文件管理制度范文
时间：2023-04-11 06:09:59
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篇1
（一）总则
第一条为减少发文数量，提高办文速度和发文质量，充分发挥文件在各项工作中的指导作用，根据区建设局关于文书处理的有关规定，结合我单的实际情况，特制订本制度。
第二条文件管理内容主要包括：上级函、电、来文，同级函、电、来文，本单位上报下发的各种文件、资料。
第三条按照党政分工的原则，本单位各类文件（党支部和行政）统一由办公室归口管理。
（二）收文的管理
第四条公文的签收
1.单位所有文件（除领导订启的外）均由收发员（文书）登记签收、拆封（由上级或邮电局机要通讯员直送的机要文件除外）。在签收和拆封时，收发员（文书）需注意检查封口，对开口和邮票撕毁函件应查明原因。
2.对上级部门发来的文件，要进行文件、文号、机要编号的核定，如果其中一项不对口，应立即报告上级部门，并登记差错文件的文号。
第五条 公文的编号保管
1.收发员（文书）拆封和签收后应及时附上文件处理传阅单，作分类登记编号、保管。
2.本单位外出人员开会带回的文件及资料应及时送交收发员（文书）进行登记编号保管，不得个人保存，如职工工作需要借阅的可复印或借用。
第六条公文的阅批与分转
1.凡正式文件均需由办公室主任（或副主任）根据文件内容和性质阅签后，由收发员（文书）分送领导和承办部门阅办，重要文件或急作应立刻呈送领导（或分管领导）阅批后分送承办部门阅办。为避免文件积压误事，一般应在当天阅签完。
2.一般礼仪性质的函、电、单据等，可由办公室直接分转处理。如涉及几个单位会办的文件，应同各单位联系后再分转处理。
3.为加速文件运转，收发员（文书）应在当天或第二天将文件送到领导和承办部门，如关系到两个以上部门，应按批示次序依次传阅，最迟不得超过两天（特殊情况例外）。
第七条文件的传阅与催办。
1.传阅文件应严格遵守传阅范围和保密规定，不得将有密级的文件带回家、宿舍和公共场所，也不得将文件转借其他人阅看。对尚未传达的文件不得向外泄露内容。
2.阅读文件应抓紧时间，当天阅完后应在下班前将文件交收发员（文书），阅批文件一般不得超过两天，阅后应签名以示负责。如有领导批示、拟办意见办公室应责成有关部门和人员按文件所提要求和领导批示办理有关事宜。
3.阅文时不得抄录全文，不得任意取走文件夹内任何文件及附件，如确系工作需要，要办理借阅手续，以防止丢失泄密。
4.文件阅完后，应交收发员（文书），切忌横传。
5.办公室对文件负有催办检查督促的责任，承办部门接到文件、函电应立即指定专人办理。不得将文件压放分散，如需备查，应按照有关保密规定，并征得办公室同意后，予以复印或摘抄，原件应及时归档周转。
6.按照阅文范围，离、退休干部，一般由有关部门定期组织学习有关文件，或由办公室通知到单位阅文。
（三）发文的管理
第八条发文的规定
1.单位上报下发正式文件的权力分别集中党支部和行政办公室，各群众团体和部门一律不得自行向上、向下发送正式文件。
2.各群众团体、部门需要向上反映汇报重要情况或向下安排布置重要工作要求发文应分别向党支部、行政办公室提出发文申请，并将文件底稿分别交党支部、行政办公室审核。党支部、行政办公室同意发文，方可按党、政机构设置与业务分工统一归口以党×字、政×字发文。群众团体文件由党支部批转。
3.对单位影响较大，涉及多个以上领导分管范围的文件，须经领导班子研究决定后批准签发。其余文件均由主要领导批准签发。
第九条发文的范围：
1.凡是以党支部、行政办公室名义发出的文件、通告、决定、决议、请示、报告、编写的会议纪要和会议简报，均属发文范围。
2.党支部、、行政办公室下发文件主要用于：
（1）公布单位规章制度；
（2）转发上级文件或根据上级文件精神制订的文件；
（3）公布单位体制机构变动或干部任免事项；
（4）公布单位重大生产、技术、管理、政治工作、生活福利等工作的决定；
（5）发布有关奖惩决定和通报；
（6）其他有关重大事项；
3.党支部、行政办公室上行文、外发文主要用于：
（1）对上级机关呈报工作计划、请示报告、处理决定；
（2）同兄弟单位联系有关重大生产、技术、人事劳资、物资供应、科研、基建、管理、党群工作等事宜。
4.日常生产、技术、管理、党群工作中，有关图纸、技术文件、工艺修改、审批工作、安排部署、传达上级指示等事项，应按有关制度办理，经分管领导批准后，由各科室书面或口头自行通知执行，一般不用发文。
5.各科室如会议所作的决定，一般都不应发文，不备查考，可以科室名义用《工作简讯》发会议纪要。
（四）发文程序与要求
第十条 发文程序规定：
1.各科室需要发文，应事先向党支部、行政办公室提出申请；
2.党支部、行政办公室同意发文后，主办科室应以党的方针、政策和国家法令，上级指示或工作实际需要草拟文件初稿；
3.草拟文稿必须从本单位角度出发，做到情况确实、观点鲜明、条理清楚、层次分明、文字简炼、标点符号正确、书写工整。严禁使用铅笔、圆珠笔、红墨水和彩笔书写；
4.文稿拟就后，拟搞人应填附发文稿纸首页，详细写明文件标题、发送范围、印刷份数、拟稿单位与拟稿人，并签名、盖章、标定日期和密级；
5.办公室应根据党支部、行政的要求和上级有关指示精神，有关文件规定，对文稿进行审查和修改。对涂改不清、文字错漏严重、内容不妥、格式不符的文稿应退回拟稿单位重新拟稿；
6.经办公室审查修改后的文稿，送分管领导核稿（对文稿内容、质量负责）；
7.对审核时修改较多，有碍打印和存档的文稿，应由拟搞部门重新整理写清楚；
8.需经会签的文稿，应在交付打印前送会签部门会签；
9.文稿审核会签后，按批准权限的规定分别呈送党政领导审定批准签发；
10.经领导批准签发后的文稿交办公室收发员（文书）统一编号送打字室打印；
11.文件打印清样，应由拟稿人校对，校对人员应在发文稿上签名；
12.文件打字后，由办公室派专人按数印刷，再由收发员（文书）分发并检查落实情况。
（五）文件的借阅和清退
第十一条各部门有关工作人员因工作需要借阅一般文件，需经本部门负责人签写便条，对有密级的文件须分管领导或办公室主任同意后方可借阅。
第十二条借阅文件应严格履行借阅登记手续，就地阅看，按时归还。任何人不得将文件带走或全文抄录，不允许拆卷和在文件上勾划等。
第十三条办公室收发员（文书）对承办的公文应抓紧催办，应定期对事情已经办妥的本单位文件和上级要求限期清退的文件，进行收缴清退工作。（一般为月底一小清，季末一中清、年终一总清）。如发现文件丢失，必须及时查明原因和责任者，并如实向领导报告。
（六）文件的立卷与归档
第十五条文件的归档范围：
1.凡下列文件统一分别由办公室收发员（文书）负责归档：
（1）上级机关来文，包括上级对单位报告、申请的批复；
（2）党支部、行政办公室发出的报告、指示、决定、决议、通报、纪要、重要通知、工作总结、领导发言和生产工作的各类计划统计、季度、年度报表等；
（3）党支部会、主任办公会议、中层干部会议、职工委员会以及各种例会记录；
（4）支部党代会、职代工、工会会员代表大会、团代会等组织召开的代表大会所形成的报告、总结、决议、发言、简报、会议记录等；
（5）有保存价值的人民来信来访记录及处理结果；
（6）参加上级召开的各种会议带回的文件、资料及本单位在会上汇报表言材料等；
（7）上级机关领导同志来单位检查视察工作的报告、指示记录，以及本单位向上级进行汇报的提纲和材料；
（8）反映本单位生产活动、先进人物事迹及领导工作等的音、像摄制品；
（9）单位日志和大事记；
（10）单位向上级请示批复的文件及上报的有关材料。
2.业务科室，各群众团体日常工作中形成的活动资料，由各业务科室、群众团体负责立卷归档。
第十六条立卷要求
1.文件立卷应按照内容、名称、时间顺序，分门别类地进行整理归档。
2.立卷时，要求把文件的批复、正本、底稿、主件、附件收集齐全，保持文件、材料的完整性。
3.要坚持平时立卷与年终立卷归档相结合的原则。重要工作、重要会议形成的文件材料，要及时立卷归档。
4.上年度形成的文件材料，要求在下年度7月份以前整理完。
（七）文件的销毁
第十七条对于多余、重复、过时和无保存价值的文件，办公室应定期清理造册，并按上级有关规定，办理申请销毁手续。
篇2
第一条为加强对行政机关规范性文件的管理，推进依法行政，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《省规章和规范性文件备案规定》等有关法律、法规和规章，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称规范性文件是指政府及其部门在法定职权范围内制定并公开的，规范行政管理事务，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力的文件。
行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关的请示、报告等，不适用本规定。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
第三条本规定适用于我市和各县（市）、区政府以及所属工作部门（以下称行政机关）规范性文件的制定和备案工作。
第四条本规定所称政府所属工作部门包括市、县（市）区政府的组成部门、办事机构、直属机构、特设机构、派出机构和其他依法具有行政管理职能的机构。
临时机构、部门内设机构不得以本机构的名义对外规范性文件。
第五条行政机关制定规范性文件，应当体现改革精神，符合精简、统一、效能的原则，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。
第六条行政机关的规范性文件必须符合下列要求：
（一）与法律、法规、规章和国家政策相一致;
（二）属于制定机关的法定职权范围;
（三）行政机关职权与责任相统一;
（四）保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第七条行政机关不得在规范性文件中设定下列内容：
（一）行政许可事项;
（二）行政处罚事项;
（三）行政事业性收费事项;
（四）其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
行政机关为实施法律、法规、规章，在规范性文件中作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务及限制公民、法人或者其他组织的权利。
第二章起草与审查
第八条行政机关起草规范性文件，应当对制定该文件的必要性、可行性进行研究，对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行充分的调研论证，可以采取座谈会、听证会、论证会、向社会公示等形式广泛征求意见。
规范性文件内容涉及本级政府其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草部门应当征求其他部门的意见，或者与其他部门联合起草。
第九条规范性文件有效期自实施之日起最长不得超过5年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。规范性文件效力终止的，制定机关应当向社会公布。
行政机关认为规范性文件有效期届满后需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件实施情况进行评估。经评估，规范性文件内容无须修改的，制定机关应当继续实施该文件的决定;文件内容需要修改的，根据评估情况修订。
政府规范性文件由实施机关进行评估，部门规范性文件由制定机关进行评估。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的，由主要实施机关进行评估。主要实施机关进行评估时，应当征求其他实施机关的意见。
修订规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查、。
第十条制定部门规范性文件，应当经本部门负责法制工作的机构审核修改，部门领导集体讨论通过，由部门主要领导签署送审草案，报送本级政府法制机构进行合法性审查。
第十一条部门送审部门规范性文件时，应当向本级政府法制机构提交下列材料：（一）送审的公函;（二）规范性文件草案;（三）起草规范性文件的说明;（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料;（五）征求意见的有关材料。
第十二条政府部门认为需要以政府名义制定规范性文件的，应当先报请本级政府同意。
部门组织起草的政府规范性文件，应当经部门负责法制工作的机构审核修改，部门领导集体讨论通过并经主要领导签署意见后，形成送审草案报本级政府，由政府的法制机构进行审查。
部门送审组织起草的政府规范性文件时，应当向政府法制机构提交政府同意制定该文件的批示及本规定第十一条（二）至（五）项规定的材料。
第十三条政府法制机构应当对报送的规范性文件内容是否符合本规定第五条、第六条、第七条的规定进行审查。
第十四条报送审查的规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出补充修改或暂缓制定的意见，退回起草部门：（一）制定该规范性文件的基本条件尚不成熟的;（二）超越制定机关的法定职权范围的;（三）文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的命令和决定的;（四）未征求相关部门意见以及对存在的重大分歧未与有关部门进行协调的。
