城市公共行政论文十篇

城市公共行政论文篇1

近年来，城市规划论文公共政策已经成为社会关注的热点，现阶段的城市规划过程已经超越了传统的城市规划概念。城市规划公共政策不仅需要考虑城市发展的空间需求，还需要考虑社会心理。除此之外，城市规划公共政策需要调动多个职能部门，需要各个部门的密切配合，以地铁施工为例，需要市政道路、市政排水系统等多个领域的密切配合。城市规划公用政策具有较高的动态性，需要根据城市发展需求进行改变。目前，我国关于城市规划公共政策的研究已经很多，但这些研究成果过于理论化，很多研究成果过度倾向于城市基础设施的规划，忽略城市居民的心理需求以及社会发展需求，下面阐述城市规划公共政策问题现状。 

1、城市规划与公共政策 

根据城市规划的含义，可以将之分为狭义城市规划观念与广义城市规划管理，城市规划的狭义含义是指城市规划的全部工作，包括城市规划的立项、决策、实施等过程，狭义的城市规划忽略了社会因素、政策因素、经济因素的影响，导致城市规划缺乏动态性延伸性。广义的城市规划是指提出问题、寻求方案、环境支持、解决问题等四个过程，广义的城市规划将多个城市主体纳入规划范围，最大限度地保障了各个城市主体的利益。城市规划与公共政策实际上属于一类概念，城市规划实质上属于公共政策的分支。随着现代科学理论的不断发展，城市规划已经不再局限于空间形态的设计，现代化的城市规划实际上属于多学科交叉的结果，城市规划不单单需要考虑空间环境与建筑，还需要将环境保护、城市发展、人口政策等因素但考虑范围，而这些城市发展因素实质上也属于公共政策的管理对象，狭义的公共政策是指关于城市的措施、方案、项目、法令等，广义的公共政策是是研究狭义公共政策的方法，城市政府部门的活动就属于城市公共政策，城市公共政策具有一定价值取向，同时具备权威性与多样性，能够反映居民对社会发展的需求，因此城市规划与公共政策已经形成一个不可分割的整体。 

2、基于程序结构的城市规划公共政策 

图1是基于程序结构化的城市规划公共政策体系，基于程序结构化的城市规划公共政策体系是以程序设计的理念进行城市规划，基于程序化结构的城市规划公共政策体系主要包括四个部分：（1）规划过程程序化，规划过程程序化强调了城市规划公共政策的标准性，要求以法律以及非法律性文件规范城市规划公共政策，保证城市规划公共政策的制定按照程序严格执行；（2）资源分配与公共利益的协调，城市规划公共政策不能单纯地以效率理论进行界定，一方面城市规划公共政策的各个主体必须通过标准化的管理模式提高决策效率，最大限度地节省人力成本与经济成本，另一方面城市规划公共政策必须充分保障公众利益、协调多方利益；（3）城市规划公共政策的公平性，现代化的城市规划公共政策必须符合我国和谐社会的发展要求，通过城市规划公共政策协调各种冲突；（4）城市规划公共政策的监督，城市规划公共政策涉及了各种利益，为了保证城市规划公共政策相关资源的高效利用，必须建立多方监督机制。 

3、城市规划公共政策中的问题与保障 

目前，我国城市规划公共政策还面临很多问题，这些问题主要体现在三个方面：（1）各个阶段的城市规划公共政策缺乏协调性，导致城市资源利用效率不高；（2）城市规划公共政策的权力过于集中，很多地区的城市规划公共政策权力集中在政府部门，缺乏第三方监督机构；（3）城市规划公共政策体系仍然存在很多漏洞，城市规划公共政策的法律保障体系过度政治化，缺少对城市规划主体的考虑，而且对城市规划公共政策权力的界定不明确。针对以上城市规划公共政策体系中的问题，可以从两个方面进行改进，最大限度保障城市规划公共政策体系的完整性与合理性：一是通过法治手段约束城市规划公共政策体系，城市规划是城市政府部门的重要公共权力，只有通过法律对该项公共权力进行限制才能保障各个城市规划主体的利益，通过法律手段将城市规划公共政策的制定过程标准化，避免城市规划的随意性；二是鼓励第三方监督机构参与城市规划，建立城市规划公共政策的惩处机制，公众应该提高对公共权益的保护意识，积极参与城市规划公共政策体系，同时通过立法保证城市规划主体的合法性，保障城市规划主体的知情权、参与权、监督权等基本权利。 

4、总结 

城市规划公共政策涉及多个部门的协调合作，是一项复杂的系统工程，同时需要运用多个学科的理论研究成果，城市规划公共政策是我国城市化建设的重要组成部分，直接关系到城市居民的切身利益，城市规划公共政策应该考虑到社会发展的潜在需求，最大限度保证城市规划公共政策的延续性与动态性。本文详细阐述了城市规划与公共政策之间的关系，探究了城市规划与公共政策的内涵，并以程序化结构的思维剖析了我国城市规划公共政策的发展路径，同时探究了城市规划公共政策的问题与缺陷，提出了针对性的保障机制，希望我们的研究有利于我国城市规划公共政策的健康发展。 

城市公共行政论文篇2

城市设计自20世纪80年代引入我国后，其重要性与日俱增，各地纷纷通过举办设计竞赛和委托方式编制城市设计，并将城市设计与总体规划和控制性规划相结合，指导城市规划实施与日常管理，从而营造宜人城市环境，提升城市形象，促进经济发展。随着城市设计实践如火如荼地开展，城市设计的理论探讨也逐渐成为国内规划理论界的热点话题之一。就其概念而言，城市设计是指为达到人类的社会、经济、审美或者技术等目标，在形态方面所做的构思，它设计城市环境可能采取的形体［1，2］。城市设计对象包含从微观到宏观三个层次的内容:城市或区域设计、系统设计和工程项目设计［3］。城市设计理论亦分为形态理论和应用理论，其中应用理论认为城市设计是一种关于现实生活的问题，与城市社会、经济、政治结构密切相关。因此，城市形体设计必须作为一个连续的决策过程，即应将城市设计作为公共政策［4］，规定土地利用、引导城市开发、改善城市环境、体现人文关怀［5］。然而，在目前国内城市设计实践中，对城市设计形态的关注却远胜于对其编制与实施过程的理性分析，这不仅导致城市历史文脉缺失、城市设计成果难以实施，也间接影响土地收益合理分配。首先，城市设计过程中忽略城市经济社会条件和历史文脉，缺乏对当地经济、社会的深入研究，盲目模仿西方发达国家的城市形态，传统文化和地域文化载体被侵蚀，而浮躁崇洋的速食文化则随着“国际化”的城市设计泛滥，极易形成“千城一面”的城市风貌［6］。此外，由于城市设计过程封闭，缺乏沟通交流，忽视各相关主体利益分析，居民利益在城市设计过程中无法有效表达，难以形成社会共识，从而导致城市设计成果难以有效实施。城市设计缺乏公共性问题，国内虽已有学者提出，然而更多是从提高城市设计法律地位，加强公共参与等角度进行探讨，对于城市设计过程的分析和创新仍有待深入。鉴于此，有必要在理论层面澄清城市利益主体日益多元化背景下城市设计与公共政策的关系，在实践层面积极探索城市设计作为公共政策的方法创新。本文将首先从政策目标、实施手段、演变历程角度对城市设计与公共政策的关系加以梳理，然后以玉树藏族自治州称多县住区灾后重建设计为例，讨论借鉴公共政策过程理论，优化城市设计过程的可能模式以及存在问题。

1作为公共政策的城市设计过程

1．1城市设计目标服务于公共利益服务公共利益一直以来都是城市设计的核心内容［7］，然而对于如何界定公共利益，各理论流派却长期存在争议，城市设计所服务的公共利益内容也随着经济、社会环境和公众需求变化而不断演进。以美国为例，早期城市美化运动模仿欧洲的对称轴线、林荫大道、放射型道路广场等古典式设计风格，试图为市民创造舒适宜人的城市景观，并展示新兴资本主义国家财富与权力。二战后，现代主义兴起，明确功能分区、大尺度的街道与广场、简洁建筑风格成为这一时期城市设计主要特征。城市设计成为专业规划师和建筑师代表公共利益通过理性方式解决城市环境及社会问题的重要工具，而背后起推动作用的则是追求无限利润的资本家和谋求权力的政治家所结成的政体联盟。之后，现代主义城市设计受到人文主义学者的从阶层、种族和性别视角的批判［8］，塑造整洁、生态、具有吸引力的城市空间成为城市设计的新目标，土地混合利用、社会多样性、公共空间可达性和可支付性也被列为城市设计的重要原则。此外，后现代主义学者还对客观、理性的公共利益是否存在提出质疑，认为预先设定的公共利益并不存在，公共利益是各方政治力量妥协的结果。通过展示未来城市形态方案，城市设计为多元主体提供选择可能，而公共利益内容在此过程中可能被拓展或删减，从而改变受益者和利益损失者［9］。按照此观点，城市设计过程不仅是以规划师为主体的设计过程，更重要的是作为实现公共利益的必要途径。

1.2城市设计实施需要与其他公共政策衔接城市设计涉及城市空间环境的营造，然而空间环境并非只是由物质要素构成，同时还包括社会行为、文化活动和社会交往等社会要素。实现空间环境的手段并非局限于物质设计，政策制定对于空间环境影响亦随处可见。就此而言，城市设计过程也是提供公共物品的过程，只不过是一种特殊的公共物品———城市空间环境。由于城市设计涉及土地利用、城市开发、改善城市环境、体现人性关怀、低碳节能，因而与城市规划、土地管理、城市管理等领域的公共政策会产生组合效应。如何在现有的制度框架内，与空间相关领域的公共政策相衔接;如何在多元化社会中，选择、整合和取舍公共利益也是城市设计过程需要解决的问题。例如:在城市空间环境营造实施的过程中需要平衡土地开发经济收益，因此需要与开发控制中的开发权转移政策结合;而采用高层和多层混合的设计策略也为实现各收入阶层多样居住的社区提供了可能。如果城市设计涉及公共利益，与公共政策密不可分，那么就必须在设计过程中考虑公共利益，而非只是在城市设计成果完成之时才邀请公众参与决策。城市设计过程中对于各社会主体的利益取舍不仅会影响下一阶段的城市设计实施，同时也会涉及到土地收益的社会再分配。因此，公共政策过程理论的引入将对优化现有城市设计过程理论产生重要的借鉴意义，并在实践过程中推进城市设计公共政策属性与工程设计属性有机结合。

2.市设计引入公共政策过程理论对于政策过程的研究一直是西方公共政策领域核心议题，其理论发展大致分为两个阶段。第一阶段:根据“阶段启发法”，哈罗德•拉斯维尔结合政策过程和功能性的政策生活周期(PolicyLife)，构建出概念图系(ConceptualMap)以指导认识集体行动的主要阶段，随后提出决策过程的七个阶段:情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估。加里•布鲁尔在此基础上，提出创始、预评、执行、评估、终止五阶段决策过程模型，这从概念角度和操作层面为思考公共政策提供了程序性的方法。阶段启发法在20世纪70年代和80年代初成为政策过程分析的主要工具。查尔斯•琼斯、詹姆斯•安德森、彼得•德利翁等学者都或多或少地在研究中关注这个清晰、连续的政策过程框架并从中获益［7］。第二阶段:80年代末期，“阶段启发法”的局限性在研究和教学中凸现。保罗•萨巴蒂尔对“阶段启发法”提出六点质疑:(1)阶段模型并非真正是一个因果关系模型;(2)阶段模型并没有为经验假设检验提供一个明确的基础;(3)启发式阶段在构建时存在描述不严谨的问题;(4)阶段启发法会受条文主义和自上而下关注的困扰;(5)阶段启发法忽视了政府间的关系系统;(6)阶段启发法没有能够为整合政策分析与贯穿公共政策过程始终的政策取向研究提供有效工具。因此，在阶段模型局限性认知的基础上，政策过程理论变得更加多元化，制度、文化、权力、政策传播途径等因素被引入公共政策过程，并相继出现优化和替代模型，如理性选择模型、支持联盟模型、政策传播模型、因果漏斗模型、间断—平衡模型、权力竞技场模型、文化理论模型和建构主义模型［10］。尽管政策科学领域对阶段启发法存有疑虑，然而阶段启发法把政策过程看作是一个启发式方法来帮助分解不同的无缝隙公共政策处理网络，有助于整合政策事件，阶段分析法在政策过程分析中仍居于主导地位［11］。受拉斯维尔的阶段启发方法影响，公共政策过程被分为问题确认、议程建立、政策规划、决策、政策执行、效果评估、政策修正和政策中介八个阶段，其中前四个阶段属于广义决策部分，而后四个阶段属于广义执行部分，如图1所示。与之相比，城市设计过程包括按照编制过程可分为分析、综合和评估;按照运作过程可以分为设计、编制和实施;依照城市设计实践过程可分为立项阶段、设计阶段、选择阶段、执行阶段、使用评价阶段［12］。与公共政策八阶段过程模型相比，城市设计理论界仍习惯于将设计工作作为一个独立阶段，完成公共部门假定已明确的问题。然而，在实践过程中，城市设计需要解决的问题，或者说服务的公共利益往往是模糊的，不明确的，需要在设计过程中通过政府、公众和市场三方的沟通来实现。规划师不仅作为价值中性的技术人员，同时还可以介入问题确认阶段，考虑城市设计中可能涉及的社会问题，将其列入议题，并作为媒介帮助实现政府、公众和市场三方有效沟通。在城市设计过程中引入问题确认、议程建立、政策规划和决策等公共政策决策过程，将有助于优化传统偏重物质空间的城市设计模式，更好地服务公众。在玉树藏族自治州称多县住区灾后重建城市设计中，规划团队引入问题确认、议程建立、政策规划和决策等公共政策程序，对公共政策决策过程与城市设计结合进行实践探索。

3案例分析

3.1项目背景称多县为青海省玉树藏族自治州辖县，东邻果洛藏族自治州玛多县，北部、西部与曲麻莱县接壤，东南和四川省石渠县毗邻，西南和玉树县隔河相图1政策过程理论模型(资料来源:谢明．公共政策导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2009)望。县人民政府所在地称文镇位于称多县西部，距玉树州府驻地148km，距省会西宁750km，是全县的政治、经济和文化中心。2010年4月14日，青海省玉树藏族自治州发生7．1级地震，造成玉树州州政府所在地玉树县结古镇以及包括称多县在内的周边部分县、镇(乡)房屋倒塌、城市设施损毁严重。在完成应急救灾工作之后，党中央立即组织全国力量开始了灾区重建工作。为更好地推动称多县的灾区重建和提升，受青海省住房和城乡建设厅委托，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系和中国城市建设研究院共同承担称多县城市总体规划编制技术服务工作，住区重建城市设计则是其中一项重要工作内容。与内地相比，称多县城规模偏小，常住人口只有约7000人。县城内很多居住区都是基于农村居民点和村落发展而来，地块划分比较随意，道路设施很不完善。从城市发展长远利益出发，应当借灾后重建的机会对道路设施进行整体改造，这必然涉及到对于居住地块的大规模调整。但是，当地居民对土地归属的意识非常强烈，大规模调整居住地块、改造道路等设施实施难度较大，而让居民灾后在原有地块上重建住房，又无法根本改善道路等基础设施。因此在住区城市设计重建编制过程中，规划项目组借鉴公共政策决策过程，尝试在城市设计中融入公共政策制定中的问题确认、议程建立和达成共识等三阶段。首先，在城市设计要素分析中，注重土地产权类型对于城市肌理形成的影响，并将其列为城市设计应考虑的问题。然后，通过对行政部门工作人员、社区组织和居民访谈和调查问卷，在尊重现有土地产权基础上，制订居住区灾后土地重划方案，并将其作为方案汇报的重要内容进入政府讨论议程。最后，通过方案宣讲与公示，就灾后住区重建城市设计中土地产权分配的议题，在政府工作人员(包括在职人员和退休人员)，社区组织代表和居民间展开讨论和沟通，规划师作为媒介促进三方的意见表达和交流。

