自然资源考察报告十篇

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自然资源考察报告

自然资源考察报告篇1

考察报告的概念有广义与狭义之分。广义的考察报告是指作者为了了解某地区的基本情况,或者为了获取某项科研任务的科学数据或证据,根据一定的科学标准,亲自进行考察活动,并在此基础上写成文章,如考察散记、考察札记、考察日记,以及一些学术性的报告等,统称为考察报告。是一种重要的应用写作文体。

马克思主义的认识论表明:认识的唯一源泉是物质世界。.认识依赖于实践,人们的认识过程必须经过感性认识阶段,然后上升到理性认识阶段。到社会实践中去考察,就是马克思主义的认识论的具体运用。

重要领导人的职责是发现问题,制定政策,解决问题。要发现问题,就必须考察客观事物的历史和现状,考察它的内部、外部的各种联系。至于作出决策,解决问题,那就更需要通过系统、周密的考察,探寻客观事物的本质及其发展变化的规律,然后才能提出解决问题的政策。重要领导人亲自进行考察是十分重要的,当然不可能事必躬亲,他们需要借助别人的考察结果来协助他们制定有关政策。这样,考察活动就日趋社会化,群众化。在以信息为基础,讲究决策科学化,工作高效率的新时期,考察报告就具有更大的意义与作用了。

科研人员要为某项科研任务获取科学数据,也需要亲自进行实地考察——对事物的内部的活动规律进行考察,对有关资料进行考察,否则无法得出科学的结论。

自然资源考察报告篇2

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自然资源考察报告篇3

一、2011年完成的主要工作:

(一)、开展重点用能企业节能监察行政执法。依据《节能法》、《省〈节能法〉实施办法》、《重点用能单位管理办法》、《省节能监察办法》等法律法规,组织开展了2011年度(第一批)全市重点用能企业现场节能监察,主要是对企业能源统计及计量、节能管理制度建设、节能宣传及培训、单位产品能耗、节能目标完成情况、节能技改项目完成情况、淘汰落后用能设备情况等进行现场监督检查。检查由中心牵头负责,组织广汉、中江节能监察中心,采取异地交叉检查方式,完成了15户重点企业的节能监察。从监察的情况来看,大部份企业能源基础管理工作较扎实,能源管理制度较完善,机构职能职责健全,制定有明确的企业能源方针及节能标准;但部份企业虽成立了能源管理机构,职能职责未健全,部份企业存在有国家明令淘汰的设备等情况,针对被监察企业的不同情况,已分别下发《节能监察行政执法结论及整改意见书》,提出整改意见,并督促企业进行整改。

(二)、组织上报“企业能源利用状况报告及节能自查表”,开展企业节能及全市工业能耗工作的分析预测。按照省经委要求,组织企业按年上报“能源利用状况分析报告及自查表”,根据新的报告格式,指导企业填报数据做到更详实具体,并结合企业开展的节能审计和规划,通过县(市、区)积极配合,促进了企业对自身节能工作的不断改进和完善。同时,针对全市企业及行业耗能情况和节能监察工作开展情况,对全市节能管理工作和现状适时开展了深入分析与预测。

(三)、加强节能法律法规培训及节能宣传活动。参加并组织相关企业参加省上“节能执法培训”、“节能法培训”、“能源利用状况分析报告编写培训”、“企业单位产品能耗标准培训”、“节能技术知识培训”、“新产品、新技术(如CMD清洁发展机制、EPC合同能源管理)推荐会”、“分布式能源发展研讨”、“节能监察标准研讨”等各类培训学习会议共计60余人次。积极组织并参与“节能宣传周活动”、“节能知识推介”等各类形式多样的活动。

(四)、配合节能主管部门开展项目及各类考评工作。按照委工作安排,加强了对企业节能管理工作的督促指导,并积极协助配合环资处,指导全市重点用能企业在项目申报、节能量考核、淘汰落后产能、能耗对标检查等方面的工作,有效地促进了企业自身节能管理工作的开展,并顺利完成全省开展的相关各项节能工作的检查考核。

(五)、省级相关节能任务交叉检查工作

1、开展对三市15户列入国省239户的重点用能单位“十一五”节能目标的专项监察

2011年3月10日至3月19日,根据《省工业节能降耗办公室关于对239户重点用能单位“十一五”节能目标进行专项监察的通知》(川工节【2011】3号)的要求,开展了对三市15户列入国、省重点用能企业的“十一五”节能目标完成情况(含节能技改、关闭淘汰落后)的专项监察检查工作,其中,6户、4户、5户。主要涉及的行业有化工、水泥、发电、采煤、炼油等行业。

2、开展对、达州四市13户申报淘汰落后产能中央财政奖励资金项目的专项检查

2011年5月11日至5月14日,根据《省财政厅省经济和信息化委员会省能源局关于现场核查申报2011年淘汰落后产能中央财政奖励资金项目的通知》(川财建函〔2011〕36号)文件要求,开展了对、达州四市13户企业申报2011年淘汰落后产能中央财政奖励资金项目的现场核实工作,其中,5户、3户、3户、达州2户。主要涉及水泥、印染、制革等行业。

3、开展对三市15户申报2011年度关闭小企业中央财政补助资金项目的专项核查

2011年6月10日至6月17日,根据《省经济和信息化委员会省财政厅关于转发2011年度关闭小企业计划批复的通知》(川经信〔2011〕316号)文件要求,开展了对三市15户企业申报2011年度关闭小企业中央财政补助资金项目的企业进行了现场核查工作,其中,6户、5户、4户。主要涉及冶炼、丝绸、化工、水泥等行业。

2011年,我中心继在2010年承担全省交叉检查任务35户后,又承担了上述43户的检查工作,涉及的行业种类、检查类别、以及检查要求等方面都更具复杂性和多样性。中心认真准备、精心组织、积极工作,均顺利圆满完成省上交办的各项监察检查任务,得到了上级领导的肯定,同时,锻炼了队伍,提高了工作能力,也为全省的工业节能降耗工作做出了一定贡献。

根据省经信委2011年节能工作安排,预计我中心在年底前还将承担全省申报国家关闭淘汰落后企业现场核查、工业节能专项资金项目检查等工作,中心将继续努力,圆满完成各类专项监察任务。

二、存在的主要问题

1、执法力度不够。随着企业生产不断发展,耗能规模逐渐加大,部分企业或因对节能工作重视不足,或因历史欠帐太多,或因相关节能技改工作投入不够等多种原因,企业节能工作仍然存在很多问题。如仍有应淘汰而未淘汰的设备,相关节能管理制度不完善,报告报表不按要求报送等,这些还有待加强对企业节能管理工作的检查指导,加大执法力度,加大对企业节能监察整改意见的督促落实,严格依法执法。

2、基础数据掌握不全。由于企业耗能及能种结构的统计基础资料较差,统计局按年或季公布的全市重点行业、企业的耗能数与在对企业实际监察中掌握的能耗数存在较大出入。计划利用省和我委正在建立的数据、项目网上报送平台,逐步完善月、季、年的企业能耗报表网报制度,做好基础资料的清整,准确反映我市能耗情况。

3、中心能力建设有待加强。面对节能减排工作形势和节能监察工作开展的实际需要,中心人员相对紧缺、技术力量不足、人员选调工作又难度巨大,同时,由于相关配套法规未修订完善,处罚措施的虚置,使监察执法工作力度不足。希望委领导多多指导与关心,力争在我中心的人员扩充、设备配备、技术培训等方面有更进一步的改善,使我中心的业务能力和水平得到更大提高。

三、2012年主要工作计划

1、继续开展对全市重点用能企业单位产品能耗限额标准执行情况的专项监督检查和重点用能企业的现场节能监察,在完成今年20户的基础上,2012年计划完成25户的现场节能监察任务。

2、继续加强对企业节能管理工作的指导,配合主管部门,围绕企业在节能项目申报、节能量考核、淘汰落后产能、能耗对标检查等方面开展工作,促进企业节能管理工作的提高,顺利完成省上下达的各类考核任务和目标。

自然资源考察报告篇4

面对国土资源体制改革的新形势,如何进一步贯彻落实《干部任用条例》,切实加强干部队伍的监督管理,保证国土资源事业又好又快发展已成为干部工作的一个新课题,而建立和完善制约机制,正是适应这一形势需要。为此,我们进行了积极的探索。

一、我市国土资源系统干部下管一级监督工作的主要做法

(一)突出强化对“一把手”的监督,建立和完善制约机制

近年来,*市国土资源局党组坚持以《干部任用条例》为依据,突出强化对一把手的监督,取得了明显的成效。

1、强化对“一把手”的监督。一是突出政治表现的监督。着重通过对一把手政治理论学习,执行政治纪律,贯彻民主集中制以及廉洁自律等情况的监督,提高一把手的思想政治素质,增强廉洁从政意识,改进领导作风,提高工作水平;二是突出行使权力的全程监督。着力加强对“一把手”任前、任中、任后的全过程监督,着重加大“三个力度”,即加大对“一把手”选拔任用环节的监督力度,加大对“一把手”履行职责的监督力度,以及加大对“一把手”离任的审计监督力度。三是突出事前监督。着眼于对干部的关心、爱护,注重对干部以正面教育为主,加强事前督促和提醒,及时“扯袖子”、敲警钟,防止“一把手”由小过失铸成大错误,帮助他们构筑一条组织约束和自我约束的防线。同时,加大对违法违纪干部的查处力度,维护党纪国法的严肃性。

2、强化对领导干部八小时之外的监督。一是加强思想教育,强化“慎独”意识。坚持用“三个代表”的重要思想,教育广大干部特别是领导干部始终把人民的利益放在首位,正确看待和运用手中的权力。结合查处典型案例,开展警示教育,达到惩处一个,教育一片的效果。二是加大组织监督力度,强化“自谨”意识。认真执行干部重大事项报告制度以及收入申报制度,注重把监督触角伸向干部的周围群众。在考察干部时,认真听取群众的意见,综合分析,给干部以全面客观的评价。三是发挥群众监督作用,强化“自律”意识。在加强对干部八小时以外的监督的同时,注意充分发挥群众监督的作用,加大群众评议的力度,通过深入开展网上评议、开辟网上监督信箱以及聘请作风建设监督员等措施,加强对干部全方位的监督。

3、强化对干部选拔任用工作的监督。在选拔、任用干部和对县(市)国土资源局领导干部进行交流调整的具体工作中,严格按照《干部选拔任用条例》规定的程序办事,按照《条例》纪律与监督的要求,从国土资源的实际出发,坚持在把好“思想认识、民主推荐、考察考核、酝酿决策、广泛监督”等“五关”上下功夫,进一步完善“领导干部书面推荐署名制、考察干部预告制、干部考察责任制、公示制、票决制、试用期”等“六项制度”,以此来进一步扩大下管一级干部选拔任用工作中的民主,促使干部的选拔、任用和管理工作逐步规范化、制度化、科学化。近几年来*市国土资源局党组严格遵守任用干部的纪律,确定由局纪检组、监察室对干部对选拔任用的干部进行全程监督,公开举报电话,对新提任的干部一律进行任前公示和任前廉政谈话。对群众反映的干部方面的问题认真核查,做到事前防范、事中参与、事后监督,有效地从源头上预防和治理了选人用人的不正之风,选任干部事前监督还在于有效预防“带病上岗”,最大限度地清除干部培养成长中的负面影响。至今没有发生违反纪律要求的行为。

(二)以制度建设为重点,切实增强干部监督管理实效性

1、建立公开选拔领导干部机制。*市国土资源局党组严肃认真地落实《条例》的内容和要求,严格执行民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职等程序,落实任前公示制,考察预告制,任职试用制,进一步加强组织监督和广大干部群众的监督,防止用人上的不正之风,达到了公开、公正、公平的目的。如20*年市本级新成立江南新区和延平西区两个国土资源服务中心。市局党组按照干部制度人事改革的要求,对新提任中心负责人实行竞争上岗,竞争上岗在市局、分局及下属事业单位中按自愿报名、竞聘演讲、民主评议、组织考核、党组研究决定的程序进行。此次共有20名干部报名,经过人事、监察部门的资格审查,有18名符合报名条件参加竞聘,然后根据各环节积分,从高到低决定考核人选。这次公开选拔干部,邀请省国土资源厅人教处处长,市人事局、江南新区管委会,西芹镇、夏道镇党委以及本局领导作评委,驻局纪检组、监察室全程参与公开选拔的每个环节包括面试答辩、考核、公示和任前谈话等工作监督。整个选拔工作公开透明、严密有序,取得了良好效果。又如2006年市局党组对符合条件的后备干部,按民主推荐、民主测评等程序,提任直属事业单位正科三名,副科三名,对二名科级领导岗位进行了异岗交流。对新提任的领导干部实行试用期一年,期满经过考核组综合考核,党组听取汇报后下发任职书。

4年来,通过建立公开选拔领导干部机制,从而在系统内部竖立了正确的用人导向,营造了公开、公正、公平选拔任用干部的氛围,为优秀干部脱颖而出、激发领导干部增强进取意识等方面产生了积极影响。20*年以来,国土资源系统先后提拔、调整、交流任用干部共45名。其中,市本级20名(提拔16名,交流4名);县(市)局25名(提拔22名,交流3名)。

2、建立干部双重管理制度。根据国土资源管理体制改革的需要,我局党组认真落实领导干部双重管理规定,建立健全干部双重管理制度和领导干部档案,切实做好各县(市)国土资源局领导班子的选配工作。在各县(市)国土资源局领导班子的选配过程中党组积极主动地与当地党委沟通协商,严格把握民主推荐、考察、酝酿、审批、干部任免这五个环节,做到共同参与民主推荐、共同考察、充分酝酿、严格审批。20*底已按规定程序完成了对市国土资源局延平分局班子成员及中层领导的调整配备,延平分局按规定程序完成了对乡镇国土资源所所长的调整配备工作。各县(市)国土资源局完成了党组和纪检组的设立,充实了党组成员,对各县(市)上报干任免的征求意见严格按有关程序进行并及时研究作出书面复函。近4年来各县(市)共有50多名领导干部实行双重管理,并建立领导干部在册档案,使之形成规范的领导干部双重管理机制。目前,各县(市)国土资源局班子成员已基本配齐,党政班子的建设得到进一步加强。

3、建立述职述廉制度。每年年初,*市国土资源局党组要求科室(事业单位)负责人向本单位干部职工进行年度述职述廉和由群众进行评廉,接受群众监督。局党组成员对每位科室(事业单位)负责人述廉情况进行面对面点评,指出存在问题,对存在的问题要求限期整改,跟踪检查。全体党组成员、处级领导干部(含二层以上领导干部)带头在大会上向全体干部职工作反腐倡廉承诺,并表示愿意接受上级组织和本单位干部职工及社会各界的监督。

县(市)国土资源局局长述职述廉报告实行报备制。*市国土资源局党组每一位成员都认真阅读了县(市)国土资源局局长的述职述廉报告,从中可以看出县(市)国土资源局局长在述职上求“实”。主要围绕一个“我”字,写自己的工作实绩,查找自己的不足,剖析自己的思想原因,畅谈自己的今后打算;突出一个“法”字,局长们主要报告学法、用法、护法和依法行政、依法管理工作情况;体现了一个“实”字,讲成绩低调务实,找问题实事求是,讲风格树品德,推功揽过,责任面前不推不怠。在越来越严格的土地管理政策下,供需矛盾压力下,守职敬业无私忘我,在困难面前用真心、用智慧、用合力破解了许多难题,摸索了一套套行之效的办法。在利益、情份面前,清醒而谨慎,难能可贵。

二、我市国土资源系统干部监督存在的主要问题

随着形势的发展和任务的变化,干部监督管理工作也面临着许多新课题。我们采取座谈了解、问卷调查等方式,从中发现,在干部监督管理方面还存在着一些突出问题。

1、少数干部的思想素质不够高,接受监督的自觉性不够高。少数干部包括个别一把手表面上讲政治,但“镜子只照别人不照自己”。“一言堂”和“家长制”的现象在少数领导干部中还不同程度的存在。极少数一把手认为来自上级的监督是对自己的不信任,来自班子成员的监督是对自己的不支持,来自党员群众的监督是不安份,容不得方方面面的批评和监督。

2、贯彻执行《干部任用条例》,实施党内监督的力度有待进一步加强。少数单位和个人对贯彻执行《条例》的重要性必要性缺乏全面认识,被动应付;极少数同志在原则问题上采取实用主义态度,“看到问题不开口,遇到矛盾绕着走”,监督上级怕打击报复,影响自己升迁;监督班子成员怕今后不好共事,反对意见提多了被当成“闹不团结”;监督下级怕失去群众基础;作自我批评又怕丢自己的面子,影响自己在班子中的威信。因此,影响了监督工作的活力与氛围。

3、干部监督的合力还没有完全形成,监督渠道比较单一,信息不够畅通。对党政正职的监督,虽既有专门机关的监督,又有干部群众的监督,但这些监督主体之间缺少沟通和交流,造成了信息梗阻,联系不畅,配合不够,影响监督整体合力的发挥,使犯了错误的干部,尽管错误行为早就发生了,但是组织上没有发现和掌握,没有及时制止。此外,有的单位和领导干部对群众反映的问题不及时处理,或者草率处理,使少数干部得不到及时提醒和批评,导致“闯红灯”。原武夷山市国土资源局局长彭盛友、原建阳市国土资源局副局长刘春林等人,之所以触犯国家法律法规,除自身法制意识淡薄外,也有监督不够到位的原因。

上述问题,归根结底还在于干部监督管理的制度体系还不够完善。虽然制定了一系列监督管理的规章制度,但有的还不够规范,不够系统,过于原则和笼统,操作起来不好把握,在执行过程中容易流于形式。