第十五条政府法制机构可以对报送审查的规范性文件草案进行修改并协调存在的分歧意见。对草案中涉及的重大问题，政府法制机构可以通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，听取有关单位和个人的意见。
第十六条政府法制机构应当自受理规范性文件草案之日起10个工作日内审查完毕。
对于争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题需要进一步调研的规范性文件草案，在前款期限内不能审查完毕的，经法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长理由告知送审部门。
规范性文件草案涉及重大社会公共事项需要听证的，根据《*市人民政府重大社会公共事项决策听证暂行办法》的有关规定办理。
第十七条行政机关因下列紧急情况需要制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准后即时：（一）发生重大自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的;（二）执行上级机关的紧急命令和决定。
第十八条政府法制机构对政府规范性文件审查后，应当将审查意见书面报送本级政府办公厅（室），由办公厅（室）按程序办理。政府法制机构对部门规范性文件进行合法性审查后，应当将审查意见书面通知制定规范性文件的部门。部门应当按照政府法制机构提出的审查意见进行补充和修改，对审查意见不能采纳的，应当自接到审查意见之日起10日内向政府法制机构书面说明理由。
第三章决定与
第十九条政府规范性文件，应当由本级政府法制机构负责人签署意见、政府秘书长（办公室主任）审核、政府分管领导审签、政府主要负责人签发。政府规范性文件规定的内容涉及公民、法人和其他组织切身利益或者对社会有重大影响的，应当经政府常务会议或办公会议审议决定。
第二十条部门规范性文件，应当经部门办公会议审议决定，并由本部门主要负责人签发。
第二十一条规范性文件应当向社会公开。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
市政府及其部门制定的规范性文件应在《*市人民政府公报》全文。在《*市人民政府公报》刊登的规范性文件文本为标准文本。
县（市）、区政府应当建立政府公报，统一本级政府及其部门的规范性文件。
除按前款形式公布外，制定机关还可以通过公告栏、网站、杂志、广播、电视等形式公布规范性文件。
规范性文件有效期内废止文件的决定或者有效期届满继续实施规范性文件的决定按照前款规定。
第二十二条市及县（市）、区政府部门提请本级政府办公厅（室）在政府公报部门规范性文件应当提交以下材料：
（一）本级政府法制机构的审查意见;
（二）规范性文件正式文本及电子文本。
第二十三条规范性文件应当自之日起30日以后施行，但因重大公共利益的需要或者后不立即施行将妨碍规范性文件施行的，可以自之日起施行。
第四章备案与监督
第二十四条市及各县（市）、区政府制定的规范性文件应当自之日起30日内由本级政府法制机构向上一级政府报送备案（径送政府法制机构），并提交以下材料：（一）备案报告;（二）规范性文件的正式纸制文本（附电子文本）;（三）制定规范性文件的说明。
第二十五条政府部门制定规范性文件，应当自文件正式之日起30日内向本级政府报送备案（径送政府法制机构），并提交备案报告和规范性文件正式纸制文本（附电子文本）。
第二十六条按照第十七条规定制定的规范性文件，应当自文件正式之日起5个工作日内向本级政府报送备案（径送政府法制机构），并提交备案报告和规范性文件正式纸制文本（附电子文本）。
第二十七条报送规范性文件备案，符合本规定第二十四条、第二十五条、第二十六条规定的，政府法制机构予以备案登记;不符合第二十四条、第二十五条、第二十六条规定的，通知制定机关补充报送符合规定后，予以备案登记;不属于规范性文件的不予登记，并向制定机关说明。
经备案登记的规范性文件，由政府法制机构定期公布目录。
第二十八条政府法制机构应当对报送备案的部门规范性文件进行核查，对下级政府规范性文件进行合法性审查。
经核审发现报送备案的部门规范性文件与政府法制机构原审查意见不一致的，或下级政府制定的政府规范性文件内容不符合本规定第五条、第六条、第七条规定的，政府法制机构可以建议制定机关予以修改、撤销或者提出处理意见报本级政府决定。
制定机关应当在接到前款规定的处理意见之日起20日内，将处理情况报政府法制机构。
第二十九条违反本规定制定的规范性文件无效。政府法制机构可以提请本级人民政府撤销该文件，并在公开该文件的载体上公告。
第三十条违反本规定制定规范性文件情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，政府法制机构可以建议有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
第三十一条制定机关的规范性文件未按本规定报送备案的，或者不执行备案审查处理意见的，由接受备案的政府法制机构通知制定机关限期改正;逾期不改正的，给予通报批评，并建议有关部门追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
第三十二条国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触的，可以按照下列规定办理：（一）对于政府规范性文件可以向制定机关或者上一级政府法制机构提出书面意见;（二）对于部门规范性文件可以向制定机关或者同级人民政府法制机构提出书面意见。
制定机关或者政府法制机构应当对国家机关、社会团体、企业事业组织、公民提出异议的规范性文件进行审查，并予以答复。第五章附则
第三十三条行政机关应当经常对规范性文件进行清理，发现与法律、法规、规章和国家有关方针政策规定不一致的，应当及时修改或废止。
篇3
第一条为规范行政规范性文件的管理，促进依法行政，维护法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称行政规范性文件，是指政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，根据法律、法规、规章和上级政府的命令、决定，依据法定职权和程序制定并公开的，涉及公民、法人或其者其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。政府以自己名义的规范性文件为政府规范性文件；政府工作部门、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以自己名义的规范性文件为部门规范性文件。
第三条政府及其部门内部的管理制度，包括人事、行政、外事、财务管理等对公民、法人或者其他组织权利、义务没有直接影响的内部管理规则、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本规定。
第四条市政府和部门规范性文件的制定、审查、公布、备案等活动，适用本规定。
规范性文件的制定，应当有年度计划。
本规定所称制定，包括规范性文件的制定、修改和废止。
第五条市政府法制机构具体负责规范性文件的审查、备案和汇编工作。
第六条下列行政机关可以制定规范性文件：
(一)市政府及其工作部门、派出机关；
(二)县、区人民政府及其工作部门、派出机关；
(三)乡人民政府；
(四)法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织。
第七条下列机构不得制定规范性文件：
(一)临时性机构；
(二)为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；
(三)部门的内设机构及派出机构。
第八条违反本规定制定、的规范性文件自始无效，公民、法人或者其他组织有权拒绝执行，并可向本级政府或上级政府法制机构举报。
第九条制定规范性文件，不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定主体的法定职权范围。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定，确需引用时应注明其名称和条款。
第十条制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施以及其他应当由法律、法规、规章规定的事项。
第十一条规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
第十二条规范性文件一般以条文的形式表述。除内容复杂的外，不分章、节。
规范性文件的名称一般称"规定"、"办法"、"规则"、"细则"、"意见"、"决定"、"通知"、"公告"和"通告"等。涉及实体内容的一般用"规定"、"办法"、"细则"等。
规范性文件的名称不影响其性质和对其合法性审查。
第二章规范性文件的起草
第十三条起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行调研，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行论证。
第十四条起草规范性文件，应当听取公民、法人或者其他组织的意见。
起草部门听取意见，可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。
第十五条公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当研究处理，并向其反馈意见和建议的采纳情况。涉及重大问题的意见和建议应当在草案说明中载明。
第十六条政府规范性文件可以由政府有关部门或政府法制机构组织起草，部门规范性文件可以由其内设的相关业务机构或法制机构负责起草。必要时可以邀请或委托有关专家、研究机构起草。
第十七条起草规范性文件应当征求除政府法制机构以外的其他相关部门的意见。认为有必要的，可以由两个以上部门联合起草。
相关部门对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调，协调不成的，应报请本级政府决定。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。
第十八条部门规范性文件或者由政府委托部门组织起草的规范性文件草案，应当由部门法制机构统一审核、修改，并由部门法制机构提请部门会议审议，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿。
部门法制机构审核的内容应当包括：是否具有制定的必要性和可行性；是否超越制定机关法定职权；内容是否与法律、法规、规章和上级命令、决定相抵触；具体规定是否适当；是否与相关的规范性文件相衔接；是否征求相关部门和管理相对人的意见；是否对重大分歧意见进行协调；其他需要审核的内容。
部门法制机构的审核意见应当在起草说明中载明。
第十九条政府委托部门组织起草的政府规范性文件形成送审稿后，报政府审议。报政府审议的政府规范性文件送审稿，在正式前应当由政府办公厅(室)转送政府法制机构审核。政府法制机构审核时需起草部门提供相关资料的，起草部门应当予以配合。政府委托法制机构组织起草的政府规范性文件送审稿，经政府法制机构领导集体讨论通过后报政府审议。
第二十条规范性文件应当规定有效期。有效期自规范性文件之日起最长不得超过五年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。
规范性文件有效期届满前六个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责。
重新修订的规范性文件为新制定的规范性文件。由原起草单位按照本规定的要求重新报送审查。
第三章部门规范性文件的审查
第二十一条部门规范性文件，依照本规定第十八条经部门领导集体讨论通过后，应当在公布之前送本级政府法制机构审查。
未经政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得。
第二十二条送政府法制机构审查的部门规范性文件送审稿，应当由起草部门的主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由各部门的主要负责人共同签署，并由主办部门负责送审。
第二十三条部门规范性文件送审时，送审部门应当向政府法制机构提交下列材料：
(一)送审的公函；
(二)部门规范性文件送审稿；
(三)部门规范性文件的说明；
(四)征求意见的有关材料；
(五)起草部门规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
(六)其他有关材料。
第二十四条符合第二十三条规定的部门规范性文件送审申请，政府法制机构应当受理并出具受理回执。
提交的材料不符合第二十三条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。
第二十五条政府法制机构主要依据公共法对规范性文件的下列内容进行合法性审查：
(一)制定机关是否具有相应的法定职权；