3．2问题确认—基于土地产权的城市肌理分析:称多县城以居住、宗教、商业和行政办公功能为主，这几类功能的土地产权和城市功能也反映在城市肌理上(图2)。第一类为居民自建房住宅区，土地产权主要是本地户籍居民私人所属宅基地，其中部分宅基地已转让外来居民。此类住区由村落自然发展而成，没有统一规划，道路狭窄曲折，供水、排污等基础设施缺乏。第二类为寺庙用地。多依山而建，以高大的寺庙经堂为中心，周边散落大量寺院僧侣住房。这些僧侣住房由其家庭资助修建，家庭之间的经济条件差异也导致僧侣住房空间面积和建造质量参差不齐。此类用地边界不明确，产权也不清晰。第三类为商业区，其城市形态与居民自建住区类似，但是房屋高度、体量，尤其是沿街部门的体量明显高于一般居住区，其使用权大部分属于居民。第四类为政府和事业单位用地，主要用于政府机关、医院、学校，建筑以多层为主，多围合成院落。土地所有权属于国家，但使用权则归各单位，部分用地上盖有单位宿舍楼，使用权归单位职工个人。一般而言，城市肌理分析内容包括物质环境要素(尺度)及其形成的社会环境和生活方式，然而此次项目中确认城市设计中的政策问题被列为重要工作内容之一。基于对城市形态的产权分析，规划团队将居民自建房重建产权问题作为住区灾后城市设计的基础工作，引入公共政策过程确定各方接受的土地重划方案，既可以延续原有城市肌理，同时又改善住区基础设施。

3．3列入议程—沟通与达成共识制订合理的土地重划方案的基础需要各方沟通并达成共识。因此，土地重划方案制订所需的基础工作则是收集与住区重建相关的三方主体(政府、社区组织和居民)的意见。其中政府和社区工作人员以访谈为主，而居民意见收集则主要采用访图2称多县城城市肌理与土地产权数据来源:自绘谈和调查问卷相结合的方法。通过访谈，收集到的政府部门主要建议包括:第一，希望重建后该地区风貌有很大提升;第二，尽可能减少居民搬迁数量，以增加设计的可施行性;第三，改善道路、排水、管线等基础设施。社区和行政村的基层组织则更关注规划方案的实施。第一，希望设计方案的可实施性强，后续工作容易推进。第二，居民自建房用地尽量不要变动。第三，努力配合，作好规划实施的动员工作。而通过问卷方式收集的居民意见则主要关注房屋土地产权。第一，居民大多希望在宅基地原址重建住房(约64%居民选择此方式)，即使搬迁，也希望离市中心位置更近。第二，希望政府按照统一标准发放重建资助费用，但是由居民自主支配，这样富裕家庭可在此基础上由家庭出资盖更高标准建住房。第三，希望改善住区的道路、排水等基础设施。第四，大部分居民(约80.85%)可以接受消减部分原有宅基地面积用作公共设施建设用地。其中27%的居民可以接受减少10%的宅基地面积，接受减少20%、30%和40%宅基地面积用于公共设施用地的居民家庭比例分别为24%、13.5%和36%。基于对三方的调研与访谈，规划小组以称多县下庄住区为案例，在尊重土地产权和改善道路与公共设施的前提下，制订了两套宅基地重划方案供居民和政府选择，两方案主要差异在于居民宅基地缩减比例和搬迁人口数量(图3、图4)。如果按照方案一实施，约20%居民需要异地搬迁，留在原址的居民宅基地面积每户减10%，政府所付的搬迁成本较高。依照方案二，居民不需要异地搬迁，留在原址居民每户宅基地需减少25%，该方案不需考虑异地搬迁家庭，政府所支付搬迁成本较低，但是每户居民宅基地面积缩减幅度较大，可能会受到部分居民抵制。方案完成后项目组首先组织了三场宣讲会，分别向政府在职和离退休工作人员、社区组织领导和居民代表详细讲解方案利弊，并接受三方人员的意见回馈进行修改。最终，选择政府、社区组织、居民三方都可以接受的方案二作为深化方案。在住区土地重划问题上达成共识之后，规划团队再进行城市设计的一般工作程序，对景观、高度、色彩、风格、界面等常规城市设计要素进行控制。事后，通过访谈也证实，政府官员、下庄社区组织和居民三方对采用这种工作方式达成的方案比较认可，住区重建中的社会纠纷减少，城市设计的可实施性强。图3下庄住区居民宅基地范围示意图(作者自绘)图4下庄住区两套宅基地重划方案(作者自绘)此次实践案例说明规划师在着手工程设计之前，可以首先分析城市设计中潜在的公共问题，在问题确认的基础上，将其列入公共议程，组织政府工作人员(包括在职人员和退休人员)，社区组织代表和居民进行充分的讨论和沟通，规划师作为媒介促进三方交流。在问题解决方案达成共识之后，再进入设计阶段，这样不仅可以增加城市设计方案的可实施性，还有效缓解了土地再开发中的矛盾与冲突。

城市公共行政论文篇3

（临沂大学体育学院，山东临沂276005）摘要：城市社区体育的发展离不开体育公共，服务的供给，保障城市社区公共体育服务的合理供给是政府的应尽职责。围绕城市社区公共体育服务供给中政府责任的内涵、责任维度与限度、责任定位与实现等问题进行了深入分析，认为地方政府是城市社区公共体育服务的提供者、决策者以及监管者。

关键词：城市社区；体育公共服务；供给；政府责任

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X（2015）02-0012-04

基金项目：全国教育科学规划项目（EL-A00385），临沂大学博士科研启动基金（20134313074）。

当前，为落实国家《全民健身条例》，使我国全民健身运动真正转入全面协调可持续发展轨道，继续保持平稳较快发展，必须采取多种措施，确保公共体育设施建设与维护，保障人民群众平等享受体育的权利。政府作为城市社区公共体育服务的主要供给主体，资源供给规则的制定者和保障体系的建立者，为了维护城市社区居民的生命健康权益，应采取合理、有效的措施，尽可能地满足社区居民对体育公共服务的需求，并毫无疑问地应承担相应的责任。

何为责任？张文显先生在《法学基本范畴研究》一书中对“责任”一词作出了较为全面的考证：（1）“责任”即为份内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”；（2）特定的人对特定事项的发生发展变化及其成果负有积极地助长义务；（3）因没有做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。概括的说，“政府责任”应包含至少两方面的含义：其一是指政府的行为活动对公民或社会所履行的职责；其二是指政府没能尽其相应的职责所必须承担的后果。那么，所谓城市社区公共体育服务供给中的政府责任，就是指政府及其工作人员根据其所承担的职能和职责在城市社区公共体育服务供给中所确定的应尽的职责，以及没有履行职责所要承担的不利后果。那么城市社区公共体育服务供给中政府为何具有自身的正当性存在，如何对政府责任进行定位，以及在当前政府职能转变、体育体制改革深化的大背景下，从哪些方面实现城市社区公共体育服务供给的政府职能转换，从而促进有限的体育公共服务在社区体育中达到优化利用的目的，这些问题的探讨对于包括全民健身在内的群众体育发展具有深远的理论意义。

1 城市社区公共体育服务供给的政府责任维度与限度

1.1 城市社区公共体育服务供给中的政府责任维度

1.1.1 政府在城市社区公共体育服务供给中要承担法人代表的义务

政府的存在是人们集体智慧的结晶，而政府合法的存在，则必须要履行其所要承担的责任。换句话说，政府之所以具有权利，这种权利是人们集体赋予的，并且政府所要行使的权利是使得人们的生活更加美好。城市社区公共体育服务作为一项促进人们更好生活的方式与手段，理应由政府不遗余力地进行提供，这种供给的行为便是政府应尽的职责与义务。所以，从这个层面来讲，政府在城市社区公共体育服务供给过程中扮演的是法人代表的角色，并且政府有义务扮演好这种角色。

1.1.2 政府在城市社区公共体育服务供给中，要做到有所为有所不为

在促进城市社区公共体育服务发展方式转变的过程中，一些地方政府积极采取行动，履行职责，发挥政府在公共体育服务供给中的作用。然而，目前也有些地方政府却对自己的职责不甚清楚，对应尽的职责有所倦怠，而非自身职责却又积极为之，导致公共体育服务的供给效果大打折扣。所以，在城市社区公共体育服务供给发展过程中，地方政府理应注意供给的“度”。政府需要明确市场调配才是城市社区公共体育服务供给创新的主体，这也是城市社区公共体育服务供给所确定的一条基本原则。为此，在城市社区公共体育服务供给转型和体育产业提升中，政府不应该依赖行政权力干扰乃至垄断市场，控制公共体育服务的项目与市场争利。事实上，由政府主导以及依靠大量的体育资金投入，实现城市社区公共体育服务供给的转型，很容易形成新一轮“洋跃进”的投资热潮，造成公共体育服务的分散、闲置和浪费。

当然，政府在“为所应为”的同时，还要防止“为所不应为”。当前，随着市场经济的发展，以及公民社会的不断兴起，公共体育服务的供给再也不是政府一家独大。政府应当在以下事务中做到“有所不为”：如不应该干涉市场对于城市社区公共体育服务的供给项目，不能够设立一些“行政许可”或“市场准入”的规则，更不应破坏市场公平竞争的环境，对一些公共体育服务供给主体实行政策性倾斜，其实质是侵害了国家的利益。

1.2 城市社区公共体育服务供给中的政府责任限度

限度是对政府职责的一种限制程度。在城市社区公共体育服务供给中，政府的责任限度应该是把资源供给的主导权交给市场，按照市场经济规律来调节城市社区公共体育服务供给。所谓市场经济是这样一种经济，其中市场机制，即反映市场供求的价格机制在资源供给中起基础性作用。但是，这个问题没有完全解决，政府在许多重要资源的供给中还起着主导作用，尤其是通过各级政府直接控制的公共体育服务，这种主导作用还有增强的趋势。这种情况不但使体育资源供给效率降低，而且易使腐败孳生。因此，政府要明确和社会的事权划分，实施管办分离，把不应该由政府行使的职能转移给体育社会团体或市场。政府只有从市场参与者的角色中退出，由“全能型政府”逐步地转变为“有限型公共服务政府”。事实上，越是在公平竞争的条件下，市场主体越能够提高公共体育服务供给的效率和竞争力，这种情况能使各类供给主体形成竞相提高城市社区公共体育服务质量和效益的氛围，因而更有利于促进城市社区公共体育事业的稳步发展。

2 城市社区公共体育服务供给的政府责任定位

2.1 政府是城市社区公共体育服务的提供者

城市社区体育是全面贯彻《全民健身计划（2011-2015）》政策的重要内容，同时也是增强城市社区居民身体综合素质、实现当前群众体育和谐发展的重要手段。城市社区公共体育服务供给的目的在于满足城市社区居民的基本体育需求，不断提高居民的身心健康水平，这种服务在很大程度上等同于公共产品，需要由政府来提供。在这种态势下，只有通过对地方政府的角色进行科学合理的定位，使得政府行为得以规范，才能有效地供给城市社区公共体育服务这一特殊的公共产品，从而使城市社区公共体育服务的公益性、福利性得到体现。二是政府提供城市社区公共体育服务，可以有效监管地方体育部门的服务质量，提高地方体育部门的工作效率，促进体育资源的合理供给与使用。政府提供城市社区公共体育服务，对社区居民的健身方式进行正确的引导，促进了体育公共服务的合理利用，使各级体育政府部门各司其职，提供更优质的服务。避免经济条件稍好的地方体育资源“扎堆”、经济条件落后的地方体育资源“缺失”等，造成体育资源的极大浪费。

2.2 政府是城市社区公共体育服务供给的决策者

从理论上讲，地方政府作为城市社区公共体育服务的提供者，有责任对其利用情况进行合理的引导、规划和供给。首先，政府应为城市社区公共体育服务供给的发展营造良好的舆论氛围，同时加大对城市社区体育的宣传力度，使广大的社区居民对社区公共体育服务有所了解；其次，在城市社区公共体育服务供给的过程中引入优胜劣汰的市场竞争机制，通过招标的形式，鼓励企事业单位、各类社会团体或者个人等对其进行投资，有利于政府对城市社区公共体育服务进行合理的规划与供给；再次，需要政府通过对地方体育部门进行监管，城市社区公共体育服务的质量信息，避免地方体育部门和社区居民之间的信息不对称带来的体育资源的浪费；此外，政府作为城市社区公共体育服务供给的决策者，还肩负着协调与整合社区公共体育服务机构中相关各部门关系的责任，包括财政、计划、民政、人事、教育、建设、公安、宣传、劳动和社会保障等多个部门，这一作用的发挥程度，决定着能否为城市社区公共体育服务的优化供给创造良好的条件。

2.3 政府是城市社区公共体育服务供给的监管者

社区是城市居民健身娱乐的重要场所，社区开展体育的状况，比如建设体育场馆设施、举行体育活动比赛以及进行体育健身指导等等，都直接影响着城市社区居民对体育的参与程度，乃至对体育的喜好程度。所以，为了保障具有公共福利性质的城市社区公共体育服务水平，保证广大城市社区居民公共体育利益的实现，政府理应对城市社区公共体育服务的供给过程进行把关与监管，对各类公共体育设施、器材设定严格的产品准入标准，对社区各类体育从业人员的健身指导水平和服务质量进行不定期监测与评估，从而有效确保城市社区公共体育服务的供给朝着规范、合理的方向发展。作为城市社区公共体育服务的监管者，政府一方面可以通过建立民主的监督管理机制，及时听取最广泛社区居民的利益表达，同时设定考核标准，以城市社区居民对社区公共体育服务供给是否满意作为指标内容，并制定相应的奖惩制度。另一方面，政府要加大对城市社区公共体育服务供给的监管力度，并将监管公众纳入到政府行政工作报告中，成为政府绩效考核的内容之一，否则，对城市社区公共体育服务的监管仍将流于形式。3城市社区公共体育服务供给中的政府责任实现

为全面落实和实现城市社区公共体育服务供给的政府责任，首先要了解城市社区公共体育服务供给状况，查找城市社区公共体育服务供给过程中存在的问题，其次是研究制订城市社区公共体育服务优化供给的实施方案，提出有针对性、可操作性的政策建议，可通过以下途径实现。

3.1 通过制定政策积极引导，以市场来完善城市社区非公共体育服务的供给

城市公共体育服务供给中政府责任的实现，需要各级政府体育部门制定相关的体育政策：第一，要集中关注与社区居民利益息息相关的政策，比如城市居民的基本医疗保险是否能与社区医疗服务接轨、在社区卫生服务机构就医的报销比例规定、社区公共卫生的提供方式等诸多方面的内容。第二，政策制定的过程应由各级政府主管部门在充分听取各方专家意见的基础上，广泛征集社区居民的看法，甚至可以开听证会，经过反复论证定夺。第三，各项政策的制定应该交由各相关部门负责，如财政部门要建立城市社区公共体育服务供给专项资金以及安排启动经费；物价部门要制定与完善统一的价格补偿机制；人事部门和体育部门要建立适合当地的社区体育指导员服务制度，建立健全社区体育指导员的任职资格制度等；城市建设规划部门要对社区体育场地设施的建设给予政策上的支持等等。考虑到政府对于市场经济主要行使三项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长，对于非公共体育服务的供给应主要依靠市场行为来完善其供给。例如，私人企业或民营企业提供的各类体育资源主要依靠市场行为来进行合理供给，工商部门负责相应的行政监管，维护其公平即可。

3.2 顺应政府机构改革的大趋势，明确体育行政部门的权利与义务

目前，国家实施大部制改革的步伐始终没有停滞，这显然已成为我国政府机构改革的趋势所在。大部制改革的核心要点在于对其业务范围的扩大，从而把以前归由多个部门管辖的具有相关性的业务内容，统一在一个部门管辖范围中，这种改革的最大益处在于，能够有效地避免政府行政机构的职能交叉、政出多门以及多头管理，将有效降低政府的行政成本，最终提高政府工作效率。我国大部制改革的宗旨其实是新公共服务理论在中国的实践体现，目的是要让政府的职责回归到服务，这从另一方面也能够有效规范政府的权利行使。我国城市社区公共体育服务的供给过程中也存在着职能交叉、政出多门现象，如即便是商业性体育赛事在经过工商部门审批的同时，也还要通过相关体育行政部门的备案或报批，这种情况的存在很容易导致各自为战，出现问题时相互推诿、踢皮球，造成管理上的“缺位”；而当有利益出现时则可能互不相让，争名夺利，造成管理上的“越位”。为此，相关体育行政部门应顺应改革大势，专注城市社区公共体育服务供给，把非公共体育服务交给市场，让工商行政管理部门行使其监督管理权。

3.3 遵守相关法律法规，依法行使社区的公共体育服务供给职能

事实上，我国先后制定与颁布了多项维系体育事业秩序的法律法规，如《体育法》、《全民健身条例》等等，各种法律法规一定程度上起到了规范与惩治作用。所以，作为城市社区公共体育服务的供给者，各相关体育行政部门需要严格按照我国相关法律规定行使其职责。当下，一些作为公共体育服务供给的体育部门涉足了众多营利性的体育产品开发中，造成体育政府部门与市场的界限不清，因而政府自身所应具有的公益性与对利益的追逐性混杂在一起，使得这种公益性变得逐渐模糊，甚至一些部门根本摒弃了应该履行的服务责任，转身投入到最大化追求利益中，完全背离了政府的责任。《中华人民共和国反垄断法》中第八条明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”事实上，市场经济在一定意义上也是法制经济，市场上的市场主体和市场的管理者都要依法办事，决不能立法、执法、仲裁和解释都由自己全权包办代替。为此，还原体育行政部门本来的服务职责，这既是体育行政部门职能改革的必然趋势，同时也是市场经济赋予政府在城市社区公共体育服务供给中的行为要求。

参考文献：

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[8]左晖．医疗卫生事业管理中的政府责任研究[D].厦门：厦门大学硕士学位论文，2006:30.

