监察法实施条例的意义范文

导语：如何才能写好一篇监察法实施条例的意义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

案例1：西安市雁塔区某中学一名初二学生，在课外活动期间做双支撑摆动前摆下动作，结果动作失常，从双杠上跌落，造成事故。

分析：在本案例中，很明显学生动作失常是事故发生的原因，在事故责任的划分上，学校只对学生承担教育、管理和保护的责任，因此，学校不承担任何责任，事故造成的损失由受害学生个人来承担。

实践调查与反思：在笔者的调查过程中，经常会目睹此类事故的发生，在体育课堂上体育教师的保护措施都很得当，并未造成多大的伤害，事故主要发生在课间或者课外活动中。在对体育教师的调查中发现，有93.7%的体育教师认为学生技术动作错误是学生体育伤害事故发生的主要原因。学生是学习的主体，教师所教的技术动作都要学生不断的学习与练习来完成。而在课间或课外活动期间，学生由于嬉闹或心理上松懈，并没有按照运动的规律去进行操作，这时就会极易发生意外事故。

案例2：2012年5月，西安市某中学学生唐某在参加学校田径运动会长跑比赛中，在最后200米冲刺阶段突然摔倒，呈昏迷状态，随后在医院急救了27个小时后死去。唐某的死亡引起了很大反响，经医院鉴定，死因为“心脏骤停引起猝死”。学校随即成立专门的事故处理小组，但终因赔偿问题未达成一致，家长将学校告上了法庭。

分析：本案中，唐某死亡的直接原因为心脏骤停引发的猝死。后经调查，唐某在入学体检时，学校发现其患有先天性心脏病，而没有及时通知本人，或采取必要的治疗措施，导致唐某在比赛中心脏病突发。本案中唐某死亡的主要原因表面上看是由于自己特异体质造成的，但实际上学校负有不可推却的责任。因为学生有特殊体质是必须为学校所了解的，如果学校知道而没有采取必要的预防措施）导致学生发生事故，那么学校就应该负有责任。因此，本案中唐某的死亡是因学校制度不严、管理不善造成的。

实践调查与反思：在对学生的调查中发现，只有65.3%的学生认为学校认真组织学生体检，而34.7%的学生认为学校组织的体检工作只是一种形式，并没对学生负责。从调查的结果看，学校管理还是存在一定漏洞的，在一定程度上存在发生重大事故的隐患。

学校管理不善是导致学生体育伤害事故的又一原因。学校制度主要包括学校门卫管理制度、学校体育卫生管理制度。这里所提及的学校管理主要指学校体育课、课间操、课外体育活动、学校课余训练和学生健康检查的管理。《学生伤害事故处理办法》第五条规定：“学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育；应当按照规定，建立健全安全制度，采取相应的管理措施，预防和消除教育教学环境中存在的安全隐患；当发生事故时，应当及时采取措施救助受伤害学生。学校对学生进行安全教育、管理和保护，应当针对学生年龄、认知能力和法律行为能力的不同，采用相应的内容和预防措施。”《学校卫生工作条例》第十四条规定：“学校应当建立学生健康管理制度。根据条件定期对学生进行体格检查，建立学生体质健康卡片，纳入学生档案。学校对体格检查中发现学生有器质性疾病的，应当配合家长做好转诊治疗，学校对残疾、体弱学生，应当加强医学照顾和心理卫生工作。”然而，现实中，学校制度不完善、管理不到位的现象依然很多，很多学校并未建立一套严格的学校管理制度、学生健康卫生制度，在一定程度上存在发生重大事故的隐患。

案例3：2011年5月，西安市新城区某中学初三学生李某在本校田径运动会100米比赛中，由于跑道终点处的一处小坑，将其关节严重扭伤，花去医疗费近千元。

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问:《食品安全法》中规定食品安全监督管理部门应当依照《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的规定公布食品安全信息,为公众咨询、投诉、举报提供方便。那么,食品安全信息将以什么方式向消费者公布?

顾:《食品安全法》解决食品安全的监管问题要靠政府、经营者和消费者共同协作来完成。政府管理部门在对食品安全问题进行监管的同时也要为公众提供一个交流的平台,使得消费者对国家的政策信息、食品安全的现状以及国家采取的措施和措施所起到作用具有清楚的了解,而不是把问题夸大化。信息公开分为向全社会公开和特定环境公开两方面,要做到“以公开为原则,以不公开为特例”,即在原则上一切信息都应向公众公开,但是当信息危机到商业机密和国家安全等“特例”时是不予以公开的。

问:《食品安全法实施条例》规定县级以上地方人民政府应当建立健全食品安全监管部门的协调配合机制,整合、完善食品安全信息网络,实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。此举意义何在?

顾:在食品安全监管中政府要对食品安全负总责,信息与技术的共享可以使得政府的监管力度大大提高,技术资源以及信息交流平台,能将我们现有的信息、资源、技术发挥最大的效益。同时可以大大减少工作量,避免不必要的重复带来的浪费。

问:从1995年的《食品卫生法》到如今的《食品安全法》,两个字的改变,折射的是我国立法及监管部门对食品安全问题从概念到模式的巨大改变。《食品安全法》承载着无比沉重的生命安全与社会成本代价,您对此的看法是怎样的?

顾:食品安全分为三个层面:1、食品的质量安全即食品中的有毒有害物质对公众健康的影响,2、食品的数量安全即由于食品供应数量的不足对公众造成的危害,3、人为的恐怖活动带来的食品安全问题即人为地在食品中故意加入有毒有害的物质对特定人群造成的健康危害;食品卫生也有三层意思,分别为:1、食品要具有无毒无害的特性;2、食品要具备固有的营养素;3、食品要具备特定的感官性状。现在中国的食品安全问题尤为突出,故我们首先要解决食品安全问题,《食品安全法》要从本质上解决我国现在的食品安全问题。

问:《食品安全法》首次明确食品生产经营第一责任人,并加大对违法的第一责任人的处罚力度,请问什么是第一责任人,加大处罚力度会为消费者带来哪些实惠?

顾:所谓的第一责任人就是食品的生产企业,一个好的食品不是靠政府监管出来的,而是生产企业生产出来的,所以要求生产企业生产出来的产品要对社会,对消费者负责。

对于第二个问题,过去我国的食品安全问题高发的一个主要原因是因为生产者的违法成本低,提高其违法成本要从提高市场监察频率和加大处罚力度两个方面同时进行,《食品安全法》在这两个方面都加大了打击力度,提高违法成本。同时还提出“民事赔偿优先”的政策,即当违法者同时触犯了刑法,行政法以及民法等法律时,首先赔偿民事违法应当赔偿的份额,然后在考虑其他违法赔偿。从“刑事赔偿优先”到“民事赔偿优先”可以看出《食品安全法》将消费者的利益放在首位,更好地保护消费者的合法利益。

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关键词：明代监察立法；明代监察体制；行政监察

1.明代监察体制和实践

（1）明朝监察体制概述

明朝监察制度是在总结历代监察制度的基础上，大体上包括御史制度、言谏制度、地方监察制度等，这些制度大都由前代沿袭而来，到明代逐渐发展并完善的。明代统治者总结了历史上各朝各代治理国家的经验，对于官吏的监督与纠察、强化“天子耳目”的作用有着深刻的认识。正是这样的认识，使的自明太祖朱元璋开始就极度重视监察，明代的监察制度也经历了一系列的演变。洪武十三年后，朱元璋设立新的监察机构―都察院，两年后又对其内部机构设置进行了调整，从而完成了台、察合一的制度创新，明成祖朱棣等后来的统治者也对其相继进行了改革。

（2）中央监察机构设置

都察院作为专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”，是全国最高监察机关，总揽全国监察事务，其主要工作人员是各种御史。都察院的长官有左右都御史，下面设立都察御史若干人，分巡全国各省，称作十二道都察御史。每道有监察御史三至五人，大体上以一省为一个范围。监察御史都驻在京师，有事带印出巡，事毕回京缴印。明末，监察御史分为十三道，共有一百一十人督察院的御史是最直接维护朝廷封建统治利益的人物，所以他们的官职级别较低，但权力极大，这也强化了中央对百官的监察权力，旨在加强皇权、使各衙门不能独断，促成了明朝高度中央集权的君主专制之制度的建立。御史的委任权属皇帝，而并非吏部，这保证了御史在行使权力时不受干扰。御史监察范围广泛，权大威重明朝上至官府，下至民间，无一不在监察之中。因此在官员的选用和任命上，明朝极其慎重，要求严格。

（3）地方监察机构设置

明朝在地方采取的监察制度主要有提刑按察使司，巡按御史和总督巡抚等。明初，朱元璋设立了提刑按察使司，其职责是执行对地方的司法和监察，是地方常设的监察机关，全国共十三司，总督巡抚制度是明代行政监察制度中的创新，是一种自上而下，垂直领导的政治制度。由于省级行政机构中三司分立的体制由于在一省之中缺乏集中统一、竖强有力的领导，地方上的许多政事不能及时地处理。而督抚制度的创建目的就是为解决地方政治体制中行政事务处理效率低下的问题。除了地方监察机构，朱棣时期还确立了巡按制度。巡按御史由十三道监察御史中选取，职责是代天子出巡地方，也称作“巡方御史”，一般只负责监察事务，权力极大。

（4）厂卫制度

明朝的监察制度虽然高度的完整化和体系化，但主要还是建立在古代监察法制不断发展的基础上，而厂卫机构的设这则具有真正的明代特色。中国古代历朝的封建统治者都不同程度地任用特务，秘行伺察，以加强对官吏的控制和人民的统治。但是，明朝开始将特务监察组织自直接作为国家机构的组成部分。这种暗访的监察形式的出现，也标志着明朝专制主义统治的极端发展。在明朝时期，特务监察机构可是完全公开化的组织，当时的特务人员一般都出自东厂和锦衣卫，合称“厂卫”。锦衣卫全称“锦衣亲军都指挥使司”，由明太祖朱元璋设立，前身为“亲军都尉府”，属于侍从皇帝的军事机构，兼管侦察、逮捕和审讯等事，下设镇抚司。东厂全称“东缉事厂”，由明成祖朱棣创建，是世界上最早设立的特务情报机关，侦缉范围非常广泛，包括朝廷会审大案到平民百姓的日常生活等。

