公共行政论文范文

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1.公共管理。

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

3.管理体制和运作模式区分。

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据此，笔者认为传统公共行政有以下特征:1．政府的“一元”治理主体依据委托—人理论:“在现代市场经济中，委托关系大量地表现为股份公司中资本所有者和企业最高决策者(董事会和总经理)之间的关系。但是，在如今，关系也不仅仅局限于这种领域，它可以‘存在于一切组织，一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上’。这说明，由私营部门管理产生而来的委托—理论可以被推广到公共部门管理”。［4］因此，我们可以说政府与公民之间形成一种委托关系。所以说，政府对社会应该是一种责任而不是一种强制力量。我国封建小农经济的社会经济基础，社会力量弱小，中央政府控制社会一切。计划经济体制下政府起资源配置的基础性作用。直到现在我国政府的“一元”治理主体地位还没有得到彻底地改变。2．政府的“统治”角色政治学告诉我们，国家是阶级统治的工具。在阶级社会里，国家为了维护统治阶级利益，实现国家职能，此所谓统治职能。国家在实行统治职能情况下，政府与公民之间形成的是一种“命令—服从”的关系。在“命令—服从”模式下，政府是法令的发出者，而做为社会主体的公民则处于服从状态，这种服从是无限制的服从，是一种盲目的服从。虽然这种统治的政治社会可以使社会保持短期的稳定和局部利益平衡，但在政府统治角色定位下，缺少对社会基本的公共服务，政府的权利得不到监督。长此下去，政府的合法性也得不到保障。3．“自上而下”的行政沟通机制政府形象的好坏在于政府的绩效，也在于政府信息的传播。从政治运行的宏观系统来看，政策包括输入和输出两个阶段，这让我们明白政策不是只靠行政自上而下的命令形式实施的，更需要输出阶段的公民意见的反馈。自上而下的行政命令是一种单向性的政府传播，不利于在输出阶段收集公民对政府政策的意见和建议。在公共行政中，由于受“官本位”思想的影响和技术条件的限制，政府的行政命令即政府和社会的关系上缺少这种自下而上的意见收集渠道，从而造成了政府与社会与公民之间缺少互动。可以说这是传统社会的弊病，不利于政府与社会、政府与公民之间良好关系的形成。

公共管理的内涵

20世纪70年代以来，在经济全球化和新科技革命的影响下，社会经济生活发生了深刻的变化。同时，人们对政府及整个公共部门提出了新的要求。传统的公共行政模式在理论和实践上受到了质疑，新的公共管理便应运而生。对于公共管理的内涵，学术界并没有形成比较一致的看法。有的人认为公共管理更偏重于宏观政策分析，财务管理、人力资源管理等方面;有的认为公共管理更侧重于效率、有效性和服务质量方面来关注政府施政的结果。以上两种看法从不同的侧面反映了公共管理的内涵。公共管理定义的确立可以说是与公共行政斗争的过程，综合学术界的一些看法，笔者比较倾向于:“公共管理是指政府及其他公共部门，为了适应社会经济发展和满足公众的要求，对涉及公共利益的各种事物所实施的有效管理，这种管理强调适应外部环境变化，寻求政府与社会力量的互动，走向市场并向私营部门学习，注重管理效果与责任，强化政府的社会管理和公共服务职能”。［5］该定义清晰的反映了公共管理是满足公众需求变化的需要，区别与传统公共行政的僵化体制;另外，也改变了传统体制下社会经济事务管理的一元体制，转向了有更多社会力量参与的多元治理主体;同时，公共管理管理模式也体现了服务型政府和责任政府的具体要求。

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行政现代性凸显于进步时代前不久，这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后，由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象，因此政府行政管理活动变得越来越重要，并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部，由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式，这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求，在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者，他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力，成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾，从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志，其实不然，在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了，有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学，德国官房学产生于17－18世纪，是有关政治、经济知识的总称，包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M．A．安培曾经设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎，再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作，他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的，所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作，倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作，就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政，导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内，由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

五、行政现代性修正期

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究竟按照什么样的法律条件和标准来确认行政公务人员的行政公务行为，很难存在统一的唯一标准或绝对标准。如很多法律规定行政公务人员执行公务应当出示有效证件或佩戴公务标志，但就出示证件或佩戴标志行为本身而言，它只是法律上的一个程序行为，应当出示而未出示，可能带来其行为违法无效，便绝对不能就此认定不是执行公务行为。还如强调行政公务人员应当以行政主体名义实施行政公务行为，并据此判定属于公务行为，但问题在于有些情况公务人员虽然没有说明是行政主体名义，但并不等于其确实不是执行公务。就是以公益目的的要素或者行政职权与职责要素为标准，也不能说或超越职权就不是行政公务行为。因此，以一个要素为标准确定某类或某个行政公务行为，有时是可以的，但要确认任何情况下的所有行政公务行为，则很困难。

笔者认为，具体确认行政公务行为，应当以行政职务关系和行政公务人员资格为前提条件，以行政公务人员所担任的行政职务和所属行政主体的行政职权与行政职责为基础和核心，综合考虑以下相关因素，作为确认行政公务行为的基本标准：

1、时间。行政公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则通常认为是非执行公务的行为。

2、名义或标志。行政公务人员的行为是以其所属的行政主体的名义或者佩戴或出示能表明其身份的公务标志实施的，视为执行公务的行为，以个人名义实施的，规则通常视为非执行公务的行为。

3、公益。行政公务人员的行为涉及公共利益的或者以公共利益为目的的，通常视为执行公务行为，不涉及公共利益或者以公共利益以外的其他利益为目的的，一般则视为非执行公务的行为。