城市公共行政论文篇4

21世纪是城市的世纪，无论是在中国还是在世界其他地方，城市化浪潮从未真正消退，尽管在发达国家出现了所谓“逆城市化”现象。但不可否认的是，世界城市、特大都市不仅是推动世界经济发展的引擎，还是人类集中生活、发展的主要场所。因此，在创新社会管理和构建和谐社会的大背景下，着力推进和谐城市建设具有重要的积极意义。

构建和谐城市是社会建设和社会管理的重要方面，加强社会管理创新也将为和谐城市建设提供强大的推动力。2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中再次明确创新社会管理体制的重要性：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[1]2011年7月，党中央、国务院了《关于加强和创新社会管理体制的意见》，把社会管理创新提升到一个新的高度，因此，繁荣社会管理体制的理论研究和实践，促进和提升社会管理创新的经验总结，成为我们今后工作的努力方向之一。

从社会管理体制创新的视角来看，城市政府的治理、城市社区的重塑、城市与乡村的互动、公民社会的建设和城市法治环境的完善，无论是对创新社会管理的理论，还是对构建和谐城市的实践，都有着重要的启示和探讨意义：引领我们的城市社会管理研究走向城乡互动，走进基层社区，积极地构建具有中国特色、中国风格、中国气派的本土文化的社会管理理论和实践程式，不断把最新的研究成果转化为构建和谐城市的强大动力。

一、“社会管理”与

“社会管理创新”的界定

（一）社会管理的内涵

社会管理是指社会管理者运用各种管理手段直接或间接地对社会进行治理的全过程。具体而言，是指由政府、非政府公共组织和公民所组成的管理体系，共同治理社会公共事务的活动。（1）在内容上，“社会公共事务”包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等，法律制度、法治环境、教科卫体、社会服务、环境保护、公民参与、政治选举、政策制定等都是社会公共事务的重要组成部分。（2）在层次上，“社会公共事务”之“社会”是相对的，文中是指在地区（城市）层面上的社会治安和公共设施以及在社区层次上的社区秩序和环境优化等社会公共事务。（3）在方法上，这种公共管理已经开始超越传统的、一般意义上的“管理”，而趋向于“治理”，简约地看，治理理论的精髓可以归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。

基于上述对社会管理主体的认识，从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把社会管理模式分为：（1）“以政府为本位、公民和非政府公共组织依附于政府”的管理模式。这一模式具体又可分为三种，即政府管理的集权化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社会化模式。（2）“以社会为本，政府、公民和非政府公共组织平等合作”的治理模式。这一模式具体又可分为两种，即社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式。目前，我们需要努力发展的是政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式。

（二）社会管理创新的内涵

社会管理是社会建设的重要方面，抓好社会管理可以为经济社会发展提供良好的环境。然而，由于以往片面追求经济的发展，在社会建设方面却严重滞后，导致了一系列的问题，例如：道德滑坡严重、社会分配不公、阶层分化严重等。如果这些问题解决不好，将会给社会稳定带来一系列的负面影响，将严重加大社会管理的难度。[1]直到近几年发生了诸多、暴力拆迁事件等，才引起了我们对社会问题的关注，由此社会管理创新最终进入了中央决策层的话语范围。因此，大力推进社会管理创新具有极大的现实意义。推进社会管理创新，就是指要尽快建立健全与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。[2]

二、城市政府的治理：

构建和谐城市的主导

目前，在和谐城市的构建过程中，无论是政府管理的社会化模式，还是社会治理的自主化模式（事实上，这一模式是政府管理的社会化模式向社会化治理的多中心模式过渡的模式状态），政府治理无疑是起主导[3]作用的。

无论何种城市治理模式，[4]日趋复杂的社会公共事务，使政府再也无法独自承担对社会的管理职能。为此，政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、公民分权，并与它们形成制度化的、以政府为单一中心的分工协作关系，即政府管理的社会化模式。诚然，政府仍然占据着社会管理体系的主导地位，公民和非政府公共组织只是辅助政府管理的得力帮手，对政府仍有较强的依附性。至于社会治理的自主化模式，原来不对等的关系已经被打破，公民和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。尽管此时的社会力量已经有了与政府进行平等对话的平台，然而公民和非政府公共组织仍未能形成牢固的、与政府相提并论的中心，政府仍然起到主导性的作用。因此，在兼顾公民和非政府公共组织管理社会公共事务的需求与能力增强的同时，要合理发挥政府的主导作用，体现和谐城市构建中的“和谐城市领导力”。[5]

（一）城市政府部门间的协作

城市社会管理不仅要追求政府不同部门自身工作的最优化，而且要追求不同政府部门之间相互配合的最优化。由于城市政府的主体重复、多头管理往往导致严重的管理低效率，因此在和谐城市的构建中，城市社会管理必须注意横向不同职能部门之间的分工协调和纵向不同隶属关系之间的分权协调，需要指出的是，强调政府部门间的协作应该重于单个部门工作的最优化，也就是要在发挥单体优势的同时，深入挖掘单体之间相互协作的潜力和切合点，力争达到“1+12”的效果。

（二）城市政府与NGO（非政府公共管理组织）的配合

一直以来，我国城市社会管理模式具有大包大揽的特征，政府、企业、社会三项职能往往交叉在一起。而在和谐城市的构建中，政府应该充分发挥非政府组织的作用，将部分权力向公共组织转移，将部分行为转向市场和社会，实行政企分开、政社或政事分开，通过减少政府的直接干预，充分发挥社会组织的积极作用。通过市场化的形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织，提升非政府公共组织管理社会公共事务的积极性，提高社会管理的效率，创造最佳的社会治理效果。

（三）城市政府与公众的协调

和谐城市的构建离不开城市公众的积极参与，现代化的城市社会管理模式提倡公众参与式的城市管理，强调公众参与城市管理，意味着公众不单是城市管理的对象，更应是城市管理的主体；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参加与城市管理决策、实施、监督的全过程，形成“公众自下而上地参与”和“政府自上而下地管理”的合力。加入了城市公众的参与，城市社会的管理将呈现出更加积极的景象，这也是城市社会管理体制创新的一种方式，将会在今后的城市社会治理中产生更加积极的作用，将会给我们的城市建设提供一种全新的管理模式，更加有利于公民社会的形成。

三、城市社区的重塑：

构建和谐城市的基础

社区是居民日常工作和生活活动的场所，是城市社会的细胞，社区和谐是城市和谐的基础。重塑城市社区要坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐社会的总要求，以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，努力把社区建设成为“管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐”的现代化新型社区，为构建和谐社会奠定坚实基础。

以上海2010年世博会为例，世博会举办期间，各种社区志愿者组织、社会力量成为担当世博营运日常工作的中坚。正如有学者所指出的，上海世博会的成功，“自愿组织和社会力量是一个重要因素。没有他们，很难想象世博会会办得这样成功。这里社会力量扮演了非常正面的力量，是政府的帮手。这或许能有助于改变人们对社会力量或者公民社会的负面看法”。正是在世博会期间这些可爱的志愿者身上体现出来的奉献精神和社会共建的力量，让我们看到了一种全新的进步力量，那就是公民社会在不断地形成，社区居民愿意为政府、为社会分担责任，愿意为社会的进步贡献力量，愿意为社会管理体制的创新提供第一手示范资料。

同时，社区公民社会的培育，使之逐步与城市政府达成“二元结构”：一种既互相监督又互补增益的结构格局。这种结构格局不但不会削弱市政府的功能，反而其功能张力以更灵活的形式得到广阔延伸，在社区与政府无形中达成的协议中，我们看到了城市社会管理体制在以一种渐进式的方式发生变化。而这也是一种积极的变化，在这种变化中，我们看到构建和谐城市的图景大有希望。

（一）坚持以人为本，形成社会服务网络化

以民为本、服务群众是构建和谐社会的永恒主题。建立以街道便民服务中心、社区服务中心和社区代办站三者构成的服务网络：形成以街道行政便民服务中心和社区代办站为主体，以社区服务站为基础，以社区中介组织和志愿者服务为支撑，以便民利民服务网点为依托，以市场运作为补充，社会单位和居民群众广泛参与、纵向到底、横向到边的服务工作网络格局。延续和拓深社区居民参与城市管理的精神，在社区公众之间大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的精神，形成“我为人人，人人为我”的良好社区风尚，构建和谐社区。

（二）创新工作机制，着力建设创新型社区

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新也是社区工作的活力之源、生机之本。（1）重建社区居民相互信任的社区诚信伦理机制；（2）重建有利于降低风险的社区安全机制；（3）重建有助于增强社区凝聚力的社区居民参与机制和社会保障；（4）重建有助于资源共享的跨界组织管理机制，实现社会资源的全面整合与共享，尤其应加强信息资源整合，建立社区内各相关部门之间的双向告知和信息互通制度；（5）建立健全社区应急控制管理体系，最大程度保障社区安全是重建有利于人与自然和谐的社区生态与文化特色机制。

（三）社区合作共治，推进自治型社区建设

现代的合作治理理念为和谐社区构建提供了思想保障，社区居民积极参与社区管理和社区自治也成为公民社会成长的重要契机和实践平台。（1）要积极发展基层民主，有计划、有步骤地推进社区自治；（2）要推进社区居委会专职人员的直接选举，兑现社区居民的民主选举权利；（3）要建立健全居民代表会议制度、居民自治章程等，保证社区居民自治的长期、健康、有序发展；（4）要完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等社区民主自治制度，把与居民利益有关的社区事务交给居民讨论、决定，畅通和拓宽居民参与管理的渠道。（5）要积极推行网络化管理模式，把社区作为一个“棋盘”，按照“条块结合、以块为主、属地管理”的原则，合理布局城管、环卫、计生、治安等工作，最终实现政府行政管理与社区自治管理的有效衔接。

社区居民参与管理模式的建立，有利于提高公民参与社会管理的积极性和主动性，有利于推动社区居民参与和谐社区建设的主人翁意识，有利于公民社会的快速形成。同时，也为城市社会管理提供了一个研究的范本，在当前形势下，加强对社区参与的研究对建设和谐城市具有重要的意义。

四、城乡之间的互动：

构建和谐城市的动力

城乡之间的互动，更为重要的方面即是乡村的城市化。城市化不同于城市发展，[1]城市化的本义是农村变为城市，农民变成市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作，城市的人口占全部人口的比重不断增加的趋势。简单地说，城市化就是农民进城的过程。

在经济发展的早期阶段，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。简单来看，城市化的过程至少包括三个方面：城市化是工业与服务业发展的过程，换言之，城市化是为了更快更好地实现非农产业化；城市化是农民进城的过程，在这个意义上，城市化进程又是“穷人进城”的过程；城市化是土地用途转移的过程，城市化进程要求城市用地、商业用地增加，要求一部分土地的用途发生转换。[1]

城市在发展过程中，将进一步加快居住功能向郊区迁移、商务楼宇向市区集聚、城市基础设施水平明显提高，尤其是中心城区与郊区之间的交通联系将更为便捷，郊区发展的交通制约性条件将有较大改观，大大促进郊区、农村对市区的推动作用。[2]城乡发展的历史，大致是沿着这样一条道路进行演变的：乡育城市―城乡分离―城乡对立―城乡联系―城乡融合―城乡一体，这一演变过程既反映了城乡演变趋势，也反映出城市化进程的阶段性规律。很明显，城乡一体不仅是人类社会发展的最终目标，也是城市化发展的最高阶段。目前我国城乡差别较大，城乡壁垒尚未彻底消除，城市化进程中还存在着影响城乡关系发展的种种阻碍，加强城乡联系，促进城乡共同进步与繁荣，才是我们处理城乡发展的理智态度。

（一）重视郊区城市化现象

郊区城市化，是在城市化过程中必然要上演的一个过程，伴随着中心城区的快速发展，中心城区周边将崛起一批先进郊区。这些先进的郊区经济发展并不滞后，而且也有着明显的向市区追赶的迹象，不仅仅体现在城市建筑上，同时也体现在人们的思想观念上。城区郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前城市化进程的鲜明特征，正在形成一种“大城市，大郊区”的现代城市模式。这种模式将有利于和谐城市的构建，既不至于导致中心城区压力过大，也不至于郊区土地的空置，如此一来，将在市区和郊区之间形成一种良性的互动，共同推动城市社会管理模式的不断更新和进步。

（二）坚持可持续发展战略

可持续发展是一种既关注当代人需要，也关注后代人需要的经济发展模式，既要实现代内公平，也追求代际公平。因此，我们要坚持可持续发展战略，实现经济与人口、资源、环境的协调发展。要加大环境建设力度，发展绿色循环经济，倡导环保低碳型的生活方式，为子孙后代创造清洁、魅力的家园。

（三）优化城市功能区布局

城市的发展，离不开功能区的优化布局，因此，要进一步优化以中心城市、新城、中心镇为重点的城市布局，加快城乡一体化步伐，推进郊区城镇建设，争取基本建成布局结构合理、功能齐全、多心多层、组团式的城镇体系。要加快建设高等级、综合性、枢纽型，与国内外大交通连接的现代化交通网，延伸市区、贯穿城乡、辐射周边、扩散全国。

在城乡互动中，既要把握郊区居民的需求，也要考虑中心城区的承载力；既要考虑城乡发展不均衡的问题，也要思考如何走向共同富裕的问题；既要注重代内平等，也要追求代际平等，不要断了子孙的路。城乡的互动，对于和谐城市的构建的确会产生极大的推动力，同时也会提出一些新的要求，在不断解决问题的过程中，我们既要坚持过去好的做法，也要不断吸收最新的成果，为和谐城市的建设提供理论支持和实践指导。

五、城市法治环境的营造：

构建和谐城市的保障

法治环境是指全社会主张法律至上、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。它是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力的重要组成部分。在城市中，由于各种社会关系更加复杂，尤其需要营造一个积极健康、人人遵守、人人践行的法治环境，为和谐城市的建设提供强大的保障。城市法治环境的营造与城市治理、社区自治并不相悖；反而是法治理念一直都未曾离开过城市社会管理工作和社区自治工作。因此，营造良好的城市法治环境对城市社会管理和和谐城市构建而言是一种保障而非阻碍。

（一）城市社会管理离不开法律

在城市公共管理体系构建中，决不能忽视法律的作用，在公共管理的内涵中也蕴涵了“法治”的意味。因此，作为城市管理者（或治理者）必须要面对城市法治环境的营造问题，也就是说要力求形成一种全民知法、懂法、守法、用法的良好局面，在全民法治的环境下，城市社会管理工作也将更加日益开展，构建和谐城市也将更加具备后劲。