三、关于健全和完善国土资源系统下管一级干部监督管理机制的几点思考

干部的监督管理工作是一项长期性、经常性的工作,必须常抓不懈。我们清醒地认识到:监督、管理的目的是培养关怀人,是教育引导人;通过监督、管理,更好地培养干部品形修养的自觉性和纪律约束的自律意识,使每一位干部都能真正明白自己:“什么事要做?什么事不要做?不要做的事做了,要做的事而没有做,其后果是什么?”因此,加强国土资源系统下管一级干部的监督管理,提高监督管理的实效性,必须在进一步健全和完善监督管理的机制上下功夫。

1、建立教育引导机制。加强思想教育,提高干部的思想境界,增强自律意识,树立廉政理念,打牢思想防线,是对干部实施有效监督的重要基础。一是加强思想理论教育。重点是建立学习长效机制,督促干部特别主要领导干部自觉学习马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,用科学的理论武装头脑,树立正确的权力观、地位观、利益观。积极推行任职资格理论考试制度和在职领导干部年度政治理论考试制度,以考促学,促进各级干部整体素质的提高。二是实行谈话教育。局党组和纪检组要定期或不定期与县(市)国土资源局主要领导干部和局党组成员进行谈心谈话活动,及时了解和掌握干部的思想脉搏。切实做到“八个必谈”:提拔重用时必谈;取得突出成绩,得到表彰时必谈;接受急难险重任务时必谈;个人向组织报告重大事项时必谈;群众有举报或有意见时必谈;有错误苗头和错误倾向时必谈;班子不团结时必谈;工作中遇到重大困难时必谈。三是落实领导干部思想汇报制度。县(市)局主要领导干部每年要向市局党组以及纪检组汇报个人思想情况,要结合年终述职向所在单位干部群众报告工作和廉洁自律情况,接受群众的评议,同时将述职述廉报告向市局党组报备。

2、建立干部监督管理的群众参与机制。一是严格选拔领导干部的民主推荐制度,凡未按程序进行民主推荐,人事部门一律不予考察,党组一律不予讨论和审批。二是建立民主评议和民主考察制度。每年都要对县(市)国土资源局主要领导干部进行一次民意测验和民主考察,集中了解群众的公认程度。在搞好民主测评的基础上,探索建立领导干部的民意调查制度。通过发放调查问卷或建立测评网页等形式,在更大的范围内广泛听取群众意见。同时,要坚持开展述职述廉评议。三是完善领导干部的、举报制度,调动公众力量参与干部的监督管理。要通过健全举报制度,进一步拓宽监督渠道,拓宽信息来源,及时了解群众对干部的意见,及早发现问题。

3、建立信息处理反馈警示机制。主要从三个方面入手。一是建立函询回复制度。根据群众反映和举报,将有关问题进行整理,用公函的形式通知本人,限期向组织作出书面或口头说明,做到有则改之,无则加勉。二是建立正职诫勉制度。对主要领导在公务活动和个人生活中所发生的构不成党纪、政纪处分的问题或错误,要采取谈话提醒、诫勉等措施,给予告诫和劝勉。三是建立督促整改制度。对苗头性、倾向性的错误和问题,要建立督促整改制度,限期纠正,限期整改,并将整改结果存档备用。

4、建立班子内部制约机制。加强对县(市)局一把手的监督,最重要的是加强领导班子内部监督,形成领导班子内部相互监督的机制。一是完善重大问题民主决策制度。凡属干部任免和大额资金的使用等重大事项,都必须经过集体讨论,切实做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定,避免和防止一把手独断专行。二是严格民主生活会制度。要通过定期召开班子民主生活会,让班子成员在思想、作风和工作问题上充分沟通,谈心通气,开展批评与自我批评。市局党组成员实行挂点负责制,定期参加县(市)局班子民主生活会,引导和鼓励班子成员从对党的事业和关心爱护同志出发,加强对“班长”的帮助教育,及时指出问题,及时批评提醒。三是规范会议议事制度。要建立和完善会议议事规则,有效地规范领导班子议事决策行为。

四、加强国土资源系统下管一级干部监督工作的原则和建议

(一)监督应该把握的原则

1、坚持关口前移的原则。要按照“两个转向”的要求,立足防范,将干部监督的关口前移。要加大教育力度,提高领导干部接受监督意识和主动监督意识。积极推进体制、机制、制度创新,不断探索实行监督的有效形式,努力从源头上预防和解决腐败。

2、坚持公开透明的原则。县(市)国土资源局主要领导干部,除涉及党和国家机密或限于一定时间和范围知晓的事项之外,党务政务以及个人的重大活动、生活待遇、工作和社交活动情况都应最大限度予以公开,接受群众的监督。必须健全党的民主生活,拓宽监督渠道,增加群众参与程度。要改革封闭、神秘化的监督制度,增加监督工作的透明度。对监督的内容、形式、过程和结果,有的可以在党内公开,有的可以面向社会公开。

3、坚持从严要求的原则。监督必须体现从严治党方针,高标准、严监督。在党内对任何人都必须实施监督,任何人都必须接受监督,党内没有特殊党员,也不允许有“个体户”做超越组织破坏原则的事。

4、坚持打总体战的原则。监督工作不应当是一家的事,方方面面都要协调配合,形成总体合力。总的讲要搞好四个结合。一是自我约束与严格监督相结合。自我约束是防止腐败的第一道防线,有着十分重要的作用。但自我约束只有匹配以严格的外部监督,才能实现和持久。因此,必须使内因和外因有机结合起来,通过严格监督来促进自我约束,使监督真正落到实处。二是党内监督与党外监督相结合。党内监督包括上级党组织的监督、班子内部的监督、党的纪检机关的监督和广大党员的监督。其中,班子内部的监督十分重要。班子内部监督包括“班长”对成员、成员对“班长”和成员之间的监督。从党内监督的实践看,一定要保证对“班长”的监督不流于形式。党外监督主要靠行政司法监督、人大、政协、派的监督,还有新闻舆论监督和人民群众监督等。要不断畅通党外监督渠道,建立定期召开多边或双边联席会议制度,互通情况,形成合力。三是上级监督与下级监督相结合。在上对下监督方面,我们已有不少好的形式,而在下边对上监督方面,则难度较大。要采取切实有效措施,提高党员、群众的监督参与意识,树立起自觉履行监督权力,敢于和善于监督的自信心和责任感。四是“八小时内”与“八小时外”的监督,事前、事中与事后的监督相结合。主要是建立事前防范监督体系、事中跟踪监督体系和事后惩戒监督体系。建立领导干部功过是非、财产评估监察制度和“八小时”内外全天侯监督制度。

(二)监督的主要形式。根据近几年*市国土资源局党组贯彻《条例》的实践经验,主要采取以下几种,有的已在实施。

1、任前提醒。主要对拟任县(市)局主要领导干部进行任职谈话,由党组书记、局长或纪检组组长就党风廉政建设和反腐败工作对其提出要求,做到任前提醒或由纪检组发出廉政提示,对他们提出希望和要求。

2、诫勉谈话。对群众反映领导干部的一般性问题,由纪检组找其本人向组织说清楚,进行诫勉谈话教育。

3、定期谈话。就党的作风建设、领导干部廉洁自律、履行党风廉政建设责任制、反腐倡廉等项工作,由市局党组书记或纪检组组长同下管主要领导定期谈话、交换意见,提出要求。

4、述职述廉。“一把手”每年参加市纪委、市政府组织的主要负责人党风廉政建设述职述廉,局机关科室负责人每年年初要向全体干部职工述职述廉并接受群众的民主评议。同时“一把手”要定期就履行党风廉政建设责任制和廉洁自律情况向上级纪检监察机关述廉。

5、发警示通知书。对群众反映较大并有一定错误,但又构不成立案查处的,经诫勉谈话仍无改正的,由纪检组下警示通知书,令其说清楚并限期改正。

6、实行重大事项及重大决策过程和结果公开。包括干部调出调入、任免奖惩、重要工作部署,大额度资金安排使用国有土地、矿产资源两权招拍挂、土地更新调查、土地整理等工程项目招投标等,接受群众监督。

7、实行个人重大事项报告和审核。对应报告而未报告或不如实报告的,视情节按有关规定处理。

8、参加双重组织生活。领导干部既要参加所在党支部和党小组的民主生活会,又要参加领导班子民主生活会。

9、强化监督。纪检监察机构要转变作风,坚持经常深入基层,明查暗访,廉政专题调研,以便及时发现问题,密切与群众关系,加大监督力度,促进党风廉政建设。

10、对反映领导干部的件,纪检组、监察室要做到有信必查,有访必问,逐件落实,采取调查与约谈相结合,整改与建章立制相结合的形式,发现重大问题向党组汇报,向上级纪检监察机关汇报,保证件监督检查到位,教育规范到位。

(三)监督的重点和关键环节

1、对下一级国土资源局党组织监督的重点放在“两个落实”上。一是党内民主集中制的组织原则落实,以保障党内民主生活会和核心作用。二是党和国家对国土资源管理工作大政方针的落实,以保障国土资源服务发展,科学发展的需要。

自然资源考察报告篇5

论文关键词:艺术考察课 实践性 可操作性 创新 

 

不身临其境也就无法真实感受。在传统的艺术教学中,我们只能通过临摹的手段达到学习与借鉴的目的。今天,当我们可以利用网络、多媒体、数码技术的便利去提高教学质量的同时,也更加深刻地感受到在校的大学生已经越来越不愿意走出去了。探寻其原因不难发现,除了学生对网络、数码科技的依赖之外,还存在高职院校艺术专业艺术考察课程的教学方式与方法的问题。当代的教育改革创新是以实现专业教学为目标,以全面提高学生的综合素质为目的,改革旧的教育思想和观念,创新人才培养模式,建立与专业知识、能力和素质相适应的理论和实践教学体系。而当代的高等职业教育更以突出学生知识、能力和素质结构相结合为培养目标。 

 

一、艺术考察课的实践性 

艺术考察的目的是通过考察实践提高学生的动手能力和创造性思维,培养学生的创新意识和开拓能力。学校为学生创造条件,让学生有更多的机会接近生活,贴近自然,从中汲取创作素材,激发设计灵感,鼓励学生在考察中多听、多记、多想、多动手。因此,在艺术考察教学过程中,实践性成为这门课程教学的重要特点。艺术考察课更注重学生实践能力的培养,将理论教学与学生的艺术考察进行有机结合,通过考察实践活动进行综合能力的培养。针对不同的专业方向应设计符合本专业特点的考察目标与教学计划,使考察课具有更强的操作性。这样做的优点在于,有准备的教学活动与有计划的教学过程相结合获得最有效的考察结论。在考察的实践环节中,指导艺术考察课的专业教师应是配角,活动的主体始终是学生,把所学专业与要考察的对象联系起来,让艺术考察课体现出实践性的特点。 

1.系统地规划艺术考察课实践性教学体系,加强考察过程的分析和研究环节并进行综合性实践。通过对考察课题的设计,增强实践操作,更新实践内容,培养学生的创新思维能力,探索更多的科学艺术考察课教学方法。在考察的过程中突出考察课程的主题性在教学中的功能与价值,以考察报告作为实践结论的方式,搜集资源、获取考察内容以体现课程的目标与要求。 

2.以多元化、多样性的考察课题,体现考察课程的过程性与开放性。采取教师与学生针对不同的课题、共享资源进行考察课题的讨论、评析、构思、设计和总结,完成既统一又相对独立的教学方式,来加强考察课题教学环节的理论与实践结合。 

3.借鉴其他院校的考察课教学方法,尤其在课程理念、教学、内容、考察报告方面吸收其他院校中合理而具有创造力的因素。鼓励学生在考察中积极思考,敏锐观察生活及身边事物,教师要善于发现学生的个性特点并予以正确引导。培养学生对自然事物的艺术感知能力,通过观察、感知、归纳、实践和联想等方式循序渐进地认知自然事物的过程, 强调学生对考察课程过程的体验,强调设计草图的实践,要有多种设计方案备选,经常性地进行师生的教学互动。 

授课教师设定考察的目标、具体计划,考察的任务、路线,并与学生讨论实施方案的思路。在讨论的过程中,调动学生的主动性并加以引导,鼓励学生开启个性思维,把这些想法最终通过他们最熟悉的表现形式(如速写、摄影、dv录影、文字等)表达出来,展示在他们的考察报告中。思维被打开的一刻便是考察的开始,这个过程在考察的实践中加以扩展,在考察的最后阶段得到升华,到学生作品出来的一刻得到结晶。 

 

二、艺术考察课的可操作性 

当下各类艺术高校大都开设了艺术考察课,但考察课的实践性和可操作性在一定程度上还是让人提出一些疑问,存在教学模式不能很好地适应各类专业方向学生的学习需求的情况。课程的主要问题在于缺乏课程理论的指导与缺乏课程设计的方法,课程内容的选择有失偏颇,特别是高等职业院校教学实施中存在重技术、轻创造力培养的倾向,等等。 

1.教学基地的建设。为高等职业院校的艺术生建立稳定的艺术考察课教学实践基地,是实施素质教育,培养学生创新精神和实践能力的基本要求,也是推进实践教学改革的重要内容。通过对以往艺术考察课教学的对比,笔者认为,艺术考察课教学基地的建设,应能满足学生写生与实践的基本需要,这种基本需要包括写生环境与人身安全。 

2.对考察基地的文化了解。依据立足生活、研究自然的原则,考察基地为学生提供自然地表现客观现实的空间。因此,学生有必要对确定的考察基地进行全面的了解,并在此基础上收集、整理出书面的材料以备考察中使用。如华中师范大学历史文化学院将专业考察、社会实践与革命传统教育结合起来,通过对中国革命发展道路和历史进程的考察,增强了学生的历史和社会责任感。为了保持实践教学的稳定性与持续性,该院与相关地方和部门联合组建了“湖北红色文化研究中心”,并在湖北省的红安、麻城、洪湖等地建立了“爱国主义革命传统教育基地”,使基地成为师生稳定的、文化内涵丰富的爱国主义教育与社会实践的平台,极大地提升了基地建设水平和质量。 

3.考察线路的安排。目前,大部分艺术院校都有相对固定的艺术考察课线路和艺术考察课教学基地。如四川的洛带古镇,安徽的宏村、西递村,云南的丽江古城、西双版纳等地,这些地方在不同的季节都有来自全国各地的艺术院校师生进行写生或考察,而考察线路也大都集中在西部与南部地区。 

艺术考察教学基地的建设、考察基地的相关资料的收集与整理和艺术考察课师资队伍建设等方面,都具有可操作性,是艺术考察课教学运行质量和学生学习效果的基本保证。 

 

三、存在的问题 

普通高校的艺术考察课的教学已日臻成熟,但在高等职业院校的考察课教学中仍存在教学与学生多方面的问题。如学生对待此门课程的学习态度、课程考试制度、学生的学习方法,等等。经过艺术考察实践后,学生递交考察报告作为考察课的总结。对于大多数学生而言这种形式是他们最愿意接受,也是最容易完成的考试方式。但一些学生利用网络下载相关资料或文章拼凑考察报告,更有学生直接从网上原文下载,打印出来的考察报告其网址还在上面。 

学生应利用考察中获得的资源,图片、影像、速写、文字等资料,在考察课结束前的一周,利用回校后的时间经过整理、修改、制作,完成自己的这份考察报告。最后,院系根据参与此次课程的学生数量组织一定规模的主题性考察展览,展出优秀的学生作品,通过宣传使本院的师生、兄弟院校的师生、不同专业的学生参观展览,通过考察学生形式多样的作品与报告,达到交流学习的目的。 

在课程设置和管理中,还应确定艺术考察课成绩的评判标准。艺术考察课应由专业教师带队,依据学生在艺术考察前期的准备、考察过程的实践情况、考察结束后的考察报告,综合评定后给出学生的考核成绩。在艺术考察课的实践过程中,我们应注重对于学生实践能力的培养,并且在实践过程中将以往的理论课程与实践的相关课题进行整合,将理论教学与学生的艺术考察课程有机结合。而学生也应通过考察实践将其学习行为自觉地与本专业相关领域进行结合,提高艺术创新能力。 

 

四、艺术考察课的创新 

艺术考察课的创新是以实现高等职业院校设计专业的实践性教学为目标,充分发挥各方向专业课的学习特点,并与艺术考察课紧密结合,探索有效的产学结合运行机制,为学生打开设计思路、开启创造性思维提供手段和条件。同时,提高学生的动手能力,增强校外学习的适应性。我们必须清楚,艺术考察课的目的是巩固强化学生的专业知识,拓展专业视野,强化学生的专业意识,提高学生的学习能力和动手操作能力。通过组织不同形式的展览,并以此为契机,还可以组织学生开展研讨,鼓励学生发表相关的一系列论文或其他作品。有计划地组织实地考察,到博物馆、美术馆、名胜古迹去观看美术作品,以增强学生思考、解决问题的能力和学习的兴趣。 

自然资源考察报告篇6

关键词:医疗过失 转院义务 值班医生 待命医生 医疗事故罪

医疗服务的质量不仅取决于医务人员是否具备一定的医学知识和专业技能,更取决于诊疗所必要的医疗设备以及人力、物力等医疗资源的配置是否充足。但是,由于经济、地理、社会等各方面的原因,医疗资源的配置水平在不同地域以及不同医疗机构之间往往是参差不齐的;与平常工作日相比,夜晚和节假日的医疗资源配置也会发生变化。前者是医疗资源配置的空间性差别,后者是医疗资源配置的时间性差别。由于这些差别的存在,患者并非在任何地方、任何时间都能获得所期待的诊疗服务,医疗资源配置问题诱发的医疗纠纷案件也不在少数,近年来,此类案件甚至进入到刑事司法的视野。我国在1997年全面修订《刑法》时新设医疗事故罪,用以处罚医务人员诊疗中的严重不负责任行为。当医务人员在诊疗中尽了最大的努力,却因医疗资源配置的限制没能提供患者方所期待的诊疗而被问责时,能否以医疗资源配置问题为由提出抗辩?这是值得探讨的问题。如果一概肯定,就意味着医疗资源配置问题带来的风险完全由患者承担,这不利于患者保护;如果一概否定,对于诚实利用现有资源努力实施诊疗的医务人员而言,会打击他们的积极性,也有单纯根据事故结果客观归罪的嫌疑。笔者结合国内外实践和学说中积累起来的经验来阐明医疗资源配置对医疗上注意义务的设定以及医疗过失认定的影响。