4、职权与职责。行政公务人员的行为属于职权与职责范围内的，视为执行公务的行为，而不属于其职权与职责范围的，则视为非执行公务的行为。

5、命令。行政公务人员的行为是根据其主管领导的命令、指示或者委派实施的，通常视为执行公务的行为，反之则属于非执行公务的行为。

按照上述要求对行政公务人员进行确认，有些情况下以一个要素为标准就可以认定，而有些情况下以一个要素为标准还不能或者不足以认定，就要综合其他要素进行分析认定。笔者认为，在具体确认过程中，应当注意以下几个问题：

1、行政公务行为应当具备和遵守的法定条件不是确认行政公务行为的标准和依据。是否具备和遵守法定条件是判定行为合法有效的标准，而不是确认行政公务行为的标准。因为不具备和遵守法定条件会导致行为违法无效，但该行为可能属于公务行为。

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一、新公共管理理论内涵

我国的公共管理理论，是随着改革开放和市场经济体制改革的深人而不断发展起来的，主要体现在行政管理的改革方面，政府的职能发生了巨大转变，对社会事务的管理不仅牵涉政府，还牵涉非政府组织，很多原先由政府负责的公共事务管理工作已经开始授权给非政府组织，非政府组织在公共事务管理中也占有了一席之地，因此，有必要重视公共管理专业人刁‘的培养，适应公共管理发展的需求.

公共管理理论作为一套完整而独立的科学体系，有着较为鲜明的社会性特征，它是市场经济的产物。其面临的最大任务是结合我国的基本国情，不仅对政府事务进行管理，而且对社会事务也进行管理，所以，公共管理具有较一直的公益性和适应性，其管理的对象包括国家事务、政府事务和社会事务。从这一意义上来说，它比行政管理的对象更一直，而且体现了具体的事务性，其主体和行政管理相比也显现出多样化特征，有志愿者、中介机构、居民组织等。在现代化的公共管理中，可以借鉴一些企业的管理理念和方法，引人市场机制，注重管理的实效性，变原有的集权为分级授权，提高公民参与公共事务管理的积极性和主动性，让公共责任和社会权力在各类层级的政府组织机构管理中分化，真正有效实现民主管理。

二、公共管理理论和行政管理之间的联系

公共管理和行政管理之间的联系长期以来一直受到各界人士的关注，二者在目标、主体和方式上有重叠之处，只有从其产生环境和内涵来进行分析，只能对两者的联系有准确把握。中国的公共管理理论是随着经济体制改革的发展而不断发展的，具有鲜明的时代特征，是市场经济发展的产物。它是一门独立的学科，属于学术领域，其主要内容是研究政府的行政管理。在理论的不断发展中，其内容也发生了相应的改变，从最初的公共行政转向公共政策，再转向现在的公共管理。而行政管理的研究内容主要是政府管理，经历了产生、发展和科学化三个阶段。

第一，公共管理的研究对象是政府事务、社会事务和国家事务，具有一直的公益性，研究内容包括政府部门在管理过程中的普遍规律和采取的方式;而行政管理的研究内容相对来说比较狭窄，是指公共部门的管理规律和实施方式，两者是整体和部分的关系。第二，公共管理将工商企业的管理理念和方法借鉴到政府的组织管理中，将管理视作一个整体，只是两者的管理性质存在一定的差异，行政管理的重点是对社会公共事务的管理，而公共管理注重和强调对政府公共部门的管理。第三，从权力的角度来看，政府是公共权力的拥有者，然而这种权力应该对社会生活负责，并非毫无限制。在政府的公共事务管理中应该将权力的有限性和无限性相结合，根据人民的需要为社会提供高质量的公共服务。

三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义

1公共管理强调政府的企业化管理。我国因为长期实行计划经济体制，权力过分集中，政府在公共事务管理中管了许多不该管的事情，而政府内部各组织机构的设置相互重叠，职责不明，导致在公共事务管理中相互掣肘，再加上有些行政法规不健全，使得政府机构臃肿而庞杂。公共管理理论主张政府公共管理应该借鉴企业管理的成功经验，将管理效率放在重要位置，一切机构的设立、人员编制都应该为效率这一中心服务。这在行政管理中有十分重要的借鉴意义。

2公共管理注重引人竞争机制。新公共管理强调政府公共事务管理中的竞争机制，这使得原有的政府公共服务垄断地位动摇，也从根本上改变了政府工作人员传统观念，在一定程度上提高了公共服务的效率和质量。根据我国政府公共事务管理的实际情况，可以借鉴西方国家的做法，把竞争机制引人政府公共服务领域，在某些领域开放公共服务的市场，允许相关的私营组织和机构进人，提供公共服务。在一些基础设施行业，如水电、电信、燃气供应等具有自然垄断性质的公共服务部门，可以将私营机构引人，从而增强市场竞争力，发挥市场竞争优势，创造更多更好的经济效益和社会效益，从根本上改变我国基础设施建设中的低效弊端。

3公共管理借鉴科学的企业管理方法。政府的公共事务管理和企业管理在目的、对象和方法上有着不同，在政府的公共事务管理中完全采用企业管理方法并不适宜，然而，企业管理中有些方面还是值得借鉴的，如对市场需求和顾客反馈的重视、对人力资源管理的规范、强调投人和产出分析、重视成本核算等，将这些科学兀素引人政府公共管理，能够提高政府管理人员的责任感，企业的绩效评估方式能够有效提高政府管理人员的工作效率，比如在对管理人员的酬劳计算方面，按照个人业绩或经济效益产出量来进行，可从根本上改变政府管理人员懒散的作风。可以把官僚组织进行分解，细分为很多半自主性的执行机构，引进一些企业管理的科学管理办法，如，在对人员的管理和编制中，采取劳动合同制，签订绩效合同制，或者是采用服务承诺制，改变以往的固定工资制，采用新的绩效考核制度来激发管理人员的工作和服务积极性。