（二）法治环境保障城市和谐发展

法治环境要求依法行政、公正司法，规范生产力的发展。（1）在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。（2）以政务环境为重点的地方软环境日益改善，关键在于各级政府必须严格依法行政，切实转变观念，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，增强服务意识，主动为投资者、为企业提供优质服务，融行政执法于服务之中，保证行政执法的公正性、公平性、公开性，坚决纠正和防止行政执法中的地方保护主义和部门保护主义，切实改善地方软环境。（3）加强对行政、司法的监督，充分发挥人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、各民 主党派民主监督等各种监督机制的作用，及时有效地纠正违法的和不当的行政、司法行为。在良好的法治环境下，公共管理主体的各项行为都置于监督之下，在法定的程序下合理安排自己的公共管理项目，主动积极提供各项管理服务，因此将为和谐城市的构建提供更加强大的动力。

在良好的城市法治环境下，我们将看到一个更加积极的城市公共管理者的身影，也将看到城市社会管理置于监督之下的科学性和规则性，少了随意性，多了规划性，和谐城市的建设在软件和硬件建设方面都将取得长足的进展。

六、结语

和谐的城市，在社会管理创新的视阈中，即是社会管理的三大主体――政府、非政府公共组织以及公民的平等协商、各司其职、共同治理社会公共事务下的城市（社区）状态。

和谐的城市，是公平公正的城市，无论你是帝王贵胄、文人学者、还是市井小民、凡夫俗子，也不管你是“土著”、“蚁族”或是“漂一族”，只要你在为这个城市的运作、发展尽着自己的一份力量和智慧，这个城市就应给予生存和发展的空间，这是基本的公平公正。

和谐的城市，是以人为本的城市，城市是人的聚合体，城市精神的实质就是人的精神，应体现出城市为人服务，而非人被城市的“异化”，即体现出“人本”。简单地讲，就是要从人类和人性的角度出发，从促进人的全面自由的发展着眼，体现出一个城市所具有的极强的包容性。

城市公共行政论文篇5

关键词：城市规划；公共政策；转型；原因；问题

Abstract: In recent years, China is vigorously promoting the transformation of the urban planning work to the public policy presents many problems in this transition process, gradually making the transition caused by the strong concern of the stakeholders. Through the analysis of China's urban planning in the transition process to the public policy role of public policy is difficult to play, to talk about promoting the transition to the smooth realization of the need to clarify some issues, in order to promote the healthy development of China's urban planning.

Keywords: urban planning; public policy; transformation; reasons; problem

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号

城市规划工作直接关系到我国人民的切身利益，推动公共政策属性在其工作中作用的发挥，不仅能够保证城市规划工作得以顺利地实施，还可以使私人的利益以及社会利益得到协调。但是，就我国城市规划工作向公共政策转型的过程中，公共政策在其规划工作中的作用的发挥受到了来自诸多方面的阻碍。本文通过分析公共政策属性难以在我国的城市规划工作中发挥作用的原因，谈论了在推动城市规划工作向国家公共政策转型应该阐明的几点问题，希望可以推动公共政策作用在城市规划中地顺利发挥。

一、公共政策属性难以在我国城市规划中发生作用的原因

21世纪以来，我国的各项工作取得了飞速的进展，而城市规划工作也取得了大力的进步。城市规划工作的实施主要是为了协调城市开发的私人利益与公共利益之间的冲突，以避免城市开发对整体城市空间以及城市的环境品质造成损害，这就使得城市规划工作地运行受到了来自各方面利益的影响。而我国为了推动城市规划工作地顺利实施，近年来逐渐加大了公共政策在规划工作中的参与力度，城市规划工作正在向公共政策转型。

具体而言，我国推动城市规划工作向公共政策的转型，主要就是为了保证城市规划工作能够得到国家政策的调整及规范，促进城市规划工作在社会利益协调分配的基础上对于各个方面利益的兼顾，以推动城市规划工作地有效实施。然而，我国的公共政策的制定和执行由于受到诸多方面的影响，其在我国的城市规划工作中并没有发挥太大的作用。公共政策的作用不能在城市规划工作中得到发挥，大致是由以下几个方面的原因造成的：

首先，我国的城市规划工作长期以来偏向城市、城区、工业、市民等，其他的诸如郊区居民、农民、轻工业者等则得不到政策的收益，城市规划中的公共政策作用难以得到国家绝大多数公民的认同，其在城市规划工作中地实施就受到了阻碍。而且，我国在城市规划过程中由于对城市和农村实施了较为分立的政策，造成了二者政策在某种程度上的割裂，使得侧重于城市规划的公共政策难以取得农村等地区的配合。还有，我国的城市规划工作中的规划编修工作由于缺乏严格地制度规范，而且工作人员在编修工作中的职责分工不明，工作人员在编定时无法按照制定规划的编修程序以及合理的分工来实施，这就使得公共政策在城市规划工作中得不到有效的践行。

此外，在我国开展城市规划工作的过程中，由于某些城市的规划工作中编制的任务工作量大，而且受到时间的限制，其城市规划的编修质量得不到有效地保证，这也阻碍了公共政策在我国城市规划工作中作用的发挥。总之，在城市规划工作长期的积弊环境中，我国以城市规划作为主导的公共政策极难在短期内摆脱这些原因地阻碍，公共政策作用的发挥还需要国家通过各个方面工作地有效推动来实现。

二、城市规划工作的公共政策转型中应该阐明的几点问题

城市规划工作事关我国全体人民的利益，我国要推动城市规划工作向公共政策的顺利转型，就必须采取有效的措施来澄清城市规划中的公共政策的相关问题，以取得国家绝大多数人对于这些政策的积极性认知。本文下面谈论一下几点应该阐明的问题：

第一，国家必须阐明城市规划工作赖以运作的指导思想。在城市规划工作中实施公共政策，涉及到国家各个方面的利益，任何一个方面的阻碍都有可能导致公共政策作用的失效。因此，国家在推动城市规划工作向公共政策转型的过程中，必须阐明城市规划工作所赖以运行的指导思想，使人们了解城市规划工作本身的公共属性，以及城市规划工作的相关编制和规定所建立的政策基础，还有城市规划工作实施中牵涉到的成本问题的处理工作等，以取得人们在思想明确的前提下对于公共政策的支持。

第二，国家在推动城市规划工作向公共政策转型的过程中，还应该提前弄清楚公共政策的制定过程中中需要考虑的各个方面的因素。国家在城市规划工作中制定公共政策，不可以在人民完全掌握政策信息的假设下开展，而是要充分考虑到人民大众在不了解政策信息的前提下，对于国家所制定的公共政策的承受能力。而且，国家公共政策地还要针对人们在不了解政策信息的情况中对于政策会出现的各种反应，对公共政策实施具体的调整，以确保其公共政策得到国家人民的大力支持。

第三，国家在推动城市规划工作向公共政策转型时，还必须弄清楚公共政策的执行可能受到的影响因素。国家通过对人们的各种想法以及已经发生的城市规划工作等进行调查分析，能够在制定政策的过程中对政策执行可能受到的影响因素做出一定的猜想。换句话说，影响公共政策执行的因素是可以被预期的，国家在制定政策时一定要考虑到其执行对于不同群体造成的利益影响。

第四，国家在推动城市规划向公共政策转型的过程中，还必须考虑到这种转型对于城市规划的编制人员以及城市规划的具体编制工作会产生的影响。城市规划工作向公共政策的转型是一次渐进的过程，国家相关工作人员一定不能够急于求成，而是要保证公共政策的制定和执行工作在城市规划的编制人员可以承受的情况下地实施。国家制定的公共政策只有得到城市规划人员的承认，才能够避免与他们产生冲突进而受到他们的抵抗。

三、结语：

国家在开展城市规划的工作中，会牵涉到各个方面的利益，其工作向公共政策的转型一定会受到来自诸多方面的影响。因此，国家必须对相关的问题加以仔细地考虑，推动国家的公共政策在城市规划工作中作用地充分发挥。

参考文献：

[1] 徐键. 城市规划中公共利益的内涵界定――一个城市规划案引出的思考[J]. 行政法学研究， 2007(01)

城市公共行政论文篇6

摘要：建设世界城市的推进催生诸多公共问题。世界城市的公共管理不仅是一个深化融入全球化进而掌握国际主导权的问题，同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。世界城市建设的目标，驱使首都北京突破传统的公共管理的理念、模式和方法，创新“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理的制度基础和政策框架。秉承公共管理的正义、审慎改度、廉洁政府的基本理念，实现公共管理的创新与公共政策体系的完善。

