迎翠春庭房产纠纷等。

4 、物业管理纠纷： 一方面我区辖内住宅小区众多，另一方面物业管理作为一个新兴的行业，相关法规不完备，许多物业管理公司的操作不规范。一些物业管理公司不但没有尽职尽责管理小区，还妄顾业主利益，利用甚至不惜破坏小区设施谋取利益。部分小业主也因个人私利而煽动其他业主聚众闹事。业主往往通过互联网传递信息，把影响扩大，稍调处不妥，就容易把纠纷激化。如原翠湖山庄、华港花园的物业管理纠纷。

5 、劳资纠纷： 尽管我区采取多种措施加强劳动监察工作力度，但我区劳资纠纷仍呈现逐年增加趋势。 2005 年比 2004 年增加了 86 . 96% ，大多发生在建筑和饮食服务行业。这些纠纷中的劳动者一方大部分是知识水平和收入水平均较低的打工族，劳动者往往动辄选择聚众或其他一些过激方式以引起政府重视，谋求问题的解决。有的楼盘的开发商和承建商是省、市一级以上单位，往往不配合区、街调处机构的工作，处理起来更困难重重。如世纪绿洲楼盘的劳资纠纷。

6 、村（改制公司）内部管理、换届选举、股份分红、早期“农转居”人员待遇等一系列问题引发的纠纷。

（二）横 向信息渠道不畅通，部分信息传送滞后。

信息报送渠道畅通与否将直接影响群体性事件的处理效果。区调处办设在区司法局，街调处办的日常工作一般由街司法所工作人员承担。街司法所实行以区司法局管理为主的双重管理模式，而作为社会各层面信息触角的广大调解员直接接受街司法所业务指导，为此，区 - 街道 - 社区这一上下联动的纵向信息渠道是非常畅通的，各街调处办在掌握信息的第一时间都能按照报告制度的要求及时向区调处办报告。但是，部分职能部门的横向信息沟通上却不尽人意。由于部门间的平级关系，加之部分职能部门的调处联络员经常变动，信息沟通容易出现断层，漏报、迟报、不报现象仍存在。

（三）调处机构的设置、定位存在问题。

按照我区穗天综治委［ 2000 ］ 15 号文和穗天综委 [2003]7 号文规定，区调处办在区维稳及综治委领导下开展工作，设在区司法局，与区司法局基层科合署办公，日常工作由区司法局直接领导。

根据区调处办运作多年情况和经验，区调处办在履行职能时，有时只能充当法律顾问和参与者的角色，其组织、指导、督促作用难于发挥；由于区调处办只是临时机构，没有专项人员编制，办公室成员上至主任、下至办公室工作人员均由区司法局的领导和基层科的工作人员兼任，人手严重不足、也无专用车辆等设备，一定程度制约了其作用的发挥；按照今年初省委、省政府下发的《广东省社会矛盾纠纷排查调处工作办法》第十八条规定：“各级社会治安综合治理委员会办公室，是协助同级党委、政府具体组织、指导、督促本地区及各部门各单位开展社会矛盾纠纷排查调处工作的协调机构”，目前我区调处机构的设置显然与该规定不符。

三、努力方向。

当前，实事求是认识和把握新形势下我区社会矛盾排查调处工作的现状和弊端，积极探索妥善建立处理社会矛盾的新机制和新办法，对于维护我区社会稳定，构建和谐天河有着重大的现实意义。我们认为，依法、及时、有效地化解各种社会矛盾，建立科学合理的调处机制，还应当在以下几个方面努力：

（一）    建立民意表达机制。

及时了解群众的意见和诉求，有助于把握处理矛盾的主动权。今后，除了把信访、调处工作作为事后的补救途径外，更要畅通事前群众表达要求的渠道。在重大法规、政策和决策出台前，通过发放问卷、发放征求意见稿、举办听证会、举行专家论证会等方式广泛征求群众意见，减少和防止决策的随意性和公共、社会利益分配的偏差，避免侵害群众的利益，从源头上预防群体性事件的发生。在发生纠纷后，更要综合采取组织协商、合议、听证等方式引导群众理性思维，通过合法途径解决纠纷，在解决问题时争取实现最大限度的双赢。