2.当代中国监察法制概述

（1）中国当代的监察立法和监察体制

《中华人民共和国行政监察法》

为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，以《中华人民共和国宪法》为基础，制定本法。1997年5月9日公布施行。自实施以来，《行政监察法》对于完善我国行政监察制度，保障监察机关依法行使职权、履行职责发挥了重要的作用。由于社会现实的变化和发展的需要，2006年监察部启动修改工作，2010年10月1日起修改后的《行政监察法》正式施行。修订后的《行政监察法》内容上主要包括总则p监察机关与监察人员p监察机关的职责p监察机关的权限p监察程序和法律责任以及附则等共7章51条。《行政监察法》的颁布施行，明确了监察工作的对象和范围，规定了具体的行政监察方式，赋予了监察机关的职责，对监察机关的体制作出了说明并且完善了监察工作的程序。是我国目前行政监察工作最可靠的法律基础和依据。

《中华人民共和国行政监察实施条例》

随着改革开放的不断发展，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，行政管理体制改革的不断深化，反腐倡廉工作深入开展，监察机关面临着许多由新的社会现状所产生的情况和问题。同时，依法治国、依法行政的不断推进和我国社会主义法制水平的不断提高，对监察机关依法监察也提出了更高的要求。为适应社会形势的发展和行政监察工作实践的客观需要，制定了《行政监察法制条例》，对《行政监察法》的某些条款进行必要的细化和解释，并对其在实施中的一些问题作出规定和说明。2004年9月6日国务院第63次常务会议通过了《行政监察法实施条例》。

（2）我国当代监察体制

从目前我国各级行政监察机关的机构设置来看，中央一级的行政监察机关的组织形式是国务院所属的部，即监察部；个别省的省级监察机关的组织形式是本级人民政府所属的委员会，即监察委员会，绝大多数省的监察机关的组织形式是本级人民政府所属的厅（局），即监察厅（局）。

3.对明代监察法制的思考和借鉴

明朝监察法制建设是中国古代政治文明和法律文明的重要成果，也是在几千年的历史发展中人类智慧结晶的体现，其所包含的合理成分及其积极因素对于当前我国建设具有中国特色社会主义法制，完善社会主义监察制度，加强行政监督，反腐倡廉等，可提供许多的启示。

（1）建立科学监察机制

就目前我国的监察机制发展来看，首先，监察机关和党的纪律检查部门合署办公，这样导致的问题即是监察机关并没有得到其应当具备的独立性，因此监察机关在开展各项工作时束手束脚，并不能够充分发挥效果和达到预期成果，监察的效能受到一定的限制。其次，监察机关和检察院在职权范围上有重叠，属于司法监督机关的检察院一定程度上分担了监察机构的职权，影响也更大。如本应该从属于在监察机关体制下的反贪局，现在的设置则是属于检察院的内部部门。相比之下，明朝的监察体制则相当严密，在由中央都察院p六科给事和地方上提刑按察使司巡按总督等组成的整个成体系化的监察体系保障下，监察权达到不受其他部门干预，独立行使。当各部的监察官在工作中行使职权时出现分歧时，则由作为最高统治者的皇帝来进行裁决。因此加强监察机关在地位上和职权上的独立性，使其能够自主有效的行使监察权，并且保障监察工作人员在工作时不受其他各部门的干涉是有必要的。为完善监察机制的建设，提高监察工作效能，促使监察活动合理有效运作，我国应当适当的加强监察机关独立性和权威性，如可使全国的监察工作统一受国务院监察机关领导，在每个省级单位设立监察部门来监督审查全省的监察工作。中央可定期从监察总部派出监察人员对各省的监察部门进行考核审查。

（2）加强监察立法

监察立法是整个监察法律体系设置的前提和基础。明朝的监察法律法规体系是在历朝历代的基础上建立，可说是在监察法律上的集大成者。不仅详细、有层次地划分了监察职权的范围、分工和行使程序，也增加和强化了规范官吏品行作风以及防范官吏犯罪的条款。明代监察法规的种类条令门类繁多，且条文规定非常细致，利于实际操作，全面涉及到监察的范围和事项。就目前来看，我国的监察立法取得了一定成绩，现在己经有《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察条例》等法律法规。但在法制的健全和完善方面有着明显的不足。从立法的数量上来讲，单纯涉及到监察的法律法规的也仅有前面所述的两部法律，虽然修改后的《行政监察法》在内容上已经较为完整，但依旧无法形成体系，因此相关的配套法律法规还有待建设。在法律的细节规定上也存在着一定纰漏，如《行政监察法》的规定中，未能强调出监察立法的独立性。内容上比较重视对官员违法的惩治，对防范方面的注意则不足，且对官员的威慑力也不够，导致了监察法律法规在制定和实施过程中显现了盲目性和滞后性。因此，应细致并有目的性的设立法律的内容和条目，加强监察立法的独立性，完善监察立法的防范性。制定规范公务员的管理、监督举报、权益保障、及违纪处罚等相关条例和法律法规。

（3）严格选任监察官员

监察官员和工作者是整个监察活动最为关键的部分，在行使监察工作的过程中，需要有较高职业素养和职业水准的监察工作人员。从古代监察制度的发展开始，选任监察官员时都要具备一套体系化的制度并且将其严格执行，只有兼备公正的品德和高尚的道德时才能成为监察人员中的一员。我国的监察体系不够完备，监察官员和工作者也是良莠不齐，并不能够很好的完成国家所赋予的监察任务，因此，选拔高素养的监察人员也是当前监察工作的重要任务之一。对于监察工作者的考核、选拔、任职等活动，应当予以完善，做到保证每个人员都是监察工作的核心。在有效实施监察工作的过程中，对于各职位监察工作者的分配和分工也应该提出明确的要求。如明代按照六科十三道都、都察院、六科给事中、总督巡抚三司等职权范围的划分，监察工作人员则有明确的目的和方向，既可以依法分别对各个部门和各类政务进行监察，也可避免或者的现象。我国目前的监察制度也应注重对监察工作人员职位以及权利的合理划分，使得监察官明确其职责，提高其实施监察活动的效率，减少其利用职权漏洞而形成的违法行为。

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一、检查范围和内容

检查范围：本辖区内使用农民工的各类用人单位，重点是招用农民工较多的加工制造、建设施工、餐饮服务及其它中小型劳动密集型企业、个体工商户。

检查内容：主要是用人单位按有关规定支付农民工工资情况，包括为解决拖欠农民工工资问题采取的具体措施、建立支付监控制度、工资支付保障金制度、建筑企业投诉“三级”窗口建立情况、建筑企业劳务分包合同签订情况以及用人单位与农民工签订劳动合同等遵守劳动保障法律法规情况。

二、检查方法和步骤

专项检查分三个阶段进行：

（一）宣传发动阶段（2011年12月1日至12月25日）。采取多种形式，广泛宣传解决拖欠农民工工资问题和开展农民工工资专项检查活动的重要意义，普及《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《劳动合同法实施条例》、《省劳动保障监察办法》、《工资支付暂行规定》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等法律法规知识，提高用人单位和劳动者特别是广大农民工的法律意识和维权意识，促使用人单位自觉遵守劳动保障法律法规，按时足额支付劳动者工资，并积极推行“农民工工资卡”支付制度。公布乡咨询、举报投诉电话，畅通农民工举报投诉渠道，引导广大农民工通过法定渠道依法维护自己的合法权益。乡劳动保障事务所要组织用人单位对其2011年元月份以来工资支付情况及劳动合同签订情况（包括最低工资、加班工资和法定节假日工资支付情况），认真开展自查自纠，对存在的问题提出整改方案，并将自查情况及整改方案按规定的时间报乡劳动保障事务所。对存在拖欠、克扣农民工工资问题的，要在整改方案中详细说明拖欠、克扣的数额、涉及人员的数量及人员招用的来源、拖欠时间、产生拖欠的原因等，并制订具体可行的偿还计划。

（二）执法检查阶段（2011年12月26日至2012年1月25日）。乡联合执法检查小组组织人员，集中力量对用人单位进行检查，发现问题，及时进行调查处理。

（三）分析总结阶段（2012年1月26日至31日）。乡劳动保障所对本乡专项检查的情况进行汇总分析，梳理存在的问题，提出解决问题的对策及相关政策建议，并及时将专项检查书面总结上报县专项检查领导小组办公室。

三、工作要求

（一）提高认识。各用人单位、各村民委员会要充分认识解决拖欠农民工工资问题的重要意义，认真自查，配合抽查，确保专项检查工作顺利完成。

（二）加强领导。为加强对这次专项检查活动的组织领导，乡劳动保障、工会、公安、财政等部门联合成立“乡农民工工资支付情况专项检查领导小组”（名单附后），领导小组下设办公室，办公室设在乡劳动保障事务所。领导小组要抽调专门人员，明确工作责任，加强一线检查力量，保证执法检查效果。对投诉举报的拖欠农民工工资问题要及时组织调查处理。

（三）认真做好材料报送和专项检查总结工作。

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一、PPP释义

从PPP项目定义出发，PPP，即“政府和社会资本合作”，其通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。也可理解为，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。从定义的特点可以看出，PPP项目指向的标的物为公共产品和公共服务的供给，需要注意的是，这不仅仅是指产品，而是指产品和服务的供给活动。

二、房企需厘清的法律层面问题之一：服务采购的实质

房企首先要认识清楚PPP项目标的的法律性质。从PPP项目的典型模式出发，其主要包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，三类项目的共同特点是时间长、投资大，关系到社会公共产品和公共服务的供给质量和效率。

有关政府采购法的调整对象，政府采购法第二条作出了规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”而政府采购法中关于服务的定义是，“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”2015年3月实施的政府采购法实施条例（以下简称《条例》）则进一步明确：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”

从研究法律关系的基本特征角度出发，先要对政府采购PPP项目的性质是归属于货物采购，工程采购还是服务采购进行界定。从前述法律文件定义宗旨可以看出，无论哪个部委的规范性文件，均表示认同的观点为：在PPP模式下，社会投资人除负有建设生产和提品的义务外，还负有将PPP项目进行全生命周期过程管理与维护的义务，并同时具有基于该综合义务的履行而获得合理投资回报的权利。

鉴于实际操作中PPP项目，尤其是基础设施项目，多采取“建设期+运营期”的操作模式，如高速公路PPP项目合作模式中约定合作期限为20年，3年建设期，17年的运营期，运营期内社会投资人向公众提供公共产品服务，政府方需赋予社会投资人一定的特许经营权。由此看来，因在项目建设交付使用后的17年的时间内，需要社会投资人提供方便高效的公路运输管理服务，已获得相应的收费权回报，故将PPP项目的采购活动性质界定为服务采购较为适当。

三、房企需厘清的法律层面问题之二：政府采购法调整更适用并具可操作性

实践中，政府采购PPP项目应适用政府采购法体系还是招标投标法体系已成为又一法律疑难。

基础设施和公用事业PPP项目的表现形式多为特许经营，而政府采购PPP项目还包括了非经营项目。根据前述PPP项目标的特点的分析，如归于服务性质，则无论是特许经营项目还是非经营项目，应当按照政府采购公共服务的方式，纳入政府采购法调整的范围。