4公共管理强调授权和分权。政府组织机构存有典型的、分明的等级，不能对社会管理新的变化做出及时回应。随着我国经济社会的迅猛发展，传统的政府组织机构的分权法已经不能适应快速变化的社会发展。在企业，经理一般采用分权管理的办法，使层级减少，将权力分散到各个部门当中，以便对快速变化的市场做出迅速反应，积极有效地解决经济活动中出现的问题。政府的分权和授权形式也可以借鉴这种办法来应对社会变化，将权力分放到各个社会服务和管理基层，让基层享有一定的社会服务和管理权，如，组织社区志愿者组织，让他们进行自我管理和自我服务等。这种民主管理模式可以让基层的管理机构享有更多政策执行权和政策决策权，可以更大限度地调动各层级政府管理机构的工作积极性。

5公共管理注重实效性。传统的政府公共管理只重视投人而忽视效果，很少对工作效率进行衡量，从而导致效果越差，投人反而越多。公共管理理论强调的是实效性，其中的交易成本理论、成本核算理论等都强调投人和产出比，主张将政府管理的资源配置和管理人员的工作效果相联系，对政府管理活动的投人和产出进行计算，对公共部门和公共机构提供的服务效率和质量进行评估，政府依据不同的外在市场情况和利益需求做出反应，使管理机制更为灵活并具有时效性。在对公共管理财务和物力的控制方面，改变以往以投人决定拨款的预算制度，根据服务产生的效益进行拨款和预算，融人预算、产出和效益挂钩的企业管理方式。

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关键词：公共理性；博弈；服务型政府

服务型政府是在批判和继承新公共管理理论的基础上形成的一种指导各国政府行政管理的的新型理论，在刚刚结束的十七大上，总书记再次强调强调加快行政管理体制改革，建设服务型政府。我国在建构服务型政府的理论研究和时间中已经取得了丰硕的成果。本文试图运用公共理性的知识探讨服务型政府的建构的新途径。

一、公共理性与服务型的特征理性(reason)是社会行为主体对对客体的一种能动性的反映,是行为的主体认识自然、社会及其协调、整合自然、社会和各种行为主体之间关系的基本功能。林毓先生认为:“理性”(reason)是人生来就有的一种能力,一种发现什么是真理的能力,这个能力就是理性。换言之，“‘理性’是一种使我们了解真理的本领”。这种理性是有限理的，即有限理性。从社会学家马克斯.韦伯开始，人们习惯上把理性划分为工具理性和价值理性两种。“工具理性”是指从理性出发，寻求理想的工具来解决论文现实中的问题，以便达到预期的目的，简而言之就是采用最有效的手段以达到一个目的就是所谓的“工具理性”。所谓“服务型政府”,它是在公民本位,社会本位观念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为人民服务宗旨并承担责任的政府。服务型政府从本质上讲是一个为民、便民、人民拥有的政府。

二、公共理性与服务型政府的关系综上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主体在公共决策和管理等一系列活动中,都应在公众的参与和监督之下进行。这种理性是代表民意的,是公共的,是各种利益集团在和平的气氛下,通过讨价还价,最后在协商一致和“妥协”的情况的约定意识。而服务型政以“向人民学习,为人民服务,请人民评判,让人民满意”为行动指南。

三、我国政管理在公共理府在政府决策和性上存在的问题由于我国几千年的封建思想和制度的根深蒂固,现代民主意识还未形成气候,官管民的观念普遍存在。政府成为统治的工具,权力的执行者一直把民众(特别是中下层民众)看成是管制的对象，一切事宜政府说了算,而人民也对此乐此不疲，甘心做奴隶，不愿改变现状。政府工作人员不知道自己服务的对象是广大人民群众,许多领导更是喜欢独断专行,搞一言堂，上行下效，官僚风气甚严。再加上政府缺乏政务公开,决策和管理不透明,没有完善的群众参与决策、管理、监督、评估的机制,而大众传媒又被控制得过死,歌功颂德几乎成了其基本职能。

四、以公共理性为指导构建服务型政府公共理性要求政府决策和管理都应是在各利益团体的“正和博弈”中,通过讨价还价，在互相“妥协”下达成一致并在民主监督之下完成，这对构建新型服务型政府具有重大的启示。我们认为可以从以下几个方面入手:1、转变政府工作人员观念，树立公共理性意识要构建服务型政府,首先要转变两种观念:一种是在我国长期的封建统治中形成的“官管民”的思想。正如马基雅为里说的那样:“世界上除了庸人还是庸人”。而要构建服务型政府必须鼓励民众积极参与行政管理,并在其过程中起到监督和绩效评估的作用;针对精英主义的政治统治思想,我们应该通过教育宣传让政府工作人员深刻认识到自己的双重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官员,自己手中的权力是人民给予的,作为人民的公仆,应全心全意为人们服务,而不能高高在上,蔑视大众，在做出行政行为的时候要和群众商量,认真听取群众的意见和建议,接受群众的监督。而群众也应该认识到自己的智慧和权利,热情地参与行政管理。2、以公共理性为指导，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和创造性运用现在企业制度的基础上,以“公共需求”为导向,对传统的流程进行彻底的改造,使之更具有与社会特别是人民大众更具有互动性,在流程设计上应尽量实现“并联式”服务,设立“政府超市”优化和完善电子政务，使政府的各项管理更透明,更阳光,公民办事更快捷,方便,增加民众对行政管理的参与的深度和广度。3、以公共理性为指南，加强制度建设制度是一个国家的灵魂，政府的制度设计是其统治有条不紊的保障。我们认为,必须在公共性的指引下,用制度的方式规范约束政府及其工作人员的行为,并让公众,大众传媒监督自己的行政管理活动.例如可以建立和完善听政制度、问责制度、专家咨询制度等等,并坚决贯彻执行。4、进一步发挥公众和大众传媒的舆论监督作用群众是政府的的镜子，公众的舆论监督作用对政府的决策和管理有着试金石的作用。在我们建构新型务性政府的过程中一定要高度重视公众和媒的舆论监督作用，特别是要充分发挥大众传媒的“中间人”的的作用，促使政府和公众的沟通和交流，并此保护好公众的利益。服务型政府的构建是一个不断变化和发展的过程，由于封建传统观念和官僚制度的影响，会遇到重重阻碍，不可能一蹴而就,在服务型政府的建构过程中，可能会出现新问题和要求，公共管理者必须要树立科学发展观，与时俱进，统筹城乡服务型政府的建构,在继承前人理论和经验的基础上不断创新，在实践中推进服务型政府的完善。