（二）    建立督查督办工作机制。

实践中发现，在排查调处工作中，无论对于纠纷当事人，还是对于纠纷处理的责任主体部门和包案领导，只有启动强有力的督查督办工作机制，才能确保社会矛盾的有效解决。今后，要明确督查督办工作的实施主体，赋予其相应的监督职权和处罚处分的建议权。同时，对于无正当理由、不按规定时限处理已经发生的社会矛盾和群体性事件，未按规定续报处理结果的，对以各种理由推诿、拖延、敷衍的，甚至不执行调解处理意见的单位和个人，力求通过有关部门督查督办，确保纠纷妥善解决。

（三）落实责任追究制。

我们认为，在进一步健全我区的群体性事件报告制度的同时，还要相应建立配套责任追究制，除严格按照《广东省预防和处置群体性和突发公共事件责任追究办法》的有关规定追究责任外，应进一步健全对各职能部门、各街道的综治考评制度，细化考评项目，把漏报、迟报、虚报、不报等行为纳入有关责任单位和责任人的年终考评范围。

（四）    理顺机构设置。

社区纠纷处理方式篇8

关键字： 环境民事纠纷 行政处理 行政调解

根据我国环境保护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的请求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门处理。然而，对于该“处理”的法律性质，目前的法律一直没有明确。具有代表性且针锋相对的观点主要有两种：一是环境民事纠纷行政调解说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政调解，不具有法律约束力；二是环境民事纠纷行政裁决说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为，有法律约束力。笔者认为，对我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处理，影响到对纠纷处理结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研究和澄清。

一、我国环境民事纠纷行政处理机制的现状概览

（一）我国解决环境民事纠纷的主要途径及其评价

随着环境问题的加剧和公民环境意识与维权意识的不断提升，环境民事纠纷也不断增加。现阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研究，值得关注的是既有的纠纷解决机制是否具备化解纠纷的能力。

在我国，受到环境污染危害的人解决与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以通过以下五种途径解决：

1. 双方平等协商解决。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的基础上，约定互相让步，签订协议，解决双方之间的争议。用这种方式解决环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。

2. 调解解决。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商，达成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且是解决纷争、增强人民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性色彩较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强制性，调解结论的实施不能得到法律的保障。

3. 申请行政机关处理解决。根据我国《环境保护法》第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以通过申请环境保护行政主管机关做出行政处理决定的方式解决。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷时需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实践中，往往会出现多个行政机关都处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象2.

4. 仲裁解决。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只要涉及到财产权益，纠纷当事人可以根据我国《仲裁法》的规定，达成协议之后，向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的持续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白”的仲裁书不能全面考虑到纠纷涉及的利益，由仲裁机关解决不能算作一个适宜的选择。

5. 诉讼方式解决。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提起诉讼的方式使其争议得以解决的情况，具体包括以下两种：以污染者为被告进行民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进行行政诉讼。诉讼是解决环境纠纷最正式的途径。然而，考虑到环境民事纠纷当事双方实质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。

（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的主要法律依据及其评价

我国环境民事纠纷行政处理机制的法律依据，主要包括《宪法》有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法律的有关规定，并与《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等密切相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源保护法律明确规定：原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政裁决的途径，且此类行政裁决不以当事人的申请为前提，有关行政机关得主动进行处理3.

根据我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：（环境污染损害） 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。《水污染防治法》（1996 年修改） 、《大气污染防治法》（1995 年修改） 等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992 年1 月31 日，全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第41 条第2 款的答复”中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判。

然而，《固体废物污染环境防治法》（ 1995 年） 、《环境噪声污染防治法》（1996 年） 和《大气污染防治法》（2000 年） 却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”有学者认为，后者将行政处理环境污染损害赔偿民事纠纷的范围缩小，处理的方式被强调为行政调解，从立法上回避了在处理固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处理决定的方法4.