但需要注意的问题是，招标投标法第二条规定，在中国境内进行的招标投标活动应当适用本法，据此可以推定，政府采购服务如采用公开招标和邀请招标方式，亦应当遵循此法，除非政府采购法对此另有明确规定。实际上，政府采购法第四条的规定是，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”可见其中并未涉及政府采购服务活动。紧接着，《条例》第七条明确，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”条文中明确的是与工程建设有关的服务，即勘察设计与监理，而特许经营期间的管理服务活动，并非前述与工程建设有关的服务内容。如此按照《条例》的规定，应当适用政府采购法及其实施条例，但毕竟该条例为行政法规层级，如果与招标投标法产生冲突，则应当由立法机构予以解释。

当然，在其他效力层级的文件中也存在一定的冲突，如财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称“215号文”）中明确了PPP项目的采购管理办法，六部委25号令中则规定，采用招标和竞争性谈判等竞争性方式选择社会投资人。

可以看出，两部大法并未对特许经营项目的服务采购作出明确规定，但其他效力层级较低的文件均有各自相应的规定，笔者认为立法机构应当通过修法或立法来解决这一问题。

此外，招标投标法中仅规定了公开招标和邀请招标两种招标方式，而政府采购法第二十六条则规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。考虑到PPP项目的采购需求和合同通常较为复杂，往往事先难以详细及清楚的描述，因此采用招标方式的条件不够充分，适用政府采购法调整更具可操作性。

四、房企需厘清的法律层面问题之三：PPP项目合同的法律性质兼具民事合同与行政合同双重属性

政府采购PPP合同的性质在理论界与实务界存在较大争议，主要表现为行政合同与民事合同之争。政府采购法第四十三条规定：“政府采购合同适用合同法”，该条文实际已在立法层面将政府采购PPP合同定性为民事合同，但鉴于PPP合同中涉及特许权授予等诸多政府行政行为，因此，笔者认为，政府采购PPP合同应属于复合法律关系，兼具民事合同与行政合同双重属性。

在2015年《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《解释》）中则将政府特许经营协议定性为行政协议。针对如此定性的理由，最高院并未进行解释。有学者认为，《解释》与2014年修订的行政诉讼法第十二条第十一项一脉相承。行政诉讼法已将特许经营协议划入了行政协议的范围，最高法院司法解释也只能在既定框架下做些弥补。因此，《解释》第十一条的目的是强调人民法院在收到社会资本一方告政府不履约的案件申请时，必须立案，解决的是民告官的案子难以在法院立案的现实困境。

笔者认为，尽管在PPP项目操作过程中涉及政府行政行为，如特许权授予、价格听证、立项审批、绩效评价、税收优惠等方面，但PPP项目采购合同体现的是政企双方一致的意思表示，与民事合同的意思自治原则完全契合，政府在PPP项目中的双重身份是由PPP项目的特点决定的，且政府行政权的行使是政府作为PPP项目合同当事人一方履行自身合同义务的表现。同时，《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》中规定：“在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。”因此，政府采购PPP项目合同仍应定性为民事合同为宜。

另外，从产生争议予以救济的角度考虑，倒是可以客观的将有关行政活动和民事活动分开，涉及民事活动的部分，交给民事审判解决更能体现对民事交易活动的尊重和诚信，如此的话，则政府采购PPP项目的争议可以考虑约定通过仲裁的方式来解决了。

五、房企参与实践之一：编好标书并全面有效投标响应

一是背景、沿革和使命。自2014年起，本市财政支出的房地产项目首次正式启用电子招投标方式。这是继2011年采用招投标形式后的一次重大转变。尤其对于投标方带来一定的挑战并提出了全新的要求。无论从技术部分的层面，还是商务部分的层面，其形式内容和操作步骤方法等都有了革新。房企在承担电子投标任务时，应改进投标流程和方式，并做全新的技术响应。主要体现针对性和创新性。

二是技术核心文本的制作响应及效果。针对招标文件的具体要求，根据技术响应和偏离修正等一系列规范规定，结合整体项目工作的内容和特点，要重新编制了技术响应文件。并且，对于核心的技术偏离控制方面，要进行了重点编制。本着“应响应尽响应”的原则，努力做到点面结合，重点突出，面上覆盖；并紧扣招标总体和细节条款，由点到面，扎实点上，带动全面；由浅入深，透过表面，剖析入深。从而使响应文本深入细致，便于汇标，力求高效可行，最大限度地获取得分优势。主要体现整体性和可行性。

三是电子投标工具的合理高效使用及技术响应优势的体现。通过对电子投标工具和规程的把握，房企要准确完成有效报名、角色授权、文本制作、文本上传、技术标识响应和回执生成等一系列重要投标步骤，体现自身的技术优势。同时要克服时间紧任务重等诸多困难，在最终的评标过程中去争取好评，获得理想的得分。主要体现紧迫性和绩效性。

六、房企参与实践之二：针对不同的政采方式运用不同的相机策略

目前，政府采购法规定了五种政府采购方式，房企应根据其不同的内容特点采用相机策略比较如表1：

此外，目前

七、房企参与实践之三：顺应竞争性磋商的新方式

“竞争性磋商”这一适应当前大量政府服务采购需求、PPP合作模式推广要求的新方式，是在总结此前其他采购方式经验的基础之上进行的制度创新。当然，既然是创新就会有需要不断改进之处，比如在采购人的责任方面几乎没有规定，仅凭十年前的《政府采购供应商投诉处理办法》来解决，恐怕还有不足之处。因此，各方还要共同努力以实现该项制度的不断完善。

一是竞争性磋商采购方式的适用核心

《竞争性磋商办法》第三条规定可以采用竞争性磋商方式开展采购的项目有五种情形，其中三项即（二）（三）（五）与《非标采购办法》的规定相雷同，第（一）（四）项便有所区别。

其中第（一）项规定的是“政府购买服务项目”，之所以作此规定显然是为了与2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》相衔接，而且去除有关是否满足“招标投标条件”的前缀，从一定程度上弱化片面追求招标程序而导致的“价值不符”，将本不属于法定招标范围之内的服务项目尽可能引导至充分体现“物有所值”价值目标的“竞争性磋商”。另外，传统非招标采购方式的“竞争性谈判”“单一来源采购”、“询价”都要以对采购标的的质、量、价在采购活动实施之前就要形成基本判断作为前提，这显然与社会服务类型的多样化以及政府服务需求的深度要求不相适应。而以“竞争性磋商”方式处理“政府购买服务项目”可以解决在政府只能提出服务结果、目标，而对于服务过程、服务方式、服务质量评价还无法确定时，如何通过协商机制比选潜在供应商，以充分适应当前政府对社会服务的广泛采购需求。

此外，《竞争性磋商办法》将“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”这一以前没有做出专门规定的内容，纳入“竞争性磋商”采购方式适用的范围。一方面体现国家对科学技术生产力的重视，另一方面也是为了解决部分科研项目供应商不足三家，又不具备“单一来源采购”、“询价”方式采购的现实难题。

通过以上分析，可以进一步明确：“竞争性磋商”采购方式的适用核心即是政府将逐步交出的公共服务事项以及政府履职所需服务事项。毫无疑问，大量的PPP项目也都会通过“竞争性磋商”方式在政府与投资人之间形成双向选择。

二是确立综合评分法地位，将价格因素做必要限制

在“竞争性谈判”政府采购过程中，只要满足采购文件实质性响应要求，常常是按照价格从低到高排序列出入围顺序，并以报价最低作为确定供应商的通行法则。尽管有时也赋予谈判小组专家以其他方式确定供应商的权利，但鉴于标准难以量化，为避免产生歧义或者公正性的质疑，以价格高低来衡量质量优劣成为潜移默化的规则。然而这种规则在服务市场领域，尤其是服务质量量化标准难以界定的情况下，“价低者得”评价体系带来的不良现象即是无序恶性竞争，并且由于服务不同于货物，除非采购人接受同一事项的不同供应商提供的服务，方才有可能进行比较从而做出较为客观的评价之外，往往要到不良后果产生之后才会发现问题。

因此，《竞争性磋商办法》在政府采购领域确立“综合评分法”地位，限定价格权值（价格因素所占比重），表面上看是对“价低者得”惯例的颠覆，有效扭转恶性竞争的局面，实质上是为政府获取更优质服务建立制度保障。

三是竞争性磋商采购方式在程序方面的些许不同

（一）对公告的规范――增加透明度

虽然和《非标采购办法》一样，“竞争性磋商”可以通过公告、供应商库中抽取、采购人和评审专家推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与采购活动。但对于以公告形式邀请的，《竞争性磋商办法》对公告平台应为省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体，以及公告必要内容作了更为明确的规定。

（二）延长部分期间――创造平等且充分竞争环境

《竞争性磋商办法》将磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止的时间，确定为不得少于10日。较之于竞争性谈判所规定的3日，整整延长了7天，期间的延长意味着潜在供应商有更充分的准备时间，一定程度减少因信息不对称而给供应商之间带来的不公平竞争。类似的规定还有采购人或机构发送澄清或者修改文件的距离首次响应文件截止时间不少于5日，对此情形竞争性谈判规定的是3个工作日。

（三）响应文件可以提前开启――适应磋商准备工作的需要

对于采用竞争性谈判方式时，响应文件应当何时开启，此前的规范性文件并没有规定。在实际操作中，采购人或机构不约而同比照招标方式处理，即竞谈会上在符合规定的供应商到场的情况下当面开启。虽然《竞争性磋商办法》对此也没有直接规定，但是在第二十六条将“响应文件开启日期和地点”规定为评审报告应当包括的主要内容，以替代竞争性谈判中的“评审日期和地点”，这非常细微的差别传递出的信号即是在竞争性磋商过程中响应文件是可以在磋商之前开启的，其目的应当是为了适应采购工作纷繁复杂，以处理可能会出现的在某些知识点上采购方不如供应商专业的情形。

四是弥补部分制度缝隙

（一）扩大重新评审的范围

《竞争性磋商办法》将可以重新评审的情形规定为5个，即资格性检查认定错误；分值汇总计算错误；分项评分超出评分标准范围；客观分评分不一致；经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的情形，而竞争性谈判此类情形只有2个。对此，一方面强化了采购人的掌控力度，但是另外一方面也为评审的返工率提升买下了伏笔，执行者需要加倍小心才行。

（二）对供应商的自律做出规定

《竞争性磋商办法》不仅增加了供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金，响应无效的处理机制。而且从此前单方面对采购方、财政监管部门的廉洁自律要求，扩大到对供应商的自律要求，规定磋商小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。此举为采购方对违规供应商的负面评价建立了制度通道。