一、医疗资源配置的空间性差别

医疗资源配置的问题会增加医疗行为的风险性,但是,另一方面,如果只有医疗资源配置充分了才可以开始实施治疗,就会导致很多病人得不到及时有效的救治。因此,在判断医务人员的过失责任有无时,应该探讨的第一个问题是,在医疗资源配置不足的情况下,医务人员应尽到什么样的注意义务。如果医务人员没有违反注意义务,那么,虽然受医疗资源配置的限制没能提供所期待的诊疗服务,也不能因此追究医务人员的过失责任,更不能追究刑事责任。如果医务人员违反了注意义务,那么,应该探讨的第二个问题是,医务人员是否在诊疗过程中“严重不负责任”。第一个问题的核心在于,医疗过失是否存在。第二个问题的核心在于,以医疗过失存在为前提,是否达到了可罚的程度。

(一)医疗过失的判断标准

在科处医疗上的注意义务时,不能无视医疗资源配置的空间性差别。这一基本立场在我国的法律及其解释中已经得到了认可。我国《侵权责任法》第57条要求,医务人员应该尽到与“当时的医疗水平”相应的诊疗义务。我国立法部门、学界和司法界观点认为,应该视具体情况而定,地域、医疗机构的等级等都是有可能影响医疗水平的具体情况。〔1 〕可以初步得出的结论是,应该在医疗资源实际能够确保的医疗水平限度之内给医务人员科处诊疗义务。但是,由此还不足以断言,在任何情况下,医务人员都能够以医疗资源配置问题为由为没能提供患者所期待的诊疗服务进行抗辩。

1.医疗水平的分层考察

为了说明医疗资源配置对医疗上注意义务的影响,笔者考察了美国、日本和德国三个国家处理此类问题时采用的做法。

在美国,普通法院早在19世纪80年代就提出了医疗水平设定的地域原则。根据此原则,应该具有同样地域中有通常能力和技术的医生所拥有的技能,没有必要一定拥有在大城市从业的著名医生所拥有的高层次的技能。〔2 〕“同样地域”不限于被告医生所在地,也包括同等水平的类似地域。划定“同样地域”的范围时,应该考虑“人力、医疗机关、可供诊疗使用的先进设备、最新文献以及技术的获取情况、地域中其他医生的知识和技术水平”等。〔3 〕 历史上,采用地域原则的必要性在于,在乡村从事医疗的人获得或使用新知识和新技术的机会少;并且,倘若不分地域、城乡,按照统一标准来要求医疗上的注意义务,可能导致没有人愿意到乡村从事医疗活动,从而使大量乡村居民失去接受医疗的机会。〔4 〕

然而,20世纪80年代以后,现代交通的发展、情报收集手段的进步以及医学教育在联邦和各州辖区内的标准化在某种程度上促进了专业技术领域内技能的标准化。〔5 〕在这样的背景下,美国法院开始强调以“全国标准”来统一要求医疗服务的水平。〔6 〕在理解全国标准时需要特别注意的是,纵然肯定了全国标准,也并不意味着医疗的地域性差距对医疗服务质量的影响可以完全消除,其影响仍然体现在两个方面。一是,当下,医疗的地域性差距在逐渐缩小,但是,先端医学知识和技术的普及程度在不同地域之间仍然存在着难以消除的差距。二是,纵然肯定了全国标准,但在实施那些对医疗设备和人力、物力配置有较高要求的诊疗行为时,实际能够达到的医疗水平仍受制于医疗现场可供利用的医疗资源的配置情况。〔7 〕

日本法中,战后,常用“医疗水平”这一概念来表明可以期待一个普通医生尽到的注意义务。一般认为,医疗行为的恰当实施不仅需要医务人员有一定的知识和技能,更需要完成治疗所需要的医疗设备等人力、物力条件得到满足,明知医疗资源配置不足却仍然冒险实施治疗的行为是法所不允许的风险的创设,造成后果的,医务人员应该为此承担过失责任,甚至是构成业务上的过失致死伤罪。〔8 〕

在20世纪80年代之后,用以定义医疗上注意义务的医疗水平自身的含义成为日本法院争论的焦点。这场讨论的契机是,在当时的眼科治疗中,医生在诊断早产儿的视网膜症时怠于采用“光凝固法”这种先端诊疗方法,从而引发了一系列的医疗事故。像光凝固法这种先端医疗技术总是首先由医疗资源丰富的大医院或高端医疗机构研发出来,并应用于临床,临床效果得到专家的普遍认可后,开始逐步推广,普及的程度在不同地域或不同等级的医疗机构之间存在着差异。争论的问题是,是否应该用全国统一标准来要求医生采用或不采用这一诊疗技术。具体而言,是否只要尚未达到全国范围内医疗机构都有条件应用此技术的普及程度,采用该技术就不是医疗上的注意义务?日本最高法院在1995年6月9日的判决中明确提出了“医疗水平的相对性”原理。经调查,本案发生在1974年,当时,光凝固法作为眼科诊断方法,其“有效性和安全性”在专业领域内已逐渐得到了认可,并且临床应用的普及度在提高,虽然没有达到全国范围普及的程度,但已经可以期待其成为新的医疗水平。换言之,本案的当时正是新的医疗水平逐步取代旧的医疗水平的过渡时期。以此为前提,最高法院认为,新技术的普及“所需要的时间会根据医疗机关的性质、其所在地域的医疗环境的特性、医生的专业等情况的不同而不同,相关知识的普及以及付诸实施所需要的技术和设备等的普及所需要的时间也存在差异”,因此,在设定医疗水平时,“应该考虑此医疗机构的层次、其所在地域等诸多情况,并且,当新技术相关知识在与此医疗机构处于同一层次的医疗机构中有相当程度的普及,可以合理期待此医疗机构已经具备了上述知识时,特别情由除外”,应该要求与上述知识相应的医疗水平。〔9 〕本判决的立场也得到了学者的广泛支持。〔10 〕

  德国法中同样承认医疗资源的配置影响着医疗上注意义务的判断。德国联邦普通法院在最近审查的三例案件中明确运用了这一判断规则。在第一则案件中,患者入院后,需要进行心脏手术,但当时医院不能马上提供手术必须的人工体外循环机,主治医生综合考虑到当时患者的病情之后,决定手术延期实施,结果,患者在手术前脑梗发作,半身不遂。争议的问题是,医生决定手术延期是否存在过失。德国联邦普通法院在1991年7月10日判决中指出,应该考虑“医疗服务体系的不完备、财政以及经济上的限制”,在德国全国范围内,可供使用的人工体外循环机数量有限,实施心脏手术的能力因此受到限制,再考虑到本案当时患者病状并非危在旦夕,且病情发展在医生可控制的范围内,综合上述情况,医生决定手术延期是不存在过失的。〔11 〕德国联邦普通法院在1993年12月14日中判决又进一步提出了“用以判定医疗水平的标准”这一概念。案件发生在地方医院,两名医生和一名助产医生负责接生双胞胎,接生过程中,因为人手不够,怠于观察母婴状况,婴儿因分娩过程中供氧不足发生脑部障碍。根据专家证言,此类案件中,在接生双胞胎婴儿时,为了确保母子安全,理想的医务人员配置是,为一个婴儿配置一名小儿科医生和一名掌握心肺复苏术的护士,另外由专门的医务人员负责对母体进行观察。原审法院采用专家证言,认为负责接生的医务人员人手不足,这是事故的原因。在这一点上,医疗方存在过失。联邦普通法院撤销原审判决,理由是,专家证言所提出的水平是大学附属医院以及“周产期母子医疗中心”等专业性医疗机构可以达到的理想医务人员配置水平,不允许没有区分地适用这一医疗水平,而应该根据“行为当时,此时此地实际上可能提供的医疗服务的实际状态”、采用与此相应的医疗水平,这样确定的医疗水平“不是最理想的,却是充分的”。〔12 〕第三则案件中,原告因肾动脉狭窄而入住被告医院,在住院过程中突发并发症,需要接受紧急气囊血管成形手术。因为被告医院没有能力立即组建一支可以实施此高难度手术的医务人员团队,因此,安排原告转院。原告转院后接受了紧急手术,但是,仍然因为手术太迟,而在手术后出现了高血压、头疼、眩晕、疲劳困顿等后遗症,以至于失去了工作能力。原告认为,被告医院没有一支胜任紧急气囊血管成形手术的医务人员团队,存在过错,据此提起诉讼,但败诉。根据专家证言,本案发生时,气囊血管成形手术已经成为治疗心血管以及肾脏动脉阻塞等疾病的常用治疗方法,但是,医疗机构中并非总有能够实施此手术的医务人员团队随时待命,应对紧急情况。考虑到当时医疗资源配置的实际状态以及财政、经济上的限制,原审法院认为,被告医院没有组建一支随时待命的脉管外科手术的医务人员团队没有偏离当时的医疗水平,不存在过错。〔13 〕德国联邦普通法院在1994年7月12日作出决定,支持原审判决,不受理此案的上告。〔14 〕

德国联邦普通法院的立场也得到了学者的赞同。学者对此的解释是,因为财政上和经济上的限制,所以法律上能期待医疗机构或医生提供给患者的医疗服务是有边界的,该边界圈定了医疗服务的范围,当治疗疾病所需要的人力、物力配置超出了这一范围时,患者只能忍受人力、物力不足所带来的风险。〔15 〕换言之,当患者要求医院或医生提供的医疗服务超过了其可能提供的医疗服务的范围时,患者就会面临着所要求的医疗服务不能被提供的风险,而这种危险只能被视为是患者生病所伴随的风险,由患者本人来承担。〔16 〕

在理解医疗资源配置对医疗上注意义务的影响时,特别需要注意的是,并非在任何情况下都允许以相对标准来设定医疗水平。正如德国学者所指出的那样,作为医疗的一般水平,存在着一条不可欠缺的基准线。这条基准线的存在为法所允许的医疗上的风险设定了上线,降到了基准线以下的诊疗行为本身就是在创设法所不允许的危险。〔17 〕笔者认为,这里的基准线应该与美国法院所提出的“全国标准”相对应。

结合上述对域外法的考察,笔者提出,应该区分三个层次来理解医疗资源配置对医疗水平以及医疗上注意义务的影响。

第一层次是“医疗资源配置绝对应该充足的领域”,一般是基础医疗和所需要的医学技术、设备等相对简单的诊疗领域。任何一个国家或社会为了保障医疗行为的安全,都会对医疗的质量有一个底线性的要求,通常是通过行政上对于医疗行业准入标准的设定来把握这一底线的。这一底线设定得多高多低,取决于全国范围内为了达到这一底线所需要的医疗资源配置是否能够得到满足。换言之,任何一个医疗机构只要获得了行业准入的许可,就可以期待其应该配备了完成这一最低水平的医疗所需要的医疗资源。在这一领域中,不允许以医疗资源不足为由提出抗辩。在美国是全国标准的适用领域,在德国和日本法上也规定了不得偏离的医疗水平最底线。

结合上述原理来分析一下我国发生的一则医疗事故纠纷案。本案中,被害人龚某服毒自杀,晚上7点左右,被送至樟树市第二医院抢救,进院后医疗设备破旧,洗胃管下端漏水,进水不理想,又改用胃肠减压管,准备注射器洗胃,但胃肠减压管下到食道后打了一个结,洗胃再次失败。这时又来了一名中毒的病人,主治医生就去抢救,龚某交由护士按时注射药物解毒(人手不够,主治医生脱岗)。第二天早上7点,主治医生检查时,龚某昏迷不醒,继续注射药物解毒,但是病情加重,最后抢救无效死亡。〔18 〕

法院认为,医务人员两次采用洗胃管及胃肠减压管等方法对其进行肠胃清洗抢救,患者因过量服毒后抢救无效死亡,被告医务人员对患者的治疗态度是积极的,医院方没有失职行为,无过错。对判决的批评意见指出,医院有义务对自己的医疗设备进行经常性检查,在有关医疗设备不能正常运转的情况下应该有备用设备或备用方案,在这一点上,医院方是有过错的。〔19 〕

笔者认为,在医疗设备老化和没有备用设备这一点上,判断医疗方是否有过错的关键在于,是否可以期待全国范围内像樟树市第二医院这样的医院配备洗胃管及胃肠减压管等设备。如果可以期待,那么配备上述设备就是医疗水平的最低标准,医院方所提供的医疗服务低于最低水平,其行为违反了医疗上的注意义务,存在过错。 第二层次是“医疗资源配置相对不足的领域”,主要是指对人力、物力要求相对较高的复杂医疗或高端医疗领域。在这一领域中,有必要承认医疗水平的相对性,给医疗方科处与可供利用的医疗资源相应的注意义务。在美国是地域标准适用的领域,日本最高法院审理的新生儿视网膜症案,德国联邦普通法院审理的三则案件都是典型的例子。

作为第二层次的延伸,可以再区分出第三层次,即,“医疗资源配置绝对不足的领域”。在这一领域内,疾病所需要的医疗超过了当时医疗服务的整体水平。在这种情况下,医疗资源配置绝对不足可以成为否定医疗过失的抗辩事由,治疗失败的风险应由患者方承担。

结合上述原理分析我国发生的另一则案例。本案中,患者黎某到大冈卫生站就诊,医生为其实施注射,静脉推注药品过程中,黎某出现不良反应,大冈卫生站立即采取注射肾上腺素等应急处理,并呼叫“120”急救中心,将黎某送往井石镇医院救治,但到达后,患者经抢救无效死亡,死因是注射药物所导致的过敏性休克。〔20 〕

一审法院认为,卫生站制度不完善,未配置必要的抢救设施、药物和氧气,同时,该卫生站的医务人员对现场抢救技术的知识不足,这些原因导致了在突发事件的抢救中不能做到足够的安全保障,也因此未能有效减低损害,因此,卫生站存在一定过错,应该承担赔偿责任。〔21 〕与此相对,二审法院认为,应当综合考虑该医疗机构的性质、医疗环境的特点等情况,考虑到卫生站在医疗体系中的地位和其具体条件的限制,不能要求在村卫生站工作的医生与在全国性大医院工作的医生有相同的技能与注意义务,在卫生站工作的医生已经采取了立即对黎某注射肾上腺素等措施,并且及时安排其转医,原审判决的赔偿额过高。〔22 〕

笔者认为,首先,本案所需要的医疗在高级医疗机构井石镇医院是可以被提供的,因此,本案不属于“医疗资源配置绝对不足”的情况。其次,如果经查证,在患者突发过敏性休克的案例中,抢救所需要的技术以及提供相应技术所必备的人力、物力不属于基础医疗的范畴,就全国范围看,像大冈卫生站这样的医疗机构一般不具备抢救能力,那么此案就应该属于“医疗资源配置相对不足”的情况,在这种情况下,应该科处给医疗方与其可利用的医疗资源相应的注意义务。由此可见,在分析本案时,不能像分析前文介绍的洗胃设备故障医疗事故案那样,以“未配置必要的抢救设施、药物和氧气”等为由直接肯定卫生站的过错。而这正是一审法院所忽略的。二审法院考虑了医疗水平的地域性差异,给医疗方科处与其所“在医疗体系中的地位和其具体条件”相应的注意义务,这是值得肯定的恰当判决。

2.转院义务和紧急情况

在医疗资源配置绝对应该充足的领域内,医疗水平的评价是基于全国标准,因此,在个案中,因医疗资源配置问题所导致的任何低于全国标准的诊疗服务都是偏离了医疗上注意义务标准的过失行为。换言之,法所禁止的行为是在医疗设备或人力、物力不足情况下的冒险诊疗。但是,如果法律上只是机械要求,就会导致患者被搁置,得不到及时的诊疗。

同样,在医疗资源配置相对充足的领域内,难以强求一名在乡村诊所从事诊疗的医生像一名在大学附属医院从事诊疗的医生一样提供相当水平的诊疗;即使是同一名医生,也可能会因医疗现场上可供使用的医疗资源不同,而提供水平不同的诊疗服务。但是,如果法律上只是简单地要求医务人员提供与医疗资源配置水平相当的诊疗服务,就会剥夺患者得到更高水平诊疗服务的机会,这便会削弱法律上对患者生命健康权的保护力度。

在上述两种情况下,为了矫正医疗资源配置的空间性差别,从而加强对患者生命健康权的保护力度,法律上给医务人员科处了转院、转医的义务(以下统称为转院义务)。当医疗方能够预见到,以现有医疗资源不足以达成所期待的治疗效果时,应该及时安排将患者转送到医疗资源配置相对充足的高层次诊疗机构,有特殊情况的除外。

转院义务在域外法中已经得到了广泛的承认。最常见的情况是,在地方诊所从事诊疗的医生在现有医疗资源无法提供患者所要求的医疗服务时,有义务及时把患者转送到医疗资源丰富的大医院。另一种典型的场景是,在先端医疗领域,如果一种新的诊疗技术已经作为一种新的医疗水平开始在全国范围内推广,但在被告医院及其所在区域内尚未普及,在这种情况下,紧急情况除外,医疗方的转院义务也会成为问题。

在我国的司法实践中,转院义务也已经得到了关注。例如,上文所举的大冈卫生站医疗事故案中,二审法院说明减轻医疗方责任时,除了医疗方尽力救治之外,还提出了及时安排转院这一点。可以解释为,二审法院给医疗方科处的义务中也包含了转院义务。

需要注意的是,在三种情况下,医务人员的转院义务可以被免除。

其一,在紧急情况下,虽然人力或物力的不充足提升了诊疗的危险,但是,如果医务人员不立即冒险进行诊疗,而是怕自己承担责任,安排患者转院,就有可能导致治疗延误,把患者置于更加危险的境地,甚至是得不到任何救治的绝境。在此,比较衡量人力或物力的不充足可能带来的治疗失败或医疗水平下降的危险和冒险救治所能达成的治病救人的利益,后者优越于前者的情况下,冒险治疗可以得到允许。这是“法所允许的危险”原理在此类案件中的适用。