综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为罕见。而且，关于环境行政调解和环境行政裁决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处理机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境民事纠纷行政处理机制弊病的根源。

二、我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析

（一）我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性

环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性主要体现在以下几点：

其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改等。除了对当地环境状况、环境问题和企业排污状况最熟悉之外，环境保护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果。

其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷的解决而言，恰恰是最招致批评的5.因为环境纠纷具备涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-takes-all”或者“ win-or-lose”的司法判决6.这是因为，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益可能都有其合理性，而唯独缺少社会利益的代言人。在解决纠纷双方争议的过程中，环境保护行政机关可以把社会利益考虑其中。

其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进行而且可以大大节省经济成本。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不管对当事人还是对整个国家而言，成本的节约显而易见。

最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生发展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓厚的行政化色彩。自环境法制建设之始，我国环境法制的建设与发展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推动。整个环境法律体系中，行政性的处罚条款比比皆是，而有关公民环境权益保护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心理一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。

（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性

与适应性比较，我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性并不突出，具体可归纳为以下几点：

其一， 法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处理问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、清晰。不同的环境保护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔业污染纠纷时，渔政监督管理机构和环保部门就常常互相推诿7.另一方面，关于行政机关处理环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处理的方式解决纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者健康造成了一定的影响，尚没有形成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处理方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律依据为理由，拒绝当事人提出的解决纠纷的请求。

其二，行政机关自身的局限性。在较不发达地区，污染企业往往同时是当地政府重点保护的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的状况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业可能存有内心的偏袒。此外，由于行政工作人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的解决，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。

其三，对法治不利的社会效果。行政处理纠纷可能形成各种不一致的结果，虽然我国没有遵循先例的司法传统，但是如果不能形成一个大致相同的社会期待，使纠纷的处理结果成为一个可期待的目标，这对法治的建立和发展也会产生或多或少的破坏力。

三、环境民事纠纷行政处理机制的构建

（一）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路

由于法律的逐步健全和公民法治意识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却基本保持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。解决积案问题只有两条途径，一是扩大法院规模，二是促使案件分流到法院之外解决。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的考虑，多数国家在处理类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR（Alternative Disputes Resolution）因势就利，获得了蓬勃发展9.

建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决社会纠纷、节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障体制的完善10.但是，必须注意的是，诉讼外纠纷解决方式一方面为实现环境民事纠纷的迅速与公正解决起到了积极的效果，另一方面，以谈判为运作基础也使其适用淡化并模糊了环境民事纠纷中法律责任的查明，导致不少民事纠纷的解决成了妥协的产物。因此，从切实维护环境受害者的合法权益并完善我国环境法体系的角度出发，笔者认为，应在我国倡导环境民事纠纷行政处理机制的适用，从而达到明确责任解决纠纷的目标。

构建我国环境民事纠纷行政处理机制涉及的问题主要有以下几个方面：

其一，行政处理能否以及应否作为环境民事纠纷诉讼解决的前置程序。现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境保护行政主管部门“处理”或者“调解处理”，法律没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，不能充分发挥行政机关在处理环境纠纷中的作用。考虑到应该把纠纷解决方式的选择权赋予纠纷双方当事人，因此，不应当规定行政处理程序为必经程序。但是，一旦纠纷双方选择了环境保护部门进行行政处理解决纠纷，就应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害者不断收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识的欠缺。

其二，跨行政区的环境损害赔偿纠纷处理问题。对跨行政区的环境纠纷，现行的环保立法只概括规定了通过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调解决制度，没有明确规定具体的解决程序。而且，法律对于这类纠纷没有诉讼救济的规定，不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院起诉，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行11.因此，应当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的解决规定更具体的救济程序。

其三，各种环境民事纠纷处理方式的程序、效力；纠纷处理机关的取证规则、停止污染侵害的措施、赔偿损失的原则和范围以及损失的具体计算方法；环境纠纷行政处理与诉讼制度的衔接等等问题，都是环境民事纠纷行政处理机制应该明确的问题。关于行政调解和行政裁决的各自适用范围，笔者认为应该进一步明确。行政调解应该主要针对“赔偿金额的纠纷”，对“赔偿责任”的认定不能适用调解，这是由环境民事纠纷的性质和环境保护行政机关的职责决定的。环境民事纠纷的合理解决必须以污染或者破坏行为的发生以及法律责任的明确为基础，否则，所谓的纠纷解决只能是和稀泥，双方当事人很难切实履行协议；环境保护行政机关也不能在纠纷解决和处理的过程中达到加强环境管理、最终达到保护环境的目的；对整个社会秩序而言，更是害莫大焉。只有在明辨是非的基础上分清纠纷双方各自的法律责任，才能达成使双方当事人都比较满意的调解协议，从而有利于调解协议或者裁决决定的自觉履行。