(二)规范性文件是否与法律、法规和规章相抵触；
(三)规范性文件之间是否矛盾；
(四)规范性文件的制定是否符合程序及规范要求。
第二十六条政府法制机构应当在受理之日起十个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。
争议较大、内容复杂或涉及其他重大复杂问题需进行论证的，在前款规定的期限内不能审查完毕的，经政府法制机构负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知送审部门。对审查期限的规定不包括论证时间。
政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。
第二十七条因情况紧急，需要立即制定规范性文件的，可以不受本规定第十四条、第二十四条第二款、第二十六条规定的约束。
前款所称情况紧急是指：
(一)发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；
(二)执行上级机关的紧急命令和决定。
第二十八条对符合本规定的部门规范性文件送审稿，政府法制机构应当作出审查同意的意见并统一登记编号。
对不符合本规定第十一条、第十二条规定的，政府法制机构在作出审查同意意见的同时，应当提出补充修改的意见。
第二十九条部门规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制机构应当作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见，退回送审部门：
(一)违反本规定第九条、第十条规定的；
(二)制定部门规范性文件的基本条件尚不成熟的；
(三)有关部门对部门规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，送审部门未与有关部门充分协商或协商不成的。
政府法制机构根据前款规定作出不予同意、补充修改或者暂缓制定的意见前，应当听取送审部门的意见。
第三十条政府设规范性文件审查专用章。
政府法制机构作出的书面审查意见应当加盖规范性文件审查专用章。
第三十一条送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理，并在五个工作日内反馈意见。
第三十二条送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到书面审查意见之日起十个工作日内以书面形式提出意见，说明理由，提请政府协调解决。
第四章规范性文件的公布与解释
第三十三条规范性文件应当向社会公布。未向社会公布的规范性文件一律无效。
公民、法人或者其他组织有权免费查阅已经公布的规范性文件。
第三十四条部门规范性文件未经本级政府法制机构审查不得印发。政府法制机构发现未经审查而印发的部门规范性文件，可以提请本级人民政府撤销该文件，并在公开文件的载体上公告。
第三十五条市政府规范性文件的载体是《*市人民政府公报》。部门规范性文件公布时应在首页右上角标明登记编号，并抄报原审查的政府法制机构一式两份及电子文本，政府法制机构依登记编号统一在网站上公布。
公布规范性文件，还应当同时在政府公众信息网站和其他公众媒体上。
第三十六条市政府规范性文件，经市政府审议通过后，由市政府办公厅负责。
依照本规定第二十七条需要立即执行的市政府及部门规范性文件，市政府办公厅或制定部门可先行通过政府公众信息网络和其他公众媒体执行，但事后仍须依第三十五条的规定统一。
第三十七条县(市)、区政府及其部门制定的规范性文件的制度由县级政府规定。
第三十八条规范性文件一般应当自公布之日起三十日后施行。但公开后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可自公开之日起施行。
第三十九条规范性文件的解释权属于制定该规范性文件的政府或部门。
第五章规范性文件的备案
第四十条县(市)、区政府制定的政府规范性文件，应当自之日起十五日内，送市政府法制机构备案。
第四十一条县(市)、区政府规范性文件备案，应当向市政府法制机构提交下列材料：
(一)报送备案的公函；
(二)规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定一式二份及电子文本；
(三)制定规范性文件的说明；
(四)制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家政策；
(五)已公开的证明材料；
(六)其他需要备案的材料。
第四十二条市政府法制机构对备案的县(市)、区政府规范性文件依照本规定第二十五条进行合法性审查，同意备案的规范性文件目录按季在《*市人民政府公报》上公布。
县(市)、区政府规范性文件违反本规定第九条第一款、第十条的，不得作为行政执法的依据；市政府法制机构不予备案并提出撤销或者责令改正的建议，报市政府决定。
第四十三条垂直管理部门的规范性文件由本部门法制机构依照本规定第四十条、第四十一条的规定，报本级政府法制机构备案。
第六章监督与责任
第四十四条各级政府及其部门应当定期对其制定的规范性文件进行清理，根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对已公布的规范性文件进行修订或者废止。
政府规范性文件的清理，由原起草部门负责。原起草部门应当根据清理情况提出对政府规范性文件的处理建议，报本级政府决定。
第四十五条市政府法制机构负责对市政府部门、县级政府的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
县级政府法制机构负责对本级政府部门及乡(镇)政府、街道办事处的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
部门法制机构负责对本部门的规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。
第四十六条政府法制机构对规范性文件的制定和管理情况进行监督检查，根据不同情况作出如下处理：
(一)对未经政府法制机构审查而印发、的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效；
(二)对未经备案的县级政府规范性文件，市政府法制机构可以向市政府提出撤销或责令改正的建议；
(三)违反本规定制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，制发机关应依法赔偿，政府法制机构可一并提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任；
(四)不依照本规定送审或者备案、规范性文件的，政府法制机构应当责令其改正；拒不改正的，可以提请监察机关等有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
篇4
（上海大隅实业发展有限公司 200336）
【摘要】通过对我国内部控制体系文件建设的现状和表现形式认知，以及关联性分析，阐述企业应该如何来建设体系文件，达到内部控制规范的目的。
【关键词】内部控制体系文件现状 表现形式 建设意见
自2008 年五部委出台《企业内部控制基本规范》和配套指引之后，尤其是在证监会出台IPO 公司的相对规定和2011 年开始实施的上市公司内部控制的自我评价和内部控制审计试点后，企业内部控制体系文件建设在中国的大地上激起了千层浪，目前大多数企业对内部控制理解不同，导致企业内部控制体系文件的形式和内容也就呈现出多样化，可谓百花齐放。
一、我国目前内部控制体系文件建设的误区
企业对于内部控制体系文件建设的目的和理解不同，导致内部控制体系文件在建设和执行过程中存在一些偏差和错误的作法，未能达到内部控制体系文件建设的真正目的，反而本末倒置，浪费了财力、物力和人力。
（一）政出多门，制度缺乏权威性，影响业务执行的效果和效率
这主要表现为企业在制定内部控制体系文件时，由企业各部门根据需要自行制定和下发，往往各部门对同一业务的管理方向和要求不一致，各自为政，各执行各的，员工在处理业务时相互扯皮和推诿，导致内部控制体系文件的权威性不高，员工不重视。
（二）数量繁多，缺乏系统、全局、长远的发展思考
在笔者进行咨询时，发现很多企业的内部控制体系文件的数量可谓众多，往往一家企业所有的内部控制体系文件累加起来能达到百份。产生这样的情况，主要在于企业出现一些问题时，发现没有内部控制体系文件进行约束和规定，内部控制体系文件成为“查缺补漏”的重要武器，临时性进行制定，这种情况往往只针对出现的个别问题，导致整体内部控制体系文件缺乏系统性、长远、全局性的思考，整套体系之间衔接不强，往往存在自相矛盾，或者因为临时性制定，考虑不周到，内部控制体系文件内容本身就存在一定的漏洞，在执行一段时间后，发现存在问题，又重新进行修改或增加，周而复始导致数量过于庞大。
（三）只为监管部门需要，重形式不重实质
目前我国对于上市公司、准备IPO 的公司、国资委管理的企业，都有明确的规定要求企业建立健全内部控制体系，因此，存在许多企业为了满足监管的要求，让某一部门或请外部中介机构制定了内控制度，但往往存在只是在形式上满足了需求，但实质内容可能存在并不符合企业的发展和管理的需要，或者内部控制体系文件的内容与业务存在脱节，不能达到内部控制的真正目的，成为一纸空文。
（四）忽视对内部控制体系文件的培训和落实的跟踪检查，导致执行性不高
内控体系文件的制定，是为了落实和执行，达到控制的目的。首先，很多企业内控体系文件只完成下发这一任务，忽视了对体系文件的培训和宣讲，而培训则是体系文件建设的基石，是让执行者明白企业管理层的要求和目的，以及应该如何做和怎么做，而宣讲的过程，也就是传达企业文化和发展战略，提高员工的积极性和认知。其次，内部控制体系文件执行的效果需要进行跟踪检查：一是为了检验企业编制的内控体系文件是否满足管理的需求，是否存在漏洞，帮助企业管理层作进一步的修正和完善；二是通过对执行结果的检查，对企业在执行过程存在的问题，及时发现和进行整改，规避风险的发生，达到查缺补漏、防微杜渐的目的。而众多企业往往忽视培训和跟踪检查这两项重要的任务，员工执行力不强，使内控体系文件流于形式。
二、我国企业内部控制体系文件建设的主要表现形式
（一）以企业管理制度形式表现
管理制度，是最主要的表现形式，使用最广，被多数企业认可，一般在企业的章程中有明确规定制度的审批权限，通常为企业的厂规。
（二）以内部控制手册形式表现
内部控制手册，这几年通过外部中介机构的介入，以及一些海外上市公司多年的使用，目前被广泛的认知、认可、接受。相对于制度的表现形式，使用流程图、表格替代繁冗的文字，内部控制手册的设计相对便捷，对于使用者，能很快地检索到所需的信息，规避了制度长篇累牍的缺点。
（三）以流程文件形式表现
流程文件纯粹就是按企业的业务内容进行分类，形成业务流程，如销售、生产、采购、融资等，用文字形式从业务的发生到业务结束，描述每个部门、每个岗位每一个节点要做什么，相对于制度，少了一些原则的、笼统的、定义性的文字，多数用于制度尚未建立，或成立初期的企业。
（四）以ISO 质量管理体系认证文件形式替代
ISO 质量管理认证体系文件，在20 世纪末21 世纪初，被广泛应用，很多中介机构帮助企业建立质量管理认证体系，加之需要进行年度检验，所以很多企业ISO质量管理认证体系文件还是很规范和齐全的，并被企业当作管理制度使用。在《企业内部控制基本规范》出台后，一些企业就以ISO 质量管理认证体系文件当作内部控制体系文件使用。
三、企业管理制度和内部控制手册的关联
笔者在咨询公司工作期间，曾经有许多管理当局对内部控制手册和企业管理制度有什么区别产生疑惑。企业管理制度和内部控制手册，是内部控制体系文件的两种表现形式，对于企业采用哪种方式，并没有明文的规定，而且《企业内部控制基本规范》的出台，也没有强制要求企业一定编制内部控制手册。
对于两种表现形式的关联，主要在以下几个方面。1. 国有国法，家有家规，企业管理制度更多的是从原则性、规范性的角度去规定企业的各项管理、业务行为，并且因为企业管理制度的严肃性、权威性，往往不能朝令夕改；而内部控制手册，更多的是在企业管理制度的规范性、原则性基础上，以业务流程的形式，细致地描述每一个节点的操作要求，而且可以根据业务情况的变化，在不违背企业管理制度原则性要求的基础上，进行适当的修正。两者之间的关系，类似于国家制定的各项法律法规和实施细则。
2. 根据公司法的规定，公司的章程中都会规定管理制度的审批权限，一般为公司的董事会或总裁室等治理层面，因此也决定管理制度的权威性，也正是因为如此，管理制度往往被“束之高阁”，基层员工一般很难接触到，更别提知晓管理的要求；内部控制手册，更多的是操作指引、操作细则，审批权限可以下放到管理层，可以深入到基层。
3. 企业管理制度一般都采用文字的形式，而内部控制手册的表现形式会更加灵活，使用表格、流程图等形式，对于使用者更加方便。尤其对于生产型企业，许多业务操作层面的员工，并没有较高的知识，通篇的文字，对于他们理解可能存在一定的难度，采用内部控制手册的形式，流程图的操作指引，相对清晰和明了，并且可以通过表格形式，将流程内容进行展现，操作层面的员工只需关注其业务范围那一部分就可以了。当然，目前有许多企业将管理制度和内部控制手册合一，也不失为一种解决策略。
四、企业内部控制文件和ISO 体系文件的关联