例如,在日本的文献中经常举出的例子是,列车颠覆之际,医学院的学生是在场人员当中唯一有救护知识的人,并在其能力限度内进行了救治。〔23 〕这种情况下,虽然事故现场欠缺有经验的医生,并且抢救所需要的医疗设备也不充足,但是,比较衡量现场抢救的危险和冒险可能达成的救命效果,其行为可以得到允许。

再例如,在德国发生的一则案件中,患者因左侧大腿被切断,入院接受紧急手术。手术中大出血,为了使用止血的医疗设备,需要再增加一个人手以确保一个人实施麻醉、另一人负责操作机器。但是,由于事出紧急,行为人只能一个人同时实施麻醉和操作机器,结果机器操作出现错误,空气进入血管,导致患者死亡。检察官撤销了对行为人的起诉。根据德国医事法领域专家Ulsenheimer的分析,本案中,一人兼任两职这种行为是危险的,但是,使用该机器是当时唯一的救命措施,行为人在综合考虑行为的危险性和必要性之后,选择使用该机器,此时的危险是法所允许的。〔24 〕

  在此需要特别注意的是,这种情况下阻却违法性的事由是上述的“法所允许的风险”原理,而不是紧急避险。这是因为,紧急避险要求避险人为了保护一个利益而侵害无辜第三方的合法利益,而上述案例中,医生所救助的以及可能侵害到的都是患者本人的利益。

其二,在医疗资源配置绝对不足的领域内,在目前国内外的司法实践中,尚没有发现科处转院义务的案例。笔者对此的解释是,科处转院义务的目的在于矫正医疗资源配置的空间性差别,避免因医疗资源的相对不充足而剥夺患者获得最佳诊疗的机会,而在医疗资源配置绝对不足的领域内,这样的医疗水平的差距原本不存在,也就不再有转院的意义了。

其三,转院义务的科处以转院有可能避免患者死伤结果的发生为前提。例如,在日本名古屋地方法院2007年审理的一则案件中,被告医生认识到了,所在医疗机构没有充足的人力、物力应对出血性休克、锁定出血原因并进行止血处理,在这种情况下,没有及时决定把患者转送到能够应对这种情况的高层次医疗机构。法院首先作出了一个一般性判断,认为被告医生在上述情况下,应该及时安排患者转院,但是,进一步指出,根据本案中的具体情节,即便被告医生及时安排了患者转院,也无法避免结果发生,因此,否定了被告医生违反了转院义务。〔25 〕

3.小结

综上所述,只有在如下两种情况下,医疗资源配置问题可以成为否定过失责任的抗辩事由。换言之,只要医疗方以可供使用的医疗资源尽了最大努力进行救治,治疗失败的风险由患者方来承担。这两种情况是,其一,医疗资源配置绝对不充足的情况;其二,来不及安排患者转院的紧急情况。

除此之外,医疗资源配置问题所带来的风险由医疗方承担,为了排除这个风险,医疗方有义务确保医疗资源的配置至少达到了全国标准所要求的最低线;在现有医疗资源配置不足以达成治疗目的时,有义务及时安排患者转院。

(二)医疗过失可罚的判断标准

从出罪的角度看,医疗资源配置问题作为抗辩事由的两种情况同样适用于刑事案件。这是因为,能够阻却医疗行为民法上的违法性的事由也当然能够阻却此行为在刑法上的违法性。

从入罪的角度看,一个可以构成医疗事故罪的诊疗行为不仅违反了医疗上的注意义务,而且应该反应了医务人员的“严重不负责任”。与上述两种注意义务违反的情况相对应,以下分两种情况考察医疗过失可罚的判断标准。

1.严重不负责任的冒险治疗

在域外法中,医疗资源配置问题引发的医疗事故一般只作为民事案件来处理,但是,在极少数案件中,如果医务人员客观上所实施的诊疗明显偏离了普通医务人员在同样情况下能够提供的诊疗服务的水平,并且主观上明知完成上述水平的诊疗所需要的医疗资源不足以及由此可能带来的危险,那么,可以追究医务人员的刑事责任。客观上争议行为偏离了一般医疗水平这一点容易证明,争点往往是主观上的罪责认定。这里的“明知”不限于确切知道,也包括应该知道,但是,为了达到可罚的罪责程度,一般要求对危险发生的较高程度的预见可能性。

例如,德国慕尼黑地方法院2007年审理的一则案件中,妇产科医生在麻醉医和重症集中治疗专业医生缺席的情况下,在没有配置血液氧气浓度测量仪等医疗设备的手术室中,独自实施麻醉,同时进行刮宫手术,因为手术中无暇对患者进行严密观察,没有发现患者陷入心肺停止状态,也没有及时采取抢救措施,导致患者死亡。法院认为,被告人构成过失致死罪。〔26 〕关于行为人的过失认定,法院作出了如下说明。使用本案中的麻醉剂进行麻醉时,患者陷入全身麻醉的状态之后,需要对患者的生命体征进行观察,一旦发现呼吸停止,就应该立即进行抢救,因此必须提前配备好为实施上述应对措施所需要的医疗设备和有能力的医生。对此,被告人是知道的,或应该知道的,却在医疗设备和相关医生都不在场的情况下实施了手术。在说明被告人主观上“知道,或应知道”时,法院特别审查了以下事实。使用本案中的麻醉剂会带来的特定危险在麻醉学专业书籍中已有记载,所有的医生都应该知道;并且,即使麻醉事故发生的可能性很小,但是,一旦发生,就会带来致伤残或致死的重大危险,鉴于危险的重大性,因此,应该想到突发重大医疗事故的可能性;此外,根据麻醉剂生产厂家提供的情报,除非是在医院或医疗设备齐全的诊所,并由接受过麻醉科或重症集中治疗医学教育的专业医生来实施,否则不允许使用此麻醉剂。上述情节都说明了,本案中被告医生对危险的漠视具有较高程度的非难可能性。

在美国,医疗过失刑事案件数量极少,而在这极少数案件中,紧急医疗的情况除外,医疗资源配置问题诱发的案件在近年却成为刑事处罚的重点。〔27 〕最近报道的著名案件是发生在加利福尼亚州的Murray医生案。被告医生是患者的私人医生,在患者家中为其注射丙泊酚后离开,返回时,患者出现呼吸停止症状。被告医生进行了抢救,但患者仍然死亡了。死因是丙泊酚过量导致窒息。丙泊酚是速效镇静剂,投用中需要启动特定的医疗设备对呼吸状况进行管理,因此,一般只允许在有此设备的医院使用,在患者家里使用不是“合理医疗措施”。本案中,检察官不需要证明被告医生实际上认识到了在医院之外的场所使用该药剂的危险,但是,需要证明被告应该知道此危险。〔28 〕

同类刑事案件在我国司法实践中也已经出现了。在河南省发生的第一则案件中,被告人王念三与宜阳县三乡乡马湾村村民李凤曾在韩城乡开个体诊所,后被有关部门责令停办。1997年12月李、王两人在未办理《医疗机构执业许可证》的情况下开始挂牌行医。案发当时,王念三诊断被害人患“嵌顿疝”,需做手术,同时认为被害人有肠坏死的可能,但仍在没有应急器械肠钳的情况下即行手术。手术中王念三发现被害人果真有部分肠管已坏死,但由于没借到肠钳,手术被迫中断,导致患儿呼吸衰竭,抢救无效死亡。法院认为,被告人在明知无手术所必需的医疗器械的情况下,擅自接诊进行手术,致一人死亡,其行为构成医疗事故罪。〔29 〕

  在河南省发生的第二则案件中,被告人孙某某在患者兴风玲的租房处为其治疗,治疗中使用级别过高的抗生素,同时未在医疗机构输液,出现过敏反应后,抢救措施不得力,导致患者死亡。辩护律师主张“被告人孙某某及时采取抢救措施”。法院没有采纳辩护意见,判定医疗事故罪成立。〔30 〕

在河南省发生的第三则案件中,被告人赵某某在不具备接生条件的情况下,为孕妇接生,由于对紧急情况处置不当,造成孕妇产后失血性休克死亡。法院以“被告人赵某某在不具备接生条件情况下,擅自为他人进行生育手术,造成就诊人员死亡”为由,认定其医疗事故罪的刑事责任。〔31 〕

在湖北省十堰市发生的一则案件中,陈某找到某公司职工医院员工王某,要求王某到家为其做引产手术。王某告知在家中引产有危险,让陈某在医院做手术,陈某因不愿多花钱坚持在家引产。随后,王某找到某社区卫生服务站妇产科医生郑某,一起到陈某家,为其做了引产手术。出现产后大出血,王某和郑某虽然积极施救,并安排将产妇送往市人民医院抢救。但抢救无效,产妇死亡。十堰市茅箭区人民法院以“郑某、王某严重违反医疗规章制度,在不具备引产手术条件的陈某家为陈某做引产手术,致陈某失血性休克死亡”为由,判定两人行为构成医疗事故罪。〔32 〕

在我国发生的四则案件在如下两点上与域外案件的情节类似。第一,医疗资源配置不充足是非常明显的,争议行为明显偏离了当时的医疗水平。与这一判断相关的情节是,在河南发生的第一则案件中,被告人在未获得《医疗机构执业许可证》的情况下挂牌行医。医疗行为伴随着风险,为了确保医疗行为由具备一定知识和技能的医务人员、在有医疗条件保障的医疗机构中被实施,国家制定了全国通用的医疗行业准入制度,行业准入标准是全国标准,也是医疗水平的最低标准。并且,必要的手术工具都没有准备好。在第二、第三、第四则案件中,被告人在不具备抢救或手术条件的患者家中实施危险的治疗。

第二,被告人认识到了,或应该认识到完成治疗所需要的医疗资源配备不足以及由此伴随的危险,却怀着侥幸心理,冒险实施了治疗。与此相关的情节是,在第一则案件中,被告人手术前已经很明确地预见到,患者有肠坏死的可能,并且,也完全清楚,处理肠坏死时需要用到的医疗设备。在第二则案件中,被告人使用了高级别的抗生素,这与德国以及美国案例中的情节相似,特定药剂的使用会伴随着特定的危险,这是医疗界周知的,作为专业的医生既然使用此药剂,就应该了解药剂的危险,应该想到存在着这样的危险,为了避免此危险的发生而在医疗设备和医务人员配置等方面做好防患于未然的准备。在第三则案件中,接生中会发生的危险也属于专业医务人员应该知晓的事情,本案中对于主观上对危险预见的认定也是比较容易的。在第四则案件中,被告人王某事先已经警告过陈某,在家中引产会有危险,让其到医院做手术,这说明被告人很清楚在家引产的危险性。

2.严重不负责任地怠于转院

在域外法中,历史上,只是把医生违反转院义务的案件作为民事侵害赔偿案件来处理,不过,最近,刑事案件也开始出现,虽然数量很少,但值得关注。这反映了医疗过失处罚范围有扩大的趋势。

在日本,名古屋地方法院在2007年审理了首例关于转院义务违反的刑事案件。在判决中,法院认为,医护人员认识到所在医疗机构没有充足的人力、物力应对出血性休克、对全身状况进行管理、锁定出血原因并进行止血处理的情况下,应该即刻决定把患者转送到能够应对这种情况的高层次医疗机构。〔33 〕

在美国加利福尼亚州20世纪90年生的一则医疗事故案中,被告医生在诊所给患者做完人工流产手术后就离开了,母亲用车载着患者回家,但回家途中患者意识朦胧,被再次送往医院的途中死亡。死因是流产手术中子宫穿孔引起的大出血。法院认为,在被告人认识到出现了子宫穿孔的情况时,就应该安排患者转院,却怠于作出转院指示,以误杀罪追究其刑事责任。〔34 〕

在美国加利福尼亚州发生的另外一起案件中,被告医生在乡村医院的急诊室给患儿进行诊断后,认为以乡村医院的医疗条件没有能力对为患儿进行治疗,于是指示将患儿转送到高水平的大医院,但是,他没有叫救护车,而是让患儿的父母自己驾车送其到大医院。在转送途中,患儿呼吸停止,以至死亡。检察官以二级谋杀罪、误杀罪和故意伤害幼儿罪提起刑事诉讼。〔35 〕

上述刑事案件的共同特点是,医务人员对于现有医疗资源不足以提供恰当的治疗有具体的认识,并且有可能预见到冒险治疗所带来的具体危险。不过,正如前文所提到的那样,即使在国外,对违反了转院义务的医务人员追究刑事责任也是最近的事情。笔者认为,在考虑是否将处罚的范围扩大到转院义务违反的案件时,需要特别注意的是,转院义务的科处对于医疗方而言意味着负担,但随着救护车等转院所需要的配套医疗设施的完善,转院对于医疗方而言变得越来越容易实施。换言之,即便是科处这一义务,只是在打一个急救电话的意义上会增加医疗方的负担,而相比其救治患者的重大法益显然微不足道,只有在这样的背景之下,把转院义务违反解释为严重不负责任的行为才是妥当的,否则,对于医务人员而言过分严苛。

二、医疗资源配置的时间性差别

在一个医疗机构中,有经验的医生人数总是有限的,特别在夜晚和节假日时段分配在医疗一线的医疗资源未必充足,一线值班人员往往不是有经验的医生,很多情况下负责护理或观察患者病状的只有值班护士,由此会导致一线医疗水平的下滑。一线值班人员未能恰当处理病状,导致治疗拖延而诱发的医疗事故近年来也不断涌现出来,在什么情况下医疗方有过失,甚至是严重不负责任?这也是值得研究的问题。

(一)基本的判断规则

在患者的立场上,期待随时都是有经验的医生给自己进行诊断和治疗是理所当然的。站在医疗方的立场上,1年365天、1天24小时都安排有经验的医生在一线值班超过了现有医疗资源的负荷能力。但是,这并不意味患者不得不容忍夜间和节假日医疗质量下滑的消极结果。为了确保夜间和节假日的医疗安全,医疗系统对夜间和节假日的诊疗服务提供形态进行了改造,采用了待命医生呼叫制度。医院在任命一线值班人员(或者是护士,或者是资历尚浅的年轻医生)的同时,会任命经验相对丰富的上级医生作为待命医生,一线值班人员负责观察患者的容态和病情变化,有异常时呼叫待命医生,向其汇报情况,待命医生根据报告采取必要的应对措施。法律上评价待命医生和一线值班人员的行为时也应该考虑到夜晚和节假日医疗服务的提供形态。 1.待命医生的注意义务

关于待命医生的注意义务,争论的问题是,是否应该全程跟踪了解患者的情况,接到呼叫时,是否总应该亲临赶往医疗现场进行诊断和治疗。

首先,待命医生没有义务全程跟踪了解患者的病情。这是因为,如果科处这一义务,那么呼叫制度就没有存在的必要性了。

这一立场在域外的司法实践中已经得到了应用。例如,在德国,以一线值班人员和待命医生之间的联络畅通为前提,待命医生的注意义务只是,在医疗现场出现了一线值班人员无力应对、需要待命医生进行诊疗的情况下,根据一线值班人员的报告进行应对,这被称为“应答义务”。〔36 〕同样,在日本下级法院20世纪70年代审理的一则案件中也采取了相同的立场。本案中,被告医生将产妇术后的观察和看护交给值夜班的护士后离开病房,第二天出勤后才发现患者病症恶化,结果,因为没有及时发现,导致治疗延误,患者死亡。法院指出,“被告人所在的值班室和护士值班室在同一栋楼里,相距100米,很容易就可以接受值班护士关于患者容态变化的报告,在病状突变的情况下能够迅速应对的体制也是具备的”,在这种情况下,可以允许被告人只根据一线值班人员的报告作出应对。〔37 〕如果因值班人员没有及时报告而导致待命医生对危险情况不知,那么责任由值班人员承担。换言之,待命医生的过失责任有无只从接到值班医务人员的报告之时起才会成为问题。

其次,以对患者的观察和看护没有超过一般一线值班人员的业务能力范围为前提,待命医生可以信赖一线值班人员对患者病状作出的判断。

对于这一点,德国联邦普通法院在1983年作出的一则刑事判决中作出了明确的说明。本案中,一线值班人员是尚未取得专业医生资格的助理医生,〔38 〕负责患者的术后观察,从患者当晚表现出的症状没能正确判断出必须进行紧急手术,以至于贻误治疗。原审法院以一线值班医生“经验少,难以对病状和紧急手术的必要性作出正确判断”为由给待命医生科处亲自出诊的义务。与此相对,德国联邦普通法院指出,本来就不能期待夜间值班医生有待命医生同样的能力来进行诊断,法律上只要求夜间值班医生在发现患者情况恶化时迅速向待命医生进行报告,不能仅以夜间值班医生的能力不足以作出正确判断为由追究待命医生不亲自诊断的过失责任。显然,从抽象意义上而言,一线值班人员的能力总是低于待命医生的,如果仅以此为由就要求待命医生亲自诊疗,那么待命医生呼叫制度本身的意义也就不复存在了。因此,联邦普通法院采用的立场是正确的。

对临床病状观察或护理是否超过了一线值班人员的业务能力范围,需要进行实质性判断。在日本发生的案件中,被告医生把产后患者的夜间观察交给了两名没有执业资格的实习护士,指示其有情况时进行报告。结果,患者术后休克,值班护士没有及时发现,以至于患者没有获得及时救治而死亡。法庭上争论的一个重要问题是,在任命和信任无执业资格实习护士这一点上,被告医生是否存在着过失。法院否定了被告医生的过失,在判决理由中明确指出,“在被告人所在的卫生所中,只有无执业资格的实习护士来担任值班护士,这即便不是理想的值班体制,但也不能因此就认为是违法的。再有,值班护士一直作为医院的实习护士从事医疗活动,有长达七年的值夜班经验;被告人把量血压、测体温、脉搏和静脉注射等事项一一教给了值班护士;值班护士有丰富的看护剖腹产患者的经验,因此,值班护士实质上完全具备接受被告人的命令、观察患者容态的能力。” 〔39 〕

最后,最具争议的问题是,在接到一线值班人员呼叫的情况下,待命医生不亲自到达医疗现场进行诊断是否属于“严重不负责任”?