（三）提升评审专家的独立性

独立性是公正评审的前提，一旦丧失了独立判断的条件，专家就成了附庸成为傀儡。《竞争性磋商办法》增加了“评审专家在评审过程中受到非法干涉的，应当及时向财政、监察等部门举报。”、“采购人、采购机构不得向磋商小组中的评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明”等提升独立性的制度设计，另外还更为进步的赋予了磋商小组合法性审查权，即当磋商小组发现磋商文件内容违反国家有关强制性规定的，有权而且应当停止评审并向采购人或者采购机构说明情况。

（四）进一步强调公平对待供应商

《竞争性磋商办法》规定采购人或机构可以视采购项目的具体情况，组织供应商进行现场考察或召开磋商前答疑会，但是不得单独或分别组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会。以减少“量身订作”等不公平现象发生。

八、房企参与实践之四：社会投资人的选择

如果房企参与的政府采购PPP项目中包含工程承包建设内容，如何选择社会投资人，并解决由具有相应建设能力的施工企业可以直接进行工程建设施工的问题，成为目前各方关注的焦点中的焦点。

按照招标投标法实施条例第九条的规定，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并，当然其招标条件理应包括投资人选择和承包人选择两个方面，此即通常俗称的“两招并一招”的做法。笔者认为，根据实践，具有一定资金实力的施工企业参与了相当数量的BOT类特许经营项目的投资与建设，如果将投资人的选择与施工单位的选择机械隔离，违背了市场的客观规律，影响了社会资本参与投资建设的积极性和充分性。

同时，需要研究的另一个问题是，如果没有采取招标的方式选择投资人，而是采用竞争性谈判或竞争性磋商方式选择投资人，投资人中选后是否仍然可以采用“两招并一招”的原理解释合并选择模式。比如，在选择投资人阶段，PPP项目实施机构在其竞争性磋商文件中将选择工程建设施工企业的采购条件一并列明，并在相应评审方法中予以充分安排，是否可以在投资人中选后直接开展施工活动，无须另行招标选择施工企业。

笔者认为，竞争性磋商的程序安排与招标投标法规定的招标方式的最大区别包括了是否可以就实质性内容进行磋商谈判的规则，故二者选择中选人和中标人的路径方法不同，招标法律的规制主要体现了对于工程建设项目承包人选择的公正性和充分竞争的价值理念，而竞争性磋商的法律规制则主要体现了法律对于技术复杂和项目边界条件无法确定项目实用性和竞争性的理念。

值得注意的问题是，如在竞争性磋商中采用综合评分法，但是在磋商环节对于实质性报价、施工组织方案、工期等内容予以谈判修正，是否破坏了公开、公平、公正和诚实信用等基本原则。

笔者认为，采用竞争性磋商方式实施的PPP项目，其工程建设的价格、工期、施工组织已经成为投资总额的一部分，其工期、质量和利润等关键施工要素也同样包含其中，因此通过对投资总额、合理利润率以及效率指标的评价，即可将工程建设的问题一并予以总体评价，即使进行了相应的磋商，从招标目的和规则统一的角度理解，应当不影响整个采购活动的公平交易性。因此，从竞争性选拨的角度看，即使采用竞争性磋商方式的“两招并一招”做法，应当可以理解为并未破坏PPP项目选择投资人的基本法律原则。

笔者建议，基于法律规范的现实操作性，从合法与合理的角度出发，还是应当在今后的立法中作明确规定。有了法律的保障将加快推进PPP项目的落地和实施。不过当下，现实情况是，为了不触碰法律底线，很多地方政府宁愿采用更为保守的方式，即全部采用公开招标方式。

九、三措并举：房企参与提高政采PPP项目工作能效

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一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以《广告法》、《广告管理条例》、《药品管理法》、《药品管理法实施条例》和《医疗器械监督管理条例》等法律、法规为依据，以确保人民群众用药安全，落实构建社会主义和谐社会为目的，针对我县当前药品广告活动中存在的虚假违法、欺诈和误导消费者等突出问题，联合有关部门，明确职责，协调配合，集中开展虚假药品广告专项整治行动。

二、整治工作目标

建立新闻媒体虚假违法广告责任追究制和行业自律机制；加大对药品、医疗器械广告的监测力度和对广告主、广告经营者、广告者等广告活动主体的监管力度；建立违法广告公布制度和广告活动主体市场退出机制。通过严格监管广告经营活动，严厉打击利用药品广告虚假和误导消费者的行为，规范药品广告市场秩序，维护人民群众合法权益，促进我县社会与经济和谐健康发展。

三、整治工作重点

针对我县实际，此次药品广告整治的重点对象是医疗机构和大众传播媒介单位；整治的广告形式重点是媒体广告、声讯广告和户外广告；整治的广告内容重点是以下五类：

_、以新闻报道形式的药品广告。一是在药品广告版面不标明“广告”标记，而使用“专版”、“专题”、“企业形象”等非广告标记；二是以通讯、评论、消息、人物专访、专家访谈、纪实报道、报告文学、专家咨询、科普宣传等形式药品广告；三是在新闻报道中标明药品生产、经销企业、事业单位的详细地址、邮编、电话、电子信箱等联系方式方法变相宣传药品的广告。

_、以消费者、患者、专家的名义和形象作证明的药品广告。尤其是社会公众人物在药品（含医疗器械）广告中以消费者、患者、专家的身份，向受众推荐商品服务或者介绍商品服务的优点、特点、性能、效果等的药品广告。

_、夸大功能、保证疗效的药品广告。主要是在广告中对药品的适应症或者功能主治、治疗效果进行夸大宣传或者做出承诺或者在广告中保证或者变相保证治愈各种疑难疾病；广告中含有药品说明书以外的学术理论、观点，大众媒介处方药广告等。

_、以“讲座”、“寻医问药”等形式的药品广告。

_、通过资讯服务类和电视购物类节目的药品广告。

四、整治措施

_、对虚假药品广告行为进行综合整治：

（_）药品广告只允许做品牌形象广告。

（_）药品广告一律实行样件审批。

（_）所有药品广告强制规定标注“提醒消费者注意广告的公信度”的醒目字样。

（_）对违法广告费用的计算在难以收集正式的合同发票、取证困难或广告费用明显不能反映实际情况下，一律按照广告者、广告经营者在物价和工商部门备案的《广告服务收费价目表》的标准执行，处罚幅度从严从重掌握。

（_）强化广告法律法规培训。凡因虚假药品广告，性质恶劣的媒体、广告经营单位、业主单位的负责人、广告审查员，要参加广告法律法规的集中学习培训。

_、加大查处力度

（_）查处一批典型虚假违法广告案件，对社会影响恶劣、情节严重的虚假违法广告案件，要发现一起，查处一起。要追根溯源，对违法的广告者、广告经营者、广告主一查到底；对符合追诉标准，涉嫌虚假广告罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。对在专项整治期间，公然顶风作案、屡犯不改的，要加大处罚力度，从严处理。

（_）曝光一批典型虚假违法广告。由工商行政管理部门将查处的典型虚假违法广告案例定期在工商红盾信息网和省、市主要媒体的相关栏目上进行曝光、点评、警示等。

（_）撤销一批广告审批文号和证明文件。对不按照广告审查机关审批的样件、屡犯不改的广告主，除依法查处外，应及时提请撤销其广告审批文号和证明文件。

（_）吊销一批违法性质严重的广告主、广告公司营业资格。对利用虚假广告恶意欺诈、造成不良政治、社会影响以及违法违规现象突出、屡禁不止的广告主、广告公司，要吊销其营业执照或取消其广告经营业务。查处广告案件中发现的无证经营、非法行医等要坚决予以取缔。

（_）通报、处分一批违法广告新闻媒体单位。对广告审查制度混乱、把关不严、违法问题突出、违法率居高不下、不配合执法机关调查取证的媒体单位，采取联合通报、暂停部分广告业务、取消广告经营资格、提请新闻媒体主管部门对相关责任人进行党纪政纪处理等措施。

（_）追究部分新闻媒体单位领导责任。对虚假违法广告造成不良政治、社会影响，危及社会稳定，或在这次专项整治工作中整改不力，问题突出的新闻媒体单位，由主管部门、监察机关和纠风办追究新闻媒体单位领导责任。

五、实施步骤和时间安排

第一阶段：动员部署阶段（____年__月__日前）。制订整治虚假药品广告工作方案，组织召开动员会议，要求全市工商系统统一思想认识，将药品市场整顿规范工作列入今明两年工作的重要内容，积极行动起来，采取多种形式，大力宣传的整顿的意义和要求。

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（一）内部行政程序在我国的存在现状在有法的效力层级上规定内部行政程序的，主要有以下四类法律文件规定：第一类，借由行政组织法性质的相关法律给予的规定，例如：《中华人民共和国地方各级人民代表和地方各级人民政府组织法》第四章14个条文中规定内部行政程序的有6个，《国务院行政机构设置和编制管理条例》25个条文中规定内部行政程序的有11个，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》33个条文中规定内部行政程序的有9个。第二类，借由公务员法给予规定，例如：《中华人民共和国公务员法》107个条文中规定内部程序的有34个，《行政机关公务员处分条例》第五、第六章共用13个条文规定内部行政程序。第三类，借由监督法给予规定，例如：《中华人民共和国行政监察法》第五章专门用15个条文规定监察程序，《中华人民共和国行政监察法实施条例》第四章专门用16个条文规定监察程序。第四类，借由程序法规定，由于我国目前还没有统一的行政程序法典，所以，有关内部程序是规定在地方性的行政程序规定中，如《湖南省行政程序规定》178个条文中涉及内部行政程序的就有43条，《山东省行政程序规定》139个条文中涉及内部行政程序规定的有41条。其他行为法法律文件基于实际需要也会少量辅助规定，例如处罚法、许可法、强制执行法等。至于不具有法的形式效力渊源上的各级各类规范性文件中，有关内部行政程序规定的文件数则是海量。涉及内部程序制度类型更是多种多样，就笔者查阅过的有关内部行政程序规定有，第一类为适用隶属关系的：命令程序、指导程序、建议程序、审核程序、批准程序、决定程序、交办程序、请示程序、报告程序、授权程序、考核程序、备案程序、监督程序、追责程序等；第二类为适用非隶属关系的：协商程序、协助程序、转办程序、委托程序、权限争议解决程序等；第三类为保障性程序：主体资格认定程序、回避程序、行政记录制度、程序行为效力阻截制度、期限制度等。