对于企业内部控制文件和ISO 体系文件两者之间的关联包括如下几个方面。
1.ISO 体系文件要求企业按照国际标准化的品质体系进行品质管理，提高工作效率和产品合格率；内部控制体系文件的建立目的是企业经营管理的合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、提高经营效率和效果、促进企业实现发展战略。两者在本质上有明显的区别。2.ISO 体系文件，只是针对企业质量管理这一方面，企业内部控制体系文件涵盖的内容更加广泛，企业质量管理只是其中一个方面。企业在编写内部控制体系文件时，质量管理这一方面可以借鉴ISO 体系文件的内容，并且对于ISO 体系文件中涉及业务流程通用部分，内部控制体系文件是可以引用的，并不代表两个体系文件，有两套业务流程说明，而且是大相径庭。
五、我国内部控制体系文件建设的建议
内部控制体系文件是企业建设内部控制的一个载体，企业是通过这个载体来传达企业的发展战略和管理要求。不同的内部控制体系文件有些特殊性和适应性，不同类型的企业、不同发展阶段、外部监管需求不同，企业可以有针对性选择，方能达到内部控制体系文件建设和实施的目的。
1. 不同类型企业内部控制体系文件采用方式。生产型企业，主要考虑基层员工的知识水平和理解能力，内部控制手册或流程文件更具适用性；而对于知识密集型企业，内部控制体系文件采用何种方式相对灵活，在于管理层倾向于哪一种。
2. 不同发展阶段内部控制体系文件采用方式。企业处于创业期，业务模型还是探索期间，采用业务流程文件，相对简单、简捷，可以依据业务的发展，进行逐步的完善和修正；企业进入到成长期，发展战略和业务模式已经达到一定的雏形，规划已经清晰，可以制定管理制度，用规章制度进行规范和约束，使之管理和业务行之有规则；企业到成熟期，业务规范已经壮大，涉及面广，采用内部控制手册，将各个管理层面和业务层面都更加细致地描述，便于管理层的管理和考核。
3. 外部监管要求内部控制体系文件采用方式。上市公司、国资委管理的公司，因为涉及外部监管的要求，企业管理制度的审批权限往往都在于董事会，而且上市公司的重要制度需要对外披露，因此可采用企业管理制度和内部控制手册两种方式，企业管理制度用于规定原则性、规范性要求，内部控制手册进行细节性描述，管理制度的权威性加上内部控制手册的全面性，两者相辅相承，达到企业内部控制建设的目的。
对于准备IPO 的公司，我国主板、创业板、中小板都有明确规定，要求企业建立健全内部控制，因为企业的内部控制体系文件的建设并不是一朝一夕的事情，对于准备IPO 的公司，考虑准备时间的因素，此时企业可以根据法律法规的规定，进行企业管理制度的建设或在原有的基础上进行修正，满足外部政府部门的要求，在此基础上逐步进行内部控制体系文件的建设和完善。
篇5
关键词：电子文件管理反馈机制优化升级
电子文件管理反馈机制是指在电子文件管理全流程中，对每一个电子文件管理环节进行及时的结果信息收集，作出客观准确的评估，并依此决定或调整下一个管理环节。电子文件管理反馈发生在电子文件生命周期的每个阶段，并对下一阶段产生深远影响。企业电子文件管理的反馈机制则是立足企业管理环境与电子文件特点，根据企业职能结构确定反馈主体、根据企业业务流程决定反馈程序，以电子文件管理系统为核心形成反馈信息流的一种机制。本文所研究的企业电子文件管理反馈机制主要关注企业内部反馈，对企业外部组织的相关反馈不作研究。
一、企业电子文件管理建立反馈机制的必要性
反馈机制实际上建立了一种沟通机制，使企业各部门员工能够了解管理层设定的电子文件管理目标，并有机会表达对这种目标设定的认可或质疑。同时，管理层能够通过多方途径，获取企业各部门员工在具体业务操作过程中，对电子文件管理策略的落实程度，并以此为依据，不断对企业电子文件管理进行改进和升级。具体如下：
（一）反馈机制通过帮助企业电子文件管理实现质量控制与自我调节，来解决决策层与执行层之间的供需不平衡问题
传统的企业电子文件管理往往由管理层作出决定后，各部门负责电子文件管理的专门人员或相关人员，完全按照管理层决定的电子文件管理制度、规范、流程等，执行电子文件管理系统中的某些操作。在这种单向工作流中执行层是否能够按照企业级电子文件管理战略路线执行好决策，是缺少足够的评估依据的。设置反馈机制后，企业电子文件管理流则不再是单向的，而是形成决策层与执行层之间“上传”与“下达”的双向甚至多向沟通机制。企业电子文件管理的过程因此处于监控之下，反馈信息能够直接反映这些过程中各方管理行为是否妥当，上传至管理层后，便会形成对企业电子文件管理的实时反思与不断调整。
（二）反馈机制通过强化企业电子文件管理过程中的协同合作，来解决协作部门之间的供需不平衡问题
传统的企业电子文件管理中，固化的制度、规范、流程以及相对稳定的电子文件管理系统，往往导致部门之间、员工之间以及人与系统之间缺少必要的沟通。反馈机制的设立着重关注业务部门对于电子文件管理的认知或建议，增强除文档管理部门之外，其他协同部门的参与程度。形成多方参与、共同协商、企业各层级普遍具有共同认知的一种电子文件管理状态。
（三）完善的企业电子文件反馈机制作为企业内控机制的一部分，来解决系统与用户之间的供需不平衡问题
电子文件管理系统的设计与维护都需要从管理者的管理需求出发。在设计阶段，如果管理者不能明确完整地提出系统功能需求，系统日后就很难支持企业电子文件管理过程。在应用阶段，如果系统维护方不能够及时了解系统用户体验，就无法及时优化和调整系统功能与操作流程。而完善的企业电子文件反馈机制是关于电子文件管理持续性的、周期性的自省与改革。反馈机制的设计体现了新的管理理念下，企业电子文件对参与、协同、自我管理的重视，也体现了企业电子文件管理者积极寻求与业务活动相结合、不断提升用户体验效果、建立更具认可度和共识性的企业电子文件管理制度所作出的重要努力。
二、企业电子文件建立反馈机制的具体内容
在反馈过程中，反馈信息的获取非常关键，上一步管理行为的结果会成为下一步管理行为的原因，而不断形成“原因――效果――原因”的良性循环。换句话说，“反馈信息如何传递”（反馈流程）、“谁传递反馈信息”（反馈主体）以及“反馈信息传递了什么”（反馈信息）是反馈机制必须明确的三个核心问题。
（一）反馈流程
企业电子文件反馈机制应该是一个覆盖电子文件管理全流程的广泛机制，是管理主体通过反馈信息流实现管理功能的一个完整的管理优化过程。在该机制中，企业内参与电子文件管理的部门和员工将他们参与电子文件管理的制度、规范、流程、系统等建议汇报给管理者，形成“反馈”；管理者根据接收到的反馈信息，评估已有的管理方法、程序和工具，作出相应的“反馈遵从”；管理目标和内容在进行调整后，新的电子文件管理策略、方法和系统又会引发“关于反馈的反馈”，即“再反馈”。企业电子文件管理的反馈流程，贯穿企业电子文件战略制定、业务实施与系统操作的各个阶段。在这一过程中，电子文件管理的决策制定者和执行者都可能成为反馈主体，任何关于电子文件管理决策执行的认可、改进、怀疑、否定都可能成为反馈信息，而不同反馈主体又会根据反馈信息的不同作出再反馈。如图1所示。
（二）反馈主体
参与电子文件管理反馈机制的主体至少包含三大类：电子文件管理者（管理层）、系统开发者（技术层）、企业各业务部门员工（操作层）。三大主体的关系如图2所示。
1.电子文件管理者作为管理层，担负着掌控企业电子文件管理水平与发展的重任，其所制定的电子文件管理总体目标，引导着企业电子文件管理的总体走向。从企业电子文件宏观发展来看，管理者控制着反馈信息的使用与结果，即只有在作出管理者及时根据反馈信息对电子文件管理作出优化调整时，反馈机制才能发挥积极作用。
2.系统开发者作为策略规划的设计实现者，需要将管理者设定的目标和制度，落实在复杂但有序的电子文件管理系统中，并通过系统数据库及时获取并管理用户在系统中的操作行为，节省管理者的管理成本，形成系统自动管理与反馈。没有系统开发者，管理者设定的目标将无法落实，用户反馈的信息将无序无用，反馈结果对管理升级并无意义。
3.企业各部门员工作为实际业务的执行者，必须遵循管理者制定的电子文件管理制度，使用系统开发者设计的电子文件管理系统，以参与完成与本业务相关的电子文件管理流程，实际上是以用户的身份使用管理成果。各部门员工的“用户体验”对于管理者和系统开发者判断管理目标与管理成效是否匹配至关重要。
需要注意的是，反馈机制中三大主体之间的关系不是单向的，反馈与再反馈总是循环发生。例如，管理者会通过系统为各部门员工提供系统操作行为的反馈信息，帮助他们判断自己的管理行为是否符合管理层提出的目标和要求。而各部门员工又可以通过系统向管理者提出自己的质疑或建议，帮助管理层调整管理策略等。
（三）反馈信息
不同反馈方提供的反馈信息与作用是不同的。当电子文件管理系统作为反馈方时，反馈信息主要用于帮助用户判断自身操作行为是否正确并进行有效修正；当电子文件管理系统的用户作为反馈方时，反馈信息主要用于帮助电子文件管理者判断管理成效并作出更新优化。按照反馈结果，反馈分为正面反馈和负面反馈。正面反馈是指企业用户对电子文件管理流程或系统的肯定，也可指电子文件管理者或系统自动对企业用户操作行为的肯定；负面反馈则是指企业用户参与电子文件管理流程或使用系统时对其产生的不满或质疑，也可指电子文件管理者或系统在用户使用不当时，对其发出的警示。一般来说，越完善的电子文件管理流程或系统所产生或接收的负面反馈信息就越少，但是也要注意：负面反馈信息越详细越有利于用户行为的修正和电子文件管理的优化改进。
三、企业电子文件管理中建立反馈机制的实践路径
反馈机制的实现需要电子文件管理部门、业务部门和技术部门等多方协同，在企业电子文件的生成、管理、利用等多个环节中完成相应的反馈活动。
（一）企业电子文件的生成
业务部门根据自身业务需要，同时遵从企业制定的电子文件管理制度和规范，在本部门业务系统中生成电子文件，并在业务流程中流转。在这一阶段，文档管理部门会对业务部门提出相应的电子文件格式与内容要求等，各业务部门则成为主要的反馈主体，对文档管理部门的“前端控制”进行反馈：一是业务部门有必要积极向管理者提出需求，说明本部门在业务过程中需要生成何种电子文件、需要何种技术支持管理以及需要的人员与财务成本等。二是业务部门要积极填写由企业文档管理部门下发的、用于调查业务部门电子文件管理情况的调查问卷，或积极参加由文档部门组织的座谈会，及时反映本部门遵循现有电子文件制度、规范和标准的情况，生成业务类电子文件的类型与格式现状等。
（二）企业电子文件的管理
企业电子文件在归档前，作为业务活动凭证，仍需要在业务系统中进行管理，以随时支持部门员工的电子文件利用需求。在这一阶段，各部门员工成为主要的反馈主体。
1.绩效评估。企业电子文件管理负责人可对员工参与电子文件管理的总体工作成效、各环节操作细节等进行评估，从而帮助员工判断自身在电子文件管理方面的能力与表现。评估结果在合格以上即为正面反馈，在合格以下即为负面反馈。
2.专业培训。根据绩效评估结果，那些对电子文件管理参与度不高、参与水平有限或操作行为不当的员工，需要接受专业的培训指导，以强化他们对电子文件管理的认知，使员工认识到在完成业务目标的同时，也要完成相应的电子文件管理任务。
（三）企业电子文件的利用
企业电子文件归档保存后，作为企业的信息资产，可以分级、分类面向企业用户开放使用。企业电子文件的利用一般需要系统操作，此时系统及其用户会对彼此的行为作出反馈，推动电子文件利用过程中系统与用户的相互适应。
1.系统报警：当用户在电子文件管理系统中的某些操作行为不当时，或者用户超越权限使用电子文件时，系统可以自动识别不合规操作，出现醒目标示，提醒用户终止不当行为。事实上，警示框的出现本身就是一种负面反馈。
2.用户体验调查：电子文件管理系统定期进行用户体验调查，用户通过填写系统问卷，反映电子文件利用过程中的感受。电子文件系统开发者和管理者，可以通过对问卷的数据分析，发现某些普遍问题或共同需求。实际上，这种通过用户体验调查所得的数据是电子文件管理系统中“反馈数据库”的核心内容，通过不同时期反馈数据的对比，可以发现企业电子文件管理的发展历程与趋势。
参考文献：
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[2]金锡万，白琳.项目后评价的反馈机制[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2002（7）：56-57.
篇6
Abstract： Document management is an important part of project quality management and the basis of quality system implementation and maintenance of effectiveness. By analyzing the document management mode and control requirements of nuclear power operating units， this paper summarized the document management and control experience of nuclear power engineering project， at the same time points out the difficulties of document management and control and the solutions.