关键词：世界城市；公共治理；管理创新；体系完善 自20世纪80年代以来，随着世界范围内城市竞争的日益加剧，建设世界城市已经成为全球化时代世界主要国家或地区获取更大发展空间的必然的战略选择。时代的发展要求将首都北京建设成国际一流水平的世界城市。 然而，如何推进实现首都北京建设世界城市的战略目标，给经济、政治、文化、社会等诸多领域提出了新的艰巨挑战。在加速建设世界城市硬环境的同时，软实力的提升凸显出重要性。人们对于城市发展方向的关注， 开始从对于经济增长、物质丰富程度的追求，转向对良好生活环境、独特城市文化和丰富精神生活的追求等方面。未来城市的治理在不断地考验政府的执政能力，发展世界城市的目标，驱使首都北京突破传统的公共治理的理念、模式和方法，创新“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理制度基础和政策框架。 一、世界城市的内涵界定及北京建设世界城市目标的提出 世界城市是国际城市的高端形态，是指在全球政治、经济、文化、社会等方面具有最高影响力的城市，不仅规模较大且城市现代化和国际化职能效应都达到“极强”或“较强”程度，在全球经济中具有重要地位作用的国际性城市。 关于世界城市或者国际城市，国内外并没有一致的权威概念和衡量标准。综合各方面研究，一般认为，世界城市的标准主要体现在城市现代化和国际化职能效应两个方面。其中，城市规模和现代化水平是基础，国际化职能效应主要体现在其世界性的经济职能作用和竞争力上，同时也体现在社会、文化等领域的综合竞争力上。从量化的标准看，基本上可以分为经济发展、基础设施水平、控制力和影响力、国际交往水平等四个方面。根据国内外专家的研究，目前国际上公认的世界城市只有三个，即纽约、伦敦、东京，它们在世界金融体系及世界经济事务中发挥着核心作用。近年一些观点还包括亚洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海。一般认为世界城市具有以下特点，即世界城市的13项指标：国际性、为人熟知；积极参与国际事务且具影响力；相当大的人口；重要的国际机场；先进的交通系统；亚洲城市要吸引外来投资， 并设有相关的移民社区，西方城市要设有国际文化和社区； 国际金融机构、律师事务所、公司总部和股票交易所，并对世界经济起关键作用；先进的通讯设备，如光纤、无线网络、流动电话服务，以及其他高速电讯线路，有助于跨国合作；蜚声国际的文化机构；浓厚的文化气息；强大而有影响力的媒体；强大的体育社群以及举办国际体育盛事的能力和经验；在近海城市中，拥有大型且繁忙的港口。 世界城市在世界城市体系中相互关联、互为依存。但由于各个世界城市自身制度、文化结构的差异， 以及全球化经济格局中职能分工的差异， 世界城市在类型上也表现出多样性或差异性。 北京将世界城市确定为努力目标，经过了长时间的研究和酝酿，《北京城市总体规划(2004年至2020年)》提出北京城市发展目标的定位，第一步是构建现代国际城市的基本构架， 第二步到2020年全面建成现代化国际城市，第三步到2050年成为世界城市。北京通过成功举办2008年奥运会，以及随之全面展开、扎实推进的“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，已进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段。 二、世界城市建设与公共管理新课题 公共管理在其百多年的演进和流变历程中，出现了各种争奇斗妍的学术论争和理论流派。公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，总会有治理安排上的结构转型和制度创新（陈瑞莲）。伴随全球化和我国市场化、城市化和现代化进程的不断加速，一种有别于传统公共管理模式的大都市公共管理，正在迅速凸显和逐步成形，为应对世界城市公共问题，政府公共管理的治理结构和制度建构面临新的挑战和诉求。 （一）世界城市建设中公共问题凸显 全球化以及建设世界城市的推进催生了诸多公共问题。例如，社会流动性增强。世界城市成为人流、物流、资金流、信息流等要素高度集聚地。外来流动人口的增加，不仅给城市基础设施和公共服务带来压力，如交通、环境等问题，也给公共安全带来潜在危机。此外，贫富差距的增大，不仅会引发一系列社会问题，也不利于实现公平竞争和资源的有效配置， 不利于社会健康发展。学者们的研究表明，高等级的世界城市往往是贫富悬殊最大的区域，全球化使财富与权力集聚于这些节点，也带来了下层低技术、低收入移民的数量不断增加，同时，就业结构、福利体制的变化，以及世界城市独特的全球财富分配系统也加剧了这一问题。有学者将世界城市的社会影响与公共治理概括为两大层面（屠启宇）：其一，世界城市中的参与与排斥问题。作为全球化产物的世界城市，受全球化进程的支配，其产业体系都经历了一个从制造业向金融服务业的结构转化过程，这个转化又必然会带来城市社会结构的变化，使城市中各利益群体的社会影响力与社会参与度发生分化，形成了一个二元社会：一边是全球化进程的参与者（theinsiders），另一边则是被排斥出这一进程的局外人(theoutsiders)。国际经验反映，二者的境遇差异往往表现在就业结构、收入结构、社会结构、社区结构、社会参与等方面；其二，世界城市的发展盲区，给公共治理提出紧迫的课题：营造和谐社会、达成社会共识、防止社会排斥现象泛滥、讲求平衡的公共投入等。 尽管世界城市是一个强有力的集聚全球要素与能量的节点，但也可能是一个加剧社会乃至政治危机所在。为此，建设世界城市的公共治理就不仅仅是一个深化融入全球化进而掌握国际主导权的问题，同时，还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。 另一方面，世界城市的治理，不再是专指政府的行为，参与治理活动的有政府、私营部门、民间社会等不同群体，突出表现为治理主体的多元化、治理形式合作化、治理结果的不可控。政党、利益集团、新闻媒体以及作为个体的公民的作用日益凸显，各主体彼此间的交互作用决定着未来世界城市公共政策的价值倾向和行为方式。 （二）我国世界城市管理中存在制度缺失 就目前来看,对于世界城市治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门, 都缺乏系统的理论思考和操作策略；最为关键的是，城市公共管理的制度设计链条中， 还存在诸多漏洞与缺失。表现在：政府治理的价值导向还存有以追求经济增长的不当误区；政府依然是管理城市公共事务的主体， 包办和代办了许多大小公共事务；城市化进程中城乡二元结构问题突出，城市与农村之间缺乏有效衔接的制度融合机制等。 （三） 世界城市建设与公共管理的基本目标与理念 1、正义法则 正义是一个社会的首要价值，正义也是公共管理合法性的基石。针对世界城市中可能出现的贫富悬殊严重、种族矛盾尖锐、社区出现分裂等问题， 世界城市的发展不能走只重经济的歧途，而是要正视问题的研究，特别是探讨怎样在世界城市中维护社会公正，缓解两极分化的问题。 2、审慎改度 很多“创新”、“改革”名义下的肆意妄为，不仅耗费了公共资源，还引发种种社会弊端。正如规制太滥一定导致低效率和腐败一样，“改革”“创新”太多太滥，一定会打乱社会内在节律，影响社会的稳定和运行。受“赶超战略”和政绩观的驱使， 城市管理者对本地的发展有着强烈紧迫感，他们往往只看到GDP翻番、技术领先、破旧立新带来的正效应，却看不到超常速度和程度的改变对传统构成威胁而带来的负效应。正如疯狂开发自然资源会破坏自然生态一样，急剧拆旧建新也会破坏社会生态。建设世界城市，是北京战略规划，是高瞻远瞩的决策目标，需杜绝为了推进而推进的盲目行政，政府的决策、行为一切需在科学框架下理性从事。 3、廉洁政府 运用经营效率、成本管理、绩效评估等企业化管理理念和手段改革公共部门。在政府体系内部实施从政策制定、实施到日常事务管理的全过程绩效管理和成本控制，对于政府的大型公共项目在不同阶段走由社会、专家、政府共同参与的全方位开放的透明化路径。 三、世界城市建设与公共管理创新的路径选择 （一）世界城市建设的公共管理创新 1、构建多元的、广泛参与的政策生态 世界城市文化具有多元性。文化是城市的灵魂所在，也是一个城市真正成为世界城市的主导性软要素。从城市功能上说，世界城市不是属于一个城市、一个国家或当地居民，而是属于全球和世界公民的。它包容着来自世界各地不同种族、民族、语言、不同文化背景的多元文化和多元文明，这些多彩文化在大都市里相互交流、碰撞、融合，最终形成一种平等、开放、自由、包容、互动、创新的城市文化精神。文化会构成特殊而持久的政策生态环境。 城市为人而建，只有城市中的居民都普遍有意愿、有热情、有能力、有渠道参与城市公共事务的讨论、组织与规划，城市才会有灵魂。城市管理者需要建设城市制度文化，唤起公众对城市的认同感。最好的城市公共管理文化是实现市民自治，只有市民拥有自己的权利，拥有发表对城市建设意见权利时，一个符合地域传统的公共生活模式才有可能逐渐成型。对公共事务的参与，是一个不断学习、训练、实践的过程，它不仅是市民发生关联的一种生活方式，更是一种城市与市民合作与交流的方式。 世界城市的公共管理不再是“政府管理”，它需要社会多方面的协同、参与、联动和共治。社会参与度越高、主体越多元化，公共管理的“公共性”越高。建设世界城市的战略框架下，首先要树立的政治生态即为多元文化背景下公众广泛参与的社会生态，所有为城市建设贡献力量的公众都有权在法制框架下进行有序合法的政治参与，对制度建设、社会治理提出建议和看法。 另一方面，公众在制度、社会生活等各个领域应一视同仁，打破现有的门槛和限制，无论国别，无论种族实现平等。不再有从前所谓的外来人口、本地人的界限。例如，北京过去对于外来人口和流动人口， 以往采用暂住证等方式进行管理，弊端相当多。现在北京开始逐步取消暂住证，以居住证来取代。这一做法其实就是迈向世界城市必不可少的一步。 2、提高城市规划的可操作性， 完善法规体系，加强宏观调控和微观开发管理 城市管理基准是可持续发展，要通过各种有效的管理手段，把城市引向经济繁荣、社会公平、生态友好的状态。城市规划在可操作性及规划指标的严密性和体系化等方面存在问题，就会造成在规划管理中执行部门的自由裁量权过大，规划执行因人、因事而异，乃至领导的一句话就能改变已定规划等现象， 从而影响城市管理的效果，乃至其作为城市法规的严肃性和政府管理的权威性。 因此，世界城市建设中不仅需要进一步加强土地利用规划等宏观规划与分区规划、控制性规划等中观、微观的衔接和整合，还必须从进一步完善、明确、具体、量化的规划指标体系，提高规划管理程序设计的可操作性， 加快建立系统、完善的法律法规体系等方面入手，努力提高城市规划的可操作性，从而保证城市规划的科学推进。提高公共服务质量公共管理的理念和目标要从单纯的以促进经济增长、改善政府财政为指向，逐渐转向以提供市民生活服务和满足社会需求为目的的“社会服务”，政府可以通过延长服务时间、减少审批手续、积极开展政务公开、增加咨询服务内容等方式，提高公共服务质量。北京近几年来在这方面做出了很大的努力，但在量提高的同时，尚存有质量问题亟待解决。 3、加快分配制度的改革世界城市往往是高端人才聚集之地，如何吸引人才，一个重要法宝就是分配制度。在保证高收入者利益的前提下，更多的政策向低收入者倾斜，同时让社会上的中等收入者切实感受更多政策的福利增长，以有效地应对世界城市中出现的贫富差距加大等问题。 4、提升城市社区管理的职能，加强参与型社区建设跟国外发达城市的社区相比，北京在社区服务及功能方面，还有很大差距。社区管理，无论是服务水平，还是质量和效率，都处于较低水平。各社区公共服务要达到国际化标准，需要政府制定一系列政策，用国际标准指导建设城市社区。同时，鼓励市民积极参与社区建设。从政府立场来看，促进市民参与社区建设能够广泛听取意见，减少规划决策的风险；有利于推进政府工作的监督和评价机制建设，以帮助政府提高管理效率和质量；市民参与城市社区改造，包括一些自助型开发项目，不仅可以减轻政府的压力和负担，对于提高城市改造项目的综合效益也能发挥极大的作用。 5、关注和扶持NGO的发展NGO的发展对世界城市是不可或缺的。在纽约、伦敦和东京，都有不少有世界影响力的NGO组织在全球范围内发挥着作用。有专家指出要继承奥运经验，让社会主体多元参与社会事务（连玉明）。我国非营利事业发展可以学习和借鉴西方发达国家的经验，对NGO重新定位，明晰政府与NGO的关系，健全NGO相关法律法规，鼓励民间组织发展，发挥政府在其中的倡导者、合作者、管理监督者、法律保障者的作用。政府管理模式从过去依靠条块分割的官僚体制、自上而下的“管理”，逐渐向与社会、企业、非政府组织的“合作型管理”转变。利用、开发社会力量，积极推动委托经营、合作经营等方式，将一些原本由政府部门直接操作的服务内容， 如公立学校的配餐、警卫保安、庭院管理等项目，转为社会化经营，减轻政府的管理成本和负担，提高管理效率，从而实现“小政府、大社会”的目标。 6、塑造良好的公共部门形象，积极开展“城市外交” 世界城市中，“政治”处于大众媒体的视线之中，政治家们越来越扮演着大众化的角色，政治举措也已告别神秘化。随着新公共管理浪潮的推进， 现代社会的公共组织更加重视处理外部关系，并试图实现对外部关系的有效管理。世界城市中，伴随着公共管理主体日益多元化、公共部门外部要素复杂性增加，公共组织在处理外部关系、追求良好的公共形象方面面临更多的挑战。公共部门形象是一种特殊资源，它虽然只是一个抽象的存在，但对公共组织影响力却起着非常重要的作用。良好的公共形象有助于增强公共部门自身的凝聚力和吸引力，有利于增进公众对公共部门的认同感和信任感，融洽公共部门与民间社会的关系， 从而强化公共部门尤其是政府统治、管理的合法性基础。 近几十年来，随着中国的迅速崛起，我国公共部门的形象问题也被提上了议事日程，并日益受到世界关注。此外，经济全球化使城市的发展更加服从于全球市场的运行规律。欧美发达国家的不少事例表明， 城市根据自身的发展需要，或者通过参加国际组织，增加城市更多的国际和全球功能，扩大城市的国际影响力，拓展城市的资源来源；或者开展“姊妹城市”等“次国家外交”，使自己与其他国家的城市或企业在合作中共同获益。 （二）世界城市建设中的公共政策体系完善 公共政策是政府对各种客观存在的利益诉求实行调控的有效工具，对于促进社会公平公正与和谐稳定发展发挥着十分重要的作用。随着都市化进程不断加速，大都市逐渐成为带动国家区域经济发展和参与国际竞争的战略空间，如何保持都市社会的协调稳定发展，在很大程度上有赖于科学的公共政策体系。 世界城市的公共政策是指国际化大都市公共部门在一定的历史条件下，为了解决世界城市在发展中所面临的一系列社会问题、满足社会需求， 制定并实施的一系列行为准则或行为规范，它有着有别于其他层面公共政策的特点。同时，北京作为历史名城、皇朝古都，她独特的政治文化、社会环境深刻地影响到她的公共政策生态。 世界城市理论及实践的发展呼唤政府关注城市本土特色，科学决策。一方面，在城市功能建设和新文化的创建中，充分听取专家意见，使本土传统得到可能的体现。采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的协商协议的决策机制。在我国，传统方式下各项政策的制定和实施过程中，政府与企业、社会、市民的关系倾向于通过强硬的行政手段、进行行政指令式的管理，往往造成管理成本高、实施效果差等问题。因此，在建设世界城市的理念框架下，如何在政策制定和实施过程中，建立起适合中国国情的协商协议机制，是提高城市管理效率的重要途径之一。同时也要求决策者有较宽的知识面和较高的知识素养，提高科学决策能力，并健全规范决策的法律制度，建立决策责任机制。

城市公共行政论文篇7

一、21世纪中国市长的历史使命

1、中国城市的特殊地位

中国城市的特殊地位与当代中国城市的基本特点是分不开的。

首先，当代中国的市与西方的city并不是对等的概念。中国的市本身具有特定的政治法律定位。所谓中国的市，是指经中华人民共和国民政部批准的建制城市，即它首先是国家的一个行政区划概念，而不单纯是具有城市功能的城市，中国城市也不与某一学科定义中的城市完全吻合。照西方的标准，中国许多形成一定经济、政治和文化实体的居民聚集地，都可以称之为城市，但许多这样的地方恰恰还不是城市。美国的city一词可以包含中国全部建制市和建制镇，而中国的市只是美国City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中国才有建制市663个，而1997年，美国的自治市就达19372个，其中伊利诺伊州（面积为14.6万平方公里）为最，有1288个自治市。该州人口约为1300万，平均每个市仅有1万多人。而与该州面积相等的我国辽宁省，包括副省级市、地级市、县级市在内，同期总共有31个市。美国建制市太多的主要原因，是美国人自建国以来形成的自治传统，对多地方政府和小地方政府情有独钟，从而导致公共行政的极端地方主义倾向。在美国，即便人口只有几千人，只要公民联合向州议会提出纳入自治市的申请，大多数情况都能获准。

其次，当代中国城市有行政层级之分，西方国家一般没有这个特点。据2000年《中国城市统计年鉴》城市行政区划和区域分布表所列，城市行政级别分组有四：即直辖市、副省级市、地级市、县级市。这四类城市的后三类具有经有关部门核准得到行政升级（直辖市不再升级）、合并以及被撤消的可变性特点。例如，建国初全国设立直辖市14个，1954年撤消其中的11个，天津直辖市曾一度被撤消降为省辖市达9年(1958-1966)，后又恢复；1998年又增设重庆直辖市。此外，直辖市、副省级市和地级市对中央所划定的若干县（包括县级市）分别具有行政管辖权，此即所谓中国市管县的市政体制。正是这一体制，使城市的行政范围延伸到广大农村，不仅其行政范围十分广远，也造成了管辖人口的剧增。仅以1997年为例，我国地级以上城市有226个，按市区人口统计，年末全国城市总人口为23905万人，平均每个市只有106万人；而加上市管县人口，全国则达89772万人，平均每个市则有350万人。1998年重庆建直辖市后，管辖4个县级市、8个县和14个区（其中大多数为城乡混合区），行政管辖总面积为82403平方公里，总人口达3090万（2000年底），可谓世界“超级城市”之最。

由于我国市管县体制的建立，使得城市公共管理和公共行政范围，既包括具备城市功能的城市主体，也包括城市功能在相当长的时间内也延伸不到的那些广大农村。这种既管城市，又管农村；既管以市民为主体的城市公共事务，也管以农民（也可以叫做广义市民、虚拟市民）为主体的各行各业及其公共事务的城乡并蓄和城乡共管，旨在城乡共同发展的体制，彻底打破了西方城市建制及其发展模式，即早期以城乡对立为前提的发展，以及20世纪以来对周围的县乡进行兼并的模式。市领导县体制造成了城市社会基础的改变与模糊、公共服务的拓展以及市政体制运行方式的多样化。与美国相比，中国的城市是集权的大政府、大市长（平均要负责几百万人管理与服务）；而美国则是众多的小政府、小市长（平均仅负责1万人左右的管理与服务，象纽约、芝加哥等那样的几百万以至千万人口的超级城市仅有几个）。必须说，中国市领导县体制的好处还是显而易见的。一方面，它为中国城市的空间扩展从政治上铺平了道路，而绝不会产生美国城市发展中与其周围的县乡进行艰难的协调而带来的麻烦。而另一方面，它也为城市的的发展提供了人力、财力、物力资源上的有力支持。当然，同时它也给城市公共管理和公共服务带来新的问题和因素。事实上，世界上没有任何一个国家的市长们，能象中国的市长要做那么多决策，管理那么多公共事务，中国的市长在市民与农民及其他各阶层、群体利益关系上，需要进行全方位的谨慎权衡与协调，这一切都增加了公共管理、公共行政和公共服务的复杂性，特别是造成市长“要有所为，有所不为”的操作难度，同时对市长的公共管理和公共行政艺术提出更高的要求。中国市长的职能和权责范围有别于西方国家的市长，在某种意义上，中国市长倒象那里的一个省长、州长或郡长。

第三，中国城市的发展存在较大的不平衡，各城市现代化综合指标有一定差距。西方国家城市的经济、政治和文化发展，在20世纪初就已趋于基本平衡。例如，英、美、法、德等国各个城市政府提供的公共政策、公共产品及其服务水准大同小异，市民的物质生活和精神生活所需的主要产品在大多数城市都能同样获得，并不因为城市所在的地理位置而受到很大影响。而我国，由于城市自然条件有优劣，资源有穷富，文化素质有高低，开发有先后，历史活动影响有强弱，不仅使我国城市的分布及规模存在较大差异，而且东西南北、内地、沿海与边疆各地区城市，在其基础设施、经济产业和文化产业，科学技术与教育发展水平以及该城市对国家的创造和贡献等方面都有较大差距。比如，大上海与大西北高原上的某座城市的市民生活质量指标不可同日而语。当然，我国各地的市长素质、能力、施政艺术及其管理风格也存有较大差异。在进入知识经济和信息时代的21世纪，特别是我国加入WTO以后，我们迫切需要具有与国际惯例接轨的公共服务，从而为城市功能的充分发挥和提升找到更广阔的拓展空间。21世纪向中国城市公共管理提出的巨大挑战就是，在城市化的进程中，中国各地的城市现代化综合指标要趋于相对平衡。

第四，中国的城市形象差异。所谓城市形象，即城市这一物质实体的外显，以及包括市民素质在内的整个城市内在精神的展示。城市形象的高低优劣跟城市规模有一定关系，一般说来，城市大，人才多，创造大，具有声名远播的基础，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、张家港、中山市等。这些明星城市的形象更多凭仗现代城市综合指标的人均方面，靠的是基础设施、环境、市民素质的优化，以及精神文明建设的闪光亮点来树立形象，特别是市长形象对整个城市形象的影响。如果说，作为物质实体的城市外在形象是一笔巨大有形资产，那么，作为市民精神和市民综合素质融汇表现的城市内在形象，则是一笔巨大无形资产。在一定意义上，市长形象本身也属于该市的巨大无形资产，体现该市的城市精神，是整个城市形象的重要组成部分。甚至可以说，一个杰出的市长名字本身，就是该城市精神、城市形象以及该城市地位及其影响的代名词。市长的管理和施政活动及其业绩对整个城市的生存和发展具有重大意义。例如，市长的管理和行政艺术对大连市城市形象的提升所产生的积极影响，尽管他因某种需要离开了这座城市，但这笔城市无形资产仍然在相当长的时间内存在。一个才干超群的杰出市长可以使城市这一巨大有形资产和无形资产增值，而一个低能平庸的或者声名狼藉的市长却使该市的城市形象受到损害。21世纪对中国城市形象的要求就是，包括市长形象在内的整个城市形象在较高的水准上趋于相对平衡。

2、中国市长的三重身份

在人类社会进入21世纪的历史时空，中国市长应具有三重身份。

其一，市民的政治领袖。

这里的“政治领袖”，有其特定内涵。所谓“政治”即城市公共管理。作为全面负责城市公共管理、公共行政和公共服务的城市政府首脑，也理所当然地成为全体市民的政治领袖。市长的身份和职能，既是市民意志的表达，也是国家意志的体现。市长的政治权威是城市本质力量的确证。根据我国宪法所规定的市长负责制原则，市长拥有最高行政决策权、指挥权、以及统一协调权、人事提名和任免权、最后决定权和城市最高代表权。市长的政治和法律地位，具有不容质疑的法理性。