【参考文献】

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论文摘要：流传于中国东北部平原的民歌由于地理位置的特殊性，以及近代以来关内人口向关外的迁徙，地形地貌、风俗民情、方言等方面的一致性，在民歌艺术上有着亲缘关系，体现出体裁、曲目、旋律风格等方面的一致性。

本文所指的中国东北部平原指的是处于黄河下游，包括冀(河北)、鲁(山东)、辽(辽宁)、吉(吉林)、黑(黑龙江)大部，豫(河南)东北及苏(江苏)北徐州等大片区域。这片区域背山面海，西部以太行山、大兴安岭为限，东至渤海、黄海沿岸，山海之间，即是著名的华北、东北两大平原。华北平原系黄河、海河冲击而成，海拔仅在50米以下l东北平原分南、中、北三部分，即辽河平原、松辽平原和松嫩平原。这里土地肥沃。自然资源丰富，交通便利，城镇经济繁荣，农、林、牧、渔兼备，自古就是中国的战略要地，同时也为民间文化艺术的发展提供了优越而充分的条件。

据考古界考证，东北部平原南部是中国古代文化的发祥地之一。早在四、五万年前，这里便有了最早的山东人——沂源人，并开始了他们创造性的劳动。之后，历经旧石器时期、中石器时期而过渡到新石器时期。在后一时期(公元前5o00一公元前3000)，东北部平原经历了北辛文化、大汶口文化和龙山文化前后相续的三个阶段。它们作为我国东部文化的光辉代表，具有一系列突出的地域特征。而且，愈往后，其扩散面愈大，由豫东一带开始，形成一个扇形文化板块，其北端至东北，南端至淮河，与我们所界定的东北部平原区域大体相近。当时，这里居住着许多不同的部落，史学界统称为“东夷人”。他们所创造的文化，也被称为东夷文化。除此之外，还有一些地方性文化类型，如河北的磁山文化(属新石器时代早期)，辽宁的红山文化、内蒙古的富河文化，黑龙江的昂溪文化、白金宝文化及辽西的细石器文化等。就它们的发展层次来看，关内早子关外。当关内已进入定居的农业型经济时，关外先民们还过着居无长处、逐水草而居的游牧生活。这对民间文化的形成、流传，也有重要的影响。

流传于东北部平原的民歌体裁，以小调最为普遍。同时还有秧歌(它同小调的音乐性格并无明显区别，只是表演场合和方式不同而已)、号子等。秧歌的代表品种有河北的定县秧歌、昌黎秧歌，山东的鼓子秧歌．胶州秧歌，海阳秧歌，以及东北秧歌等。号子的代表性品种有黄河硪、夯号、胶东渔民号、辽东渔民号、白洋淀冬网号及东北林区伐木号等。冀西北太行山麓有少部地区传唱“信天游”“爬山歌“山曲”等，其风格与东部差异较大。但严格说来，那里已不属于本分布区了。

那么，中国东北部平原的民歌又存在着哪些共性特征呢?

一、体裁和曲目方面的一致性

如前所述，由于地处平原，城市经济兴盛得早，加上职业、半职业艺人的演唱、传播，这里已成为一个以小调体裁为突出代表的地区。就目前已记录、整理的数量来看，小调曲目约占全区的三分之二。20世纪20年代，有人写文章说：“小曲(即小调——引者)的历史，从明初到现在，已有五、六百年之久。它的全盛时代，大约也同昆曲一样，是在清朝乾隆的时候。在当时欢迎它的是满洲人，就到现在，也仍旧如此。在北方各省，大约直隶同山东最盛行，其他各地就不深知了。”作者指出小调在冀、鲁两地最盛，又说满洲人最爱听，恰好说明这里的群众有共同的审美趣味，对小调有特殊的爱好。这个估计是比较准确的。小调体裁按它的初步形成来算，大约应上溯到中国中古时代的南北朝时期，因为那时候已出现了从军五更转》、《子夜四时歌、(月节折杨柳歌》这几种时序体民歌。据朱自清先生考证，它们就是后世所传的《五更》、(《四季、十二月》的祖称。宋、元之际，由诗而词，由词而曲。这个“曲”，就是“南北曲”。那么南北曲又是如何进一步变化的呢?仍然援引上文作者的观点，他说：“我敢大胆断定，‘曲’后来变成了小曲——小曲中的杂曲。”他还说：“南北曲结构上分为两支，一支是‘杂剧’及‘传奇’，一支是小令及散套。杂剧及传奇的歌法，由‘弦索的北词’及南戏、而海盐腔、而弋阳腔、而山的水磨调了，经了许多变迁然而南北曲的格式却是始终没有什么变化，并且自元以后没有创新的曲子。至于小令同散套，则因不合时俗的歌法，就把它们的格式改变了。以后又有许多新的作品，于是，它们就同南北曲分家了。杂曲同南北曲之分离大约在明初的时候。不过，我们现在很难——或者说不能——找到明初的小曲供我们比较，但是可以确定的，它们在明朝中叶已完全脱离关系。在明朝创作的杂曲却已经很有不少的了。”