（二）内部行政程序现行规定的实例分析规定内部行政程序的各级各类规范文本数量不可胜数，逐一分析几无可能。故笔者试以代表组织法的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》为样本，以行政程序构成要素系统论为分析依据，在分析该法规定的内部程序制度基础上，归纳并回应现行内部行政程序存在的问题。行政法学界主流的认识是，“行政程序就是行政行为的步骤、顺序、时间、方式要素构成的行为过程”。这就是标准的“四要素说”。构成行政程序的四要素是彼此联系，相互作用的一个能动性系统，通过整体的能动性系统来实现程序的核心功能，“程序的公正性的实质是排除恣意因素，”。任何一个子系统发生变化，必将影响整个系统的变化。变化可能是量变，也可能是质变。为积极发挥程序系统的正向功能，反规避的程序保障性制度设定也就必不可少。1.步骤是“行政行为的构成‘元素’，是组成行政程序过程的环节”。行政程序正是在这一个又一个的步骤组成中存在的，也就是这一个又一个的步骤联系中成为一个过程和流程的”[6]。环节即为步骤，指向是将行政行为作为过程的分解，例如一个处罚行为可被分解四个环节：取证、听取意见或听证、决定，告知，这里的取证或决定即作为处罚行行为这一行为过程的环节。仔细观察，这里的环节或曰步骤依然可以再细分，例如，就取证而言，就有表明身份、调查、核实等更为细化的环节。一个步骤到底要细密化到什么程度才能既保障行政权力行使的基本公正性又不损害行政的必要效率？这就对程序的步骤提出一个严肃的命题。步骤的细密化程度，既受人类认识能力的限制又受认识需要的制约，就其客观存在而言是无穷尽的。就法律意义而言，步骤的细密度实质上是授予于程序内裁量权的自由度，在这意义上讲，细化的程度取决于程序制定者的法律价值取向。但有一点是可明确的，“绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始”。2.方式“指实施和完成某一行为的方法及行为的结果是以书面的方式还是以口头的方式作出等”。在这个定义中，行为结果的呈现是以书面的、口头的、电子化的又或是公开的、秘密的，总之要有一种外在呈现方式，即便是秘密的，至少也要有一个人知晓。故是不难理解的；但是对行为的方法及其外现的把握就不那么容易确信。集体讨论决定、领导个人决定、个人审批等，是不是属于这里的行为方法，如果属于，则与步骤之间区别何在？为解决这个难题，笔者试着借用运动和静止的辩证关系给出解答：步骤是在程序运动中考察运动过程中的环节；方式是在相对静止下描述的环节外化形式。方式的形式意义指向的是步骤的外在表现形式。其功能性意义在于，经过该步骤可被验证。步骤的细密度必定有相应的方式表现，两者不可分离。方式的公开性也就必然体现程序的透明度。3.时间要素指向的是期限，扩大点还包括时效。程序是行为的程序，任何一个行为必在一定的时间和空间中进行。客观上，程序和时间不可分离，但允许人们基于不同的认识需要而隐去时间因素。例如：批准需在8个工作日内完成，8个工作日就是期限；8个工作日未作答复则为默示否决，这就是时效。时间要素的意义，首要在于促进行政权行使的效率。故对时间要素的理解不存争议。4.顺序意指若干步骤之间于时间上的先后关系，此步骤在先，彼步骤在后。理解上，顺序本身是明确的，顺序的要旨是促成程序构成的科学、理性。在完成对行政程序构成因素系统的界定基础上，将这一分析工具运用于《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定的内部行政程序制度，试着归纳出内部行政程序有关规定本身的缺陷。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》共33个条文，其中涉及内部程序的规定有9个条文，分别为：第9条规定审核程序、批准程序、备案程序；第10条规定协商程序、决定程序、争议解决程序；第13条规定审批程序；第16条规定审核程序、批准程序；第18条规定审批程序；第21条规定监督程序；第22条规定处理程序；第23条规定上报程序；第26条规定处分程序。从对内部程序的步骤和方式的规定看，所有的程序步骤规定都只是停留在那么一个“概念”上，而没有从方式上进一步给予明确。事实上，对内部程序规定做这样的“技术处理”几乎是所有涉及内部行政程序规定的惯用方法。为保证分析的有效性和普遍适用性，可以于该法规定中任取一程序制度进行系统化的分析，但为了直观的需要，暂取样该法第9条规定中规定的审核程序。何谓审核？审核是指“即审查、核实申请是否符合有关法律规定的条件”。首先，就步骤而言，该条文规定“……由本级政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准”；审核由2个步骤构成，分别为:申请的提出、审查核实。其次，就方式看，该条规定实在看不出审核的外在方式。再次，就顺序看，提案在前审核在后。最后，就时间看，未有明确期限规定，是一天或是十年八年未知。但不是说审核没有时间，有审核行为就必有时间，哪怕就是一瞬间，不影响时间所指的期限存在。以程序构成要素系统论综合分析：①步骤的细密化程度依赖于可见的方式判断。该条规定的方式就“大有文章”，到底是以什么方式？实践操作理性告诉人们，审核的方式有两种：一是初审，也称之为形式审，即书面审查文字材料所提供的信息符合法定标准条件即可；二是实质审，实质审需要全面调查核实书面材料信息的真伪，以达到审核人理性经验上的确信标准。不同的审核方式，其外化并能为人所感知的客观存在是不一样的。由前文论述可知，方式是步骤的外化表现形式，意义在于可验证性，可证明性。它能有效的限制恣意的产生，指向裁量权的限缩。没有方式的明确规定，“含糊的、概括的或是模棱两可的制定法引发了自由裁量权。”其后果也就不言而喻，“自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。”这里的审核方式可能只是最为肤浅的签字和盖章。内部程序规范行政权力公正、合理运行的核心功能散失殆尽。②顺序是合理的，先提案后审核，而非相反规定。③时间上，没有明确的审核期限规定，虽然从行为逻辑上可以判断，判断点在于是否报上级政府的批准。让笔者惊叹的是，不仅是该条没有明定审核程序的期限，而是整部法律文件不见期限规定。无期限，效率不可知，裁量权几乎绝对。④程序的保障性制度规定缺失。孤立地的考虑单个具体制度，这样的判断很多时候是不公允的。但就整部规定内部行政程序的文件而言，这样的制度装置是不可或缺的。更需特别指出的是：有关编制的审核，事关行政权、人事权、财权的配置，涉及巨大利益的分配。但审核程序中为何授予如此“绝对”的程序性裁量权？是否可以从中推知该条文制定者的“用心良苦”？无论如何，在形式上，可以明确理解为，制定条文的技术过于粗糙。

（三）内部行政程序现行规定中存在的问题通过上述的抽样分析，在行政程序构成要素系统论的观点指导下，对现行内部行政程序规定中存在的共性问题进行归纳：第一，程序步骤的细密度不够，赋予行政权力行使者过度的程序本身的裁量权，也可称之为程序性裁量权过度。如此，也就带来程序于实践运行中的可操作性差，一个理性的第三者面对这样过于简单化的程序规定实际不知该如何按程序办事。第二，程序外在表现形式的可验证性不足。这一规范的缺失，导致行政权力运行过程的程序透明度不高，权力滥用的可能性增强。第三，期限规定大多含糊。期限规定的含糊不清，自然也就降低了权力运行的及时性，从而影响行政权力运行的效率和公正性，同时也给行政权力滥用提供了更多的土壤。第四，缺失反规避程序手段的规定。程序的遵守与否不仅取决于权力主体自身的需要程度，同时也取决于外部的强制的强度。对于易于的行政权力而言，保障性的程序制度设置必不可少。例如：行政记录案卷制度、程序的效力阻截制度、程序责任追究制度等，能从不同的角度强化权力的行使者遵循程序。第五，现行规定中，各程序制度之间的系统的协同配合性差，从而削弱了程序系统整体功能的发挥。当然，共性不否决个性，就某部具体的有关内部行政程序规定的文件而言，上述问题存在的差异性也是客观的。但就整体而言，内部行政程序步骤的细密度、内部行政程序方式的可验证性、内部行政程序的制度保障性三个方面存在的问题更加突出。

二、内部行政程序的程序制度完善

通过借用程序的构成要素系统思维，对现有内部程序制度进行规范上的分析，意在明确现有内部行政程中存在的问题，从而觅得完善现有内部程序制度的路径，同时也为行政权力正当行使提供可靠、有效的规范依据。“追求正义（公平），可谓是法律人的崇高目标。然而在现代社会，何为公平和正义，却是众说纷纭，莫衷一是。因此，法律人输送正义，要依据（大体可视为正当的）现行法律。”因此，本文的最后任务是在前文归纳的问题基础上，讨论如何在规范意义上对现有的内部程序制度加以完善。

（一）程序要素系统化的路径内部行政程序作为程序规则集成而言，是由一个一个具体的程序制度构成。一个具体的程序制度又由四个既独立又相互联系的因素构成，即步骤、方式、顺序、时间构成，同时这四个要素之间是彼此联系、相互配合，从而于程序制度的整体上发挥程序的功能。因此，完善内部程序制度就必须遵循程序构成的要素。这四个因素当中最具有弹性的为步骤和方式要素，顺序和时间主要的是从科学理性和效率意义上考虑，当然也有限制程序裁量的作用，但对顺序时间而言不是主要的。1.步骤因素即为以步骤的细密度衡量一个程序制度的操作性与程序性裁量权的强弱。步骤的细密度意义并不仅仅在于操作性，更重要的制度意义是在于控制裁量权，限制程序主体的恣意。之所以这样说，“行政程序的步骤不是一个纯粹的客观的现象或存在，而最终是由法律设计出来的，是代表着人们追求某种价值目标的愿望，步骤总是与人们对这种程序目标的要求相适应的”，因此程序制度的完善首先来自于程序制度制定者程序意识的升华。提升程序制定者的程序意识，特别是程序的公正性与行政权行使的效率性之间的辩证关系，破除程序对效率阻碍的陈旧观，就有了极为重要的意义。只有在这样的程序意识指导下，才有可能设置满足最底公正性的、必要而又合理的程序步骤。2.程序的方式因素指向的是程序步骤的外在表现，意义在于步骤经过的可验证性。这就意味着步骤总要以某种可验证的方式呈现。这样人们就有了对步骤的经过进行评价的客观对象，程序的公正性是否确实得到遵守就有了客观的基础。所以，内部行政程序完善的客观标准就在于对程序方式的完善，使得实现程序步骤的方式一定要尽可能明确。方式限制着裁量、限缩着恣意。