其四，环境信访的处理。环境信访直接影响环境民事纠纷行政处理的案源，在整个机制中应该受到重视。日本的《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导12.我国台湾地区的《公害纠纷处理法》也规定：各级环境保护主管机关应设置专职人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，直到陈情人申请调处或裁决13.1997年，我国国家环境保护总局于了《环境信访办法》，其中第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作。”笔者认为，这一点能否得到落实对构建一个完善的环境民事纠纷行政处理机制而言至关重要。

笔者认为，虽然纠纷解决途径的多样化已经成为一种合理的趋势和势不可挡的潮流，但正如不是所有的纠纷都适合通过法院诉讼的方式解决一样，行政处理机制也不会适合于所有的环境民事纠纷。这一点，正是构建我国环境民事纠纷行政处理机制的立足点。

（二）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的建议

鉴于环境民事纠纷行政处理机制对解决环境民事争议的适应性，建议在我国建立隶属于环境保护行政机关内部的环境纠纷行政处理的专门处理机构，分为国家，省，地市三级，各自在本辖区有管辖权。组成人员应当包括有相当丰富环境纠纷解决经验的行政人员、专家、环保社团的人。环境纠纷行政处理机制为纠纷双方当事人自由选择的纠纷解决方式之一，不作为环境民事诉讼的前置程序，但是应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。当事人对行政裁决不服可以在规定时间内（比如15日内）提起民事诉讼，法院受理民事案件时可以直接适用行政机关提供的证据；如果当事人对行政裁决过程中行政机关的违法行为不服而提起行政诉讼，这种诉讼实际不属于环境诉讼的类型，法院按照一般的行政诉讼受理。

如何在公平与效率、自由与秩序之间寻求最佳平衡点？这是纠纷处理机制的研究者们必须不断反思的问题。如何保证“从对抗走向对话，从抗争走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢”？14这是环境纠纷解决机制的研究者们更应该深思的问题。法学理论的选择将会对制度的构建产生巨大的影响。然而在中国，理论的薄弱却不可避免的波及立法。虽然近20 年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据15.然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，环境纠纷解决机制理论中诸多未解决的问题在实际的操作中亦不断的凸显，对该理论的研究还应进一步加强16.

参考文献：

1 王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版，第73 页。

2 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。

3 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。

4 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。

5 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第44页。

6 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第46页。

7 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。

8 赵明：《美国ADR 对中国纠纷解决资源利用的启示》，载于《湖南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。

9 [日]小岛武司、伊藤真编：《裁判外纷争处理法》，有斐阁1998年1月出版，第9页。

10 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的重构》，法律出版社，2000年版，第345-346页。

11 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》（中国政法大学学报），2000年10月。

12 原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年版，第115页。

13 吴嘉生：《环保纠纷解决之研究》，台湾中兴法学出版社，1998年版，第53页。

14 美国仲裁协会（AAA）出版的《Dispute Resolution Timeless》和《Journal of Dispute Resolution》中的表述，转引自范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社，2002年版，第7页。

15 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》，2003年10月，第18页。

社区纠纷处理方式篇9

【摘要】文章认为西部民族地区纠纷解决的方式及其衔接是民族地区法治实践的核心问题之一，也是一个较为复杂的问题。了解民族地区纠纷解决方式的现实运作状态及其衔接，主张在健全诉讼机制的同时，充分理解和强化其他纠纷解决机制的合法性及价值，以探讨建构民族地区多元化纠纷解决机制的合适路径，具有重要的理论和现实意义。

【关键词】西部民族地区；纠纷；解决；调解

社会制度的性质和纠纷的特点，是纠纷解决机制形成的前提。由于西部民族地区地域辽阔，各地不仅在自然条件、经济形态、社会发展水平等多方面存在较大差异，而且在社会经济关系方面亦呈现出不同的特点，由此决定了西部民族地区应该有以下纠纷解决形式。