在21世纪社会主义市场经济的持续发展中，市长作为市民的政治领袖，其本质就是一连串公共服务。西方公共管理学家称这种服务是最高的和最难的服务。如何能做到最佳服务，即市长管理艺术的最佳探求，诸如城市公共管理社会化和政治发展民主化方面的创造性举措等。城市政府改革已向企业放权，并继续向社会进行一定的放权，但放权并非一定是“大社会”、“小政府”、“小市长”和“虚市长”，21世纪的中国城市需要的是强政府和强市长，以及强有力的市民政治领袖。

在中国城市，实际上就存在两个“市民的政治领袖”，而且各有其成立的依据。市长和市委书记的权威是并行不悖的。这里说市长是市民的政治领袖，并非否定中国共产党的一元化核心领导，而恰恰遵循了党的一元化领导的统一原则。当然，从政治改革的观点讨论，市长、市委书记这两个市政角色由一个人担任也是可以的。就我国城市公共管理的历史考察，既有实现这种“合一”的现实社会基础，也有这种市长与市委书记合一的经验先例。

其二，城市管理的专家。

21世纪的我国市长必须是城市公共管理与公共服务的专家。

由于城市公共事务的广入性，即公共事务进入城市社会生活领域的范围广，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服务的复杂性。

尽管21世纪的中国市长已不能再象上个世纪80年代和90年代那样，充当市场规则的教练员、宣传员和裁判员，但由于新公共管理浪潮的挑战，特别是由于“经营城市”这一最新理念的提出，市长仍然负有使城市的有形资产和无形资产不断增值的时代重任。在某种意义上，城市也可以视为一个使其有形资产和无形资产不断增值的大公司，市长则是这个大“公司”的“董事长”和“总经理”，21世纪的中国市长尽管不再会对本市各个企业的生产经营发号施令，但却要对城市这个虚拟的大“公司”一丝不苟地进行指挥和调控。也正是在这个意义上，作为城市管理专家的中国市长，一半是英明的政治家，一半是精明的企业家。

21世纪的市长，必须是“要有所为，有所不为”的行家里手。这要求市长要致力于解决中国城市建设和发展的主要问题，把智慧和精力更多地放在城市规划、环境保护、公共设施、交通与住房，社会治安、社会保障、社会福利以及防灾减灾等具体公共管理与公共服务的完善上，以人为本，不断提高城市环境质量和市民生活质量，有效地协调城市包括政府与非政府组织、盈利与非盈利组织在内的各种社会组织的关系，最大限度地发挥社会组织的积极作用，使广大市民更多受益，所谓市长是城市管理的专家的更确切说法，应是中国特色的市政管理专家。由于中国的特殊国情和市情，以及深化改革扩大开放的背景，21世纪的中国市长，远比美国的所谓城市经理所面对的公共管理客体及其环境复杂。因此，我国市长也要比美国的城市经理所要求的素质更高，知识更为全面和丰富，其技能更多样、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求卓越。

其三，市民的伦理楷模。

所谓市民的伦理楷模，即市长在其管理和行政活动中，其言行举止特别是在其与国家、与广大市民的关系中所体现出来的精神境界，不仅在较高层次上遵从共产党员和国家公务员的道德准则规范，同时具有超越城市公共行政领导干部一般道德要求的闪光亮点。中国官德传统，不只是唐太宗式的纳谏、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同时更有当代共和国市长的礼贤下土，彭真市长的务实爱民，王鹤寿市长的严惩。21世纪的市长一定廉洁奉公，忠于职守，敬业勤政，不说假话，永远把关心市民福利、百姓疾苦牢记在心，跟腐败、堕落、作彻底的决裂，从而成为当代世界最清廉、最爱民、最进取、最务实，最高效的城市首脑。

二、我国市长的培养和塑造

1、大批市长的培养和塑造迫在眉睫

首先，城市化进程的加速推进将提高市长的地位。改革开放20年来，由于乡镇企业和非农产业化的巨大发展，已使沿海和内地不少地方出现“农村工业化”的迹象，加之实施“离土不离乡”的户籍政策，结果一方面西部欠发达地区工业化和城市化在双低水平线上，一方面东部发达地区工业化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相对滞后，对我国国民经济、科教、文化以及基础设施等公用事业的更大发展造成一定阻碍。

为此，我国投入巨大资源，全力加速城市化的进程。随着新建城市的不断增加，以及原有城市人口及空间的扩张，截止到1999年底，全国城市行政管辖总人口达97426.88万人（市区与辖县合计），其中市区总人口为26018.47万人（不是全国城镇总人口），分别达到同年全国总人口125909万人的77.3%和20.7%。这就是说，一方面，市长的公共服务要面对占中国人口绝大多数的广义市民，一方面，因建制市的市区人口（狭义市民）所占全国人口比例相对较低而需要增大。无论从哪一方面考虑，整个国家的公共管理和公共服务，在很大程度上都是由每个城市具体分担和落实的。由此，市长的地位和职责也必然提高和加重。

其次，是我国加入WTO后，由于全球客商对我国城市投资环境优化的需要，以及与此相连的强化城市公共管理职能改革的必然要求，对市长的综合素质和施政水准的提高也提出了挑战。可以说，改革开放二十年来，我国城市的市政体制经过不断探索和改革，特别是在市管县、计划单列市、区街体制改革、城市政府机构改革、基础设施建设以及公共服务的完善方面，已经取得不小的成绩，但各城市在市政体制和市政职能的改革中也存在某种缺憾和不足，由于上述大都是一个模式，明显缺乏创造性和本市的地方特色。实际上，有关公共服务的各项改革在与中央精神一致所谓前提下，还是应有各地城市的创造性。诸如，怎样在市场经济条件下，为全体市民提供最有效的公共政策和公共产品；如何处理下放权力和强化权力的关系，把城市政府建设成一个廉洁的高效率的强政府，而不是城市的弱政府和虚政府；如何完善各类社会组织，协调它们之间的利益关系，并充分发挥他们的积极作用以及如何改善城市公共管理与公共服务的运作方式，以促进城市经济的更快发展和社会的文明进步，市长都要发挥举足轻重的作用。

再者，加速推进城市化，是本世纪党和国家的战略任务，也是西部开发战略内涵的一个组成部分。但西部开发的城市化不能走传统的城市发展老路，也不应是一个统一的模式。鉴于各地市长的综合素质、管理和服务水平的不平衡，特别是西部市长的管理艺术及服务水准与发达城市相比，还有一定差距。21世纪中国市长培养及其能力表现的重大改变，就是市长素质和管理水准趋于相对的平衡。为了实现这一目标，西部和全国的市长都要努力学习新知识、新理念，学习西方国家的新公共管理，以使自身的管理理论及其实践能力得到提升。政府如何支持西部城市化建设的市场化运作、科学技术进步及发展教育怎样成为西部城市化进程的有力支撑、西部城市经济和社会发展与生态环境建设如何协调、西部城市与东南沿海以及中部城市怎样合作与互补、如何创造西部城市开发的新亮点等，所有这些问题都向广大西部市长以及全国的市长提出了挑战。

2、市长选任的历史回顾

建国以来，市长对城市的建设和管理发挥过巨大作用，上个世纪的每个时期都有一些杰出的市长载入共和国城市史册，但由于极左思潮等因素的干扰和影响，市长的权威及其职能的发挥长期存在不稳定和不平衡的状况，其施政水准及其业绩也常常因人因环境而异。1982年宪法规定实行市长负责制后，市长职能有明显的增强和扩大，特别是从1983年开始，中央有关部门举办了数届市长研究班，对市长素质和服务水准的提高，产生了深刻的影响，并有力地推动了城市领导干部学习管理理论的风气。80年代中期李铁映同志的关于“研究城市学，建立社会主义城市”，“现代城市是一个大系统”的理论；包头市市长乌杰同志关于城市研究的系统辩证思维及其城市管理理论和实践，以及同期许崇德、夏书章、徐理明等专家学者对市长职能及市长形象的探讨，都具有一定开创性，可谓城市公共管理现代化和市长建设现代化的舆论先声。由于种种原因，或许说关于市长选任的科学化和制度化，以及市长（包括副市长）的职能范围及其权责内容，在立法上是否应加以明确等课题，在上个世纪最后几年还未来得及深入探讨。

3、市长的任职资格——全才加通才的水准

市长资格形象的内涵结构应包括：以马克思主义信仰、邓小平改革开放理论以及“三个代表”思想的把握为依据的政治素质、以城市建设和管理知识为核心、以城市政治、经济、文化等各领域知识的融会贯通为基础的综合知识素质、以战略头脑和开拓创新意识以及组织能力等因素为前导的综合能力素质。市长资格形象，包括智商素质，也包括情商素质；既有身体素质，也有心理素质，同时也包括上述综合素质的外部表现形式，诸如市长的谈吐、举止风度、人格魅力方面。市长资格形象，是服从21世纪中国市长的三重身份（城市广大市民的政治领袖、城市管理的专家、市民的伦理楷模）需要的政治素质、综合知识素质、综合能力素质及其外部表现有机融合的统一体。当然，市长的任职资格形象，必须符合干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则，这是选任党和国家各级各类干部的普遍原则。但这一方针和原则，在干部队伍的不同领域，还应有其特定内涵。

所谓“全”即全面，知识面宽，可以涵盖城市社会生活运行的各个领域；所谓“通”就是将城市建设和管理知识同文理工科知识、政治与经济方面的知识、社会与艺术等方面的知识融会贯通。全才和通才市长的必要性就在于，城市公共管理与服务本身就涉及城市政治、经济和文化的诸多方面。西方学者关于公共政策与公共行政的区别的论述，对全才和通才市长的必要性给我们做了经验性的提示。澳大利亚著名政治学家和公共行政学家欧文．E．休斯认为，公共政策分析人士是一群与众不同的人，他们更加关注分析的方法和数字，而公共行政是有才华的业余者的领域，这个领域需要通才，英明和有效的统治与任何一种方法和统计都无关。无疑，休斯的观点含有偏激成分，因为在公共管理上所表现的任何所谓“天才”，都不可能是天上掉下来“灵感”，英明的和有效的管理一定要有科学的思维和经验的积淀为前提，而“经验”基本上是可以用统计学等科学方法验证的。

新世纪大批“全”“通”市长的产生，将使城市管理更科学、更文明、更高效，同时也彻底改变传统的大智若愚的贤者模式，从而推动和促进城市管理主客体的全面发展与自我完善。至于，任职前的市长资格形象到底要具备那些知识，其全面和贯通达到什么程度，其细化标准如何，国民教育如何适应市长培养和市长资格形象的塑造，则需要有关部门和专家包括广大市民深入探讨和论证。

市长资格形象的全才与全通，实际也是对市长的专业化要求。所谓市长的专业化，即市长工作内容的专业化，它是基于国家公共管理与公共服务的分工要求，以及市长任职所必须把握的知识和技能的普遍要求，对市长职能及其权责内容所作的明确规定。这就是说，全国的市长所从事的工作具有同类性，具有相同的职能和权责。当然，市长的专业化需用立法（法律、法规、行政规章）形式明确地固定下来。“全”、“通”市长的任职，是21世纪市长专业化的必要条件之一。

必须说，目前我国“全才”和“通才”的市长还很少，至于在任职前符合上述市长资格形象要求的则更少。因此，市长选任前的综合素质培养问题就显得十分必要和紧迫。21世纪的中国市长是需要特殊培养的，包括学校培养和实践培养，不能全靠干中学。所谓“干中学”，是共和国大规模建设初期，各种人才奇缺，党和国家迫不得已而采用的一种人才应急手段，在进入知识经济时代和信息时代的21世纪，为了广大城市有更科学、更文明、更高效的公共管理，为了给广大市民带来更多福祉，“全才”和“通才”市长产生的第一环节，就是进行科学地特殊培养。

4、市长培养的途径和方法——学校培养加实践

本文认为，对未来市长进行科学的特殊培养，可采用高等学校前期培养与社会实践相结合的方法进行。其做法就是，在国家指定的高等学校的院、系设“市长专业”，学制可长一些，或者把本科教育和研究生教育衔接起来，招生对象可基本确定在有几年工作经历的公务员范围。学生在指定课程修满，考试合格，可颁发市长专业毕业证，作为选任市长的资格证书。市长专业毕业生可到市党政部门应聘公务员，经一定期限的实践锻练后，可参加市长等级序列最低一级的考核，以后可根据情况参加市长序列中较高级别的考核。市委所通过的市长候选人提名，须从持有市长专业毕业证并通过实践考核的公务员当中确定。为此，国家应有相应的立法保证。在上个世纪，市长这一职务几乎可以由来自任何从业领域的干部担任，其经历和阅历也是各有千秋，绝大多数市长没有受过公共管理专业的高等教育培养。

由于未来的市长具有共同的前期专业培养经历，为“全才”“通才”市长的选任以及市长管理艺术的完美表现打下良好的基础，市长职能也将得到更充分的发挥。这跟交响乐团的指挥基本来自音乐学院指挥专业的毕业生相类似，又如当司机必须要有驾驶证一样，获得驾驶证书的人可以不开车，但开车必须要有驾驶证，当然，需要获得市长专业毕业证书的城市领导干部还应有：副市长、市政府秘书长、市长助理，市长秘书、市委书记、副书记及其他市委常委，市人大常委会主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。这样做，可以为市长的管理和施政活动，进行更有效的配合和监督。在上个世纪，各种市政会议的出席人，常常对自己陌生或知之甚少的领域中的提案也要进行讨论和表决，不得已受别人意志左右，议决中的从众现象，实是出于无奈。在21世纪，由于全才全通的城市公共管理者不断增多，市长职能以及整个城市公共服务水准都将会有划时代的改观。

市长的专业化培养以及“市长资格证书”的颁发，是21世纪中国的一项艰巨而伟大的任务。

截止到2000年底，我国城市总数已达663个，建制县为2074个。按我国入世及城市化进程加速的发展趋势，在21世纪前20年将全国县城总数的一半（1037个县城）升格为市是极有可能的。这样，在2020年全国将有1700个城市。假定每个市有市长1名、副市长平均5名，我国将有1.02万个正、副市长任职。按20年换届4次，新任和连任概率为50%计，全国需有2.04万个正、副市长先后任职或连任。同时，需要获得“市长证”的市领导干部的数量也会成倍扩大。假定，市政府正副秘书长、市委书记和副书记、市人大正副主任等领导，按每个市平均各10名计，每个市将另增30名领导干部持市长资格证书上岗；这样，需获“市长证”的城市三大班子领导则增加5.1万人（市政协领导班子成员需持市长资格证书的人数未计）。依照前面换届4次，新任和连任概率为50%计，需获市长资格证书的市领导干部又将增加10.2万人，再加上前面的新任和连任的正、副市长2.04万人，总计需持“市长证”的城市公务员数量可达12.24万。如果每个市政领导岗位有3个竞争者，那末，本世纪前20年将有36.72万人应持“市长资格证书”。

我国有十几亿人口，在本世纪前20年，广义市民，即城市行政管辖范围的全部人口所占全国总人口的比例超过80%的条件下，全国城市几千万公务员队伍中，有几十万人持市长专业毕业证书不能算多。虽然持有“市长证”者不一定能被选任为市长和副市长，但持有“市长证”的大多数人将在市政领导岗位以及城市建设和管理的其他岗位上工作，这对加速和正在实现城市化的我国，的确是件好事，它将改变和优化城市公务员的素质结构；并使其公共管理、公共行政、公共服务水准进一步提高，同时也将进一步强化和完善城市领导干部及全体公务员的竞争机制。

由于市长在现代城市公共管理、公共行政和公共服务的核心地位和作用，市长必然成为城市管理者中一种极为重要的职务和职位，同时它也应成为一种职业。长期在市长的岗位上工作，使市长的工作成为一种稳定的职业，即市长的职业化，本文认为，应提倡市长的职业化，这是我国市长建设的发展方向。市长作为一种职业，市长的任职、晋升以及工作调动还应是市长或副市长，尽管变动后的职务行政级别或相同或不相同。当然，也不排除在某种特殊情况下，优秀的在任市长因国家需要，选任其它岗位。市长的职业化，还应有严格的市长职称制度相配合，市长既是一类职务，同时也是一种职称，市长职称还应有序列化等级，比如，设见习市长、候补市长、一级市长，二级市长、三、四、五、六、七、八级等级别以及荣誉市长等称号。同时，市长任职也应实施程序化。诸如，其职务与职称可以一起晋升的情况和条件，晋升职称而不升职务的情况和条件，市长职称和职务可越级晋升的情况和条件，市长的职务和职称的高低极限及其相互关系、晋升细则，市长连任的晋升规定，以及晋升程序与选举、任命怎样结合等，这一系列的问题的回答都应通过有关部门和专家的科学论证，并从立法上加以明确和保障。