为了证明这一点，他又引了明代沈德符((野获编》里的一段话：“元人小令行于燕、赵，后浸日盛。自宣(德)正(统)至化(成化)治(宏治)后，中原又行［琐南枝］、［傍妆台］、［山坡羊之属……今所传［泥捏人］及[鞋打卦］、［熬鬏髻］三阙……故不虚也。自兹以后，又有［耍孩儿］、[驻云飞］、［醉太平］诸曲，然不如三曲之盛。嘉(嘉靖)隆(隆庆)间乃兴［闹五更］、［寄生草］、［罗江怨］、［哭皇天］、［乾荷叶］、［粉红莲］，［桐城歌］、［银纽丝］之属。自两淮以至江南，渐与词曲相远……比年以来，又有［打枣杆］、［桂枝儿］曲，其腔调约略相似，则不问南北、不问男女、不问老幼良贱，人人习之，亦人人喜听之……以至刊布成帙、举世传诵、沁人心腑。其谱不知从何而来，真可骇叹。又有［山坡羊］者……今南北词俱有此名，但北方惟甚爱数落［山坡羊］。其曲自宣(宣化)，大(大同)、辽东三镇传来，今京师惯以此充‘弦索北调’……。

这段论述，不仅描述了小调自明代以来的兴盛发展，而且指出“燕、赵、辽东一带”自元代起就流传着很多杂曲类的小调。这对我们认识小调体裁在东北部平原的历史渊源颇有价值。同时还应说明：以上沈德符列举的许多曲牌，如［寄生草］、[跟纽丝］、[山坡羊］等，一直到20世纪四、五十年代还在东北部平原一些地区流传，它们已成为冀、鲁和东北三省民歌中的常用曲调。如流行于山东淄博的“蒲松龄俚曲”中就有［耍孩]、［玉蛾郎］、［迭断桥］、［哭皇天］、［银纽丝］等；流行于鲁南的“五大调”中有［寄生草］，平阳秧歌中有［山坡羊］、［清江引］等。特别是［迭断桥］，在东北部平原各地传播得相当普遍。据杨荫浏先生在中国古代音乐史稿》中统计，该曲牌主要在清代流行，比［耍孩犯］略晚，但它的流传范围，却超过任何一个曲牌。

除明、清小曲外，东北部平原还有其他一些共同曲目，如《画扇面、看瓜园》、((绣花灯、探清水河、对花、(《放风筝、(《绣荷包》、《五更调》、四季歌等。其中，前四种曲目以歌唱传说故事为主，篇幅较长，往往有数十段词，后几种曲目则反映了人民群众的风俗习惯和日常生活，其来源同前四种曲目不一样，它们始终流传于民间，音乐语汇质朴，富有生气。特别是((对花》，曲调多样，约有十几种之多，广泛传唱于东北部平原各地。

以上两类曲目，前者在山东境内保存、流传得比较多，也比较广；后者在河北地区似更普遍些。东北各地所传，多数是由关内传过去的。就民歌的蕴藏来说，以渤海沿岸及黄河两岸即鲁北、冀中、冀东等地最集中，也最有代表性。

二、旋律风格的相对一致性

东北部平原民歌的第二个共同特征是音乐语言，即旋律风格的相对一致性。从整体来看，由于客观环境所致，东北部平原内各地民歌的交流十分广泛。同时，它同南部的江淮地区不仅无甚阻隔，而且还以南北大运河为天然渠道，长久以来保持着密切的交流。再者，这里的自然环境多样，有丘陵、平原、海滨、林区等，造成了人们的多种生产方式和较复杂的社会阶层。凡此，都使东北部平原民歌成为一个具有开放特征的分布区和一个风格较繁杂的色彩区。特别是在构成民歌旋律的某些具体因素方面，当地人民做了多样化的选择。这里仅从其主要方面来谈谈它们的风格特征。

从构成曲调风格的基本因素——音阶、调式来看。东北部平原各地民歌的音阶形式很多，五、六、七声都较普遍。但使用得最多，又具有东北部平原民歌特色的是含“变富”的六声音阶和含“清角”的六声音阶。

在多数情况下，“变宫”和“清角”音出现的次数不如其他音多，但这并不意味着它们不重要。相反，正由于它们在某个局部位置出现，这些民歌的旋律风格才同那些由纯五声构成的民歌旋律风格判然有别。我们先以在东北部平原影响较大的《沂蒙山小调》为例：

“变富”先在“转”句上出现，而后又在尾句上加以肯定，证明它不是什么“音阶外音”。同时，由商变宫的圆润的小三度音调，明显地改变了前半部分的刚健气质，使旋律变得宛转柔和。如果将“变宫”换作“宫”音，其风格旨趣必然会立即改变。再如河北的《妈妈娘你好糊涂》等，情形也相同。

以上几例说明，“变宫”音加入五声音阶的现象，在东北部平原的民歌中不仅是普遍的，而且它们在旋律中出现的位置及其作用，也有一定的规律性。含“清角”的六声音阶，也在一些民歌中得到较广泛的运用，它们具有另一种格调。“清角”在此类曲调中，似乎是代替了“角”音的出现。它与上述“变宫”音的作用相反，增加了旋律进行的棱角，使之更显得明快、健朗。

总的说来，以上两种六声音阶的普遍运用，为东北部平原民歌旋律风格的传统奠定了一个基础。有意思的是，在实践中“变宫”和“清角”音有一种天然的“排他性”，它们总是分别出现在不同的民歌曲调中。两者同时与其他五声构成七声音阶的旋律，这在东北部平原的民歌中比较少见。这种实践反映了当地人民群众的调式思维方式，因为含“变宫”的六声音阶旋律蕴含着向上五度转换的因素，而含“清角”的六声音阶又有向下五度转换的倾向。这一点，在以上各例中都有明显的反映。这就说明，上述六声音阶不仅仅丰富了音调的色彩，而且还造成调式的交替、交融，它同样是东北部平原民歌风格的一个重要度)的跳进音调，这就使音乐本身融入一种独特的情趣。特征。当然，相比之下，含“变宫”六声音阶的民歌数量更多些，传播面也广一些(主要在冀、鲁一带)。而另一种更多地使用于东北地区的民歌中。