（二）程序制度自我保障性的路径内部行政程序要得到确实的遵守，就必须有相应的激励机制和反规避程序机制，正是在这个意思上，程序制度需要保障性制度设置。程序限缩的是程序主体的恣意，所以就必然遭到恣意主体的反击，也即对程序的形式规避与实质规避。如何确保程序得到确实的遵守？在程序既定的情况下，程序主体之所以遵循程序无非来受制自于程序主体内外两个方面因素的影响：1.程序主体自身因素。“生存是任何行政机关管理者关注的头等大事”，对程序的遵守如若有利于行政机关的生存，则遵守程序的意识也就必然被激发。反应在内部行政程序制度构建上，要有遵循程序免责规则的明确设定。第4期殷玉凡：内部行政程序的规范性研究2.程序主体外部因素。即通过设置相应的程序性约束性规则，强化程序主体对程序的遵守。反映在内部程序制度的规定上，即为完善主体资格认定程序、回避程序、行政记录制度、程序行为效力阻截制度、期限制度、追责程序等，以反制对程序的规避。具体的程序制度完善遵循上述程序要素系统的路径。

三、结语

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在农历牛年即将过去、虎年将要来临之际，我们今天荣幸地邀请到了省级全部七位政府采购督察员，齐聚一堂共同商讨我省政府采购工作，感到十分高兴，在此我首先代表省财政厅向大家的到来，以及在这一年来对政府采购工作的关心、支持和帮助表示衷心的感谢！借此机会，由我先向大家简要汇报一下我省20__年的政府采购工作情况及明年的几项重点工作，请各位督察员批评指正：

一、20__年我省政府采购工作情况

20__年，省财政厅在省委、省政府的正确领导和省监察厅、审计厅的大力支持下，始终坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实“两创”总战略，围绕中心，服务大局，按照“依法治税、为民理财、务实创新、廉洁高效”的财政总体工作思路，深化“实、稳、优”三字诀，认真做好保增长、抓转型、重民生、促稳定等各项工作，积极推动我省政府采购制度改革向前发展，政府采购工作取得了较好成绩。

（一）稳步扩大政府采购范围和规模

20__年，我省按照政府采购法的要求，坚持“依法采购、应采尽采”工作思路，！不断扩大政府采购范围和规模。一是结合浙江实际，统一制定全省集中采购目录，首次将计算机等25大类通用性较高的项目列入全省统一的集中采购目录；二是将省公安厅等6个省级部门的政府投资建设工程纳入政府采购管理试点，对工程建设项目试编采购预算、采购文件备案和建设资金的国库集中支付，探索将政府投资建设工程纳入政府采购规范化管理的有效机制；三是扩大协议定点采购范围，在原有协议定点项目基础上，将9个品目的办公设备耗材纳入定点采购管理。

据统计，20__年全省政府采购预算金额553.11亿元，实际采购合同金额483.40亿元，比预算节约资金69.71亿元，资金节约率达12.6%；其中省级采购合同金额61.59亿元（政府集中采购为26.29亿元）。全省采购合同金额占财政一般预算支出的比重达到18.21%，高于全国平均8个多百分点。

（二）充分发挥政府采购政策功能

拓展和发挥政府采购政策功能是实行积极的财政政策的重要内容，也是帮助中小企业应对国际金融危机、促进我省经济转型升级的应有之举。为此，我厅积极贯彻落实国家关于政府采购支持自主创新、节能环保的政策精神，进一步加大对我省自主创新和节能环保产品的政府采购支持力度，由各级财政部门牵头，会同发改、科技、环保等相关职能部门对我省企事业单位研制、生产的自主创新和节能环保产品进行调查，充分发掘我省境内的自主创新和节能环保产品及潜在的供应商，支持其相关产品列入国家的政府采购目录清单。并制定出台《浙江省政府采购招标文件范本（试行）》，在评审方法的参考标准中，规定了对该类产品的加分或价格扣除办法，以体现政府采购对上述产品的支持。

同时，组织召开了中小企业政府采购座谈会，分析中小企业参与政府采购的情况，以及如何通过政府采购手段支持中小企业共渡时艰进行讨论。结合“服务企业、服务基层”为宗旨的双服务活动，认真解答省内企业提出的有关政府采购支持中小企业发展和节能环保、自主创新的政策问题，宣讲政府采购政策，为省级企业积极利用政府采购政策参与政府采购活动出谋划策。

另外，按照中央和省委、省政府厉行节约要求，我们对车辆购置、维修保险、会议培训等项目实行政府采购协议定点管理，并加强政府采购预算执行管理和采购程序监控，严控上述一般性行政支出，压缩行政成本，并取得明显成效。

（三）加强政府采购制度建设和法制宣传

20__年，我厅先后制订出台了浙江省《政府采购档案管理办法》、《政府采购供应商注册及诚信管理办法》、《政府采购招标文件范本（试行）》、《集中采购机构监督考核办法》、《政府采购信息化建设和实施方案》、《加入wto〈政府采购协议〉保密工作实施细则》等制度办法，有力地促进了政府采购的规范化、制度化。同时根据省政府20__年立法计划，成立了以我为组长的《浙江省实施政府采购法办法》起草小组，正式启动浙江省政府采购立法调研和起草工作，并针对当前政府采购工作中的突出问题，组织起草小组成员到温州、衢州等地及省本级省农科院、浙江传媒学院、浙江图书馆等单位进行了调研，初步完成了《浙江省实施〈政府采购法〉办

法（初稿）》。

20__年，也是我省实施政府采购制度的第十个周年，为此，我们以庆祝浙江政府采购改革十周年之机，我厅联合省采购中心、浙江财税与会计、浙江日报合作，组织开展了一系列纪念宣传活动，积极向社会普及政府采购法律知识，大力宣传“依法采购、科学采购、廉洁采购、和谐采购”理念，争取社会各界对政府采购制度改革的关心与支持。一是在全省开展浙江政府采购十周年知识竞赛；二是面向全国开展浙江政府采购十周年主题征文活动，征集与浙江政府采购成长发展有关的文章；三是在《浙江财税与会计》、《浙江日报》设立纪念专刊，总结我省政府采购发展历程和经验成果。通过十周年系列宣传活动，起到了宣传政府采购政策法规和我省政府采购制度改革成果，鼓励政府采购从业人员和社会各界学法懂法的良好效果。

（四）加快推进全省政府采购信息化建设

根据省政府浙政发[20__]27号和国务院办公厅[20__]35号文件精神，统一规划和建设全省的政府采购信息管理系统，制定出台了《浙江省政府采购信息化建设和实施方案》和《浙江省20__-20__年政府采购信息化建设推广计划》，对嘉兴、东阳等18个市县列入第一批“政府采购信息管理系统”（包括内网和外网两个系统）试点单位，全省政府采购信息化建设工作由省级逐步向市县全面推进。同时，会同省政府采购中心完成“浙江政府采购网站”的改版和升级，丰富了网站功能和内容；以政府采购网站为平台，制定出台了《浙江省政府采购供应商注册及诚信管理办法》，加快建设全省统一、共享的供应商库、专家库和商品信息库，强化对供应商诚信管理和评审专家评价考核，推动全省一体的政府采购市场诚信体系建设，并积极为下一步的全省政府采购的集中交易管理和一体化运行创造条件。

（五）强化政府采购监管，化解政府采购矛盾

20__年，我厅会同省监察厅等行政监督部门，依法履行采购监督管理职能，对金额较大、社会关注度高、技术复杂或有举报、质疑的项目进行跟踪监督。共对省教育厅中小学计算器招标、省司法厅执法专用车采购、省高速交警总队电子抓拍仪器招标等数十个省本级重大政府采购项目进行了现场监督和跟踪问效，取得了良好的经济效益和社会效益。20__年12月，在与省监察厅联合调研的基础上，制定出台了《浙江省集中采购机构监督考核办法》，为20__年在全省全面开展集中采购机构监督考核工作提供了制度保障。

同时，依法受理和处理政府采购供应商投诉、人民来信或举报案件。在处理投诉过程中，我们始终贯彻“和谐采购”理念，创新投诉处理工作思路，积极引入调解程序，探索化解政府采购供应商投诉的有效途径。一种以“倾听、解释、和解、服务”为核心的供应商投诉处理模式已初具雏形并显现实效。截止20__年底，共受理供应商投诉案件16起，已办结15件，处理各类举报和人民来信27件，大部分案件都通过投诉人撤诉或按撤诉处理结案，在维护法律尊严和保证投诉人满意的前提下，经过正当程序改变了原错误结果，既维护了供应商权益和政府采购市场秩序，也最大程度避免了行政法律风险，有效地化解采供矛盾。

（六）全面开展我省加入gpa谈判研究工作（略）

（七）抓好政府采购机构队伍建设

随着政府采购制度改革的深入，面对加入gpa谈判的新形势，对政府采购机构和人员队伍建设提出了新的、更高的要求。20__年，我厅以财税文化建设为抓手，采取培训班、专题讲座和业务研讨等多种形式，加强对财政政府采购管理人员、集中采购机构工作人员、中介采购机构从业人员和评审专家的职业道德教育、法制教育和业务技能培训，年度累计培训1000多人次，积极营造“勤学、善思、慎言”的学习氛围和“高效、节俭、廉洁、人本”的效能文化，努力提升政府采购队伍的整体素质和业务能力，提高服务水平和采购效率。同时，持续深化和有效落实具有财税特色的惩防体系建设，加大从源头上治理腐败工作力度，努力培养和造就一支德才兼备、业务精通、廉洁高效的政府采购人才队伍。

在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前，我省政府采购工作也面临着不少问题。突出的是：不少建设工程和分散采购项目没有纳入到政府采购管理中来，政府采购规模仍然偏小；政府采购违规操作、供应商恶意串通，以及个别行业部门干预政府采购活动等现象还时有发生，政府采购制度建设滞后和贯彻执行不力的问题也尚未得到有效改变；政府采购结果与采购单位的期望还有较大差距，价格高、时间长，质量差的问题在个别项目中还有出现；集中采购机构和财政监管部门人员配备不足，业务素质参差不齐，工作效率和服务质量有待进一步提高。随着我国加入wto《政府采购协议》谈判的启动，政府制度改革进度与社会可承受能力的矛盾将更加突出，财政部门和政府集中采购机构将面临着更大的挑战，这些都要求我们采取有效的措施，切实加以改进和完善。

二、20__年我省政府采购工作重点

20__年，是实施“十一五”规划的最后一年，是我省应对国际金融危机、巩固和发展经济回升向好势头的关键一年，也是为“十二五”发展打好基础的重要一年。我厅将继续坚持以科学发展观为统领，按照“依法治税、为民理财、务实创新、廉洁高效”的财政总体工作思路，念好“实、稳、优”三字诀，牢固树立“依法采购、廉政采购、科学采购、和谐采购”的理念，以“规范、高效、创新、服务”为目标，围绕“深化国内改革”和“应对国际（gpa）谈判”两大任务，着重做好六项工作。