必须说，市长任职的稳定性也是与市长的职业化紧密相关的一个问题。一方面，市长的职业化是市长任职的稳定性的基础；另一方面，市长任职的稳定性也是市长职业化的保障。这是因为，城市的建设与管理的最优化不是一朝一夕之事，而是长期的艰巨的事业，培养和塑造市长亦是长期而艰巨的工作；此外，杰出市长的形象魅力的产生和增强，及其影响的扩大需要一定时间；市长的管理和服务经验的积累及其业绩创造，也需要一定时间；而保证市长施政方针的连续性，以及由于市长工作出现某种失误而改正错误、检验和评价市长的功过，都需要一定时间。据此，我们完全有理由主张市长任职的稳定性。上个世纪，许多市的市长走马灯似的频繁变换，有的市甚至在八年之中，竟换了六任市长，尽管不少市的市长任职变动，也有其合理性，但在许多情况下给城市建设和发展所造成的负面影响也不可低估。当然，这样的故事不应在21世纪重演。为此，我们主张市委在市政府班子换届进行市长的提名时，应支持、鼓励市长连任，由此保证和促进市长任职的稳定性。

城市公共行政论文篇8

浅谈现代城市管理理念的转变

城市化战略与现代城市管理模式探索1．城市化的质的规定性目前，在定义城市时还偏重于对人口的量的表征，即农村人口向城市聚集或农业劳动力向非农产业的转移这一可计量的变化过程。但我认为，城市作为人类文明进步的产物和标志，城市化作为现代化的组成部分，更为重要的方面是其质的规定性，即城市文明向农村的扩散，这才是城市化的真正的实质意义之所在。否则，按照前者的观点，要实现城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式从分散转为集中，或改变一下统计方式，就可以实现城市化（或人们所说的城镇化）。例如，去年以来强调了城市化，城镇人口统计数一下子就上跳五个百分点，而按前几年统计，每年一般只增0.5个百分点。如1997年城镇人口为29．9％，1998年是30．4，1999年为30．9，而这次20xx年的人口普查却达到了36．09。就是说20xx年一年中，我国城镇人口上升了5个百分点。当然，这中间有一个统计方式的变化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市学界有一个理论依据，认为一般讲城市人口达到3O％以后，就进入了城市化的快速起飞阶段。但城市化的质的规定性，对于快速推进阶段的城市化的健康发展尤为重要，对于城市管理的目标与宗旨的讨论也具有非常重要的意义。2．“全球化”背景下的中国城市化战略中国的城市化道路的选择要有一种“全球-本土化”的战略视野。“小城镇，大战略”的确是依据20世纪七、八十年代我国国情作出的一种行之有效的发展战略。但当跨入21世纪、世界进入经济全球化时代，综合国力的竞争日益激烈，以及我国基本解决温饱和开始进入小康阶段的现代化进程的背景下，城市化战略选择中是继续推进小城镇战略还是也要发展大都市战略？也许是目前城市化战略讨论的焦点。“城镇化”和“都市化”都是城市化的一种表述，但是其内涵显然是有区别的。我的观点是，当前中国的城市化应该是大都市和小城镇的协调发展，在某种意义上，只有经“都市化”而重返“城镇化”才能真正实现文明扩散意义上的城市化，也就是说，只有经过一定程度的都市化的发展，即城市文明的高度发展后的那种“郊区化”式城镇化，才更具有深远的战略意义，更具有全球性的启示与价值。郊区不等于乡村，郊区相对于城市而存在，附属于城市而发展。郊区化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”或者说是一种“深度城市化”的体现。那是一种在高度文明后的城镇化，一种人口的适度分散、追求生活环境的改善和生活质量的提高的自然趋势。所以，在这之前，中国需要有一定的都市化的进程。这实际上是城市化的质的规定性的的要求，也是中国人口和土地资源寻求最佳配置的一种战略选择。此外，未来的全球化竞争，某种意义上是一种都市圈的竞争，没有大都市的强有力的发展，中国是无法在国际上占有重要席地的。光靠星罗棋布的小城镇是无法完成中国的集约式的经济发展和中国在全球化的背景下的综合国力的快速提增的。3．城市管理模式的选择全球化背景下城市管理模式的选择，同样需要全球化视野与本上化实践的结合。首先需要澄清在城市管理范畴或概念上的许多片面性。何谓城市管理？城市管理主要管什么？怎么管？记得98年刚开始组织关于城市管理的跨学科课题组讨论时，不同学科的学者对城市管理的概念就提出了各不相同的解释和定义，有的学者认为城市管理主要应该是法规管理即城市的法治问题，有的学者则坚持应该限定在城市的物质空间领域内，还有的学者则更多地视城市管理为社会管理的组成部分；有的认为当前城市管理的关键是加强城市规划的权威性，有的则认为城市管理更紧迫面临的难题是城市建设质量的控制，当然，对于城市日常运行管理的长效性的呼吁则是高度一致的。我曾经在去年的本论坛上阐述过一个“全球-本土化”的城市管理模式的基本构架，主要强调的是一种超越传统“非此即彼”式的二元对立的思维模式，在坚持“以人为本”、“可续发展”的指导思想和确立精干高效、系统综合的目标原则基础上，强调现代城市管理内容上“经济—社会（区）—环境（市政）”的综合性、管理主体上“市府—市场—市民”的多元性以及管理对象上“规划—建设—运行”的全程性。公共管理理念的变革与城市政府职能的转换“管理”的多义性和城市管理的归属关于城市管理的讨论还涉及到对于管理本质的探讨和认识。城市管理中的“管理”是一种怎么样的管理？中文中的“管理”是一个含义十分宽泛的概念。政府管理和企业管理是否是一回事？行政管理和商务管理有何异同？我发现，在英语中至少有4个词可以译为“管理”：management是用得最多、最广的“管理”，主要指“私域”的管理，如企业管理、经营管理，现在正在不断泛化为一般性、普遍性意义上的管理(其实，第一个“经理”倒是从事公共事业管理的)；administration也是“管理”，主要指行政管理，主要用于“公域”的管理，即公共管理；governance也是一种“管理”，通常译为“管治” 或“治理”，现在的用法已经超出单一的政府管理范围而具有了更为宽泛的含义；regulate也含有“管理”的意思，主要是指一种“管治”或“管制”，因为规范化本身不也是一种管理吗？但这个词中的规则化、条例化倾向是十分强烈的。那么，城市管理究竟是何种管理呢？也许是一种更具综合性、多样性、上述4种含义兼而有之的“管理”。城市管理总体上属于公共管理范畴，但随着“新公共管理”或“管理主义”思潮的兴起，正在世界范围内引发公共管理的一些重要变化，这主要是指公共事业的市场化和公共事务管理的企业化倾向。在城市管理领域，人们正在不断推进城市基础建设中的市场化改革（如建设项目的公开招投标制度和建设监理中的企业化运作方式改革等），城市管理的“管理”也从传统公共管理的“管理”（administration）改为企业管理的“管理（经营）”（management），反映的正是这一种趋势。但我觉得，当前正在广泛使用传统上主要用于政府管理的governance（管治或治理）这一概念，则正反映出人们对城市管理完全市场化趋势的一种疑虑和保留，值得我们认真思索，现代讲的governance并不是政府一家的事，而是社会的一种共同事务的治理。实际上，国际管理学界强调从科学管理向人本管理的过渡也是一种对管理领域过度市场化、过分技术化乃至于片面效率论倾向的一种反拨。2．“重在管理”：“全能政府”还是“有限政府”？去年的论坛上我提出了上海城市发展的“后建设”视野问题，并着重阐述了这一概念的三种基本内涵，即“后发”的城市建设、“软建设”（环境和功能建设）为主、“元建设”（形而上）的思考。这主要是一个战略性的时空定位问题。我要特别指出的是，这是一个多维时空的概念。我认为，上海市政府提出的“建管并重、重在管理”也正是基于某种类似的考虑。在强调城市的环境建设和功能开发阶段，管理的任务更为艰巨也更为重要和紧迫，在一定的意义上，管理也是一种建设，管理也许更能出效益。但是，如何进行精干高效的现代城市管理呢？特别是城市政府在城市管理中的职能究竟该如何定位呢？这是一个值得认真研究的问题。不要以为一讲“加强管理”就是政府包办一切。这也就是我强调在城市管理的主体论上一定要有“市府—市场—市民”的三主体观，充分发挥政府监控、市场调节、公民参与的三手并举、缺一不可的原因。在强调“重在管理”的时候，千万不要重蹈传统计划经济体制下的“全能政府”的覆辙。“全能政府”的模式显然是不适应现代经济迅速而多变的市场环境的，也是与现代城市管理改革中的市场化、社会化、法治化取向相悖的。在长期的计划经济体制下，曾经形成了政府一家包办、一手独大的“全能政府”的城市建设和管理体制和机制。国家是全能的，政府也是包干的。强有力的政府干预手段的全面运用，也使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性，什么事都找政府的。而在市场经济条件下的政府应该是一种“有限政府”。从“全能政府”向“有限政府”的转换也许是当前从计划经济体制向市场经济体制转换中的一个关键，在当前市场经济条件下，这个转换正处一种交叉与过渡阶段，即出现了一种被称之为“审批经济”的特殊阶段，实际上是计划经济体制的一种变种。这也是目前许多困难难以解决的症结之所在。所以，政府职能的转换已经成了深化改革的关键，这也是中国加入WTO后面临的最大挑战之一。而城市政府职能的转换也已经成了城市发展与管理现代化的关键。徐匡迪市长在今年两会期间，明确表示今后工作重点在于政府职能的转变，提出了政企分开，政事分开，政社分开的改革思路。这里实际上也是包含了一种由“全能政府”向“有限政府”的转换。政企分并已经讲了很多年了，也有不少推进，城市政府的经济管理职能要从直接当“水手”向如何当好“舵手”上转化。政事分开跟城市环境管理关系很大，也是当前需要大力推进的方面。政社分开更是加强社区建设和管理、实现城市长治久安、人民安居乐业的一个重要发展方向。这三个分开，是我国城市政府职能转换的一个重要问题，也是现代“有限政府”趋势的必然。3．“新公共管理”理论与城市管理当前，在城市管理的研究中，“新公共管理”思潮的影响是显而易见的。“新公共管理”或“管理主义”是西方20世纪70、80年代兴起的一股思潮，其要义就是把更多的传统上由政府管理或专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行“私有化”，如英国撒切尔夫人执政时期的大规模的私有化运动，涉及铁路、航空、邮政等等大量传统上由国家控制或独营的领域。“新公共管理”理论突出效率、效能与效益原则，强调管理的“市场化”导向，的确是现代公共管理改革的一个重要方面。同时，“新公共管理”思潮在一定意义上也促进了“政事分开”，应该说在实践中是取得了一定的效果的，如纽约市政府把一个尽管连年增加财政拨款、但一直难以有效管理的城市公园承包给私人公司后，出现了井然有序的新面貌，获得市民们一致的好评。但是，市场这只“看不见的手”并不是万能的，尤其是公共事业和公共产品关系到国民的日常的基本生活保障，一旦出现“市场失效”，其后果影响巨大。如本人所知，在美国某州实行电力系统的私有化后，经常出现供电障碍，引起当地居民的极大不满。所以，我们在推进城市管理中的市场化改革中，一定不能忽视政府的职责之所在。其实，在公共事务和公共产品的供应方面，政府的调控是十分重要的，就是在西方发达国家，在公共事务的私营化过程中，政府仍然起着巨大的作用，如纽约政府把公园承包给私人公司经营后，政府的拨款不变，并保持必要的增额，这就使得私营公司也有利可图，同时却大大地节省了纳税人的钱，增进了纳税人的利益。而众所周知，美国的私立大学每年从各种渠道获得的政府经费是非常巨大的，以致于美国卡内基基金会把每年获得政府科研资金的多寡作为“研究型大学”的基本标准，事实上，如果没有政府的资助，私立大学是很难真正生存下去的。因此，“新公共管理”理论的启迪是十分宝贵的，对于国内方兴未艾的公共管理研究，包括城市管理的探索都是值得借鉴的。在城市管理领域，企业化、市场化、社会化都是不可与缺的改革，现代的城市管理决不是政府一家的事，当然也不是任何私人或企业能完全承包得了的。但值得注意的是，目前有一种新的“政企不分”倾向，即过去的政企不分，是要求企业家当政治家，其极端形式就是“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，现代政企不分，是政府部门想当企业家，“裁判”当“球员”，那可是一种“越位”和“错位”。整顿市场秩序，规范市场行为，政府应该摆正位置，有退有进。在公共管理领域，政府的职责应该加强，但这种加强不是包揽，不是独营，而是充分调动和发挥市场、企业乃至于市民的积极性，在共同参与的基础上加强政府的宏观调控和监督。比如，“以人为本”也是不少企业的广告词，但以何人为本？企业强调的是以顾客为本，叫做“顾客是上帝”，房地产开发中渐露端倪的城市“空心化”倾向，既是市场经济价值规律的使然，也有城市设计和规划中的偏差，有无急功近利的过分商业化导向在起作用呢？而目前房地产商的广告中充斥的所谓“成功人士的选择”、“白领阶层的乐园”等等，又是否是我们城市发展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考虑应该是全体城市居民的利益与方便，特别是对社会弱势群体的照顾，也是政府不可推卸的责任。总之，市场与政府这两只手的作用都是有效而又有限的。因为在效益与公平的关系上，对于企业，效率优先，天经地义；对于政府，保障社会公平则是最重要的责任，这也是保护纳税人的根本利益之所在。所以，在当前城市建设与管理事务上更多地由企业参与的条件下，政府的监控作用尤为重要。“新公共管理”是一把利弊兼具的双刃剑，不能简单照搬套用，特别是它的“市场化”取向与“私有化”往往搅合在一起，这是我们在借鉴时不可忽视的。我们的市场经济是社会主义的市场经济。此外，把公共产品提供给企业或私人管理，还涉及到公共社会的培育与成熟，包括第三部门（ThirdSector）的成长，即非政府组织（NGO）与非营利性组织（O）的活跃，这些是公共社会成熟标志，作为大城市特别是上海应该率先探索这种可能性。这也涉及到一种观念的创新，即在现代的城市管理中，不应把老百姓看成是“训政”的对象，而应该视作是管理的主体。对公共事务的管理，群众应该拥有更多更大的发言权和决定权，这也是社会主义民主的内在要求。国家功能的转换与“无为而治”理念的创新1．国家功能的转换城市政府职能的转换还涉及国家功能和作用的定位,学术界讨论已久（这里讨论的“国家”主要是指国家机器，即英语中的state。此外，关于“国家”和“政府”的概念也是有区别的，“国家”的功能和职责及其作用都大大超出了“本届政府”的含义）。17世纪英国哲学家霍布斯曾把国家比喻为《圣经》中的怪兽Leviathan,一种可怕的海兽，但又是人类自己创造出来、结果反被它所控制的巨兽。20世纪是国家功能和作用空前膨胀的时期，国家机器成为一种高高凌驾与社会之上的巨兽。但是20世纪末，传统民族国家的权威受到多种挑战。这种挑战不仅来自于跨国公司和金融巨头的“超国界行动”，更来自于某些跨国家组织的干涉。“北约”在科索沃问题上所谓的“人道主义干预”是对国家的严重挑战。而在“经济全球化”浪潮中，一些世界性的经济组织正在成为超国家的Leviathan，例如WTO组织、世界银行、国际货币基金组织等等，都具有比传统民族国家更为强大的功能和作用。但是，伴随经济全球化趋势的同时，是政治多极化和文化多元化的并存。在这种国际背景下，民族国家的政府功能的强化也是必要的。而在国家创新体系（NIS）的构建和国家综合竞争力的提升方面，国家的作用仍然是不可与缺、甚至是举足轻重的。城市的“善治”与政府职能的转化但是，与此同时，政府在国内事务的管理职能却在一定程度上有所变化。这就是伴随上述“新公共管理”思潮的出现，与20世纪的70年代以来发达国家先后兴起的一个“政府再造”运动相关，在反思国家与个人、政府与社会关系的基础上，曾经盛行一个“小政府、大社会”的理论，90年代提出并开始大量研究“善治（goodgovernance）”的理论。我认为“善治”的实质主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府职能的转换。有关这一问题的讨论在中国正方兴未艾，特别是围绕加入WTO后政府行为方式的转换，目前有三种观点。第一种观点认为中国政府面对挑战，应加强经济干预，重点扶植国营大中型企业，以应对并参与国际竞争。第二种观点认为应顺应世界潮流，实现国际接轨，大幅度减少政府干预，要重点解决“市场失效”与“政府实效”问题。第三种观点认为在目前转轨时期，国家应在更多领域发挥作用。这三种观点，各有道理。我认为，现代政府对外的功能要加强，维护民族利益，保护国民权益；但在对内的功能方面则完全可以更为减弱一些，也就是更多的放权于基层。社会主义的民主决不能停留在传统的“为民作主”上，而应该是大力推进和扩大“由民作主”的范围，如在城市的社会管理上，能否让城市的居民委员会真正发挥其民主自治的作用呢？我们应怎么看待城市政府职能的转化问题，怎么建立一种以环境建设为本的新的城市政府的管理职能呢？构建适应现代化市场经济发展的环境，不只是城市基础设施构成的“硬环境”，还包括政策、法规、社会氛围等“软环境”的建设，这是城市政府的重要职能。特别是软环境的建设，要强调精干与高效（包括效率与效益），更应该强调信誉与信用，用各种政策和法规使守规者不亏、诚信者获利。没有全社会的信用制的建立，现代市场经济体制是不可能真正建立起来的，这也就是总书记所提出的依法治国与“以德治国”的结合。3．“无为而治”：以“无为”之形，求“有治”之实从中国传统的“礼治”到现代社会的“法治”，真正的“德治”应该是一种与“法治”相结合的新型的“善治”，而不是简单地回归中国传统的“礼治”。中国传统的“礼治”是以一种等级制、身份制为基础的，“刑不上大夫，礼不下庶人”，是典型的人治。而现代社会的法治，强调的是契约制，其理论前提是自然法论和自然权利说，更合乎自然之本来，人间正道是沧桑。虽然在中国的传统文化中并不存在西方那种带有宗教神秘主义色彩的自然法论和自然权利说的思想资源，但中国古代智慧中的“德治”理想和各种“治道”的研究却是有着十分丰富和宝贵的启迪的。这里既有孔子的有为之治，即儒家的“修齐治平”之道，亦有道家的“无为而治”之道。有为与无为是对立的统一，政府总想“有为”，但有为与无为，要有个度的掌握。特别是“强政府”的优点在于能为老百姓做许多实事与好事，但一旦做了一件错事或坏事，其后果之大、影响之坏，就不是几年、十几年能消除的。比如在城市规划和建设中，政府决策的失误所造成的损失往往是难以弥补的。当然，在城市发展和改造的启动阶段，特别是在城市的基础设施还很不完善，需要集中人力、财力、物力进行有计划的大规模建设时期，政府的作为是十分重要的，这也许可以说是那种“修齐治平”理想的实践。但是，当现代城市进入发展的成熟期，特别是如我们所分析的进入以功能开发和环境建设为主的“后建设”时期，政府的直接介入就可以逐步减少，政府在城市发展和管理中的角色就应该也完全可以有所转换。要做到“依法治市”和“以德治市”的结合，现代政府在城市建设和管理中能否也借鉴一点老子的智慧呢？现代政府能否从老子的“无为而治”中学一点“善治”之道呢？“无为而治”是以“无为”之形，行“有治”之实，不要信“唯上智与下愚不移”，以为只有政府或专家有智慧、懂规划、会管理，真正的“善治”不是去规定和指挥老百姓干这干那，而是只需规定哪些不能干，至于具体怎么做，让企业家和老百姓去开动脑筋，发挥才智，人民城市人民管，这也是一种法治，“法无禁止即自由”嘛！不要自以为政府是最高明的，在城市的建设和管理中，政府的重要作用是导向而不是指令。所以，借鉴“无为而治”以为现代政府的城市管理理念也可以视为一种现代的“德治”理念。何谓德？“道生之，德蓄之，物形之……”，万物皆因得“道”而成形。故“德”为有形之道，“道”为无形之德。中国古语中“德”同“得”，各得其所，各就其位，“天地位焉，万物育焉”。老子曰：“圣人处无为之事，行不言之教。万物作而不辞（治），生而不峙，功成而弗居。”自然而然，无为而治，“道之尊，德之贵，夫莫之命而常自然”，这可是“大智”，才有“大治”，也才有文明的发展与进步。所以，“德治”可以是儒家的“修齐治平”之德，也可以是道家的“无为而治”之德。城市政府在城市管理中的最高境界，也许正是这种“处无为之事，行不言之教”的“德治”，以“无为”之形，行“有治”之实，而达“无为而无不为”之境界。而只有这样，城市文明才能发挥其最大的魅力以为人类未来“诗意地栖居在大地上”的理想家园！