除音阶、调式外，东北部平原的民歌中还形成了一些特定的旋法，或者称作常用音乐语汇，它们对旋律色彩同样有重要的影响。

这些音乐语汇可分作两类，一类是进行当中的，主要特点是每个乐汇中部差不多包含着不同类型(五、六、七如山东民歌老汉爱唱幸福歌中的一句：

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1.在行政工作方面，工作上坚持科学化。提倡在行政管理工作中应用科学的管理方法。使工作人员真正理解和了解科学的方法与意义，将工作进行科学的合理的分工，与此同时，权利与利益实现双向的均衡，科学的承担责任与义务，实现权责分明与统一。做到上述种种，才能够使行政管理具有良好的组织性与纪律性，是行政组织稳固，关系良好。

2.对于行政人员要采用选拔、培训与考评的方法。对行政人员实现科学的开发培训与考核是行政管理科学化的重要途径与体现。要对行政人员进行公正的选拨与定期的培训开发，才能保证队伍的科学化与先进性。相关的行政管理人员要负责，对行政人员的人格特征以及性格特点，特别是工作能力与表现进行详细的观察、研究与分析，针对人员的不同对其进行针对性的教育与培训，使行政人员不断的得到提升与进步。通过对行政人员的选拔和培训，在精神上、思想上对行政管理人员进行引导，督促其树立促进行政管理科学化的理念，同时，需要培养行政人员的独立人格，使其能够有效的掌握相应的制度规章，并运用规章制度独立行使执行权。

3.将监督制度不断完善。在西方的行政管理科学化的理论中，威尔逊时期便对行政监督的思想做了论述与阐述，其中，指出行政管理首先要对公众的任何舆论做出正确的、敏锐的反应，但是，在我国的实际行政管理操作中，行政的管理裁决力逐步扩大，在具体的执行阶段，已经显现出诸多问题与不足，主要集中在以下几个方面：在行政管理中，有些行政人员对权利滥用，违纪违法行为此起彼伏，公民的权利不被重视和保障，行政管理工作效率低下等等不良的现象突出。虽然，行政人员有专门的行政规范与执行标准要求，但是在执行上仍然很大的弹性空间，有些行政人员完全不顾及国家利益，在行政管理中谋其私利，一些不合理甚至不合法的行政行为存在，这都对行政管理的科学性有一定的损害，同时还影响到公民与国家的利益，行政机构立法规制的缺失与有效行政监督机制尚待完善，行政监督力度不够，导致行政管理科学化路程受阻。因此，在行政管理科学化的进程中，必须具备监督管理的机制与制度，才能够起到监督与督导的作用。所以亟待建立以立法、司法、行政三位为一体的相对健全的行政监督机制与系统，各个层次环节都要进行强化的监督与管理，将各个被监督的对象加以细化，保证行政工作的高质高效。对于行政管理相对薄弱的化解必须对其实施经常性、反复性的监督，避免不些潜在因素、突变因素造成行政管理的混乱性。所以，在行政管理的实际操作执行中，要重视和充分发挥人民群众的监督作用，并且，作为政府机构必须注重自我管理与监督，内部监督管理与外部监督的双重作用下，将行政弹力过大导致的一些问题与现象扼杀在萌芽状态。

二、行政管理科学化手段的应用

1.利用科学化手段实施行政内部绩效化管理。利用科学化手段加强行政内部得绩效化管理主要从三个方面进行落实：首先，要对现有的制度做进一步的完善与调整，随着社会不断发展与进步，相应的制度也要有新的内容与创新，原有的一些制度内容已经不能够满足当下行政管理的要求。所以，必须对不符合时代需求的部分进行删节与修改。其次，将行政弹性做有效的控制以致逐步消除，对行政管理加强控制。不断的协调行政行为过程，并加强沟通与反馈的作用和力度，将监督管理制度不断完善，能够有效地预防与控制行政弹性，加大整改力度，提高行政执行力。最后，要逐步建立与健全绩效管理制度。将考评管理的制度与方法不断改进与创新，使其成为行政管理绩效化的重要途径。在行政管理责任制、党风廉政建设责任制的基础上，开展绩效评估，以达到行政内部绩效化的效果。

2.利用科学化手段实施行政管理专业化进行分工。“文、事、人、财、物”五个方面作为行政管理工作的主要环节，对其进行专业化分工对实现科学化手段在行政管理中的应用骑着非常重要的作用。其中行政管理工作中的“文”，主要是指从事行政决策管理各环节各种材料的整理与记录工作。这就包括会议讲话材料、会议纪录、政务信息与调研稿件、纸质与电子公文、文件档案资料与会计档案资料等的记录与整理；“事”是决策过程的管理，“人”是行政管理决策机构的主体和决策过程的主体；“财”是决策实施的资金保障，“物”是包括办公场所与环境、办公设备等其他各类物质的行政管理中决策实施的物质支撑。因此，必须结合行政管理工作实际需要，对它的规律进行探索，针对管理等方面，把内部行政管理工作细化分解，确定岗位职责。

3.利用科学化手段实现文化在行政管理中的应用。在推行科学化手段提高行政管理效率的过程中，科学化管理已然成为一种文化，是行政管理文化建设中不可或缺的组成部分。利用文化建设引导行政机构干部形成效率最高化、服务最大化和管理标准化的行政管理理念，与此同时，还应促使行政人员形成雷厉风行和严谨细致等行政管理核心价值观，把行政管理科学化融入到生活中去，并把实现行政管理科学化的应用当作一种工作要求和文化素养，不断提高自身的行政管理能力，积极的投身行政工作实践。

4.利益科学的方法将行政管理的流程加以精简，提高工作效率。行政管理科学化管理一个关键且重要的环节便是精简机构，这对于优化管理流程至关重要。在对行政管理工作进行优化与精简的过程中，必须坚持程序简化、权责明确的标准与要求，保证行政管理的各个环节与流程能够有专门的责任人与负责部门，实现流程中各部门资源的信息共享，从而呈现相互协助、促进与制约的局面，保证行政管理的质量与效率。并且，在新的行政管理形势下，要对行政人员的相关管理规章与制度加以调整，充分利用新的科学化的理论、手段在行政管理上的应用。