刑法上给待命医生科处亲自诊断的义务必然意味着对其行为自由的限制,这种限制只有在为了保护更高的法益而有必要时才能得到允许。医疗总是伴随着危险,如果只是存在着抽象的危险,就要求待命医生必须到达医疗现场,那无异于要求医务人员有点儿风吹草动就得“随叫随到”,这会导致待命医生的行为自由受到过度限制,也会让待命医生呼叫制度名存实亡。因此,为了避免过度限制待命医生的行为自由,同时考虑到患者利益的保护,宜于以危险的具体预见可能性为前提来科处亲自达到医疗现场的义务。这种判断思路在德国联邦普通法院处理的两则医疗过失刑事案件中有清楚的体现。

在德国联邦普通法院刑事法庭1983年审理的案件中,夜间,助理医生第一次给被告人打电话时,向待命的被告人报告患者开始呕吐血块。被告人在电话里诊断为肠胃急性出血,指示助理医生采用内科方法进行治疗,并观察患者的状态,进行报告。此后,23点左右,助理医生再次向被告人报告,患者的血液循环稳定,没有明显的异常情况。于是,被告人在当天晚上就没有亲自到达医疗现场对患者进行诊断。第二天早晨,被告人对患者进行检查后,发现了出血原因,并进行了手术。但是,手术救治无效,患者因肠胃急性出血死亡。德国联邦普通法院撤销了原审有罪判决,判决被告人无罪。〔40 〕

在德国联邦普通法院刑事法庭1984年审理的另一则案件中,被告人是妇产科的上级医生,22日为患者做了手术后,23日下午对患者进行检查时,发现患者手术伤口处持续疼痛,下腹部肿胀。此后,被告人放假,假期持续到26日早晨,在这期间,值班的助理医生负责观察患者情况,并且另外安排了医生F作为待命医生。24日,休假中的被告人来医院时,遇到了三名护士,护士告诉被告人,患者的情况很危急,但被告人没有采取任何措施。25日,一线值班医生给休假中的被告人打电话,报告患者腹痛难忍,让其赶到医院,对患者进行检查。被告人赶到医院为患者进行开腹手术,在手术中发现,肠损伤导致大肠杆菌全部进入到腹腔,引发了腹膜炎。手术后,患者因为腹膜炎引起的中毒性肺功能不全而死亡。德国联邦普通法院维持了原审的有罪判决。〔41 〕

在两则案件中,影响判断结论的重要情节在于,被告人作为待命医生根据值班人员的报告,对患者是否处于危险状态的预见程度不同。在1983年判决中,法院指出,只根据助理医生报告的肠胃出血情况并不能清楚地了解病情的发展情况,在病情改善这种可能性也存在的情况下,被告人打电话确认情况就足以尽到了注意,这在法律上是可以得到允许的;并且,根据助理医生在23点时的报告,患者的血液循环稳定,没有明显的异常情况,被告人可以基于对上述报告内容的信赖作出判断。〔42 〕在1984年的判决中,法院认为,在24日接到值班护士的报告之前,考虑到有助理医生负责观察患者情况,并且另外安排了医生F作为待命医生,被告人可以信赖在其休假期间患者能够接受恰当的诊疗,不亲自跟踪患者的病情不存在过失;但是,在25日,护士告诉被告人“患者的情况恶化,以至于在床上都坐不起了,样子很痛苦”,并且,护士怀疑“患者的脏器已经偏离了正常位置”,就此向被告人作了报告,在这种情况下,被告人已经对患者的病情出现恶化的危险有了具体的认识,应该引起警觉,亲自进行检查,确认病状,作出恰当的应对措施。由此可见,联邦普通法院在科处亲自诊断义务时,要求待命医生对危险的预见应该达到一个比较具体、比较高的程度。

  2.一线值班人员的注意义务

待命医生呼叫制度的意义就在于,在一线值班人员的经验和能力无法与一般有经验的医生相匹敌时,确保医疗服务的质量仍然维持在一般有经验医生所提供的医疗服务的水平上。在这个意义上,也可以说,法律对一线值班人员无法提供一般有经验医生水平的医疗是予以容忍的。换言之,法律不要求一线值班医生像一名一般有经验的待命医生一样进行诊断和治疗,但是要求其及时报告,要求待命医生的协助。例如,在上文介绍的德国联邦普通法院1983年审理的案件中,法院承认一线值班医生是助理医生,其经验和能力决定了其不可能像一名有经验的专业医生一样准确判断出患者需要紧急手术。在这个案中,助理医生尽到了及时报告的义务,并没有被列为刑事被告人。同样,在上述介绍的日本下级法院审理的案件中,虽然一线值班护士是没有执照的实习护士,但其实质上已经具备了对产妇进行术后看护的能力和经验。本案中,值班护士也没有被列为刑事被告人。

给一线值班医生科处报告义务的前提是,主观上有可能认识到存在着需要待命医生进行处理的危险情况。在此,容易引发争论的问题是,当一名一般有经验的医生在当时的情况下能够认识到上述情况,而一线值班人员由于能力和经验欠缺不能认识到时,是否追究一线值班人员的过失责任。在此,如果以一般有经验的医生为标准来要求一线值班人员的过失,显然过于苛刻,有客观归罪的嫌疑,并不妥当。德国联邦普通法院处理此类问题时,并不是以一个经验丰富的上级医生所具备的医学知识和临床经验为标准,而是以一个助理医生应该有的知识和经验为标准,如果可以肯定助理医生以其掌握的知识和经验有可能预见到独立进行治疗的危险,或对自己是否有能力独立进行治疗抱有疑问时,应该拒绝独自冒险进行治疗,要求上级医生的协助。〔43 〕

这种判断方法在英国司法判决中也能够找到根据。在英国控诉法院1987年审理的一则医疗事故案件中,Gildewell法官认为,为了避免给无经验者科处过重的负担,要求无经验者尽到的注意义务是,在他确信有必要或思忖着或许有必要听取上级医生的建议或获得其帮助时,应该去请求上级医生提供建议或帮助,只要其请求上级医生提供建议或帮助了,即使他自己的操作中有过错,也不再追究其个人的责任了。〔44 〕在本案中,无经验的年轻医生错误地把导管插到了早产儿的静脉中,氧气过量进入静脉,导致早产儿失明。Gildewell法官认为,当年轻医生把导管错误地插入静脉后,对X光片显示出来的症状不能进行正确地辨认,实施了他主观上认为是正确的措施,至此,年轻医生犯下了两个错误,尽管如此,但考虑到年轻医生已经请求上级医生确认自己采取的措施是否正确了,因此,可以认为,年轻医生尽到了注意义务,不再被追究过失责任。

(二)我国案例的分析

结合上述分析中得出的判断方法,来说明和解释在我国发生的两例医疗事故刑事案件。

1.罗香玲医疗事故案

在罗香玲医疗事故案 〔45 〕中,产妇剖腹产手术后,被送至病房,交由当班护士朱林燕护理,主刀医生罗香玲写了一级护理医嘱交朱林燕执行。第二天早上5时30分许,产妇不舒服,朱林燕打电话告知罗香玲产妇的情况,要其来查看一下,罗香玲询问产妇的生命体征情况是否正常,朱林燕说正常,罗香玲讲可能是麻醉引起的反应,要朱林燕注意观察,后又在值班室睡觉。7时30分,朱林燕见产妇脸色苍白,摸不到脉搏,就打电话通知罗香玲,并为产妇注射了一针肾上腺素。罗香玲到病房进行抢救,但抢救无效,产妇死亡。医疗事故鉴定表明,因医护人员没有及时发现其病情变化,延误了抢救时机,致产妇重度失血性休克死亡,属于一级甲等医疗事故,医疗方负完全责任。朱林燕和罗香玲分别以医疗事故罪被起诉。

关于待命医生罗香玲的行为,株洲市中级人民法院认为,罗香玲未认真履行职责,在产妇手术后仅作过一次巡视,当值班护士朱林燕打电话告知产妇“头晕”时,只简单询问了病情,未亲自诊断即断定为麻醉引起的“头晕”,贻误了抢救时机,上述行为是严重不负责任,构成医疗事故罪。

笔者认为,法院只是基于事后判断,认为罗香玲如果亲自诊断就有可能避免结果的发生,由此肯定了其过失责任。这是典型的只根据损害结果发生就轻易归罪的思维方式(这与前文所举的德国联邦法院1983年所判决案件的原审法院所采用的思维方式相同)。因为罗香玲是否有避免结果发生的注意义务本身就是一个问题,而上述判断却将其预设为前提,并由此前提推导出拟得出的结论。

在分析罗香玲的行为时,应该站在事前,根据待命医生呼叫制度的具体实施状况和罗香玲对于患者病情恶化的具体预见可能性来进行判断。首先,如果本案中一线值班人员和罗香玲之间保持着联络畅通,并且,没有具体事实表明一线值班护士不能恰当执行罗香玲所指示的一级护理医嘱,那么法律上应该允许罗香玲不亲自巡视,只根据一线值班护士的报告采取相应的措施。其次,在第二天早上5时30分时,罗香玲接到朱林燕电话报告,得知产妇不舒服时,没有亲自为产妇诊断,但这还不足以说明罗香玲的“严重不负责任”。根据朱林燕的报告,产妇的生命体征情况正常,并且,在麻醉反应导致产妇不舒服这种可能性也存在的情况下,难以认定罗香玲当时已经有可能预见到产妇病情恶化的具体危险。从限制对待命医生的处罚、保护其行为自由的立场出发,在没有其他情节的情况下,不宜将罗香玲的应对认定为“严重不负责任”,追究其医疗事故罪的刑事责任也过分严苛了。关于否定待命医生行为构成犯罪的理由,本案与前文所举的德国联邦普通法院1983年判决案件非常类似,德国判决对于我们判定罗香玲的罪责有无应有参考价值。

关于一线值班护士朱林燕的行为,株洲市中级人民法院认为,朱林燕作为值班护士,未严格执行一级护理的医嘱,并且在产妇疼痛原因不明确以及没有医嘱和处方的情况下擅自为其肌注杜冷丁,掩盖了症状,贻误诊治,其行为与产妇的死亡有直接因果关系,负有直接责任,构成医疗事故罪。

笔者认为,上述法院的判断是恰当的。朱林燕在以下两点上严重违反了医疗上的注意义务。一是,执行一级护理在本案被告护士的能力范围之内,却未按照医生的指示执行一级护理,这表现出护士的严重不负责任,也是对产妇生命健康的恶意漠视。二是,处方肌注杜冷丁作为一种医疗行为超过了护士的业务能力范围,应该根据医嘱执行,而朱林燕却擅自处方,并实施了注射。《中华人民共和国护士法》第21条规定,“护士在执业中应当正确执行医嘱,观察病人的身心状态,对病人进行科学的护理。遇紧急情况应及时通知医生并配合抢救,医生不在场时,护士应当采取力所能及的急救措施。”根据该条,紧急情况除外,护士没有处方的权限。因此,朱林燕的擅自处方行为严重违反了护士基本执业守则的要求。在此基础上,如果可以认定,当时患者已经表现出了明显的危险状况,并且以朱林燕的能力和经验,能够认识到此危险,却没有及时报告,擅自注射,那么这样的行为可以被认定为“严重不负责任”的医疗事故犯罪行为。 

  2.李建雪医疗事故案

第二例是福建长乐市医院妇产科医生李建雪医疗事故案,这是福建省首例医疗事故犯罪案件,因媒体的报道而备受关注。〔46 〕本案中,2011年12月31日晚,产妇侧切顺产一健康女婴。产房护士向妇产科医生李建雪报称产妇产后出血较多。李建雪赶到,发现产妇宫缩欠佳,便给予促宫缩、补液等治疗,见宫缩转好仍有持续性出血,就汇报上级医生王玉兰(第一次报告)。王玉兰赶到产房,在李建雪等值班人员的协助下进行了修补手术。当晚22点50分,修补手术结束,出血基本止住。王玉兰嘱李建雪再观察两个小时,待生命体征平稳推回病房,此后离开产房,回值班室休息。此后,产妇处于出血性休克状态,且状况逐渐加剧。但是,值班助产士和李建雪没能正确判断出产妇生命体征指标不正常,因此,没有引起警觉。1月1日凌晨1时交接班前,李建雪发现产妇尿量偏少,便让护士推了一针速尿剂。半小时后李建雪发现尿量仍未增加,即打电话向王玉兰报告(第二次报告)。王玉兰问李建雪产妇状况如何,李建雪说好;王玉兰接着问有无出血,李建雪说没有;王玉兰又问脉率、血压是否正常,李建雪回答正常,就是没尿。王玉兰依据李建雪的口头表述,认定产妇只是补液不够,指示加大补液量。李建雪根据指示继续补液,待产妇有尿液排出,认为病情趋于稳定,离开产房前指示将产妇转入病房,又到病房护理站交待值班护士一级护理,然后回值班室。第二天2时35分许,产妇被送出产房。2时45分,在病房护理站,产妇被搬上病床后,生命体征指标出现变化,面色苍白,烦躁。但值班护士以为是搬动等其他原因所致,没有引起警觉,也没有向李建雪报告。3时20分,产妇出现谵妄表现,值班护士才报告。李建雪赶到后发现产妇有生命危险,立即电话报告王玉兰(第三次报告)。王玉兰又通知三线医生及内科会诊,组织抢救,但抢救无效,4点30分宣告产妇死亡。福建省、福州市两级医学会认定产妇因产后出血致失血性休克死亡。医方对病情认识不足、抢救措施不力,与患者的死亡存在因果关系。本病例为一级甲等医疗事故,医方承担主要责任。事发后,公安机关向检察院移送审查医生王玉兰和李建雪,长乐市检察院决定以医疗事故罪只起诉李建雪。

上级医生王玉兰也被公安机关移送检察机关审查,虽然最后没有被列为起诉对象,但仍有必要分析一下不起诉的法理依据。在整个医疗过程中,王玉兰作为待命医生参与诊疗,因此,不需要全程跟踪了解产妇情况,只需要根据一线值班医生李建雪的报告进行应对。王玉兰先后三次接到李建雪的报告。在接到第一次报告和第三次报告时,报告的内容表明患者出现了明显的异常情况,并且对此情况的处理已经超过了李建雪的业务能力范围,在这种情况下,王玉兰亲自到达医疗现场,对患者进行诊断,并立即采取了手术、抢救等应对措施,这一系列应对是妥当的。

最有可能引发争议的是,王玉兰在接到第二次报告时,没有亲自到达医疗现场,这是否存在过失。根据前文的判断规则,待命医生在接到一线值班医生的报告之后,未必一定亲自出诊,只有在根据报告的情况能够预见到具体的危险,却仍然轻率处理,不亲自出诊的情况下,才能够认定为严重不负责任。而在本案中,根据李建雪的报告,除了没有排尿之外,患者的生命体征没有出现明显异常;王玉兰针对患者的排尿问题,指示加快补液,医嘱得到执行后,产妇有尿排出,所报告的症状也消除了。如果没有证据表明有其他特殊的情节足以引起待命医生的警觉,仅根据上述事实,难以判定王玉兰接到第二次报告后不亲自达到医疗现场进行诊断属于“严重不负责任”。因此,笔者认为,检察机关不起诉王玉兰的决定是正确的。可以参照德国联邦普通法院1983年判决和罗香玲医疗事故案判决中对待命医生的责任认定。

本案中争议最大的是,李建雪在抢救产后出血的产妇的过程中是否严重不负责任。相对于待命医生王玉兰而言,李建雪是负责在第一时间作出处置、报告危险情况的一线值班医生。31日晚间,李建雪得知产妇术后宫缩欠佳、阴道持续出血的情况后,立即到产房进行了常规性处理,并报告王玉兰,又协助王玉兰顺利完成了手术。在第二天凌晨交接班时,发现产妇排尿量少,注射速尿针剂后症状没有改善的情况下,立即报告王玉兰,并按照王玉兰的指示采取了应对措施,直到排尿量增加才进行交接班,并对值班护士作了医嘱。在上述各个阶段,李建雪尽到了作为一线值班医生应尽的注意义务。

最有可能引发争论的是,31日晚产妇接受修复手术后,在产房接受观察这一期间内已经处于出血性休克状态,但是,李建雪没有意识到这一情况,因此,没有及时向上级医生报告;也因此在此后的治疗中给产妇静脉推了一支不利于出血性休克抢救、低血容量时不宜应用的速尿针剂。即使在客观上李建雪的处置的确有错误,但是,在认定其刑事责任时,必须证明李建雪应该认识到却因严重不负责任没有认识到产妇当时的危险状态。应用前文提出的判断规则,是否“应该”认识到取决于以李建雪的能力和经验为前提,法律上能否期待其在当时的情况下有可能认识到产妇处于出血性休克状态。这有赖于控辩双方的取证,如果没有证据证明,已经出现了明显的足以让像李建雪一样的在一线值班的医生觉察到危险的症状,或者李建雪在值班期间擅离职守或其他不慎重的原因而导致没有预见到上述危险的,就不宜追究李建雪的刑事责任。参照前文所举的德国联邦普通法院1983年判决案件和日本下级法院判决案件,两案中,一线值班医生的确因为自身能力或经验的不足没能像一名有经验的医生一样作出正确的判断,但是法院并没有因此而追究其刑法上的过失责任,其中的根据对于我们判定李建雪的罪责有参考价值。

结语

医疗资源配置的空间性差别和时间性差别客观存在,因此,要求医疗方随时随地都提供最理想的医疗服务过分严苛,也不现实。法律在设定医疗上的注意义务时,核心问题是,如何合理分配上述差别带来的风险。