一、西部民族多元化的纠纷解决方式

1、民间习惯法权威的调解

由于基层民族地区“习惯法”小传统的现实存在和巨大影响，大部分的民事纠纷及部分其他纠纷，在民间基本由民间习惯法的权威通过习惯法予以解决了，比如壮族的“寨老”、苗族的“榔头”、瑶族的“瑶老”、彝族的“德古”等等。这些习惯法权威即深黯习惯法，又懂得一定的国家法律政策，在当事人自愿的条件下，他们运用说服教育劝导排解的方式，晓之以理，动之以情，明之以法，妥善解决纠纷，而且还不存在“执行难”问题。因此，和诉讼程序相比，这种调解有很多优势：如具有主动性，有利于民族纠纷及时解决；具有低耗性，有利于节约费用；具有广泛性，有利于方便广大的少数民族群众；具有自愿性，有利于当事人之间的和睦相处。

当然，这种习惯法权威的调解也有较难克服的缺陷。比如第一就是规范性较差。在实体上所依据的习惯法是诸法合体，在处理案件时，往往刑民不分。在程序上纠纷解决的运作完全操纵在习惯法权威手中，具有极大的随意性和非规范性，导致纠纷解决结果缺乏可预测性；其二是纠纷解决结果的妥协性和不稳定性，容易以损害一方的合法权益为代价；其三是无时效限制，也易导致权利的消极行驶和社会关系的不稳定。因此，必须加强国家的法治化归引。

2、人民调解

目前，民族地区乡镇（街道）人民调解委员会、村（居）人民调解委员会、人民调解员三级联络已基本健全。一批有文化、懂法律政策、熟悉社情民意、道德素养较高的人员进入了人民调解队伍，调解组织机构和人员组织得到了加强。调解工作的领域也逐步拓展，基本覆盖整个民族地区。

但在调查中我们也发现，在各种纠纷大量增加的情况下，相对于民间习惯法权威每年调解大量的纠纷而言民族地区人民调解的纠纷解决能力还比较低，案件数的增长并不明显。主要原因可能一是“熟人社会”逐渐向“生人社会”转化，使得纠纷主体呈现流动性和陌生性，主动请求人民调解的趋势明显减少；二是市场经济的冲击，使得人们更加关注自身的经济利益，调解的难度不断加大，使得调解的成功率下降；三是民众的法律意识不断得到国家法律的强化，通过诉讼解决的当事人在增多，可能也使得人民调解有边缘化的迹象。

3、行政裁决

笔者认为，在民族地区对一些综合性、全局性的重大社会纠纷，单一部门难以解决的“疑难纠纷”以及争议不大、金额较小、专业性强、与行政管理关系密切的“普通纠纷”，应由政府和有关行政机关参与纠纷解决。行政机关有足够的专业知识，能充分结合实际情况，利用自己管理方面的优势，提出能使双方容易接受的解决方案。总之，社会转型期中多样化和复杂化的社会纠纷，迫切需要调解机制具有综合性、权威性，形势呼唤“综合治理型”的政府介入社会纠纷的处理，以创新社会管理方式。

我们认为行政指导是预防和解决矛盾纠纷的重要方式。至于当事人是否听从行政指导，完全由其自主选择决定；行政司法是行政机关解决矛盾纠纷的主要方式。行政司法作为是一种特殊的具体行政行为，是政府参与纠纷解决的主要方式，它的存在和发展，对解决纠纷、抑制矛盾具有重大意义，行政调解是行政司法行为的主要方式之一。目前在民族地区，基层派出所的行政调解和交通事故中交警部门的行政调解呈现快速增长的态势。

4、仲裁

目前，仲裁在民族地区所发挥的实际效用与立法时的预期相距甚远。最明显的表现是仲裁机构受案数极少。我们认为影响仲裁工作开展主要有这样一些障碍：社会障碍，表现为部分企业、经济组织和公民对仲裁根本不了解，特别是对“一裁终局”规则不够认同；司法障碍表现为法院消极对待仲裁和积极对抗仲裁，可能有认为仲裁是在跟法院争地盘；自身障碍，表现为具有明显的行政烙印，仲裁的民间性受到损害。