一是加强制度建设。明年要围绕国务院可能出台的《政府采购实施条例》，继续深入开展《浙江省实施〈政府采购法〉办法》（省政府规章）的调研工作，并研究制定政府采购合同履约监管、中介机构考核管理、政府采购评审专家管理等制度办法。同时在依法规范的前提下，创新管理方法和手段，简化采购流程，在省级政府采购系统全面推行首问责任制、服务承诺制、项目负责制等制度，完善内部操作流程,强化内部约束机制，进一步优化服务，切实提高采购效率和采购质量。

二是推进信息化建设。除按计划完成今年28个市县“政府采购信息系统”的推广应用外，将会同省政府采购中心，重点加快以浙江政府采购网、评审专家库、供应商库和商品价格信息库为主要内容的“一网三库”建设，同时要抓紧启动以网上招标采购

和全省集中交易为内容政府采购信息系统“二期建设项目”，尽早建立形成全省统一开放、竞争有序、资源共享的区域性网上政府采购市场，实现科学采购。

三是加强监督检查。没有检查就没有规范。20__年，我厅将结合建设工程领域专项治理工作，在省纪委监察厅的领导下，牵头开展对政府投资工程建设领域的物资采购专项检查工作。同时针对个别项目采购价格虚高、规避监管等突出问题，要重点查处、曝光一批虚抬价格、串通采购和不诚信经营的供应商，并会同有关部门制订出台《政府投资建设工程政府采购管理办法》，建立依法采购的长效机制。同时根据《浙江省集中采购机构监督考核管理办法》的要求，在20__年上半年，集中时间开展一次对全省集中采购机构的考核工作，对全省集中采购工作进行一次客观评价，奖优惩后，以此促进我省集中采购工作良性、快速发展。

四是落实政府采购政策。要按照省政府办公厅《关于建立政府优先强制采购节能环保和自主创新产品制度的通知》精神，制订和完善相关配套措施，确保政府优先采购、强制采购、首购订购等政策制度在浙江省全面得到贯彻落实。重点是要加大对节能、环保、自主创新等产品的支持力度，以及对浙江中小企业政府采购扶持，利用政府采购的规模优势和导向作用,充分发挥政府采购在我省建设生态文明、促进科学发展方面的积极作用，使政府采购真正“为我所用”。

五是做好gpa谈判应对工作。（略）

六是加强人才队伍建设。建设一支高素质的专业人才队伍，是顺利推进政府采购制度改革的保障。20__年要继续以深化财税文化建设为抓手，以学习沈浩等先进人物事迹为契机，探索建立以“采购当事人”为中心的采购服务理念，积极培育广大政府采购从业人员“爱岗敬业、务实创新、清廉有为”的工作氛围，以高度的责任心和无私奉献精神，做好各项政府采购工作。同时，进一步完善政府采购从业人员培训办法，建立政府采购从业人员的分类、分级培训和管理制度。结合政府采购信息化建设，加强对政府采购信息化专业人才的培训，培养一批懂技术、精业务的复合型人才，为全省政府采购信息化建设提供人才储备。

三、建议督察的几项重点工作

20__年我省政府采购工作的任务十分繁重，但我们相信，在省委、省政府的正确领导和各位督察员的大力支持下，一定能够圆满完成各项任务。同时真诚欢迎各位督察员能参与、督察以下工作：

（一）参与《浙江省实施〈政府采购法〉办法》调研

政府采购法于20__年出台后，实施条例制订一直滞后。20__年1月，《政府采购法实施条例（征求意见稿）》已正式由国务院法制办向全国公开征求意见，预计年内将颁布。为与之相衔接，我省《政府采购法》实施办法继续列入省政府20__年的二类规章计划。根据安排，我厅拟于今年7-8月份，会同省法制办等部门深入开展对该办法的调研，并结合浙江实际，希望我省的立法，在《政府采购法》缺失的县级政府集中采购、部门集中采购、分散采购管理、非招标采购方式和程序规范和电子化采购管理等方面有所突破和创新，在此，也真诚希望各位督察员参与我省的政府采购立法调研和办法起草工作，并发表真知酌见，积极谏言献策。

（二）参与对全省政府集中采购机构的监督考核

根据《浙江省集中采购机构监督考核暂行办法》的要求，计划在今年4-5月，我厅将会同省监察厅、省审计厅等部门开展对全省集中采购机构的考核，这是我省实施政府采购法以来的第一次依法对政府集中采购机构进行全面考核，因此我厅已将该项工作列为今年我省政府采购的重中之重工作。希望通过考核，既能检查发现目前我省集中采购工作中好的经验做法或存在的问题不足，也能客观评价集中采购机构的工作成效和服务水平，并将考核结果在全省公布，奖先促后，逐步建立一个“重服务、精业务、强素质、健机制”的政府集中采购管理体系。因此，迫切希望此项工作能有我们督察员的参与和监督，给社会一个更加客观、信服的考核结果。

（三）参与对全省协议定点联动采购项目的现场监督

对政府采购活动的现场监督，是最直接、最有效的督察手段之一。为探索建立“跨区委托、错位、做专做强”的集中采购新机制，从20__年底开始，我厅已将计算机、打印机、空调、服务器、数码相机、数码摄像机等19类协议定点项目，统一委托省市11家集中采购机构分别组织实施采购，并实行省市县三级联动，以节约采购成本，共享采购结果，共担监管职责。这次全省联支采购，不仅是对现有协议供货管理模式的完善，更是对我省集中采购机制的一次大胆探索和创新，并对下一步推行协议定点项目的全省集中交易提供体制基础，意义深远。为此，我们省市财政部门和集中采购机构已多次协沟通商，建立了工作小组，拟定工作方案，进行任务分工，目前各项目招标工作已陆续展开，并初步定于今年3月下旬依次进行开标、评标，届时，我们将邀请各位督察员莅临指导，并对开评标现场进行全程监督。同时，也真诚欢迎各位督察员随时、随地对其他涉及民生或社会关注度高的政府采购项目进行督察、指导。

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关键词 出版；文化自觉；文化自信

中图分类号G2

文献标识码A

文章编号1674-6708（2016）156-004 3-01

1 出版与文化

出版，《世界版权公约》1971年修订版第六条的解释为：“可供阅读或视觉可以感知的著作以有形复制并向公众普遍发行。”《中华人民共和国著作权法实施条例》和《辞海》的解释为：“将作品编辑加工后，经过复制向公众发行。”

文化，《辞海》的解释为：“广义指人类在社会实践过程中所获得的物质、精神的生产能力和创造的物质、精神财富的总和。狭义指精神生产能力和精神产品，包括一切社会意识形式：自然科学、技术科学、社会意识形态。

出版记录并传播人类文化、记录时代思想，并体现文化内涵，从某种意义上而言，出版史即文化史。出版活动，积淀文化，培育人类文明，例如，古代中国、印度、埃及、巴比伦，“四大文明古国”的美誉世人皆知，却不知世界上最早的出版中心也是诞生于此。出版中心的形成，文化它们早早就形成了便是世界上最早拥有出版的中心，由此形成了灿烂的古代文明。

美国著名编辑小赫伯特.S.贝利认为，“出版社并不因它经营管理的才能而出名，而是因它所出版的书出名”，“杰出的出版社是杰出的书造就的”。因此，高质量的出版物是出版企业的魂，而高质量的出版物必蕴含文化于其中。纵观古今，名留青史的出版单位和出版人，必是以文化为先，古有，刘向父子收集校理《战国策》、晋郭璞注《山海经》、明人解缙等编《永乐大典》、纪昀纂修《四库全书》、司马迁修《史记》-他们著书立说，记录所属时代的人和事，致使古代文化传承至今，熠熠生辉。近代有张元济、鲁迅、茅盾、邹韬奋、郑振铎……他们对古今中外优秀文化进行整合，以求开民智、强国家；更有商务印书馆、中华书局、开明书店、光华书局、读书生活出版社……他们于乱世中艰难求生，依旧固守出版大业，传承中华文化。

出版必须坚守文化，坚持“内容为王”，即使在市场化浪潮风起云涌的今天，面对a转企改制的大势、面对市场利益的驱动，出版依旧不能弃文化而动，而是更应该从文化自觉和文化自信的高度理解文化对于出版的深刻意义，并用以指导出版的实践活动。

2 新时期出版与文化的背离

新时期，面对转企改制、出版产业发展的新形势，新情况和新问题不断涌现。出版固守的“内容为王”受到挑战，内容变得不再重要，文化品位更无从谈起。甚至有人主张“跳出出版办出版”，并且认为，在出版企业成为市场主体之后，资本最重要，文化可以淡化。“一个黑眼睛只认得白银子的出版企业，往往视品位为笑话，看文化为迂腐，选题策划、经营管理，只问目的，不择手段，而且越是野狐禅越以为是创新之作”。市场经济，风潮汹涌，一些出版企业身在其中，逐渐淡化了自己曾经肩负的文化责任和使命，鼠目寸光，急功近利，无视出版物的文化品质，只想着赚个盆满钵满，致使文化向利益投降的现象频出。

近年来，出版物的质量令人堪忧，错字叠出、语言失范，逻辑混乱，一本新编的《世界地图集》，竟将经度118错标为18，将经度80错标为88；更加骇人听闻的是2013年5月，320万册《学生新华字典》，被发现质量问题相当严重，差错率高达万分之二十，是国家规定标准的20倍，令人啼笑皆非的是字典没有作者名，原版作者否认主编。而且，这批字典是由湖北省教育厅为农村中小学免费提供，其影响之恶劣，触目惊心！

我们每个人童年记忆里，一定有那么一幅温馨的画面，放学回家，让妈妈给自己买一本《新华字典》，从此便开始了学习语言之路。字典里，那一条条看似简单的字条，闪耀的却是人类古今文化的精华，是中华民族文化博大精深的浓缩与精华，体现的是对文化的传承和尊敬。而今，连《新华字典》都错误百出，不堪入目，学生可是祖国的未来。悲乎哀哉，出版与文化背离若此，出版便不再是出版，文化更无从谈起。

因此，新形势下，必须要认真面对出版与文化的背离现象，切实解决坚守与转型的两难困境。虽然形势艰难，挑战巨大，但文化是出版之魂，不得背离，只有做有文化的出版，出版才能真正突破当今的生存困境，实现真正意义上的蜕变式发展。

3 让出版继续坚守文化

践行高度的文化自觉和文化自信。著名学者认为，文化自觉是指生活在一定文化中的人对其文化有“自知之明”，明白它的来历、形成过程、所具有的特色和发展的趋向，不带任何“文化回归”的意思，不是要“复旧”，也不主张“全盘西化”或“全盘他化”。而“文化自信”，是指对自身文化价值的充分肯定和对自身文化发展的坚定信心。