针对医疗资源配置的空间性差别,法律原则上科处给医疗方与其实际拥有的医疗资源相应的注意义务。并且,从保护患者的角度出发,设定了医疗水平的最低标准,因为这一标准的设定是以医疗资源配置的绝对可能性为前提的,因此,对于医疗方而言也不是过于苛刻的要求。为了消除医疗资源配置的空间性差距对医疗质量的影响,进一步科处给医疗方转院义务。这一义务的科处以对转院必要性的认识、转院的可能性和操作的容易性为前提,因此,也不至于给医疗方带来过重的负担。无论上述哪一种情况,为了构成医疗事故罪,要求医务人员必须有可能认识到医疗资源配置的重大不足以及在这种状态下继续实施治疗或不及时安排患者转院所伴随的具体危险,换言之,原则上有认识的冒险行为是处罚的必要条件。只有在紧急医疗和医疗资源配置绝对不足这两种情况下,有认识的冒险行为才可以得到允许,医疗资源配置不足导致诊疗失败的风险由患者方承担。

自然资源考察报告篇7

一、现实问题

(一)土地执法手段单一、缺少强制措施

现行的土地管理法律法规未赋予土地行政主管部门的强制执法手段,对于违法行为,即使土地行政主管部门做出了处罚决定,当事人如不主动履行,土地行政主管部门只有申请法院强制执行。而法院处于复议期间和土地诉讼期间,一般不予强制执行,这个期间大多是几个月,土地执法行政主管部门面对这种违法行为往往束手无策。

(二)土地执法力量薄弱、执法经费不足,土地执法水平受执法者素质影响

基层土地执法力量薄弱,执法经费严重不足,已经成为阻碍基层土地执法工作的重要因素。在不少基层国土所,虽然有执法的决心和信心,但是却由于人员编制少,执法经费不足,使执法的效果大打折扣。基层土地执法者的素质以及受其影响的土地执法的水平也是土地执法工作的重要阻碍。土地执法是一项综合性较强的工作,要处理好土地违法案件,不仅要求执法人员具有较高的法律知识,而且要求执法人员有较高的协调能力,并且熟悉其他相关知识。不少基层执法人员素质较低,他们对法律法规学习不深、掌握不透,而且缺少必要的专业知识。在处理案件时定性不准,适用法律不当,或者处罚程序不合法,越权处罚,严重损害执法队伍的形象。常有土地土地主管部门被告上法庭并败诉的事例见诸报端,往往正是由于执法人员素质低下,执法水平低劣所造成的后果。还有的基层土地执法人员目无法纪或经不起时间的考验,以情易法、办人情案、贪污受贿、执法违法、执法犯法,利用手中的法律武器谋取私利,吃拿卡要,不仅损害了国土资源部门的形象,也损害了法律的尊严。

(三)职责不清,缺乏配合,行政干预仍然存在

土地执法是全方位、多层次的社会管理工程,涉及社会各领域,涉及政府各层次,所以土地执法不但要求与司法机关密切配合,而且要求与行政机关的相互配合和协调,“发展是硬道理”,作为基层政府发展地方经济、造福地方百姓,本无可厚非。但是一些基层领导片面追求经济目标的增长,不能正确处理长远利益与眼前利益局部利益的关系,置法律于不顾,以言代法、以权代法,粗预土地行政执法工作,加之现行管理体制深层次问题的影响,造成土地执法机关调查难、处理难、执行更难。原来一些较为重大的土地违法案件,刚立案时不少领导的电话、条子就纷纷而至,使得具体办案人员无所适从,一面是法律,一面是地方领导或顶头上司,考虑自己的今后的工作、生活,不得不以牺牲法律来平衡,一些地方以招商引资为名,以牺牲土地为代价招商,大量浪费土地。

二、对策研究

基层土地执法难、土地违法案件执行难早已是一种普遍的社会现象,要从根本上改变这一状况,进一步推进土地执法监察工作,必须调动各个方面的力量,提高全社会共同参与的积极性,同时还必须做到:

(一)领导重视健全机构强化国土资源执法监察职能到位

多年来的执法监察工作实践,我们体会到加强领导,健全机构,职能到位是做好国土资源执法监察工作的基础。在这方面,各级政府部门要特别重视,局长要亲自抓,上下形成合力,才能强有力地推动工作的开展。一是要建立国土资源执法监察局,政府成立创建执法模范领导小组,人大每年开展一次土地执法检查,两次听取执法工作汇报,并不定期的检查国土资源法律,法规的贯彻情况。二是将依法监察、严格执法纳入国土资源管理的重要议事日程,定期分析和研究监察整体状况,及时解决所存在的问题。三是加强机构建设,系统内部进行机构改革,要重新整合执法资源,理顺监察管理体制,在机构设置上,将原来的三个股室合并,重新成立执法监察股、执法监察队和办公室;在人员配备上,对原有执法人员进行调整,进一步充实力量,并重点加强巡查监察力量;在职能划分上,进一步区分职能,监察股主负责违法案件的查处与案卷的审核;监察大队主要负责违法行为的动态巡查与违法苗头的制止;办公室主要负责国土资源案件的接待及办理工作。

其次,执法监察工作应在县、乡、村分别设立执法监察的组织,聘请监察员、联络员、违法案件举报员,作为防范和制止各种违法案件的前防线。国土局与各乡镇国土所签订监察职责责任书,形成了一级抓一级,层层抓落实的工作机制。

(二)加大土地普法宣传力度,提高公民尤其是领导的法律意识

加强土地法律法规的普法教育,可以从源头上减少土地违法案件,促进经济的繁荣和社会的安定。目前,社会上仍然有不少土地管理法盲存在,特别是有部分领导干部,对土地管理法制观念和法律意识也十分淡薄。因此,我们基层土地执法监察人员在履行土地执法监察工作的同时,还要加强对土地管理法律的宣传工作,让广大市民了解我国土地国情国策、法律法规的内容,知道什么应该做,什么不应该做,提高广大市民尤其是领导干部遵守法律的自觉性,维护法律的尊严。

(三)密切土地执法机关之间的配合、建议联合执法的机制

土地行政主管部门不仅要密切与公、检、法的配合,还要加强与其他土地执法机关之间的配合与协调工作,监察部门对违反国土资源法律法规的重大案件一查到底,积极配合人民法院做好土地违法案件的审理、执行工作。基层国土行政执法人员更要通过认真研究法律、法规,寻找其中的契合点,协调各职能部门之间的执法力量,克服单打独斗的不利局面,与公安、司法部门建立一定形式的联系制度或土地联合执法机构,联合执法,解决一些长期积压的难题,提高执法效果。

(四)提供必要的人员和物质保障,加强执法人员的培训、提高执法水平

人、财、物是土地执法中必不可少的,任何一项的欠缺,都会成为影响土地执法的重要因素。因此,政府部门应该充分保证土地执法的人员编制、经费、办公场所和必要的设备,架筑合理的人才结构、配置交通工具、执法装备、调查取证设备等。同时还应该解决基层执法人员的实际困难,充分调动其积极性,使其安心于执法工作。具备强有力的物质保障,还必须加强执法人员的教育和培训工作。一是加强土地执法监察人员社会主义民主与法制的理论基础知识教育,树立执法为民的“公仆”意识。二是加强执法监察人员的政治责任感教育,使每一位执法人员充分认识到依法履行职责在整个土地管理过程中的重要地位,自觉做到政治坚定、勤政廉政。三是实行多层次、多渠道、多种形式的培训,结合竞争上岗制度,打造一支纪律严明、业务过硬、执法公正的基层土地执法队伍,使之与经济发展要求相匹配。国土资源执法监察工作直接关系到当事人的切身利益,关系到国土资源执法监察土地主管部门在人民群众心目中的威望。因次,法律要求国土资源执法人员必须具备一定的法律文化素质,具备较高的语言表达和文字能力,能熟练操作电子计算机等现代化办公设备处理文件资料和分析图件。此外,国土执法监察人员还必须精通国土资源执法监察业务,熟读掌握土地违法案件的立案、审理、查证、处理、执行、形成司法文书、立卷归档等全套工作中的基本程序,并能在实践中灵活运用。

(五)从事国土资源执法监察工作的人员要熟悉法律、精通业务,严格执法,程序规范。

我们在查处违法案件中,要严格依照《行政处罚法》规定的程序办案,在办案过程中,八个程序缺一不可。一是受理。受理案件的来源主要是动态巡查案件,信息员上报案件及渠道举报案件,对所有案件我们都要认真梳理登记,并进行核实,受理要由耕保和地籍核实,在由基层所人员和监察人员现场核实,对属实的填写登记表,进入第二个程序;二是立案。对受理后认为需立案的案件,由受理人填写呈报表,监察队长和主管局长签字责成专人立案调查,并限期办结;三是调查取证。此阶段是案件处理的关键环节,工作中我们要从严把握和操作,不要放过任何一个细微证据过程中,首先向被调查人出示土地管理检查证件明示身份,其次是全面,客观、公正的调查案件所涉及的人和事,广泛收集与案件有关联对案件事实有证明力的证据,包括书证,物证及当事人陈述、鉴定结论、拍照、勘验笔录等,现场勘验要精确,重大案件要由测绘部门实际丈量,再次调查结束后,依据调查结果,办案人员撰写调查报告,执法监察局听取汇报和研究后,对事实不清,证据不足的进一步调查补证,事实清楚的,提请局案件审理委员会研究决定;四是告知(听证)。在对违法案件拟定处罚后,将作出处罚决定的事实、理由和依据告知当事人,并告知当事人享有的陈述和申辩权利。对当事人不进行申辩也不陈述的在下达决定前,对当事人如何处罚告知当事人有听证的权利。在送达告知听证3日后当事人放弃听证的,依法下达处罚决定;五是土地处罚。对国土资源违法案件,经过立案、调查、取证等一般程序后,根据其违法事实,证据和相关法律、法规对违法行为实施土地处罚,将被处罚单位的基本情况,法定代表人的基本情况,认定的违法事实,土地处罚依据土地处罚的内容,诉期、诉权等内容形式法律文书,加盖土地公章;六是送达。依法作出的《国土资源违法案件土地处罚决定书》在规定的期限内送达当事人,送达时,让当事人在《国土资源公文送达回证》上签字,注明签收日期,当事人不在的,交同住的成年家属或者所在单位签收,当事人拒绝接收的,邀请有关基层组织或所在单位的到场,说明情况,在送达回证上注明拒收事由和日期,由送达人和见证人签名盖章,把送达的文书留在当事人的住所或收发部门,即视为送达;七是执行。《违法案件土地处罚决定书》作出并依法送达后,当事人必须在规定的期内予以履行,当事人不及时履行情况进行记录,同时做好案件移交工作,(1)没收财物的移交国有资产管理局(2)涉及追究土地责任的移交纪检、监察机关(3)涉及触犯刑法的移交公安或检察机关;八是结案。案件处理结束后,要将整个案件处理过程中形成的文书,材料进行整理,其一是收集案件处理情况;其二是提出结案报告;其三是备案;其四是归档。由办案人员将整个办案过程中形成的文字、图片、照片等材料及各种法律文书逐一整理,装订成卷,按档案管理要求归档。

自然资源考察报告篇8

[关键词]煤田勘查 勘查工作 问题

[中图分类号] P641.4+61 [文献码] B [文章编号] 1000-405X(2014)-3-153-2

1《煤、泥炭地质勘查规范》要注意的问题

1.1明确每个勘察阶段的基本任务和内容

一般情况下,我们将煤田勘查划分为预查、普查、详查、勘探四个阶段,由于每个阶段的勘察内容和任务不同,因此每个阶段的工作程度,对于煤田勘察的水文、地质要求也不同,在进行勘查工作前,要明确每个阶段的主要勘察内容。比如在煤炭的普查阶段,要对于煤田的基本地质形态和构造结构进行初步的估计和调查。在详查阶段则需要对于煤田的基本形态进行查明,控制可能影响井田划分的构造,评价构造复杂程度。

1.2先期开采地段与初期采区的划分

根据《煤、泥炭地质勘查规范》,我们需要对先期开采地段与初期采区进行划分。所谓先期开采地段,是指已经满足煤田矿井设计的生产能力和相关的服务能力的开采区域。而初期采取是指已经具备了开采要求和能力,最早开发的矿区或是我们所说的首采区。

1.3选择钻探工程基本间距的要求

(1)认真研究井田的构造复杂程度与煤层稳定程度,按其中勘查难度较大的一个因素,选择井田钻探工程基本线距。

(2)构造复杂程度类型的划分,原则上以井田为单位,当井田内的不同地段有显著差异时,应当根据实际情况区别对待。

(3)当一个井田内有两种或两种以上煤层稳定主要程度类型时,应以资源量或厚度占优势的那一部分煤层稳定类型,选择基本线路。(也就是主采煤层)。

(4)基本线距和工程密度只能反映对地质情况的揭露程度,而不可能反映地质工作的研究程度。所以,在确定块段资源储量类别时,必须在一定的基本线距和工程密度的基础上,经过充分的分析研究,根据块段的地质条件,按对类别条件的满足程度划分资源储量类别,绝不能机械地按基本线距来划分各类别资源储量。

(5)在普查阶段一般按“控制的”钻探工程基本线距扩大一倍,圈定为“推断的”资源量。

2勘查地质设计编制中应注意的问题

2.1编制勘查设计的准备

(1)煤田的勘察工作一般分为两种性质的勘察,一种是国家组织的专门勘察,一种是投资企业对于已经承包的矿区的一种勘察,后者的勘查必须了解投资者勘察的主要目标以及勘察的重点,在这个基础上采取相应的勘察手段对煤田进行勘察,但在勘察过程中要符合相关的工作方法、技术手段以及质量技术勘测标准,对于勘察的费用要进行合理的控制。

(2)在对煤田勘察之前,要对于将要进行煤田或是矿区的相关的地质材料、勘查区地质资料和以往勘查工作成果等进行收集和总结,再结合附近矿区的地质环境进行综合评定和分析,做好勘察设计的资料准备工作。

(3)负责勘查设计编制工作的部门要明确部门职责,合理分配任务,设计主编人员要做好领导和指导工作,深入矿区进行调查,对于所要勘察的区域要做到最大程度的了解,包括地形、地质情况等等,并做好相关的地质评价工作,这样既可以有效的保证勘察工作的顺利进行,在一定程度上还可以保障勘察人员的生命财产安全。

(4)在勘察工作之前,设计主编人员必须与勘查项目投资者和煤矿设计和生产建设部门取得联系,以便更好地了解煤矿建设的各项具体规划和设计意图。

2.2做好原始材料的全面、细致的审查工作

所谓“三边工作”是指在媒田的勘察过程中,“边勘查施工,边分析研究资料,边调整修改设计方案”,做好地质的“三边”工作可以有效的保证勘察效果,但是做好“三边”工作的基础就是对各种原始材料进行全面、细致的审查。

(1)在对煤田进行勘察工作之前,需要对于勘察区做好相关的资料准备工作,对于矿区做好基本的地质构造评价工作。同时要根据地质条件选取适当的勘测技术手段。目前我国现有的煤田普查与勘探的技术手段主要有遥感地质调查、地质填图、坑探工程、钻探工程、地球物理勘探五种勘探手段。每一种技术手段都有其适应的条件和优缺点,这需要根据实际情况而定。

(2)对于勘察工作中已经记录的矿井基本现象以及勘察数据记录等要做好及时的检查,要保证一手资料的准确、全面,对于勘察过程中的所制作的勘察设计图要符合《煤田地质填图规程》的相关要求。

(3)对于勘察工作开展过程中所涉及的工程测量方法与精度、钻探工程原始记录和岩芯鉴定、测井质量、各类样品以及地质孔的抽水检测等都需要符合相关规范和标准。

2.3地质资料的编录与整理

地质资料的编录和整理是对勘察结果的一种总结,也是对勘察资料的一个整理的过程。它主要包括对于动态图表、基础图表、专题研究图表三大类的编录和整理内容。其中的动态图表主要包括地质调度图、采样点分布图、施工动态表等基本内容,它们都是勘察过程中所必需的材料或是勘察结果的一种表达形式,比如通过地质调度图,我们可以充分的了解和掌握施工顺序、进度、和质量情况,并将地形、地质情况简化,有效的指导了勘查工作的顺利进行。当然对于煤田勘察这样一个复杂而又难度较大的工作,需要编录与整理的地质材料还有很多,但是系统、全面、准确一直是我们所追求的。

3报告编制要注意的问题

在勘查中要严格注意各项工作质量,地质勘查报告按规范要求进行编制,勘查报告必须客观、真实、准确的反映勘查工作所取得的各项和成果,编写内容和重点符合规范规程的要求。以下将简要论述在地质勘查报告编制中主要的几种常见问题。

(1)报告名称主要包括三个要素:即地名、矿种、阶段。名称一定要简明清楚。它的基本格式是:省(市、自治区)县(市、旗或煤田)矿区(井田、勘查区)煤炭(勘查阶段名称)报告。

(2)要注意报告开头的400字的摘要。根据新要求,新规定,各类资源储量报告均应在报告正文的开头加附不超过400字左右的文字摘要,这点需要引起我们的注意。摘要内容应该具有宏观性、总结性,能够简洁明了的总结每一次的勘查任务。

(3)在勘查报告正式编制前,报告编写负责人要结合勘查区实际及勘查阶段的要求,在充分考虑地质勘查、设计、建设生产和相关部门意见的基础上,拟定切合实际的报告编写提纲。

(4)勘查报告的目的任务要简单清晰,位置、交通及矿权设置情况要简要清楚。勘查区或井田与最近县(市)的方位角度、直距,行政区划、经纬度要标记清楚,并列出各勘查许可证范围坐标,列出合并后勘查区范围坐标,勘探报告还要列出井田范围拐点坐标。

(5)报告编制工作前会对勘察的工作进行验收,验收中发现重大问题的,要在编制报告前予以解决。没有经过野外工作验收的,不能进行报告编制阶段。组织在对勘查区工作程度和基础资料质量的验收过程中要出具书面验收意见。

(6)以往地质工作表述煤田发现到本次勘查期间进行的地质勘查工作。地质报告的评审备案情况,主要工作量、质量、主要成果、存在主要问题等。在前期报告基础上提高勘查程度的本次勘查工作,一定要注意表述前期勘查工作的勘查类型和依据。

(7)报告中所涉及勘查工作的总结部分或评述部分要具体、全面,不能太笼统,要符合相关的规范要求,保证报告的质量。要有能够反映质量的具体数据,例如钻探工程质量,煤芯长度和重量采取率等,按钻孔验收标准进行逐项评价,可列表。还要综合评价,对于不合格煤层点或废孔位置分布位置要表述清楚,是在什么类别资源量区均要表述清楚。

4结语

煤炭资源越来越少,煤田开发一个少一个,而煤田地质勘察越不能丝毫懈怠,勘察的手段也在日益多样化,科学化,科技的应用程度再也不断加深,因此我们采矿人要在不断增强自身素质的同时还要了解煤田勘查工作中应注意的问题,争取为企业、为社会交上一份满意的答卷。

参考文献

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[2] 张平,陈浩. 钟姑地区找矿远景及工作方法[J]. 现代矿业. 2010(12).