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城市公共行政论文篇9

论文摘要：文章借鉴国外典型都市区发展的经验，对我国都市化地区的发展，提出行政管理上应注意石坪究的问题。

随着世界经济的发展，在世界城市化进程中.都市区先后出现于西欧、北美、亚太以至全球，伴随都市区的出现与发展，都市区的行政组织与管理问题成为世界各国，尤其是发达国家广泛关注和学术争论的重要问题.近半个世纪以来，城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展更是引人注目。

在中国，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展，新兴城市大批出现，城市化进程大大加速，在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等)，都市区的规模不断扩大，城市现代化水平大大提高，与此同时，中部地区的一些城市群也将崛起，如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在向都市化迈进过程中，都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式等问题相伴产生，借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训，探讨这些问题，对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。

1都市区行政组织管理范围的确定.

所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。

2都市区行政组织与管理模式的建立

都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。

我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。

3明确都市区政府与各级地方政府的职能

在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.

多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。

4都市区内地方政府利益的协调

从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。

在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.

加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.

应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。

尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。

5都市区行政组织管理的法制建设

市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。

参考文献

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9张玉枝，蒙特利尔大城市地区的政府组织及其思考.中国方域，1995〔1):24一26

城市公共行政论文篇10

关键词：城市交通 公共利益 公众参与 公益诉讼

城市交通公共利益界定

在我国《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中均对公共利益有一定的阐述，但是针对具体的交通设施如何界定公共利益，确实存在很大的问题。笔者认为城市交通公共利益应从以下几个方面确定：第一，城市交通受益人的非特定性，即城市交通公共利益中“公共”应当是一个开放的群体，而不是特定的群体。第二，城市交通中所涉及的内容是非营利性的，城市公共交通以及相关设施往往是不盈利或是低盈利的。城市中的一些交通项目，需要通过运用公共权力为全社会提供普遍的公益性服务。第三，城市交通公共利益的实现具有合理性。由于某种公共利益的实现经常是以其他公共利益或私人利益的减损作为代价的，因此在界定公共利益时就应当遵循合理性原则。

由于城市交通公共利益具有抽象性、模糊性和历史性等特点，因此对一些被大家认可的属于城市交通公共利益的行为进行列举，这样可以最大程度地实现法律的可操作性。

我国城市交通公共利益保护存在的问题

（一）城市交通环境污染治理不当

随着城市人口的增长和小汽车数量的急剧膨胀，交通运输业给城市环境带来了严重危害。汽车尾气排放的一氧化碳不但危害人体健康，在一定条件下，还能够形成酸雨，破坏环境。汽车产生的噪声也是城市噪声的主要来源。近几年，各地政府均采取一定措施控制城市交通环境污染，例如加大城市绿化系统建设、调整路网面积率、发展电气化交通等，但效果常常不尽如人意。

（二）交通拥堵现象得不到改善

随着国民经济的不断发展，人民收入水平的日益提高，越来越多的家庭开始购买小汽车。虽然近十年政府不断加大交通基础设施的建设，人均道路面积从原来2.8平方米上升到了6.6平方米，但仍赶不上城市交通量年均20%的增长速度。根据相关数据统计，由于交通拥堵，我国15个大型城市每天浪费近10个亿，600多个城市中约有三分之二的城市在高峰时段出现拥堵。

（三）城市公交优先政策落实不到位

在交通日益拥堵、能源消耗迅猛的今天，发展城市公共交通无疑是上上之选。公共交通不仅运输能力较之小汽车大得多，且高峰时段人均交通资源占有率较小。因此，国家大力倡导公交优先战略，并于2005年颁布了《关于优先发展城市公交意见的通知》。虽然城市公交整体发展速度不慢，但是与快速膨胀的城市化进程相比还是显得捉襟见肘。一方面，随着城市的快速发展，公交总体滞后局面没有根本转变。主要表现在站点覆盖率不高，运行准点率较低，换乘衔接不方便，舒适性、安全性低，吸引力不高，分担率低等。另一方面，公共交通基础设施建设仍显滞后。由于土地增值，政府常常回收土地用于项目开发，因此公交用地被挪用、挤占的现象比较普遍，公交换乘站、停车场、保养场等设施缺乏。

城市交通公共利益保护缺位原因

（一）政府建设的功利性

城市政府的功利性源于两个方面的因素：一是城市政府本身的生存压力；二是城市政府政绩需要。目前，在许多大城市，地铁成为上班族的主要交通工具，政府花费大量的资金建设地铁为老百姓服务。然而为了弥补资金缺口，政府把地铁周边的土地高价卖给房地产开发商，却没有拿出相应的土地建设成集自行车库、小汽车库、公共汽车库为一体的交通枢纽，大大降低了地铁的便捷性、可达性、衔接性，损害了公民的公共利益。

（二）交通管理部门较多且职能分散

城市交通关联的行政管理部门很多。部门之间协调差、效率低、行政作为不到位、监督不科学，也是大部分城市交通堵塞的一个重要原因。各部门在自己的职责范围之内负责各自事务，而自己所管事务与其它部门的相互联系和影响却少有问津，使城市建设和交通管理缺乏应有的统一。这就势必出现道路越修越堵，车越增加速度越慢的情况，行路困难的矛盾日益突出。

（三）公众参与机制不健全

在社会系统活动中，权利分配极其重要。面对日益繁重的城市管理任务

城市政府自身拥有的资源十分有限，如果没有利益相关者的积极参与，难以保证形成科学的决策，监督也难以取得预期效果（刘静，2009）。而每当政府具体征求社会公众与有关部门对城市交通建设意见时，政府总是将公众参与视为一种可有可无的程序，他们往往只看到了公民的利己本性，而忽视了公众合作本能与公众理性。

（四）国家缺乏相关法律政策保障城市交通公共利益

目前我国相关立法缺少的不仅是公共利益决策过程中的透明度，还有公共利益原则的实施方法等。如何制定符合我国国情的城市交通公共利益条款，可以借鉴国外的做法。例如日本是通过将宪法中的公共利益条款加以具体化而使其落实到宪政实践中。首先，对于宪法公共利益的范围，立法机关以列举的方式将其具体化。根据宪法关于“公共福祉”的有关规定，日本在土地征用法中，将公共利益的目的范畴严格限定在关系国家和民众利益的35种公益事业项目中。而美国也在宪法中明确规定了公共利益的范畴，美国宪法通常用“公共使用”一词来表达其公共利益内涵。联邦宪法第五条修正案规定，联邦政府非经“正当法律程序”不得剥夺公民的财产权，非经“合理补偿” 和“出于公共使用的需要”，不得征用公民的财产（姚佐莲，2006）。通过对比分析可知，国外一些发达国家均对公共利益类型化规定，这样便于行政机关对公共利益做出判断，从而减少了政府滥用公共利益侵犯公民权利的机会。

全过程城市交通公共利益保障机制研究

（一）规划阶段保障机制研究

由于在交通规划决策过程中缺少透明度，所以一个可行的路径是将市民、社区组织作为交通公共利益实现的一份子一同纳入到实现行政的过程之中。公众参与对交通规划合理实现的功能主要有：公众参与可以提供充分的信息，同时对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围；在讨论与辩论的过程中，一般公众的意见能给规划师或者技术专家一定的启发；公众参与可以缓解部分公众的逆反心理。笔者试图构建城市交通规划阶段公共利益保障机制，如图1所示。　（二）建设阶段保障机制研究

由于城市交通建设阶段需要占用大量的土地资源与社会资源，在建设阶段可能产生一系列损害交通公共利益的事件，为了防患未然，必须多次进行评估论证。当市民的公共利益受到损害时，可以向有关交通部门提出诉讼外调解请求，多方进行协商，达成协议。如果调解不成，利害人也可提出行政复议申请，对具体行政行为进行合法性、适当性审查。如果还是不满审查结果，可再向法院提起诉讼，保护自己的合法权益。

近年来，随着一些直接关系国家公共利益的违法案件的出现，公益诉讼进一步受到社会关注，交通公益诉讼也渐渐出现在人们的视野之中。交通公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法作为或不作为，使公共交通秩序遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护公共交通安全而向法院提起诉讼的制度（张明华，2009）。笔者认为构建我国城市交通公益诉讼制度，应从以下几个方面入手：主体资格：赋予检察机关、社会团体、个人原告资格；受案范围：扩大城市交通受案范围，把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围；审判组织：实行合议制的审判方式，充分发挥合议庭的作用，保证案件得到及时、公正的处理；举证责任：应采用举证责任倒置、责任分担规则，即“谁主张，谁举证”；诉讼主体的保护制度：建立诉讼终结后对原告的保护制度与保险制度。

（三）运营阶段保障机制研究

当政府支出大量资金用于城市交通建设时，必然会面临财政紧张状况。政府应兼顾公益性和经营性，制定合理的票价制度与补贴制度。

1.建立相对独立的评估规制机构。国外独立的规制机构有两种模式，一种是既独立于被规制企业又独立于政府，另一种独立于被规制企业但不独立于政府。根据我国的国情，完全脱离政府是不可能的，相反，对政府一定程度的依附反而更加有利于评估规制机构对交通服务企业的制约。

2.建立合理的价格规制制度。票价的定价与调整往往是企业与消费者最为关心的问题，需要政府与规制机构兼顾各方的利益。价格规制的设计要充分考虑普通市民可承受能力，保护消费者利益，实现分配效率，同时还要综合考虑企业运营成本、缴纳税费以及合理利润，刺激企业不断进行技术革新和管理创新，努力提高生产效率。鉴于政府在价格

规制中处于信息劣势，建议采用最高限价模式，允许公共交通企业在价格上限范围内自由定价（谢地、肖恺，2011）。

3.建立科学的补贴制度。近年来，由于油价的持续上扬、公益性支出增加、公共基础设施投入加大、市场刚性成本上升等原因，城市交通服务企业营运成本不断增加。如果政府仍旧依据账面亏损对公共交通企业进行补贴，不但会增加政府负担，还会影响企业内部改革与发展。因此，必须将城市公共交通的发展纳入城市公共财政体系，合理界定和计算政策性亏损，建立规范的公共财政补贴、油价上涨联动补贴、税费减免等制度。笔者尝试构建城市交通运营阶段公共利益保障机制，如图2所示。

结论

城市交通公共利益是每个公民普遍关注的公共问题，为了维护各方权益，政府机关、团体组织、专家、市民均应积极参与到城市交通公共利益的维护中来。本文首先对城市交通公共利益概念进行了界定，然后介绍了我国城市交通公共利益保护现状，分析了城市交通公共利益保护缺位原因，并在此基础上建立了规划阶段、建设阶段、运营阶段的全过程城市交通公共利益保障机制。

参考文献：

1.刘静.城市交通规划中的公众参与机制分析[d].北京交通大学硕士学位论文，2009

2.姚佐莲.公用征收中的公共利益标准—美国判例的发展演变[j].环球法律评论，2006（1）