关键词： 核电；文档管理；文件控制
Key words： nuclear power；document management；document control
中图分类号：C931.9 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）26-0016-02
0 引言
文档管理指文档、电子表格、图形和影像扫描文档的存储、分类和检索，是企业重要的智力资产。同时，文档管理与控制是质量体系标准中不可剪裁的要素，是质量体系实施并保持有效性的基础。文档管理水平的优劣不仅对工程项目的质量管理、成本控制、进度控制、项目经验的总结以及项目管理水平有着直接影响，而且还直接关系到归档文件的质量。核电站工程建设项目规模大，周期长，建设期间产生大量的工程信函、技术文件、竣工资料、工程照片及视频文档，如何确保所有文件能够及时、准确地分发到各有关部门并完整保存而避免文件的散失，有效的文档管理与控制措施是最重要形式。因此，建立健全文档管理与控制体系并保证该体系有效运行尤其重要。
当前，核电运营单位在充分总结各项目文档管理经验的基础上，同时结合自身特点，建立起一套适合自身的文档管理与控制体系，同时综合运用文档管理系统，实现了对文档全过程管理和控制以及文档管理一体化的目标，为核电站的稳定、高效、安全运行提供了保障。下面以福建宁德核电有限公司（以下简称宁德核电）的文档管理与控制为例，说明文档管理与控制的重点及难点。
1 核电项目文档管理与控制保障措施
为保障文档有效运行，宁德核电设立了专门的文档管理部门作为文档归口管理的专门机构，负责对文档管理与控制工作进行统筹规划、组织协调和监督指导。同时，文档管理部门制定了一系列的保障措施，对项目文件从产生、整理、保存到归档、销毁整个流程进行有效控制。
1.1 构筑规范化文件控制体系 文档管理部门坚持“质量第一、效率第一”的原则开展文档管理与控制工作，做到“不放过任何一份不合格的文件，不拖延任何一份合格文件”，为现场工作的有效开展提供了有力保障。同时，为了确保所有文件能够及时、准确地分发到各有关部门，文档管理部门采取了接收、分发统一控制的措施。一方面，编制并了一系列管理程序如《文档收发控制》、《文件的产生》等，规定所有文件包括从外部接收的和对外发送的文件必须首先交由文档管理部门统一处理，同时编制了文件处理流程管理程序如《技术支持文件处理流程》、《信函处理流程》、《内部文件处理流程》等，规范了各类文件的处理流程，保证了文件的高效流转。另一方面，将传真、邮寄、电子邮件等文件收发途径纳入统一控制范围，把文件的进出口渠道都归口控制起来，从而建立起专业化收发控制体系。
1.2 打造高素质的文件控制队伍 为强化文档管理与控制的组织建设，保证文件控制体系的正常运行，文档管理部门设立专职的文控人员，统一管理公司内外所有文件的流转。通过参与系统开发定制、建立数据库文件分类平台、编制一系列项目文档控制程序以及对相关文控人员进行多方面培训，从而不断提高员工自身素质和工作技能。
1.3 动态控制，信息化运作 文件控制是对文件全阶段、全过程的动态控制，以保证能随时查询、检索所需的文件、资料，实现文件的模块化、程序化管理。为此，文档管理部门综合运用文档管理系统对产生的文件进行控制和管理，最大限度的保证了文件的完整性、文件流程的通畅性；同时通过系统将文件模块化，最大限度的提高了文件查找的准确性，使员工能及时、准确的查找到所需的文件，从而提高工作效率。截至目前，文档管理部门通过文档管理系统共接收处理各类文件37余万份，档案约3000余卷，图书资料1800多份，涉及信函、技术文件、程序、合同、内部文件等。同时，通过建立数据接口、电子卫星库等措施，用户直接通过系统即可迅速查询到所需文件，以前需几分钟才能查询到的文件，现在仅需1分钟即可，大大提高了效率。
1.4 将文档管理与控制纳入技术管理 文档管理部门从文件的产生、流转、作废、销毁等全过程对文件进行严格把关。同时，为提高母本文件接收的质量和效率，文档管理部门全面参与到对母本文件的文档审查工作中，并于2012年开始启动母本文件接收前文档审查工作，现已完成DWW、SDA、LNA、LNC等4个机组共300个系统的母本文件接收和审查工作。同时逐渐建立和完善了审查规范和标准，从文档方面严格把关文件的质量，提高了母本文件接收的质量和效率，错误率降低到5%以下，为公司全体员工更高效、便捷的利用文件提供了保障。
2 核电工程项目文档管理与控制的重点
2.1 文档一体化与前端控制 文档一体化是现代文档管理中一种先进的管理模式，强调电子文件全过程管理的连续性和信息记录的完整性，将传统的档案管理延伸到文件管理的过程中，从而实现文件的全过程管理。而前端控制是文档一体化的重要组成部分，要求档案人员对文件管理工作提前介入，以保证文件管理的质量，并使文件管理阶段的成果为后续档案管理所利用。
核电工程项目文档管理是项目管理中的一个重要模块，文档一体化（也就是档案的全程管理）尤为重要。实践证明，文档一体化是工程项目文档管理与控制所必要的，行之有效的工程项目文档管理与控制在工程档案管理中充当了前端控制的作用，只有在文件形成之初就控制好文件的质量，才能为档案的后续管理做好准备，才能构建项目质量管理体系。
宁德核电通过开展文档业务流程重组，规范文档元数据，统一文档管理体制、统一文档组织机构、统一文档管理制度、统一文档管理系统、统一文档编码制度，实现文档一体化管理。例：《卫星文件库检查报告》文件编号及档案号均为012-AB-R-2015-ODI-016，文件产生前即确定文件编码和格式，文件产生时，档案管理阶段文件级元数据同时产生。同时，通过文档管理前移，将文档管理纳入合同管理，在合同条款中增加文档管理标准和要求，加强文档前端控制。
2.2 搭建文档综合信息平台 现代信息技术的飞速发展，随之而来的是电子文件的大量产生，办公自动化、无纸化办公等理念不断深入到各行各业中。对核电项目文档管理部门来说，如何更加有效地管理和控制这些电子文件，使用先进的文档管理软件，实行电子化、网络化管理，是实现核电项目文档有效控制的重要手段。
宁德核电文档管理系统覆盖了核电建造阶段文件、档案的全过程管理，涵盖从文件产生、流转、分发控制、归档、整理、数据库管理和利用等全过程管理，系统包含了文件管理、档案管理、文档查询和利用、数据统计和报表生成、文档借阅管理、电子文件安全性控制、VPN远程访问、用户自定义授权管理、系统日志管理、系统权限管理等功能，在功能上体现了文件的科学分类、文件动态管理，文件的有效利用，文件的安全保密等。同时，文档管理系统还根据文档的种类、来源、用途等建立清晰、合理的项目文档目录树结构，最大限度地提高了文档查找的准确性和及时性，实现了项目文档全过程的追踪和查询，而且系统由专人维护，从而保证了文档的安全性。
2.3 完善文档管理控制体系 核电工程项目中，文件控制工作是项目的管理体系能够正常运行的最基本的条件，每一个环节的顺利进行都离不开文件控制工作，文件控制工作贯穿项目的始终。因此，建立一套完整的文件控制体系尤为重要。具体来说，首先，文档管理部门根据标准及本单位实际建立一系列通用的文档控制体系；其次，文档控制人员要根据项目性质，在通用标准程序文件的基础上编制项目文档控制程序文件，内容涵盖了文件控制、档案管理、图书管理、文档服务、保密制度五个方面，如《文档政策》、《文档收发控制》、《文件的产生》、《档案管理细则》等等，建立了统一的文档管理程序，切实提高项目文档管理水平，满足竣工验收要求。
3 文档管理与控制的难点及解决方法
3.1 项目文档过程管理缺失 核电项目文件档案的产生部门众多，涉及工程设计、设备制造、现场施工、调试运行等方方面面，接口十分复杂；加上核电建设周期长，归档文件产生起始、结束时间的跨度大，文件本身质量难以持续保持。文档管理部门作为“事后把关”，对于已经形成的错误文件难以推动整改。解决方法：文档工作前移，加强前端控制，在文件形成之初就宣贯文档政策，强调文件质量，从源头对文件进行控制，提前介入分包商的文档控制。如宁德核电为加强各部门文档管理，提高归档文件质量，于各部门设置一名文档经理，并配备一名兼职文档管理员，并定期进行培训。以前需要半年才能完成的归档工作，现在2个月就能完成，大大提高了文件归档的质量和效率。
3.2 文档管理系统功能改进 文档管理系统是文档和其他系统非结构化数据的存储系统，已经成为公司文件控制和档案管理必不可少的系统。随着核电站由建造阶段转向调试、运营阶段，系统的功能已经不能满足日益增长的文档需求，迫切需要补充完善，同时系统还存在多系统并存、文件入口多、文档下载、打印未加以控制、文件安全和保密性等问题。解决方法：将各系统加以集成，改变多入口的状况，将相同处理流程的文件数据集中到一起，实现文件的跨类检索。同时优化系统功能，对系统中的文件进行控制，并设置访问权限，实现文件的受控打印、下载，另外，还应设置服务器空间自动预警，数据自动备份机制，增加DAS系统维护人员，定期进行检测，保证系统及其数据的安全。
3.3 业务部门文档人员变动频繁 核电工程项目各业务部门文档人员能力不足，变动频繁，文档检查的意识和动力不足，把关不严。解决方法：加强各业务部门文档管理人员培训，设置专职文档管理人员，定期进行监督和检查。
3.4 经验反馈机制不健全 目前各核电生产运营单位信息共享经验不足，文档管理中的经验教训未能及时反馈到各核电基地加以运用。解决方法：加强各核电营运单位沟通交流，定期组织交流会（如季度会议等），建立文档经验反馈平台，技术上实现信息共享。
4 结论和建议
通过文档全过程管理和控制以及文档管理一体化和信息化的实施，以标准化、专业化为基础，降低了工程建设的成本，减少了人力的投入，强化资源共享，提高了文档的利用率，提升了工作效率；文档管理前端控制及标准化的实施，有效地提高了文件的质量，为后续调试及运营提供有力的文件支持。目前文档管理与控制还存在一些不足，加强人员的专职化和优化文档管理系统，建立健全经验反馈系统，将能更好地促进文档为核电工程的服务。
参考文献：
[1]岭澳核电工程实践与创新・质量保证卷文档管理卷[M].北京：原子能出版社.
[2]韩国先，雷振.文档管理的控制要素-岭澳核电站的文档一体化管理.