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[4] 王泽轩,赵明坤,尹世才. 通许找煤区构造特征及控煤构造样式浅析[J]. 中国煤炭地质. 2009(12).

自然资源考察报告篇9

[摘 要]:宽松的起诉资格是环境公民诉讼制度健康发展的前提。在以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中,确立宽松起诉资格要求顺应世界潮流,赋予非直接受害者以起诉资格,并可以借鉴集团诉讼的做法提起群体诉讼;其次要促进属事要素的发展,即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。以行政机关为被告的诉讼中,关键是拓宽传统法律规定的起诉资格,赋予可能受到不利影响的非行政相对人以起诉资格。此外,法律确立检察机关的公益诉讼的原告资格、允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中将更好地维护社会公共利益。 [关键词]:环境公民诉讼 EBR 集团诉讼 环境公民诉讼是指为了保护环境和自然资源免受破坏,任何公民可以依法对环境污染者、自然资源破坏者以及疏于监督管理的行政机关或者违法做出行政行为的行政机关向法院提起的诉讼。根据环境公民诉讼概念我们可以知道,环境公民诉讼的被告包括两类:一类是环境污染者、自然资源破坏者,另一类是不作为的或违法作为的行政机关。由此环境公民诉讼也分为两类:针对环境污染者、资源破坏者的诉讼和针对不作为或违法作为的行政机关的诉讼。由此我们可以看出,环境公民诉讼的原告方—“公民”的范围涵盖比较广,被诉对象的范围也较为广泛,环境公民诉讼的定义本身就暗含了诉讼参与人诉讼资格的宽松化。 起诉资格又称为起诉权,指个人或团体所享有的在法庭对他人,尤其对政府的行为提出控告的法律权利。在目前要想使环境公民诉讼健康发展,应该首先通过立法确定宽松的起诉资格,以保证更多的人可以提起环境诉讼,达到保护环境的目的。宽松起诉资格的确立对保护环境具有重大意义,表现在:宽松的起诉资格扩大了环境诉讼的原告范围,是环境公民诉讼健康发展的前提条件,是公平原则和预防为主原则的具体体现,而且有利于公众参与,并且符合国际潮流。原告资格的不断扩展使环境保护法发生了名副其实的革命。“行政法的历史,就是行政权利不断扩大的历史。”考察历史我们可以看到,西方各国对于环境侵权诉讼起诉资格方面,都经历了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的发展过程,起诉资格变化显著,“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”.“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起申诉,扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公众参与行政活动的一种表现。” 1994年2月15日,加拿大安大略省《环境权利法案》(EBR)生效。在EBR公布之前,那些旨在保护个人“环境权利”的立法,或者被认为是超级法律,可以解决一切问题,或者被看作是某些基本原则的含糊阐述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的权利给致力于环境保护的公民个人。为了保证这些权利和权力受到尊重,该法案也规定了政府部门在行动上必须遵守的最低规则,并保证在他们控制之下的法规的履行。EBR的公布被视为环境决策的新纪元,因为它提供给公众更多的获知政府在环境方面活动的机会。EBR不仅为公众的环境权利提供更多保障,而且要求相关部门公开决策过程以获取更大的公众监督,并确立了宽松的起诉资格。本文在国内首次较为全面介绍《环境权利法案》在宽松起诉资格方面的先进做法并以之为借镜,为完善我国在环境公民诉讼起诉资格方面的立法提出建议,以期能更好地保障公民的环境权益,促进环境保护运动的发展。 二、 加拿大 安大略省《环境权利法案》关于环境公民诉讼起诉资格的规定 EBR 通过很多途径给公众起诉的机会。EBR第2条(3)为了实现2.(1)和2.的目标而提供“公众为保护环境向法庭提出控告的更多的机会”。这条规定具体体现在:首先,EBR提供进行调查申请的权利,如果该调查申请是正当的,可能导致部门会展开此项调查,进而站在你的立场上提出诉讼。根据EBR第61 条(1)“考察申请”(application for review):任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除,那么他们可以要求环境专员进行考察。根据EBR第71条(1)“调查申请” (application for investigation):任何两个安大略省居民如果认为受EBR约束的法律、规章、政策或文件被违反了可要求展开调查。1999年加拿大《环境保护法》也有类似规定,任何年满8周岁的加拿大公民都有权针对违法行为提出调查申请,要求环境部长对被指控环境违法的行为展开调查。部长必须对指控行为进行调查,并把调查结果反馈给申请者。第二,EBR创造了新的诉权,当某人没按法律行事导致公共资源受到破坏或即将受到破坏,而政府又没有采取行动时,公众可以去法庭提起诉讼。第三,EBR排除了对公共妨害行为(public nuisance)诉讼的障碍。仅仅因为受到的伤害和其他公众个人受到的伤害是一样的就被拒绝司法的情况将不再出现。第四,EBR提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。 以上具体规定与我国的法律相比有些不同,很有特色,表现在:(1)在安大略省提出考察申请和调查申请有最低人数限制,必须两人以上。而且安大略省公民出于保护环境的目的,可以对抽象行政行为进行考察。被考察的法律、规章、政策、文件必须要有“公共利益”,标准就是法律、规章、政策或文件是在申请书提交之日起前5年内颁布和实施。EBR确立公众为保护公共利益而起诉的权利,我们国家法律规定原告为直接利害关系人或认为自身利益受到侵害的人,没有赋予公众对公共利益提起诉讼的起诉资格。(3)根据加拿大《环境保护法》,如果环境部长未在法定时间内进行调查或者没有做出合理反应,或者已经出现了重大环境损害,报告者的控告对象是违反环境保护的人,而不是政府。这不象我国的针对行政不作为提起的是行政诉讼,被告是行政机关。(4)EBR第86条(1)规定,根据第84条提起的诉讼中的原告在把诉讼主张告知第一被告之日起10日内把诉讼主张告知首席检察官(general attorney)。首席检察官的权利包括诉讼中向法庭提供证据及发表意见、对判决要求上诉,并在上诉中提供证据及发表意见。在我们国家检察机关只在刑事公诉中参与 到具体诉讼中,在其它的诉讼活动中只是作为局外的监督者,没有提供证据、发表意见、甚至上诉的权利。 EBR 所确立的环境诉讼制度既包括私益诉讼也包括公益诉讼。EBR所创造的权利没有减少任何已经存在的权利,它仅仅主张或扩大了现存的法定权利。也就是说,EBR在确认可以因为自身的人身或财产受到损害而起诉的基础上,加入了公益诉讼的内容。在此笔者对EBR关于公益诉讼中起诉资格的规定作简单介绍。 (一)破坏公共资源诉讼的起诉资格 在EBR公布前,一个人不能因他人破坏了公共资源而起诉他,除非此人的行为侵犯了个人的健康或财产或导致某种直接的经济损失。甚至当人们或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时,依然会有一些障碍排除法庭诉讼。 根据EBR第84条,任何安大略省居民在某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种违反已经或即将对安大略省的公共资源带来严重破坏时可提起诉讼。EBR第84条(8)规定,原告要承担证明被告已经或即将对对安大略省公共资源造成破坏的行为属于违反既定法律、文件的行为,即要证明被告行为的违法性。 从第84条的规定可以看出,EBR确认了公民环境诉讼的主体是任何安大略省居民,被诉对象是公共资源的破坏者。本条没有要求必须在损害发生后才可以诉讼,而是规定发现某人的违法行为即将对公共资源造成破坏时就可以起诉。与加拿大法律渊源颇深的美国环境法律也规定,以污染源为被告公民诉讼必须以被告行为违法为前提,而且不论被告的违法行为已经违法、正在违法或即将违法都可以起诉。美国法院在查斯皮克海和自然资源保护协会诉格威尔特尼的司法解释中重申了这一原则.这样做有效的防止了严重破坏公共资源行为的发生。但是根据这项权利,个人为了保护公共资源而起诉,也许不会从中得到个人所得或损害补偿。 (二)公共妨害行为诉讼确认的起诉资格 在加拿大法律体系中,公民可以在法庭上对任何损害其财产或健康的人提起诉讼。根据环境法律,如果有人侵犯了公民的健康或财产并且符合其它诉讼必要条件,一项诉讼可能就会产生。在过去的案例中,被告行为损害了公众利益,如果被认为是“公众权利侵犯”(public wrong)而不是“个人权利侵犯” (private wrong),私人诉讼可能不被允许。公共妨害行为曾被定义为:一种妨害行为范围如此广,作用是如此地没有差别,以至于一个个人根据自己的义务提起诉讼来阻止这个行为是不合理的,这应被看成是公众义务.通常法庭认为一个问题影响了一些财产和家庭可以看作是一件公共妨害行为,例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中,Romer L.J说:“任何妨害行为很大地影响了陛下臣民生活的舒适与方便,就被视为公共的妨害行为,这个妨害的范围可能一般限定于‘邻近地区’,但这个地区损害多少人才构成‘公共妨害行为’,在每个案件中都是一个问题,我认为不必要证明这个范围的每个人都受到伤害。”他还说,很多公共妨害行为不必找证人,对这个区域内居民造成的累积性影响已经证明了公共妨害行为的存在。换句话说,证明公共妨害行为的一个正常的、合法的途径就是证明有足够多的个人妨害行为。这项“公共妨害规则”(public nuisance rule)认为个人不能起诉,除非他们受到的损害是不同类的,或程度上有所不同。 EBR有效排除了公共妨害行为走向法庭的障碍。 EBR第103条认为,如果仅仅因为你不能显示你的伤害在程度上和方式上是不同的,通往法庭的门不会因此关上。只要你表明受到了经济的或身体的损失,按正常程序的诉讼可以继续。EBR的规定扩大了公共妨害行为诉讼原告的范围,个人因为公共妨害行为受到损害可以因此而诉讼,不必证明他受到的损害是不同类的或程度上有所不同,因此赋予了更多人以起诉的权利,体现了诉讼公平原则。由于环境污染多表现为公共妨害,因此公共妨害法在环境保护领域得到了广泛运用。EBR与美国侵权法和环境法的规定相比较而言,更有利于环境保护。从EBR第103条我们得知,在加拿大安大略省公众无论提起公共妨害损害赔偿诉讼还是禁止或消除公共妨害诉讼,都抛弃了“不同类型损害”原则,从而使更多的公众可以提起公共妨 害诉讼。 (三)集团诉讼确定的起诉资格 环境群体诉讼不是一种独立的诉讼类型,而只是与原告资格相关的一种方法和手段,这种方式可以在行政诉讼中采用,也可以适用于民事诉讼.提起环境侵权诉讼的成本非常高,而且诉讼时间长,很难预见提起诉讼所能获得的收益,因此很多个人受害者对于提起环境侵权诉讼往往是望而生畏。而且,同样的诉讼被反复提起也浪费司法资源,不符合效益原则。因此很多国家都规定了群体诉讼制度,允许共同受害人选出代表进行诉讼,结果及于所有共同利益人。对于群体诉讼,不同的国家群体诉讼的名称、形式有所不同。在英美法系国家是集团诉讼制度,在日本是选定当事人制度,在德国、法国、意大利等国是团体诉讼制度,在我们国家有代表人诉讼制度。 英美法系的集团诉讼制度由19世纪的英国衡平法发展而来。最初是为了保护消费者的权益,因为如果某人受到的损害比较小不够出庭资格时,可利用集团成员的人数和个人受损数目的乘积作为损害数值,从而满足了出庭资格的要求。现代集团诉讼制度成熟于20世纪60 年代,有其深刻的经济、社会根源。20世纪60年代资本主义大生产高速发展,加上资本主义生产带有盲目性,不注重环境与人类的和谐发展,导致现代化生产与人类生存环境的矛盾日益尖锐。在这个阶段,人们要求防治污染、保护环境的呼声比历史上任何时期都高,结果导致了环境法这个新兴的独立的法律部门的形成,并提出了环境权的主张。到六十年代后期,在强大的社会舆论推动下,环境权一度成为环境保护部门和法律部门议论、研究的中心议题,有关环境权的理论研究工作和立法工作也得到了很 大发展,在国际领域,一些环境保护的国际会议相继通过了有关环境权的原则宣言,在一些环境问题突出的国家,有关环境权的理论研究工作和立法工作取得了较大进展。在实体法方面,立法者在立法中增加了公害防治和环境保护的内容;在程序法方面,立法者对原来的集团诉讼制度予以补充和修改,使其适应环境保护的要求。 集团诉讼的显著特点是,法院对集团所做出的判决不仅对直接参加诉讼的集团成员具有约束力,而且对那些没有参加诉讼的主体,甚至那些根本没有想到要参加诉讼的主体都具有约束力。集团代表可以行使一切权利,包括和解和撤诉的权利。但是对于集团代表的权利也不是没有限制的,如美国法律规定集团代表及集团律师必须将拟议中的撤诉和和解方案依照法院指示的方式通知集团所有成员,接受成员监督。在分析加拿大、美国等英美法系国家的法律可以知道,法律对于“通知”的规定特别完备。这些国家的法律在规定一些事项的时候,非常注重事项的透明化,每一个重要步骤的做出都要求以法定的公开方式让利益相关人知晓,这对于我们国家的一些法律的制定有借鉴意义。 集团诉讼制度在解决原告方诉讼费用方面也有独特规定。根据加拿大《集团诉讼法》第32条的规定,集团成员不承担诉讼费用,美国的集团诉讼制度也有这样的规定,诉讼费用由集团代表和集团律师垫付。如果案件败诉,由集团代表和律师自己承担诉讼费用损失;如果胜诉,或原被告达成和解,集团一方一般可以获得数额客观的赔偿金,集团代表和律师可以收回垫付的费用,集团代表还可以获得一定的报酬。 根据19 92年的《集团诉讼法》 (Class Proceedings Act),在安大略提起集团诉讼成为可能。这意味着个人在法庭上不仅能代表他们自己的主张,而且可以代表本省所有的有相似主张的人。一个人与环境有关的个人损害诉讼可能会被公共妨害行为限制条件或排除,但他可援用集团诉讼法。集团诉讼“蕴涵着公共利益,但是本质上仍然是为了私人的利益,而且判决的效力亦局限于诉讼的实际实施人及其所代表人。” EBR保护公共资源的权利不能和集团诉讼法联系在一起,特别排除了集团诉讼法与新诉权的合作。但是如前所述,集团诉讼法和EBR的公共妨害条款有密切联系,它们结合使用更有利于环境诉讼的进行。 加拿大《集团诉讼法》第2条规定,一个群体中的一个或多个人可以代表群体的成员自法庭上提起诉讼。这个群体内的成员应该有“共同的问题” (common issues),因为这涉及到能否取得集团诉讼许可的问题。只有证明有“共同问题”,才能取得集团诉讼许可,否则就要作为单个诉讼来进行。“共同问题”是指:“(a)共同的但不必是同一的事实问题;(b)共同的但不必是同一的事实问题所引起的共同的但不必是同一的法律问题。”比如一个污染事故中的所有受害人,被认为是有共同的事实问题。结合EBR公共妨害条款我们可以看出,如果公共妨害行为对多个人造成的损害不是共同的,那么提起集团诉讼就不被认可,受害者必须自己提起诉讼。但是如果公共妨害行为对多个人造成的损害是共同的,这样诉讼就可以依据集团诉讼法提起,节省了诉讼成本。 有学者认为群体环境诉讼中侵害的是“某一社会群体的集体环境利益,而不是直接损害某个人的私人利益”,对此我不敢苟同。经过考察,我认为在群体环境诉讼中,受到侵害的利益应该是很多个人的利益,而不是“公益”。法律程序设立群体诉讼制度,本意不是为了保护公共利益,而是为了满足起诉资格,使更多的受害个体能参与到诉讼中,保护的是多个个体的私人利益的集合。群体环境诉讼与公共妨害行为诉讼是不同的,这一点在前面已有说明,不再赘述。 现代环境污染破坏往往会损害到众多个体的利益,实行集团诉讼可以使许多潜在的诉讼合并为一个诉讼,有利于提高诉讼效率,节约诉讼资源。在一个社会中,大量的完全独立于政府的利益群体的存在,不仅可以有效的制约政府的行为,防止公权力的肆意和滥用,而且可以更好地保护社会不同群体的利益。在美国等国家,社会团体提起集团诉讼的例子很普遍。英美自由主义的真正理想并不是使个人与国家的关系直接化,而是要建立“社群式的自由”[11]. (四)赋予第三方上诉的权利 安大略省的环境上诉机构(Environmental Appeal Board)由《环境保护法》(EPA)的条件确立,2000年晚些时候,安大略政府实施《环境回顾法庭法案》(Environmental Review Tribunal Act),该法案对环境上诉机构的权利作了轻微改动,并把该机构的名称改为环境回顾法庭(ERT)。在《环境保护法》(EPA)和《安大略省水资源法》(OWRA)中,对主管决定上诉的权利仅限于文件或命令中指定的人,第三方无上诉权,但是第三方可以在文件所有者或项目提议人上诉后经环境上诉机构的批准加入进来。EBR第47条(7)指出:为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益,上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中,不论是否作为其中一方。这个规定授予了第三方上诉权,扩大了公众参与的权利。 因为部门决定批准前要对三级文件[12]进行听证,所以EBR下上诉申请批准只针对一、二级文件。任何安大略省居民可以寻求允许或许可(leave),从 而对是否批准一级、二级文件的决定进行上诉。如果获得这项许可,那么一项全面的上诉因此而产生并提交到适当的法庭那里(这个法庭根据相关部门和立法的不同而不同)。上诉许可的申请必须符合一定的条件:①某人寻求上诉许可必须是因为他对这个决定感兴趣或有利益关系,先前在评论阶段的参与是对此事感兴趣的足够证据。②在EBR下这个文件是可上诉的,而且一开始就已经这样规定。这意味着公民可以根据法律已有的权利去对此决定上诉。③被上诉的决定必须受EBR下公众参与制度的约束。④第三方必须在决定通知在登记表上15天内寻求上诉。 由此我们知道EBR第47条(7)所说的“任何个人”是有条件的,必须对所参与的案件有一定利益关系 。第三方的利益与原告或被告的利益没有必要重合,也就是说,第三方不必把自己的诉权依附在原告或被告身上。这样规定是有现实意义的,法律也认可第三方的独立诉讼地位,允许他们在诉讼中主张自己的权益。如美国最高法院认为“即使原告能证明第三人所受到的侵害足以构成一个‘案件’或‘争端’,原告也只能主张自己的利益,不能把自己的要求建立在他人的权利和利益之上,否则诉讼将无止境,也不符合第三者的利益。”