5、诉讼

近年来，随着市场经济的发展和血缘、地缘关系的变化以及民族国家的形成，总体而言，诉讼与司法在社会生活中的地位不断提高，通过法律和诉讼实现自身权利的理念不断深入人心。法治社会的不断发展也要求诉讼审判制度在现代纠纷解决机制或系统中应当处于核心和主导的地位。这也是一个法治社会的象征。

与其它解决机制相比，诉讼具有很多的优势，特别是目前诉讼中的法院调解在近几年民族地区贯彻“能动司法、构建民族地区大调解格局”以来，获得了长足的发展。基层人民法院坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，将司法调解贯穿于审判全过程和各个不同诉讼阶段，司法调解工作不断得到加强，调解和撤诉已成为法院处理民商事案件的主要结案方式，调解的案件也逐年上升，取得了较好的效果。比如四川凉山彝族自治州金阳县人民法院2006民事案件收案数89件，结案数85件，调解结案数70件，调解率80%；2007民事案件收案数88件，结案数87件，调解结案数70件，调解率80%；2008年民事案件收案数124件，结案数123件，调解结案数120件，调解率96%。[1]但法院调解中还存在调解意识不到位，调解主体单一。调解启动滞后等问题，有待进一步研究。特别是法官在庭审中主持调解兼具调解和判决的双重身份，有强制调解之嫌。

二、各种解纷机制之间的衔接

在现阶段，民族地区纠纷主要通过以上方式来解决。但这些纠纷解决方式间缺乏关联性，没有形成一个有机的统一系统。因此，要建构适合于未来民族社会多元化的纠纷解决机制，必须注意各种解纷机制之间的衔接关系。

1、各种纠纷解决机制之间呈现一种递进的衔接关系，同时又有一定的独立性

由于贯彻司法最终解决的原则，从成本和利益的角度来考虑，民族地区纠纷的解决基本上是贯彻了先习惯法权威调解，如果调解不了或是纠纷过于复杂，才会是人民调解或行政调解，最后是诉讼。在诉讼中对于群体性的纠纷，可能还会吸收民族习惯法权威作为陪审员参与法院调解，呈现出纠纷解决的递进上升关系。但实际上每一种解纷机制都有各自的优势，也具有一定的独立性，它们之间是并行关系，当事人对纠纷解决机制的合理选择，对纠纷的妥善解决会起到相当大的作用，反之可能会适得其反。

2、民间习惯法权威的调解、人民调解、行政调解、法院调解可以在“大调解”的框架下形成一个有机的解纷系统

这几个纠纷解决机制之间的关系最为密切，也最能体现解决纠纷的东方特色与经验。因此运用衔接的好，必能促进民族地区的法治建设，真正实现“案结事了”。因此我们有必要在2011年1月1日新颁布的《人民调解法》以及《民事诉讼法》和相关规则体系的指导下，进一步研究实现人民调解与民间习惯法权威调解相融合的具体路径，并通过建立“诉调对接”的平台等措施来推进人民调解与法院调解的有效衔接。[2]通过这样一个大调解系统的构建，进一步促成民间习惯法权威向国家法律人的转变，以促进民族地区法治建设。同时通过法院于司法局共同建立调解室等措施，及时解决纠纷、防止矛盾激化，减少当事人的诉累。

3、诉讼与仲裁的协调与衔接

诉讼与仲裁是解决民事纠纷的两种重要机制，且仲裁裁决的强制执行需要向法院申请强制执行。在民族地区民商事的仲裁起步较晚，还是一个较新的事物，特别需要民族地方政府和相关司法机关的大力支持。比如在地方仲裁委员会成立之初，地方政府在财政的支持上应当扶上马、送一程，让其有一个哺乳期，以利于其发展壮大，并给予税收优惠等措施。同时地方司法机关特别是法院应当支持仲裁的工作，特别是支持仲裁裁决的即裁效力，同时抛弃认为仲裁是与法院争地盘的意识，建立起良好的诉讼仲裁协调机制，共同维护市场经济的法治秩序，为建设和谐的民族地区做出应有的贡献。