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[论文摘要]本文以神华准能大准铁路公司推行 IS09000国际质量管理体系的实践为例，从四个方面论证了 IS09000国际质量管理体系对提高企业基础管理水平的现实意义。
IS09000族标准是国际标准化组织 (ISO)在 l994年提出的概念，是指 “由ISO／Tc176(国际标准化组织质量管理和质量保证技术委员会)制定的国际标准。实施IS09000族标准是提高公司基础管理最好的举措和工具。第一，它适应了公司完善质量管理的需要。第二，它体现 了预防为主的指导思想，特别强调过程控制。第三，它能够确保公司质量管理规范化 ，质量活动程序化，实现了工作有章可循，有章必循。第四，它建立了自我完善机制，通过公司内部审核和认证公司的评审，使公司达到持续改进。第五，它吸取了世界上质量管理和质量实践的精华，能有效提高公司的市场适应能力。
基于规范内部基础管理和提高企业核心竞争力的需要，大准铁路公司2003年lO月 9日开始导入 IS09001国际质量管理体系，先后经历了IS09001的现场调研、内审员培训、程序文件编写、贯标动员大会召开’以及多次内审和正式现场审核等几个阶段，于2004年5月 18日顺利通过了IS09001国际质量管理体系认证。这标志着一个系统化、程序化、国际化的质量管理体系在大准铁路公司已经开始运行。是大准铁路公司以人为本，向管理要效益、以增强顾客满意为宗旨的现代管理理念的集中体现，作为大准铁路公司推行1S09000质量管理体系的倡导者、组织者和实践者，下面我从规范文件管理、完善规章制度、增进顾客满意和提升公司形象等四个方面来说明公司贯标所做的工作及取得的成绩。
一、 规范文件管理、确保产品实现过程文件的有效性
文件管理一直是每个单位的薄弱环节，大准铁路公司也不例外，只有流水帐式的文件收发记录，既没有受控文件清单和记录清单，又没有作废文件的收回、销毁记录，外来文件如 “技规”、“行规”等过期版本与新版本在生产现场 同时存在 ，新版本规章制度的下发执行也没有经过总经理审批 。
通过推行 IS09000国际质量管理体系，我们首先对公司的所有文件进行了梳理，制定了文件控制程序，明确 了文件管理的目的、范围、职责和工作程序。对公司的文件进行了分类管理。规定了文件的发放、标识、更改和使用程序。
1．文件的发放分为 “受控文件”和 “非受控文件 ”，并填写《文件发放 ／回收登记表》，受控文件编有不同的分发号，以便于追溯。
2．公司的受控文件要在发放前标明 “受控文件”标识字样。电子文件要在 《受控文件清单》中标明 “受控文件 ”。
3．文件的更改由更改提出者或该文件更改提出部门的负责人填写《文件更改申请单》，并说明更改原因，《文件更改申请单》提交原审批人审批。当文件经过多次更改或文件内容修改量大于三分之一时，可 由文件编写部门填写 《文件更改申请表》，提出换版申请。由发文部门负责收回作废文件，加盖“作废”标识，并标明 “作废”。作废文件销毁时，须填写 《文件销毁登记表》，并在 《文件销毁登记表》上签字负责。
4．文件 的使用要注意保持文件清晰、整洁。文件持有者不得随意将文件外借，在需时转借文件时须经主管领导批准，用后文件要及时收回。当文件持有人离职或调离岗位时，要将相应的文件交 回发文部 门。
通过文件控制程序的建立和过程管理细节的落实，按照IS09001国际质量管理体系标准要求，编制了大准铁路公司 《质量手册》和 《程序文件》，明确了公司的质量方针和奋斗目标，建立了受控文件清单和记录清单，对过期作废的文件进行了集中回收、销毁，新版本的外来文件全部经过了审批下发执行，确保过程中使用的文件是充分与适宜的，起到了沟通意图、统一行动的作用，使文件的管理更加规范。
二、编镧管理漉程图、完瞢公司内部规章制度
认真剖析公司内部的管理现状 ，确实还存在一些 不科学合理的地方，如：职责划分不明确，现有部门、岗位职责的划分不合理，过于分散，不能集中。需要我们 以业务流程来分配职责，打破原来职能条块分割带来的相互推诿问题。进一步简化各部门、岗位的职责，明确管理与执行的界限，提高管理模式的系统性和透明度。
为了提高管理工作效率，使公司各项工作有序地进行，按照 I 809O01国际质量管理体系标准要求 ，对在贯标 内部审核中发现的问题，我公司在2008年对管理流程进行了梳理和完善，明确了某些在业务上存在交叉和职责不清的问题，清晰地再现了公司行政管理、企业管理、人力资源管理、财务管理 、生产技术管理、设备管理、安全管理、党务工作、基本建设管理、后勤服务管理和施工协调管理等 n 个方面83项工作流程 ，便于企业管理人员进行 日常管理活动，方便基层员工了解企业运作程序并遵照执行。
企业规章制度的建立 、修订和完善是企业管理的重要基础 工作，完善、良好的企业制度是企业有序运行的规范依据，建立职责明确、程序流畅清晰的管理制度是企业管理的必要前提，我公司的制度建设经历了从基本建设到生产运用的两个阶段，通过此次贯标工作，结合公司的管理流程图，2008年大准铁路公司本着内部业务进行细化管理，重新修订了部分管理制度和管理办法，编制了 《大准铁路公司管理制度汇编》，并以文件形式下发执行，发挥了管理制度在公司管理中真正效用。
三、转变观念、有效沟通。以增进顾客满意为目的
长期以来，铁路一直 以 “老大 ”自居 ，缺少营销策略，感受不到市场带来的压力，但随着我 国社会主义市场经济的不断发展，铁路运输市场的竞争也会 日趋激烈，只有转变 “铁老大意识”和 “坐商”思想，树立以顾客为中心的现代市场营销观念，走向市场，改进服务，才能在市场经济的浪潮中占有一席之地。IS09001国际质量管理体系正好给出了这种思想，以顾客为关注焦点是一个公司的宗旨，要做到这一点，公司就应该确保顾客的要求得到确定并予以满足，达到顾客满意为 目的。
按照 IS0900l国际质量管理体系要求，首先确定年度运输计划需求， 各部 门应根据总公司下达的运输计划、公司年度运输计划要求、法律、法规要求及各自的能力来评估、确定运输或服务要求，如各种规范、标准等。运输或服务要求既包括总公司明确规定的要求 (运输量的要求、装卸车要求、运输时间)。又包括顾客没有明确规定，但预期或规定用途所必需的要求 (按煤质不同进行分堆堆放，装车和运输过程中减少抛洒或丢失)。
再次是对产品要求的评审。由生产技术部制定部门月度生产计划。各部门负责组织具有相当的技术业务知识和工作经验人员按各 自运输或服务要求进行评审，确保运输或服务的各项要求 (货物数量、运输时间、维护要求等)得到规定并形成文件；d与以前表述不一致的运输或服务要求得到解决。评审后，要记录评 审的结果及评审中提 出的跟踪措施。
第三是加强与顾客的沟通。沟通的内容包括：a运输要求的信息 ：b问询、运输计划的实施，包括运输计划修改．C总公司反馈的信息、批评和处理。第四是定期对顾客进行满意度调查。在 2O08年 10月份，公司做了一次顾客满意度调查，现将调查数据的分析情况如下：公司的顾客分内部顾客和外部顾客两部分，内部顾客只有神华运销公司一家，其满意度调查通过准能公司每天组织的生产调度会议沟通，出现的问题随时解决，目前对大准铁路公司的服务还没有出现不满意的地方。另外，我们又组织人员对三家外部货主通过调查表形式进行了调查。从调查情况看，共发出《顾客满意度调查表》3张，全部收回。从顾客调查表数据分析 ，调查表回收率为 100％。从3张回收的调查表分析，很满意栏占了100％；没有出现不满意现象，达到了公司制定的顾客满意度的质量 目标 95％以上。
四、推行IS09001国际质量管理体系，提高员工素质、树立公司外部形象
ISO900l国际质量管理体系，有利于坚持以人为本，提高全体员工的学习意识，质量意识和顾客至上的意识，IS09001国际质量管理体系注重强化培训机制，针对性强，需要围绕员工的工作职责、服务标准、工作质量，有计划、有目的地开展全方位培训，通过分层培训和分类培训，使全体员工对自己在IS09001国际质量管理体系中的职责、工作流程、质量标准了然于心，在本置、职工作中自觉做到规范操作。IS09001国际质量管理体系倡导和强调岗位培训，鼓励岗位成才。这种内在要求和工作机制，与企业急需的大批各类人才的现实需要不谋而合，成为提高员工整体素质的强大动力。在这股强大推力的作用下，我们可以迅速把=f}=业从传统的经验型企业改造成学习型现代企业，潜移默化打造高素质队伍，在未来的市场经济中占有制高点。
当前，我公司已拥有一一批现代化、智能化、信息化的办公硬件设施，有较高素质的员工队伍，生产、经营和安全都取得了骄人的成绩，2008年发送货物 5499．24万吨，为国内单线电气化铁路运量之最。截至 2008年3月27日l8时，顺利实现 安全生产 5000天的 目标，国内单线电气化铁路安全运行周期最 K。基本 具备了参与市场竞争的条件，但进～步规范内部管理，达到顾客满意是我们永远追求的目标。按照 IS09001国际质量管理体系 “过程方法”原理，对公司的每一颂 管理过程和服务过程加以识别，并针对各过程的控制方法，分析管理现状，诊断原有管理体系所存在的症结，明确服务质量、工作质量和运行质量，在 “管理职责”、“资源管理”、“产品实现策划”和“测量、分析和改进”四大管理过程的基础 上，把运输总过程作为控制重点，建立健全服务过程监控制度 。把 “注重结果”的传统观念转变到 “注重过程质量”的新观念上来，提高工作效率。同时，通过定期内部审核、管理评审和顾客满意调查等方式，不断寻求持续改进的机会，实现 自我提高，提升公司外部形象。
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【关键词】煤炭贸易；整合管理；体系建设
当前，我国的经济形势正处于金融危机复发之后进行恢复的一个缓慢而痛苦的过程，经济进入了中低速增长时代。煤炭产业告别了多年的煤炭增长时代，煤炭行业进入了一个更加过剩的时代，整个下行态势非常明显。作为资源型大省的山西，经济增速又是雪上加霜，很多在市场一线的煤炭贸易企业的发展也受到了严重的冲击和影响，处于低位运行的状态。
受近年来全球贸易形势严峻、市场环境恶劣、宏观贸易市场行情低迷、大宗产品价格下跌等不利因素影响，在这样复杂困难的大形势下，煤炭贸易企业的生存现状再次引起各方关注，传统煤炭贸易企业纷纷陷入“零利润”的困境，急需正调整升级进行深度转型。传统煤炭贸易行业除了要进行产业升级，拓展产业链条，创新贸易模式，另辟蹊径寻找利润空间之外，还需要苦练内功，加强企业内部建设，大力推进企业人力资源管理、财务管理、业务监管、风险控制、信息战略、企业文化体系建设，确保企业经营目标实现和持续、快速、有效、协调发展。
煤炭贸易企业整合管理体系建设首先要以制定各部门岗位责任制为切入点，以国际管理标准模式为参考，以企业OA办公系统为平台，将人力资源、财务管理、业务监管、风险控制、信息战略、企业文化等管理体系管理体系整合为相互兼容的整合管理体系，逐步实现整合管理体系一体化有效运行，为企业经营目标的实现提供标准化、国际化、流程化、数字化的管理服务。整合管理体系的建立要以GB/T19001-2008标准为基本模式，融合国际管理标准以及《中央企业全面风险管理指引》、《企业内部控制规范――基本规范》等文件、规范，分步建立企业的《质量管理体系 要求》、《管理体系 业绩改进指南》、《环境管理体系 要求及使用指南》、《职业安全健康管理体系》管理标准，并形成整合管理体系模式，如下图：
就企业整合管理体系建设的实施方案来讲，确定目标后，首先是要成立企业体系组织。领导组织将成为企业整合管理体系的建设的管理工作核心，属于企业的一项战略性决策。不仅负责提出建立整合管理体系的目标、总体规划、运行效果要求；负责体系实施方案的审核并督促实施；负责整合管理体系建设中重大问题的研究；还负责各专业管理体系规划、管理方案、管理程序的审批；以及对各专业工作组阶段性工作进行管理评审，提出改进要求等工作。
执行组织则负责整合管理体系建设方案的制定、审核、上报；提出整合管理体系培训方案，做好体系建设专业知识培训工作；负责整合管理体系方案的推进、体系审核、持续改进；协助各专业组推进工作进程，提出可行性建议；负责为各专业组工作提供必要的资源，保证工作进度按计划进行。