5.利用科学化手段建立行政信息化系统。目前，我国行政机构正在整合资源，争取实现网上办公应用系统的早日实用，行政管理信息化、网络化系统的建立可以灵活运用信息网络传递行政决策、制度变更等重要行政信息，加强各行政部门信息沟通的及时性，使行政管理过程的事中、事后管理者随时得到确切、全面的信息反馈，提高决策的的准确性。在管理中要注重行政管理消息的反馈，通过行政中出现的情况以便随时调整行政管理的目标与方式，达到科学化管理的最终目的。

三、结语

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    清楚认识政府角色定位、强化政府信用行为、巩固升华行政文化,以提升政府的公信力,是现代文明社会发展和民主政治自身发展的必由之路。加强行政管理,提倡行政“文明”、行政“科学”、行政“人性”,提高政府公信力,有利于推动我国经济社会健康、稳定发展。

    信用是市场经济的基石,是—个政府凝聚民心。树立权威的关键所在。改革开放以来,我国经济稳定增长,人民生活水平不断改善,政府管理与公共服务水平不断提高。人民对政府的信任也空前提高。但是,我国目前正处于改革攻坚和社会转型的关键时期。政府管理和公共服务的水平与人民群众的期待还存在一定的差距。加强行政管理,清楚认识政府角色定位、强化政府信用行为、巩固升华行政文化,以提高政府的公信力,是现代文明社会发展和民主政治自身发展的必由之路。

    公信力是政府的影响力与号召力。它是政府行政能力的客观结果,体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时,它也是人民群众对政府的评价,反映着人民群众对政府的满意度和信任度。政府公信力具有重要的作用

    首先,它是社会主义市场经济秩序的基础。信用是现代市场经济的基石和灵魂,完善的信用制度是市场经济正常运转的基础条件;不讲信用,社会主义市场经济就无法存在。社会主义市场经济秩序依赖于全体社会成员对普遍性的行为规范的遵守和信任。政府是社会秩序与市场秩序的维护者,政府不守信用,就会破坏整个社会信用的基础。由此可见,加强政府信用建设是构建社会信用体系的关键。

    其次,政府公信力是政府治理社会的基本要求。政府公信力实质上是人民群众对政府履行公共职责情况的评价,同时也是对政府合法性的检验。信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感,政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失,从而造成社会普遍失信,削弱政府的合法性。

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关键词：服务型政府行政指导工商启示

“服务型政府”是中国学者在21世纪前后提出的全新概念，也是中国学者面对新的国际和国内环境的急剧变化对新的政府管理模式进行的一次大胆探索。近年来，源起于福建省泉州市工商局，在全国工商系统全面推行的工商行政指导，就是其中范例之一。这种灵活且富有弹性的行政方式，越来越受到了行政机关的普遍重视，成为有别于传统行政管理模式的新型行政方式。

一、“服务型政府”理论引介与工商行政指导的兴起和发展

服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这种类型的政府将彻底抛弃旧的治民理念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“由民做主”的理念。服务型政府应当是一个民本政府、责任政府、有限政府、法制政府、阳光政府、效率政府、廉洁政府。“服务型政府作为一种更高形态的政府类型虽然包含着上述概念指称的全部内容，却不能归结为它们，更不是它们的拼凑和杂糅，而是对它们的超越，是一种面向后工业化现实的政府模式。”

随着“服务型政府”理论对政治发展与行政实践影响的不断扩大，促成了政府职能与角色的重新定位以及政府与公民社会之间关系的变革。作为在政府和市场之间寻求平衡的一种制度尝试，2005年，福建省工商局在泉州等地试点的基础上，在监管执法与服务维权等领域全面推行行政指导，充分运用这一新型的柔性监管方式，收到了很好的成效，为政府组织创新管理方式，提高政府效能，优化公共服务，促进行政主体与相对人的良性互动与合作，积累了宝贵的经验。行政指导(Administrativeguidance)是指行政机关在其职能、职责与职权管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。与传统的刚性行政管理方式不同，工商行政指导实践突出了柔性指导，突出行政相对人的参与、协作与配合，其过程实质上是一个政府与民众间相互沟通协商、共同参与、协作配合和自律自治的良性互动过程，充分体现行政主体对行政相对人个体意志的尊重与需求权益的关怀，彰显行政主体人文化的公共服务理念。它是顺应行政民主化的时代潮流，在现代公共治理理念催生下出现的一种以人为本的新型行政管理方式。

二、基于“服务型政府”视角解析工商行政指导的实践转变

1、行政理念：由“权力本位”到“责任本位”的转变。传统行政观念认为，政府机关就是履行行政权力、管理社会、约束行政相对人行为的，行政权力是政府机关的唯一存在方式。这种权力本位的行政理念，往往会使行政机关及其人员忘记自己应当承担的责任。事实上，任何行政主体都是责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共治理的基本逻辑。在我国，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，政府为人民服务是天职。这要求任何行政主体都必须树立“真诚为民服务、提供平等服务、提供有效服务”的理念。行政机关行使权力的过程，也是其履行职责的过程。从这点上说，行政机关的权力与责任是统一的。责任本位理念要求行政机关必须关注行政相对人的权利和利益，尽可能多地吸引他们参与到公共治理实践中来。工商推行行政指导，把服务市场主体和服务市场经济秩序当成分内责任，在实际工作中增强责任感和使命感，有效地提高了办事效率。例如在市场准入方面加强信息引导，可以减少企业的投资风险，引导企业守法经营。由此可见，行政指导这种行政模式增强了工商部门的行政责任，也能够充分调动公民社会组织对行政活动参与的积极性，为达到共同的行政目标奠定基础。