总之，民族地区纠纷的解决主要有以上的一些方式，这些方式之间应当是一个有机统一的整体。在新的历史时期，我们有必要进一步加大对仲裁工作的支持和宣传力度，做好仲裁与诉讼的分工与协作。同时加大协调力度，整合“四种调解”资源，使四种调解机制有机结合，及时有效的化解矛盾、解决纠纷，促进民族地区社会和谐健康发展。

【参考文献】

[1]阿牛阿吉.金阳县人民法院民间调解与人民调解、诉讼调解调研报告[R].凉山审判，2009（2）.

[2]巫洪才.凉山彝族传统纠纷解决机制及其流变与法治化归引[J].云南社会科学，2012（3）.

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社区纠纷处理方式篇10

一、青海省社会矛盾纠纷的现状、特点和原因分析

实施西部大开发战略十多来，青海省作为西北地区重要的省份，在经济实力大幅提升的同时，各项社会建设有序展开，人民生活明显改善，是青海财政收入增长最快、财政实力显著增强、支持经济社会发展能力明显提升的十年。全省财力总量由58亿元预计增加到580亿元，增长9倍。然而，这十多年也是社会矛盾凸显的十多年。通过调研，我们了解到，我省社会矛盾在近十年主要表现在以下几个方面。

第一、社会矛盾纠纷表现为突发性、隐蔽性和反复性，同时表现为主体多元化，客体复杂化。我省在经济利益格局不断调整，整个社会心态深刻变化中，使社会矛盾纠纷的触发点增多，其中涉及群众切身利益的社会矛盾纠纷尤为突出。随着青海省市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。因经济体制的深刻变革，矛盾纠纷已由过去的仅限于公民与公民间的纠纷，发展为公民与公民之间、公民与基层行政村(居)、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等。矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，矛盾纠纷的主体呈现了多元化。同时，因各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致了社会矛盾纠纷内容的复杂化。社会矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，生成过程复杂，导致的后果严重。矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼此消长的渐进过程中，还关联了诸多不确定因素，矛盾纠纷的后果不是涉及一个或几个人的利益，而是牵扯众多当事人的利益，解决矛盾纠纷的方法也已不再简单化。从而增加了当前社会矛盾纠纷的复杂性，也增加了解决矛盾纠纷的难度。

第二、当事人寻求解决矛盾纠纷的方式呈现激烈化，形成群体性事件。矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾纠纷出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没有能在有关基层部门得到及时公正合理地解决。当事人往往采取一些过激甚至违法手段，迫使有关部门解决问题。具体表现为，在农村牧区，由于一些基层行政组织不依法办事而引起的土地、山林、荒山、荒地、草山承包、农民负担、不当集资收费等纠纷，众多农牧民成为纠纷当事人；在企业改制中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；在企地纠纷中，因利益冲突，厂矿企业与驻地周围有关群众成了纠纷当事人；在金融兑付、城市房屋拆迁等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人；根据青海省民政厅的介绍，近年来，随着军队安置政策的改革调整，引起部分复转干部的攀比心理和群体上访事件：因社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，因处理不当而引发群体性事件。

第三、社会矛盾纠纷的类型多样化和总量扩大化。一方面从矛盾纠纷的法律性质来看，社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、草山承包、农牧民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、矿山生产安全事故、企业侵权、房屋拆迁和退役、复转干部的集体上访等方面的众多新型社会矛盾纠纷，正是这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。另一方面，在基层农村和城镇两大区域，随着农业产业结构的调整和以农牧民为主体乡(村)企业的蓬勃发展，以及城乡、内外经济交流的日益频繁，各类矛盾纠纷的总量呈上升趋势，涉及到的当事人大量增多。自1990年以来，青海省各级人民调解组织调处的纠纷总数不断增长，人民法院立案审理的民事、经济、行政案件也在增长，根据青海省高院的统计，民事诉讼案件受理案件连续三年以2％的速度递增。

青海省新时期社会矛盾纠纷呈现以上特点，有其深刻政治经济根源和整个社会的大背景，形成的原因是多方面的。主要表现在以下几个方面。