与此同时还需要借助专业管理组织制定本专业管理体系工作规划；组织制定专业培训计划；制定体系文件编写计划；组织宣贯体系文件内容；指导相关部门、岗位执行体系文件的管理要求；组织专项管理体系审核，系统查找体系运行中的问题，制定整改措施；落实整改措施，编写体系运行报告，提交管理评审会议。
就实施步骤而言，企业整合管理体系建设总体分为：组织启动、体系建立、体系运行、体系审核、完善规范五个阶段进行。
一、组织启动阶段
任务是启动整合管理体系建设工作，主要是编制企业整合管理体系实施方案，组建整合管理体系领导组、各专业领导组及工作组成员；领导组织召开整合管理体系建设工作专题会议，明确工作目标、计划；制定管理体系培训计划。各专业组制定体系建设工作实施规划；明确文件编写要求；组织各体系专业知识培训；编写《整合管理体系文件编写导则》、《程序文件编写指南》并组织沟通；各专业组制定文件编写计划及编写体系文件目录；统筹落实体系建设工作时间表、责任人；制定体系建设的推动制度和定期沟通制度，计划落实督促制度，工作考核制度。
二、体系文件编写阶段
建立文件化的整合管理体系按照“统筹规划、分部建设、集中协调、交叉审核、不断完善”的方针逐步完成。
每一专业管理体系文件（不包括文化建设体系）包括：管理体系目标；体系组织结构及相应岗位职责；保证管理体系目标实现的程序文件；支持程序文件的工作标准、规范、考核制度等支持性文件；记录体系有效实施的工作记录等部分。
在整合体系文件编写的过程中，各专业组进行本专业体系文件系统学习，确定分管理体系目标；采用 “过程方法”，分析达到体系目标的“管理过程”，制作过程网络图，体现“横向到边、纵向到底”的要求，全方位对管理过程进行梳理，根据专业管理要求找出关键过程及关键控制点；编制各过程的管理程序，规范各过程管理流程，提出管理要求；补充完善支持管理程序的工作标准、规范、制度等文件；设计工作记录，以记录执行管理程序文件运行的过程及结果。
最后，各体系文件编制的同时，需编制《整合管理体系手册》，把不同体系及体系内外相同或相似的要求加以融合，如文件、记录、内审、管理评审、方针目标管理等在多个体系中都有要求，在整合体系中予以合并，在OA系统上进行归口管理，提高综合管理的广度。所谓“个性互补”，是把不同体系及体系内外的个性要求或特殊作用的要素，在整合体系中予以凸显，并相互借鉴运用。形成 “一套制度文本支持多个管理体系”的整合管理体系文件，实现企业的一体化管理。
三、体系运行阶段
体系运行分为文件审定、文件、文件运行等步骤，重要的是要制定培训计划，组织员工学习文件要求，指导相关岗位按文件要求执行文件，做相应记录。
四、体系审核阶段
审核阶段的首要工作是培训管理体系内审员并成立内部管理体系审核组；制定内部管理体系审核计划，落实管理体系文件；实施内部管理体系审核；开具内审不合格项；召开内部审核末次会议，通报内审不合格项，分析评价管理体系文件的及运行中存在的问题，制定改进措施；跟踪落实内审不合格项的整改情况；编制管理体系审核报告，提交公司最高管理层。
五、管理体系改进阶段
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电子文件管理的顶层设计是一种自上而下的设计。从涉及范围而言，是以国家层面为起点，统领地区、行业、机构层面的电子文件管理，构建涵盖全国范围的电子文件管理网络体系；从实现路径而言，是以总体框架为起点，指导、带动具体对策问题的研究和实施，构建全方位的电子文件管理实施方略。因此，从总体上说，顶层设计是一种战略设计，旨在确定国家电子文件管理的发展方向、基本格局和推进步骤；顶层设计又是一种全面设计，涵盖管理层、空间、流程、功能等诸多方面，可以提供国家电子文件管理的基本指针和发展蓝图。
一、国际借鉴
从世界范围看，信息化整体水平比较高的国家大都重视电子文件管理工作，自20世纪90年代中期以来，不少国家开始对本国的电子文件管理进行自顶向下的战略设计与全面规划，实现电子文件管理从机构层面到国家层面的重大转变，进入以顶层设计带动总体规划，以国家战略带动全面发展的新阶段。
电子文件国家战略的确定没有固定模式，各国依据自身的管理传统、信息化战略、文档管理实践选择适合自己的道路。如英国以搭建政策框架为先导，明确电子文件管理规范体系，强调目标管理和绩效评估，为国家电子政府建设和数字档案的在线利用服务。美国以技术研发为驱动，以ERA（电子文件档案馆）项目为龙头，致力于研究电子文件长期保存的软件系统，通过建立满足文件功能需求的文件管理系统来实现电子文件的集中保管。澳大利亚则以档案馆的联合行动为主要线索，建立与推广电子文件形成和管理的统一标准体系。这些国家都经历了一个从自发研究、分散探索到国家规划、集中控制的发展历程。虽然采取的路径不同，但在战略视角上具有如下共性特征：
1、高度重视电子文件管理，将其纳入信息化整体战略之中，作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容。如英国将电子文件管理纳入负责国家信息化工作的“电子特使”（e-Envoy）的职责范围，制定并了《电子政务环境下电子文件管理的政策框架》；新加坡政府要求把电子文件管理作为电子政务建设的有机组成部分；美国将电子文件管理列入首批二十四个电子政府行动计划；澳大利亚则将电子文件管理作为政府绩效检查与审计的内容与依据等。
2、以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务的网络体系。作为永久保管政府文件的专门机构，档案馆在电子文件管理链条上具有十分重要的作用。电子文件的保管模式从最初的集中式（哥伦比亚模式）和分散式（匹兹堡模式）之争，逐步向集中管理模式靠拢。目前，集中管理具有永久保存价值的电子文件成为越来越多国家的共识和实践，很多国家档案馆在集中管理政府各部门电子文件和协调全国电子文件管理系统的互联互通方面发挥了核心和枢纽作用。比较典型的例子如美国NARA的ERA系统，该项目在经过6年之久的基础研究阶段后开始了耗资3亿美元、为期6年的系统研发阶段，旨在使NARA捕获并保存联邦政府各部门产生的各种类型、格式的电子文件，为政府部门及公众提供便捷、有效的利用服务。ERA采用开放架构设计，软件系统将下发给各州使用，对各州政府电子文件的管理将产生全面的示范效应。英国、澳大利亚、加拿大、西班牙、新加坡、丹麦等国国家档案馆也已经或决定接收政府部门产生的电子文件。
3、联合攻关，大力开展基础研究。各国的电子文件管理规划都是在相关理论和策略研究的基础上展开的，基础理论、标准研究以及国际合作项目为各国电子文件战略提供了丰富的营养。其中文件连续体和电子文件全生命周期理论为电子文件管理活动从机构层面向国家层面、从分散管理模式向集中管理模式、从环节式分离管理向无缝式流程管理的转变提供了坚实的理论基础。英国、美国、澳大利亚的电子文件管理战略都基于ISO15489《信息与文献―文件管理》、ISO14721《开放档案信息系统参考模型》（Open Archives Information System，OAIS）等国际标准而制定。此外，类似InterPARES的国际合作项目在研究专业技术问题的同时，也致力于为国家层面电子文件管理的战略、政策和标准提供参照框架。
二、驱动因素
随着我国信息化的不断深入，电子文件的数量急剧膨胀、种类不断增加，很多地区探索电子文件管理的有效方法，一些地区如安徽、江苏等地已经开始建设基于电子政务专网的电子文件中心，在地方层面开始了由分散管理到集中管理模式的转变。国家档案局在电子文件管理的宏观引导，如制定相关标准，支持专项探索，开展示范推广等方面已取得了一定的进展。但是从总体上看，各地区、各机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性特征。国家层面整体设计、统一规划、战略部署与方法指导的缺失，导致我国电子文件管理整体水平提升缓慢，对电子政务的支撑力不足，档案馆实施集中管理障碍重重，信息孤岛现象逐步加剧，电子文件的真实、完整与国家控制力面临大量风险。基于已有的实践基础和发展需要，国家层面电子文件管理的顶层设计已是不容拖延，呼之欲出。
与传统文件、档案管理相比较，电子文件管理对于顶层设计要求凸显的主要原因在于电子文件资源的控制和共享需要更加系统、全面、周密、有力、关联的手段和全方位的保障措施，否则，由电子文件构成的社会记忆的真实性、可靠性、完整性以及国家对于电子文件资源的控制力将面临极大的挑战和风险。
1、电子文件管理具有更强的环境依赖，政策、法规、体制、制度、标准等对于各级政府、机关、企业及公众认识电子文件的价值和长久保管的责任，将电子文件管理纳入信息化格局之中，具有重要的导向和规范作用。顶层设计有利于构建一个协调合理的宏观环境，展现国家电子文件管理的战略意图，保障国家对电子文件资源的控制能力，在电子文件管理战略和实施路径上获得最大范围的共识和约定。
2、电子文件管理具有更强的系统依赖和路径依赖，文件管理系统性能和管理流程的优劣直接决定电子文件的存在质量和管理水平。顶层设计可以从电子文件管理的终极目标和全程管理要求出发，提供完备的系统功能需求规范，优化的系统实现方式，合理的管理流程模版，统一的技术政策以及专业的技术指导，将系统依赖的风险降到最低。
3、电子文件各管理要素之间具有更密切的联系，构成复杂的多向网状关联。例如，电子文件全程管理功能需求是末端需求（满足终极目标）向前端需求（满足阶段性目标）的层层叠加，从而使前端管理措施对于全程管理水平具有相当程度的决定意义。而前端管理者（文件生成部门）往往主要关注阶段性目标的实现，如文件运行顺畅、机关内部方便查询等，对文件管理终极目标――证据价值维护和长久保存的意识并不清晰强烈。顶层设计可以统筹全局和全程，形成对于前端管理的有效约束，在电子文件生成、运行、保管和利用的全过程中筑起严密的安全防线，全面满足确保电子文件证据价值和永久保存的各种要求。
4、电子文件管理节点之间的互联互通具有更高的技术要求，低端分散管理（如文件信息在记录、表示、关联上的不一致，缺乏数据交换格式等）是催生信息孤岛的温床，是导致国家控制力低下、信息共享障碍的直接原因。顶层设计可以通盘应对，上下贯联，左右兼顾，从源头抓起，从规范起步，形成良好的联动机制，为不同范围电子文件的集中控制和信息共享提供良好的基础条件。
5、电子文件管理系统研发的科技含量更高，成本更高，难度更大，各自为战的低起点重复研发受目标定位、专业水平、资金、技术等多方面的制约，很难产出功能完备、技术先进的管理系统，还会造成各级国家财政和社会投入的巨大浪费。顶层设计可以发挥我国集中管理体制的优势，从满足国家控制和信息共享，保障凭证价值和方便利用等要求出发，整合力量进行基础性、应用性、前瞻性研究，在政策框架、规范体系、技术解决方案等方面合作攻关，集中智力资源、资金和技术力量，完成具有全国意义或示范意义的系统研发。
三、内容框架
电子文件管理顶层设计是一个全方位、立体式的战略设计，具有多方面的属性特征，本文分别从管理层次、流程、空间、功能等角度来描述其内容框架。
1、基于管理层次。从管理层次角度看，顶层设计的内容框架包括宏观、中观和微观三个层次。其中宏观层是政策层，旨在建立与国家信息化进程相适应的，纳入各级组织信息化体系的，跨越地区和系统的，覆盖文件生命全程的电子文件管理视角、责任和基本条件，包括国家电子文件管理的目标定位、管理方针、管理体制、总体规划和法律框架等；中观层是制度层，旨在建立符合和推动国家战略实施的相互配套、科学严谨的，能够贯彻执行的管理制度体系，包括管理制度、管理程序、技术标准体系等。微观层是管理系统和数据资源层，旨在建立具有完备功能和可延展的，安全可靠、性能价格比高、互联互通的电子文件管理系统，以及资源丰富、具有可交换性的数据库群等。
2、基于管理范围（空间）。从空间域角度进行顶层设计，需要规划全国电子文件管理网络的格局，避免各地区、各行业、各机构各行其道，保障资源共享，实现互联互通。同时也需要正视我国条块结合的档案管理体制，保障不同地区、不同行业、不同业务，甚至不同种类电子文件特殊的管理需求，设计灵活的兼顾共享和个性特征的管理制度、技术标准，避免各类文件一元化的粗放管理模式。