对于出版而言，文化自觉意味着出版主体必须意识到自己身上所承载的文化传播重任，勇于担当传承文明的历史使命，坚守惩恶扬善、强国利民、积淀文化的科学出版理念。只有具备对历史使命和出版理念的文化自觉，才能在市场经济的大浪潮下，不为单纯利益所诱惑，自觉传承文化。而文化自信则源于中华民族五千年从未中断的文明，“国民之魂，文以化之；国家之神，文以铸之”。坐拥如此博大精深的文化宝库，我国出版应充满百倍自信地以“内容为王”，传承优秀文化，增强中国软实力。

提升出版编辑人员的素质。中华民族五千多年文明史，源远流长。编辑之“收集与诠释、整合与开拓、创意与造新”的累世之功不可没。自古以来，编辑家便与理想主义、社会良知等美好的词汇融为一体，正是无数编辑家的辛苦，促进了中华文化的传承。在当今大文化、大媒体时代，编辑更应该坚守文化传承，恪守职业信念，崇尚高文化品位，不随波逐流、不急功近利，心存敬畏，以强烈的文化责任感，参与新时代的文化建设，做真正的文明薪火的传承者。

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关键词农业机械化;农机安全生产;隐患;对策

农业机械化是农业现代化的基本内涵和重要标志。随着农业机械化的快速发展，农机在数量上逐年上升，机型种类日益增多，而农机安全生产的好坏，不仅关系到农业和农村经济的发展，而且更关系到广大农民群众的生命财产安全，同时还会影响到农机化事业健康、全面发展。要有效的预防生产与生活中的事故，保障人类的安全生产和安全生活，人类有三大安全对策，这就是预防事故的“三E”对策理论[1]。一是安全工程技术对策，就是通过安全设施、安全设备、安全装置、安全检测、监测等安全工程与技术硬件的投入，实现生产技术系统的本质安全化。二是安全教育对策，就是通过对全民，包括各级政府官员、企业法人代表、生产管理人员、企业员工，甚至社会大众、学生等的安全培训教育，以提高全民的素质，包括意识、知识、技能、态度、观念等综合素质。三是安全管理对策，是指通过立法、监察、监督、检查等管理方式，保障技术的条件和环境达标，以及人员的行为规范，以实现安全生产的目的。“三E”对策理论认为，要按照事故预防内在规律，切实采取三大安全对策，才能有效控制农业机械化安全事故的发生，逐步降低事故发生的频率。

1农机安全生产管理隐患

1.1道路运输的农用车辆

主要有拖拉机(手扶、小四轮及大中型拖拉机)和三轮、四轮农用运输车。农机安全管理部门主要依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《条例》)和《拖拉机驾驶员培训法》(以下简称《培训法》)，对这部分车辆和驾驶员实施安全管理[2]。拖拉机的转向性、制动性和稳定性较其他车辆差，噪声大，易疲劳，运输安全系数低，其在从事道路运输过程中较其他车辆更易发生事故。为此，在国家制定的交通、农机安全管理法规中，均对拖拉机载人做了禁止和限制性规定。但在我国广大农村，由于交通不便，一些群众为了一时方便，搭乘拖拉机的行为时有发生，而重特大农机事故中，大多数都与拖拉机载人有关，这样的事故案例屡见不鲜。另外，超载运输也是造成农机交通事故不容忽视的原因，超载易导致方向失控、制动失灵，在爬坡时车辆易向后滑，极易发生事故。

1.2农田作业(包括农副产品加工)的农机

农田作业的农机安全管理工作往往容易被忽视。人们往往认为农田作业环境简单，会操作就行，不会发生事故，其实这种想法是不正确的。从事农田作业的机械与从事道路运输的车辆相比，虽然相对发生事故的机率较低，但前者的数量远远大于后者(前者是后者的十几倍)，且作业有一定季节性，发生事故的可能性依然较大，如定远县每年有近百起农机事故。因此，对在农田作业的农机安全管理工作同样不能放松。

2农机安全生产对策

2.1深入乡村，抓好农机安全专项整治

重点整治无牌无证行驶(作业)和无证驾驶，强化源头管理;整治违章超载、载人等严重违章行为，消除事故隐患。要积极向当地人民政府反映乡村道路的农机事故隐患问题，提出加强乡村道路农机安全监管的建议[3]。要通过整治使农业机械上牌办证率、年检审率明显提高，农业机械技术状态明显好转，违章作业数量明显减少，农机事故率明显下降。

2.2进一步规范拖拉机驾驶员的考试制度，严格准入关

一是对考验员进行清理整顿，实行资格认证制度，不合格的一律不许上岗。二是制定和完善《驾驶员考试工作规范》，规范考验员行为，严格考试程序，明确考验员责任;要严格考试纪律，严把考试、发证关;要严把考试人资格审查关，做到“三不受理”，即:不见申请人身份证明原件不受理，不见医院体检证明不受理，申请人情况与所提供的资料不一致的不受理。三是进一步规范拖拉机登记制度，严把检验关。要做到“两不准一严禁”，即:不符合标准要求的车辆不准办证上牌;不按规定检验合格的不准办证上牌;严禁异地发牌发证。四是进一步搞好农机安全宣传工作，强化教育培训。五是改善安全生产管理手段，加强安全生产管理装备。要积极争取政府的支持，千方百计地节约经费，筹措资金，有计划地配备交通、通讯、安全技术检测、农机事故勘察处理、计算机辅助管理等技术装备;加快“检测线”、“检测车”等新检测装备的引进。同时还应考虑为乡级农机安全生产管理人员配备交通、通讯工具，促进农机安全生产管理手段科学化、现代化、标准化、正规化，提高科学管理水平，加大基础建设力度。

2.3农机安全教育对策

(1)农机安全部门一定要按照《条例》和《培训法》的要求，对农机驾驶操作人员进行全面的业务知识和驾驶操作技能培训，严把考核、发证与年审关，并定期组织他们学习有关法律法规，增强他们的法制观念，把他们培养成合格的驾驶操作人员，使他们能够在农机化作业中，充分发挥自身的主导作用，保障农机安全生产。

(2)对农民还应该加强农机安全作业常识宣传，使他们能够了解农机安全常识，在生产中遵守安全规章，以便消除因第三者过失造成的农机事故[4]。无论是农机交通事故还是农田作业事故，第三者的过失是造成事故的主要原因之一，特别是道路交通事故更是如此。

(3)加强宣传，把安全隐患消除在萌芽状态是一项重要措施。要多层次、多方位地向农民和机手宣传农机法律、法规，提高其操作、保养机车技能，对可能存在事故隐患的零部件及时进行更换，保证农机处于良好的技术状态。要求驾驶操作人员养成作业前检查农机技术状况，特别是对影响作业安全的零部件检查的良好习惯，从而在农机本身的技术状况方面保证作业安全，及时消除事故隐患。

(4)要对违章搭乘拖拉机者进行教育。从事交通运输的车辆之间，车辆与行人、非机动车之间发生交通事故时，责任比较易认定。但对于拖拉机违章载人所造成的人员伤亡事故，事故处理机关一般都认定驾驶员负全责。这样划分事故责任是不客观的，更不能体现法律面前人人平等的原则;同时也在一定程度上放纵了一些违章搭乘拖拉机者的行为。

2.4严格农机安全监理

农机安全监理工作主要体现在“立法”、“执法”“守法”各个方面，这就是农机安全监理的法制性。它要求农机安全监理工作要全面地依法办事，兼顾公平、公正和合理性，确保农机的作业安全。具体说来，从下面几个方面做起:

2.4.1强化源头管理，保障农业机械安全。农业机械的年检年审任务是安全消费的重点任务，经过年度检审使农业机械的安全功能和驾驶员的安全认识得到提高。具体做法有3点:一是将年度审验目标亮化。二是采取集合审验，镇站合作的办法，农机监理员下村入户，进田间地头、施工场地为农机户现场审验办公。三是提升服务意识。在检审任务中，主动做好服务工作，并协助机手做好迁延机的维修保养任务。

2.4.2加强田间道路检查，确保农机安全消费。农机安全监理任务的手段是确保农机作业安全，各镇和区监理科积极主动深入田间、上路检查，改正违章，打击 “黑机非驾”，检查一台，处理一台。展开农机安全宣扬，加强对场头机械的检查监视管理，组织技术人员对投入作业的机械逐台检查，维修保养，把事故消弭在萌芽形态。

2.4.3展开“创立安全农机，推进新乡村建立”活动。一是农机任务得到各级政府及社会各界的重视和支撑，引起人们对农机安全的重视。二是推进农机监理业务任务，一切安全示范单位的农机挂牌率、检验率、机证比都符合标准请求。三是推进了农机安全管理，一切安全示范单位都没有严重农机事故发作，事故率低，推进农机安全工作的开展。四是推进了农机安全监理标准化建立任务，各项规章制度不断健全完善。五是推进农机安全宣扬教育任务的普及进步，各示范村都到达“两有一能”(村村有固定的宣教场所、有固定宣扬标语警示牌、能活期进修培训)。六是推进基层农机安全监管网络体制的健全。

3总结

培养一支驾驶操作技术过硬、法规意识强的农机驾驶、操作人员队伍;农机安全监理部门要按照《条例》和《培训法》的要求，对农机驾驶操作人员进行全面的业务知识和驾驶操作技能培训，严把考核、发证与年审关，并定期组织他们学习相关法律法规，增强他们的法制观念[5]，把他们培养成合格的驾驶操作人员，使他们能够在农机化作业中，充分发挥自身的主导作用，保障农机安全生产。要大力宣传，全民动员，营造人人共同遵守《条例》的良好氛围;督促机主按时参加农机年检，并进行定期检查与保养，发现问题及时解决;充分发挥农机安全管理部门的职能作用，加大对农机违章作业的监督检查力度。

搞好农机安全生产工作，切实保障人民群众的生命财产安全，体现最广大人民群众的根本利益。要把农机安全生产作为一项长期艰巨的任务，常抓不懈，从全面贯彻落实“三个代表”重要思想，维护人民群众生命财产安全的高度，充分认识加强农机安全生产工作的重要意义和现实紧迫性，动员全社会力量，齐抓共管，全力推进。

4参考文献

[1] 鞠凤霞.浅论新形势下的农机安全管理[J].现代农业，2010(5):176.

[2] 孙中.农机安全监理执法的几个误区[J].中国农机化，2005(5):22.

[3] 庞志臣.加强农机安全监督管理的措施[J].现代农业装备，2010(4):55-56.