2、政府职能：由“管制型”到“服务型”行政的转变。在我国经济与社会发展过程中，推行行政指导是适应市场经济环境下行政管理体制创新的需要，有利于政府职能的转变。传统的管制型行政是种以权力为本位的行政模式，其行政理念往往习惯于“管”和“罚”，行政执法部门与行政相对人之间的关系也往往被简单理解为管理与被管理、管制与服从的关系。市场经济的逐步建立要求政府承担更多的服务职能。而服务型政府理论采取的是“顾客导向”，把权力中心主义转变为服务中心主义，实现由管制到服务的转变。公共权力社会化，公共管理变成为公共服务，使服务成为行政活动的主题。政府行政活动实质上是提供公共产品，实现公共利益的过程。工商行政指导改变了以往“重管理轻服务”的观念，充分运用“说服、劝告、引导、商谈、帮扶”等柔性手段，把服务行政相对人作为工作的出发点和落脚点，将管理融入服务，弥补了传统单纯依靠行政处罚、行政强制等手段的不足，促进了工商部门在监管执法、消费维权等领域的履职到位。

3、监管模式：由“刚性为主”到“刚柔相济”的转变。在单向的“命令——服从”行政监管模式下，行政处罚、行政强制等刚性管理手段得到广泛运用。在这种行政模式下，行政主体的意志处于绝对支配地位，行政相对人则比较被动，行政机关的行政行为容不得置疑、反驳、拒绝和抵抗，行政双方长期处于对抗的紧张关系。然而，随着社会经济的发展，民主、法治、人权等观念更深入人心，公众参与、追求公正的意识逐渐增强，说服型、说理型的行政监管模式备受推崇。以权力为主导、带有强制性的传统行政模式，已无法适应社会经济的发展。以开放透明、互动参与、说服沟通、协商服务为主要特征的工商行政指导，体现了政府公共治理模式的转型。在监管执法等行政活动中，通过运用建议、说服与警示等柔性的行政监管手段，做到刚柔相剂，相得益彰。充分尊重行政相对人的意愿选择，能够有效减少磨擦、抑制和对抗。从而增强相互间的配合、合作与协调关系。这是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建设服务型政府，实现“科学监管”、“依法监管”和“和谐监管”的必然选择。

三、“服务型政府”理论对完善和优化工商行政指导的启示

服务型政府是把管制纳入了总体的服务框架之中，是为服务而管制，管制是手段，服务才是最终目的。这些理念对工商部门完善和优化行政指导实践具有重要的理论启示。

1、公民本位，追求公共利益的价值取向。“服务型政府”理论认为，公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体，要从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，不断增强参与意识，成为公共治理过程的积极参与者。在今天伴随着全球化的发展，以公民积极参与和公民自治能力为主导的治理模式已成为主流，冲击着传统的国家与社会关系，这使得传统的国家或政府组织的作用逐渐缩水，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。所有这些，凸显了公共治理过程公民本位，追求公共利益的价值取向。工商部门开展行政指导，始终坚持着以人为本、执法为民的原则，这是构建社会主义和谐社会的根本需要。在行政指导实践中，行政相对人是否参与或接受行政指导，则由其自主抉择，充分体现行政主体对行政相对人个体意志的尊重与需求权益的关怀，彰显公民本位的公共服务理念。而行政指导的目的，则主要是集中在维护社会主义市场经济秩序和促进社会发展上，这是社会的整体利益和要求。只有确实把工作着力点和重心放在服务行政相对人上，才能更好地为社会提供公共产品和公共服务。

2、服务导向，彰显公共机关的职责转型。政府职能转变是我国行政管理体制改革的重中之重，由管制型政府向服务型政府转变是职能转变的总方向，也是构建和谐社会的体制保障。新公共服务理论学家认为，政府实现公共服务的方式是“掌舵”，而不是“划浆”。在推进公共治理过程中，要能够解决好“缺位”、“越位”和“错位”的现象，把政府职能转到“市场调节、宏观调控、社会管理和公共服务”上来。为公民社会组织服务是任何行政机关都必须始终牢记的职责。随着政府职能的转变，工商行政管理部门与时俱进，改变传统的管理型行政模式，站在社会公众的立场，把目光聚集在如何更多地提供优质、高效、便捷的服务上，行政指导正是在这种环境下推行的。在执法监管、消费维权、食品安全监管以及服务新农村建设等方面加强行政指导，有助于较好地实现预期目标。这种重指导、重服务的行政模式，彰显了工商部门在新时期下职能的转变；实践也充分证明，它大大提高了工商部门的服务水平与质量，得到了社会群众的普遍认可和好评。由此可见，行政指导作为一种柔性行政行为，与传统强制性行政方式相比较具有更加明显的亲和力，将管理者与被管理者置于一种相对平等的地位，体现了政府机关的民主色彩和职责转型，因此有利于改善和塑造部门形象。

3．诉求合作，形成协商型的治理机制。在治理理论看来，治理是种多元的、民主的、合作的行政模式，它强调政府与公民社会组织问的合作伙伴关系，通过协商互动的方式来共同管理公共事务。而在公共治理过程中，政府的主要作用是“掌舵”，但这并不排斥公民等其他社会主体的主动参与。公民社会组织是实现公共治理的有效基础，促成两者间合作的契合点是公共利益。诉求合作的协商型治理机制，实质上是政府机关对其他主体意愿和利益的尊重与回应，通过积极的对话、有效的交流与合作，最终实现公共利益。工商推行行政指导，扩大了行政相对人公共参与的积极性和主动性。在具体施行过程中，关于提供什么行政指导、怎样提供行政指导，事先听取公众的意见，以公众的意愿为第一价值取向，建立了解民意、公众参与的渠道、规则和程序，有利于进一步提高行政指导的针对性和有效性。

参考文献：

【l】刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》【J】，《中国行政管理》，2002（7）。

【2]高轩．《公共治理——和谐社会的治理模式选择》【J】．《山西高等学校社会科学学报》，2007(1O)。