3、基于电子文件管理流程。从流程域角度构建顶层设计内容框架的目的在于从全程着眼，规范电子文件从生成、流转到保存的技术、方法和规则，将确保电子文件长久真实、完整、可读、可用的措施贯穿于始终。电子文件管理是全流程各项活动按照一定联系共同构成的，在顶层设计中加强对捕获、鉴定、著录、检索、利用等主要流程及其联系的规范控制，有利于引导、深化电子文件流程管理，有利于电子文件管理系统的构建，有利于维护电子文件及其管理活动的完整性。
4、基于功能管理1。从功能域角度进行顶层设计，需要加强在变化管理、配置管理、项目管理、质量控制、基础研究、风险管理等方面的总体调控和组织。鉴于电子文件管理的复杂性，在总体设计时需要对主要的功能域进行专门研究，储备相关的技术标准、管理手段和实践经验。
四、实施路线
借鉴国外经验，结合我国信息化建设和电子文件管理的现实状况，我们建议我国电子文件管理顶层设计本着总体规划、基础先行、稳步推进的路线，主要采取以下几方面的措施（各类措施之间并非基于时间的线性关系）：
1、逐步构建和完善电子文件管理的政策框架和法律框架，为电子文件营造良好的管理环境。2005年4月1日开始实施的《电子签名法》明确了电子文件生成和保存的基本要求，电子文件的证据价值得到法律意义上的认可。档案部门应与相关法律部门、行业主管部门合作，不断推动电子文件法律和政策环境的建设。
2、确立实施顶层设计的组织架构。国家层面的顶层设计，仅依靠档案行业自身的力量是难以完成的，必须大量引入外部力量，形成一个组织严密的多层架构分工实施。其中核心层是具有战略眼光和统筹能力的领导机构，中间层的是知识结构合理、按照项目管理方式运作的若干项目组，层由是由大量专家、各类合作伙伴组成的项目评估委员会和顾问咨询委员会。
3、启动国家数字档案馆核心计划。作为国家层面顶层设计的中心项目，“国家数字档案馆计划” 旨在为中央国家机关电子文件的科学管理和公众服务提供全套解决方案和系统实现，为地方电子文件管理中心和数字档案馆项目提供示范，从管理体制、制度、技术、方法等方面为全国电子文件管理体系的建设奠定基础。
4、统筹安排各专项基础研究和方案设计。由于电子文件管理各要素之间的复杂联系，各项基础研究和方案设计活动之间应当保持良好的合作和沟通，保证各研究和开发项目逻辑有序，合理呼应，而不能互相掣肘。应按照顶层设计的内容框架，拟定基本的研究指南和进度安排，通过招投标、委托、寻求合作、项目或课题申报等方式开展各项基础研究和方案设计。
电子文件管理的顶层设计是我们不可逃避的一张时代考卷，统筹全局的战略眼光，勇于探索的创新精神，务实有效的项目管理、扎实严谨的基础研究、开放包容的合作态度会帮助我们提交合格的答案。
注释及参考文献：
①露西娅娜・杜兰蒂，肯尼斯・迪波多《InterPARES国际研究项目》，山西档案 2001（3）
②美国ERA项目的Virtual workspace就是按照流程环节划分的。
③参考美国ERA项目的functional area。
④冯惠玲、赵国俊等，电子文件管理国家战略刍议，档案学通讯，[0]2006(3)
⑤刘越男，我国电子文件管理国家战略的制定与实施迫在眉睫，中国档案报 2007.3.1
⑥ nationalarchives.gov.uk
whitehouse.gov/omb/inforeg/egovstrategy.pdf
省略
nationalarchives.gov.uk/
naa.gov.au/
篇10
随着航天企业体制改革，科研生产和质量工作面临新的形势，但是航天企业质量管理制度和标准建设还存在滞后现象，不同程度地暴露出一些问题。1）航天企业质量管理制度和标准不能满足当前任务和形势要求当前航天产品信息化、智能化、一体化发展势在必行，在此形势下质量管理的制度和标准还有缺项，例如卫星在轨管理、航天产品批生产、供应链管理等。2）部分航天企业质量管理制度和标准清理或修订不够及时当前航天企业质量管理制度和标准规范不同程度地存在着清理、修订不及时的现象，没有形成动态调整的机制，主要体现在以下方面。一是制度、标准跟不上形势的需求，航天企业质量建设中不断出现许多新情况、新问题，与之相适应的制度、标准和规范没有及时制修订；二是许多新的质量理念方法和工程技术没有及时地融入到制度和标准中去。“红头文件”管理混乱，时效性较强的“红头文件”颁布后，相关要求没有及时固化到制度或标准中，或是内容固化到相关制度或标准后，“红头文件”没能及时废止。
2制度、标准和“红头文件”的区别
制度一般指大家应共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。在不同的行业、不同的部门、不同的岗位都有其具体的做事准则，目的都是使各项工作按计划、按要求达到预计目标。GB／T20000.1—2014《标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用术语》中对标准的定义：“为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件”。“红头文件”是对各级管理部门下发的带有大红字标题和红色印章的文件、声明、公告、公示等的俗称。经分析，制度、标准和“红头文件”主要在以下方面存在差异。1）产生背景制度是我国通用的一种说法，它来源于古代的法典，制是约束的意思，度是表示在一定的范围内，通常为统治者服务的一种工具，在引入企业管理后，它也有明显的强制性。标准来源于西方，是按规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。2）可操作性标准运用“5W1H”方法编写，有定量要求，明确的目标值和具体要求，容易操作。而一般规章制度和“红头文件”的内容定性多、定量少，不便于操作。3）文件格式标准有统一的编写格式和编号，应符合GB／T1.1—2009《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》要求，内容和编排要按统一规定的格式进行书写，条文层次清楚，结构严谨，充分体现“简化、统一、协调和优化”的标准化原则。规章制度和“红头文件”没有什么固定格式，大多根据制定部门的习惯来确定，可以采用“办法”、“规定”、“细则”等格式。4）审批发布程序标准有统一的审批发布程序，在履行严格的审查程序后，由标准化委员会或公认机构统一批准发布，且在其规定的管理事项领域中具有一定的强制性。而制度和“红头文件”的审批发布一般由制定部门的上级主管部门或主管领导批准即可生效执行，部分制度需要履行法定程序。5）制修订标准的制修订必须严格按照有关程序进行，所制修订的内容需要协商一致。制度和“红头文件”的制修订主要由有关职能部门根据工作需要，直接对其归口的规章制度进行制修订并履行有关审批后，即可作为新的制度执行或试行，旧的制度即行作废。6）强制性标准一旦发布，在一定时期内相对稳定，企业可根据自身特点选择实施。制度发布后也在一定时期内相对稳定，并在企业内作为强制性要求执行。“红头文件”相对来说是临时性的，时效性强，在企业内也是强制性要求。7）适用范围标准和制度具有统一性的特点，某一企业制定的标准和制度适用于该企业内各单位或部门，可以对管理事项进行强制性规定，各单位或部门均应遵照执行或引用，能有效消除由于不必要的多样化而造成的管理混乱。而“红头文件”在编写制定之初，也仅是为满足单位内部或个别部门的工作需要，适用范围有局限性。8）考核事项严格的讲，标准的内容不应包括考核事项，具体考核应在其他文件中体现。制度一般包含相应的检查考核内容，内容相对宽泛和随意。综上所述，制度、标准和“红头文件”是存在交叉、重复的。按照通常理解，“红头文件”是临时的，或为满足企业内个别单位或部门的工作需要QUALITYANDRELIABILITY质量标准专栏而制定的要求，或针对某些特定问题和目标提出的工作要求，也是制度的一种。该种制度需要定期清理并及时固化，对于符合标准要求的制度应及时转化成相关标准。固化或转化成标准后的制度应及时废止，避免造成制度和标准管理的混乱。
3航天企业质量管理制度和标准的定位
对照上述制度和标准存在的差异，分析提出航天企业质量管理标准和制度的定位。航天企业质量管理标准是为满足航天产品的使用要求，对有关航天产品质量管理相关活动的重复性事物和概念所作的统一规定。它以航天企业质量管理和实践的经验和综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管部门批准，以特定形式发布，作为航天科技工业科研、生产、使用和其他各阶段质量管理的共同依据。
4航天企业质量管理制度和标准体系构建原则
为了深入贯彻落实科学发展观，需要以《武器装备质量管理条例》为顶层文件，贯彻军队与国防科技工业质量管理的方针政策，不断把握航天质量建设的特点和规律，着眼于强化航天产品的全系统、全寿命、全方位质量管理，以提高航天产品质量水平为出发点和落脚点，建立体系完善、层次分明、结构优化、协调配套、衔接顺畅的航天企业质量管理制度和标准体系。该体系构建主要遵循以下原则。1）遵循航天产品全寿命周期管理规律质量管理制度和标准体系是一个复杂的制度和标准集合，结构合理、系统协调是其发挥作用的基本前提。质量管理制度和标准体系应覆盖航天产品质量管理的论证、研制、生产、试验鉴定、使用维修等各个环节；结构关系层次分明，配套协调，合理优化；板块界面清晰，内容明确，要素健全；项目位置合理，相互之间不重复、不交叉、不矛盾。2）将适用的上级标准纳入其中将适用的国家标准、国家军用标准、航天行业标准纳入体系，形成一个兼容并蓄的开放体系。引入国家标准、国家军用标准、航天行业标准，主要是质量技术方法类的标准及产品研制过程质量管理的相关标准。3）注重标准与制度的衔接配套对于航天企业质量管理制度已明确且可指导工作开展的，不再制定相关标准。对于在贯彻执行规章制度和管理文件时须明确和细化的程序类、方法类、操作类的内容，可根据需求制定企业标准。4）坚持精简、高效、适用性强的原则必须坚持以航天质量建设的实际需求为牵引，要确保纳入航天企业质量管理制度和标准体系中的需求项目，在符合实际需求的基础上，对象明确、范围适度、内涵清晰，技术上符合当前发展趋势，可行性和实效性强。
5航天企业质量管理制度和标准体系框架
航天企业质量管理制度和标准体系的基本框架，应以质量法律、法规、规章为牵引，以航天企业制度、标准为依托，形成覆盖产品全系统、全寿命、全方位管理的各个层次的制度、标准的有机整体。1）层次设置航天企业质量管理制度和标准体系，从层次上要涵盖与该企业产品质量相关的法律、法规、规章、制度和标准。法律层面主要是全国人大颁布的质量法律，包括《中华人民共和国产品质量法》等。法规层面主要是国务院、中央军委颁布的装备质量法规，包括《武器装备质量管理条例》等。规章层面主要是企业发布的质量管理顶层规定，制度层面主要是企业发布的质量管理规章制度，标准层面主要是与该企业产品相关的质量管理标准。2）主要内容法律、法规层面主要引用国家和国务院、中央军委颁布的质量相关法律、法规，规章层面主要是企业发布的质量管理顶层规定，内容比较明确。下面重点说明制度和标准层面包含的内容。为了与装备质量法规体系和质量标准体系相协调，航天企业质量管理制度和标准应覆盖军委装备发展部、国务院部委颁布的装备质量制度和质量标准的内容。其中军委装备发展部、国务院部委颁布的装备质量制度主要包括质量奖惩、过程控制与问题改进、合格评定、质量基础4个部分；军委装备发展部、国务院部委颁布的装备质量标准主要包括质量管理基础标准和过程质量管理标准。因此，航天企业质量管理制度和标准层面的内容主要包括质量文化、基础、质量管理体系、产品保证、质量监督5个部分。其中，基础包含计量、检验检测、标准、认证认可；质量管理体系包含质量管理体系要求、质量人员管理、质量信息、质量技术方法、质量组织与职责、质量分析与评价；产品保证包含质量保证、可靠性保证（含维修性、测试性、保障性、安全性）、元器件保证、工艺保证、软件保证；质量监督包含质量监督代表、质量事故调查审查、军贸质量监督与验收、质量奖惩。在此基础上，研究提出航天企业质量管理制度和标准体系框架。