[13] 三、我国确立环境公民诉讼宽松起诉资格之探讨 通过考察加拿大安大略省《环境权利法案》以及其他国家的一些先进立法和实践,笔者认为在我国要实现环境公民诉讼的健康发展,应该借鉴它们的优秀做法,确立宽松的起诉资格。宽松起诉资格的确立须从两个方面来考虑,一是属人的要素,既有权起诉的人的范围的扩大;二是属事的因素,也就是受案范围的扩大。下面从区分环境公民诉讼的被告种类出发,来探讨宽松起诉资格的确立。 (一)以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼之起诉资格 以环境污染者、自然资源破坏者为被告的诉讼中,关键是顺应世界潮流,赋予非直接受害者以起诉资格,并可以借鉴集团诉讼的做法,提起群体诉讼;其次要促进属事要素的发展,即把环境利益纳入到“法律保护的利益”的范畴。 1、属人要素 在针对环境污染者、自然资源破坏者的诉讼中,公民的合法权益如果因为环境污染或自然资源破坏受到损害,可以依据《民事诉讼法》提起民事诉讼。《民事诉讼法》要求原告是“与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织”,这样的规定致使非直接受害者无法代表公众对致害人提起诉讼,这样就严重制约了公民环境诉讼的发展。孙巍先生指出“公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普遍呈现出放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现,这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。”[14] EBR关于第三人的上诉权利的规定,体现了这样一个原则,任何人只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系,不管这种利害关系是现实已经存在还是发生在将来,只要能证明有这种利益关系,他都可以作为第三方加入进来。所以我国应该借鉴EBR所确立的方法,扩大起诉资格主体的范围,原告不再限于直接利害关系人,任何人发现某人已经或即将要违反既定的法律或文件、而且这种 违反已经或即将严重污染环境或对公共资源带来严重破坏时可提起诉讼。这样规定的好处是赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利,在危害即将发生以前就采取有效的方式制止。 在具体的诉讼形式上,可以借鉴加拿大等国普遍采用的集团诉讼的做法,改良我国的诉讼代表人制度。集团诉讼和我国的诉讼代表人制度有点类似。我国《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条第3款规定:“同案原告5人以上,应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼;在制定期限内为选定的,人民法院可以依职权确定。”集团诉讼也是由一个或几个原告代表与他们有相似主张的人进行诉讼活动。但是而这还是有一定区别:(1)代表人诉讼中,权利人须向法院进行登记后才能参加到诉讼中;而集团诉讼,只要权利人在法院公告的期间内没有明示退出该集团,即视为参加了诉讼,而不必另行起诉,在规定时间内明确表示不参加诉讼的,将被法院排除在诉讼之外,诉讼结果对其没有约束力;代表人诉讼中,诉讼代表人的代表地位和权限是基于其他当事人明确授权或法院与多数人商定的;而集团诉讼则是以默示方法消极认可诉讼代表人的地位和权限,代表人可以不经过集团成员的授权即可代表全体成员向法院起诉;(3)代表人诉讼中,代表人诉讼的即判裁决对于未作登记的权利人仅有间接扩张力,即权利人另行起诉后,法院可裁定适用该裁决;而集团诉讼裁决的效力是直接扩张适用于所有未明示退出集团的成员。采用集团诉讼的方式,既可以节约诉讼成本又可以因为人数众多、影响面广引起社会广泛关注,收到良好的社会效益。 如果环境污染者、破坏者的行为触犯了刑律,社会危害性比较大,就应该按照刑事诉讼法的规定提起刑事诉讼,依法追究刑事责任。在刑事诉讼过程中,可以根据自己的受损情况提起附带民事诉讼。这时候,原告的资格非常明确,按照目前我的刑法及刑事诉讼法的规定,就是检察院。 2、属事要素 我国《民事诉讼法》明确规定只有直接利益的受害人才可以起诉。换句话说,只有主张侵害直接利益的诉讼事项才属于法院的受案范围。这为公民提起环境侵权诉讼设置了障碍。很多环境危害是“间接的”、“无形的”,如果这类侵害不属于法院要解决的“法律争端”,那么这些受害人就被排除在了法院的大门之外。很多国家理论上把诉的利益作扩大的解释,不再拘泥于法律上的利益,而是加强了对“反射性利益”的保护。环境权理论的发展使很多国家的环境诉讼实践出现了重大突破。一个重要表现就是有的国家已经把传统上认为是“反射性利益”的环境利益纳入到“受法律保护的利益”的范畴。我国是成文法系国家,“诉的利益”扩大化的原则不能由判例确立。但是我国的司法实践中,最高法院的解释在一定程度上起到了判例的作用,因此在相应立法不能马上修改的情况,最高法院应该针对这类问题做出司法解释,确认受害人可以基于“间接的”、“无形的”危害造成的损失向法院提起诉讼,在条件成熟的时候对法律做出修改。 (二)以行政机关为被告的诉讼之起诉资格 以行政机关为被告的诉讼,关键是拓宽传统法律规定的起诉资格,即不限于行政相对人可以起诉,对可能受到不利影响的非行政相对人也赋予其起诉资格。 对传统法律规定的起诉资 格,目前的任务就是借鉴国外先进的理论和实践,在原有的基础上进行拓展。这包括属人要素的拓展,即原告起诉资格的进一步放宽,也包括属事要素,即拓宽被诉事项的领域,使公民在受到侵害时有权主张诉的利益受损而提起诉讼。属人要素和属事要素配套发展,才能真正实现起诉资格的宽松化。 1、属人要素 在对不作为或违法作为的行政机关的诉讼中,公民、法人或其它组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为或不作为侵犯其合法权益,可以依据法律的规定提起行政诉讼,这类诉讼有学者称为“环境行政公益诉讼”。《行政诉讼法》要求只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具备提起行政诉讼的资格。行政机关不履行法定职责或违法行政的时候,非行政相对人也不能对行政机关提起诉讼,这样诉讼主体的范围非常小。环境行政诉讼中的具体行政行为往往是 “可能”影响到原告而不是“必然”影响。这里应该确认的一点是,对于“可能”受到影响的人也应该赋予起诉权。比如EBR就确定公民可以为保护公共利益而起诉,不必非得是行政相对人。当某人没有按照法律的规定行事导致公共资源已经或者即将遭到破坏而政府没有采取行动时,公民可以到法院起诉。所以我们国家有必要借鉴某些国家的做法,在立法中明确规定环境行政管理机关做出的具体行政行为如果损害的不是行政相对人的利益,而是与该具体行政行为有一定利害关系的公民、法人或其它组织的利益,这些受害者也有起诉资格。除了《行政诉讼法》的修改外,对于《环境保护法》第6条也要进一步完善,可以这样规定:“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,并有权向人民法院提起诉讼。” 不仅在以环境污染者、破坏者为被告的诉讼中提倡集团诉讼,在以行政机关为被告的诉讼中更应如此。加拿大、美国以及欧洲的一些国家,多以集团诉讼的方式提起环境公民诉讼,不仅收效显著,而且从法律意义上讲也是拓宽了环境公民诉讼的起诉资格。欧盟的环境立法和实践一直走在世界前列。一些国家,如瑞士等,已经通过立法赋予环境团体行政起诉权。我国也应该借鉴这些先进经验,赋予环保团体起诉资格。在以行政机关为被告的诉讼中,很多实际的受害者可能没有发现自己的权益受到侵犯,或者知道了不愿耗费金钱和精力参加诉讼。如果按照我们的代表人诉讼制度,这些不主动参加诉讼的人实际上就不会享受到胜诉后带来的福利。但是如果按照集团诉讼的做法,只要属于这个集团,除非声明退出该集团,否则就是该集团的一员,诉讼结果有直接的扩张力,影响到每一个集团成员。而且集团只要主张其自身或其成员属于或临近污染破坏影响的区域就有资格起诉。从这个意义上说,采用集团诉讼的形式进行诉讼也是宽松起诉资格确立的具体体现。 2、属事要素 目前按照我国《行政诉讼法》和《环境保护法》的有关规定,环境行政诉讼的受案范围只有六项,受案范围比较狭窄。随着环境权的发展,更多的法律法规会把环境权纳入其中。为了保障实体性环境权的实现,程序性环境权将越来越受到重视。其中,环境立法参与权、环境影响评价听证权、环境信息知悉权等权力如果受到侵害,也应该属于法院的受案范围。此外,公民在行使监督权过程中遇到问题也可以以诉讼的形式解决。比如环境监督诉讼针对环保机关履行义务不当而引起,即公民认为环境保护监督管理部门的具体项目有可能引起环境污染和破坏时,可以向人民法院提起诉讼。目前我们国家的法律对“公共利益”没有明确界定。“公共利益,应当包括国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的法律秩序等。”[15]税收管理、环境污染和破坏、国有资产流失、政策性垄断行为都应该纳入 公共利益的范畴。侵犯这些公共利益的案件都应该纳入行政诉讼的受案范围。 我们国家政府针对不特定人的文件属于抽象行政行为,按照现行的《行政诉讼法》,抽象行政行为是不可诉的。任何公民法人和其它组织都无法对行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼,而只能对依据这些法规、规章、命令做出的具体行政行为起诉。这种受案范围不利于对影响环境的行政行为进行司法干预。法规、规章、命令等对于环境造成的影响要比某个具体行政行为所造成的影响大得多,因此仅对具体的、个别的行政行为提起诉讼很难消除全面的、整体的对环境有害的影响,而且仅对某个行政行为进行司法干预可能造成重复诉讼,这样会浪费巨大的人力、物力和司法资源,而且可能在不同法院基于同样的诉因产生不同的诉讼结果,无法体现公正和效率原则。在美国的环保实践中,公众或环保团体发现,“把有限的精力、时间和经费花在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比取缔个别污染源更有意义”[16].在加拿大安大略省,EBR第61条规定任何两个安大略省居民出于保护环境的目的认为法律、规章、政策或文件应被制定、修改或废除,那么他们可以要求环境专员进行考察,环境专员考察后决定是否制定、修改或废除相关法律、规章、政策和文件。日本也出现过“制度诉讼”的案例,公民认为现行环境保护法律不利于环境利益的保护可以因此提起诉讼。因此我们国家立法应该借鉴外国的一些经验,扩大行政诉讼的受案范围,同时赋予公民对抽象行政行为有提起司法审查直至诉讼的权利。 (三)特殊的原告资格 除了拓宽常规的起诉资格以外,我们还应借鉴国外的先进作法,结合国内学者的理论先导和国内某些地区法院的司法实践,赋予非常规意义上的某些个人或组织起诉资格。 这里所提到的原告并非一般意义上进行行政诉讼的原告。目前在我国的司法实践中,检察机关作为原告提起环境行政诉讼已经有一些实例,但是法律没有明确规定。下文对这些特殊的原告资格作了探讨,并不主张马上在我国的立法和司法中得到体现,但是随着社会的发展和人们观念的改变,也许在将来的某一天这些原告起诉资格都会真正的出现在现实的诉讼中。 1、检察机关作为诉讼的原告 检察机关能否成为民事公益诉 讼中的原告?有学者认为检察机关不宜作为原告提起民事公益诉讼,“如果检察院要行使全面的法律监督权的话,也不要去起诉损害公益的行政管理相对人(民事公诉),而是要起诉行政管理者的不作为(行政公诉)。”我们国家目前的《检察院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等没有明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力,但是某些法律的规定可以看作是一定程度上民事公益诉讼权利的赋予,比如《刑事诉讼法》第77条规定:“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”,这可以认为检察院可以提起民事公益诉讼,但是范围狭窄,只能是在刑事诉讼中附带提起。 我认为应该赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利,在我国司法实践中已经有这样的例子,据统计全国提起的民事公诉案件已经有200多起[17].虽然目前立法没有民 事公诉的规定,但是回顾历史,我国立法有过这样的规定。1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》规定:检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国和社会与劳动人民有关之一切行政诉讼。1954年《最高人民检察院组织法》第4条规定:地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼和参加诉讼。[18] “实践证明,作为法律监督机关,由检察院对违反法律法规,侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼,实现对国家、社会公共利益的法律救济,实现保护和监督的统一,既符合宪法精神也符合我国的国情。”[19]亚里士多德曾说:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只关心到其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顾。”检察机关是国家法律监督机关,依法对国家法律的执行和实施进行监督。公民、法人和其它组织对公共利益的关注要比私人利益少,而且环境诉讼成本比较高、周期长,私人一般不愿提起诉讼。检察机关可以担负起公共利益维护者的职责,在法律中确立检察机关对公益诉讼的原告资格将更好的维护社会公共利益。 考察很多国家的立法和司法实践后发现,“检察机关代表公益参与民事行政诉讼,是世界上绝大多数国家和地区的普遍做法”[20].比如根据EBR等法律,在加拿大首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见,对判决要求上诉,并可在上诉过程中提供证据和发表意见,充分参与到了具体诉讼之中,首席检察官几乎拥有基本当事人的所有诉讼权利。法国是世界上最早规定检察机关提起民事诉讼的国家,检察院作为国家和社会利益的代表,有权以主当事人(即原告)的身份提起诉讼或以从当事人的身份参与诉讼。在德国和日本确立了“公共利益代表人”制度,检察官对于无效婚姻、禁治产案件等可以提起诉讼。在英国,检察总长代表国王,有权阻止一切违法行为。检察长对于涉及皇室利益等四类民事案件以必要当事人身份参加诉讼,对公共机构的越权行为损害公民权益和社会权益的行政案件,检察长可以随时参与诉讼。在美国,检察长是政府的代表,有权对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起诉讼。 考虑到我们的立法及实践情况,可以由最高法院检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的案例,并做出相应的司法解释,在条件成熟后,修改相应的法律,正式确立检察机关提起环境公益诉讼的权利。这样在立法上确认检察机关提起环境公民诉讼的起诉资格,为预防环境危害的发生加上重重的筹码。 2、第三方的诉讼资格 我国民事诉讼法规定,第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的有独立的请求权,或者虽然没有独立的请求权,但与案件的处理结果有法律上的利害关系,而参加到正在进行的诉讼中去的人。第三人分为有独立请求权的第三人和无独立请求的第三人。在环境民事诉讼中,第三人可以依法参与到正在进行的诉讼中去。但是最高法院1994年12月颁布的《关于在经济审判工作中严格执行〈中国人民共和国民事诉讼法〉的若干规定》对无独立请求权第三人的范围作了明确界定,下列人员不得作为无独立请求权第三人:第一条即与原被告双方争议的诉讼标的无直接牵连和不负有返还或者赔偿等义务的人。这里还是限定了与原被告争议的诉讼标的要有 “直接牵连”,这样就限定了一些公民参与到诉讼中去。 EBR一个重要的进步就是赋予第三方上诉权,为了公平、充分地体现个人、公共及政府利益,上诉机构允许任何个人参与到上诉申请中,不论是否作为其中一方。这个上诉权是针对政府的文件进行的。在法国“第 三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到损害时,也可提起越权之诉,如法律规定担任某职位必须具有某种毕业证书,则有此证书的人可以提起越权之诉。”[21]台湾地区的法律明确规定,人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,任何人可以提起行政诉讼。学者们考察发现诉的利益经历了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的发展过程。因此在一个诉讼中,诉的利益不仅与原告和被告有关,还可能直接或间接地关系到第三人的利益。因此,我国的立法应该放宽对第三人的认定标准,允许与诉讼标的有间接利益的人也可以参与到正在进行的诉讼中,这样可以节约诉讼资源,也可以保障更多公民的诉讼权利。 四、结束语 需要说明的是,我们采取宽松的起诉资格,并不意味着任何人可以随意起诉。比如EBR认为起诉的先决条件是申请进行违法调查,只有在合理的时间里没有收到回应或收到不合理的回应才可以起诉。我国台湾地区也有类似规定。1999年的1月20日修改的《空气污染防治法》在第74条增加了公民诉讼条款,公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时,受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容,以书面告知主管机关。主管机关与书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,人民得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院起诉,请求判令执行。同年七月修改的《废弃物管理法》第34 条也规定了类似的公民诉讼条款。所以我们在确认宽松的起诉资格的同时,也要对原告限定一定的条件。公民可以在提起环境公民诉讼之前,先就环境 利益受损的事实向有关机关进行检举、控告,请求行政主管机关及时纠正或制止,如果行政机关怠于履行法定职责或损害环境利益的行为不能有效制止的时候,公民可以提起环境公民诉讼。发生环境行政纠纷时,应确立行政先行处理原则,明确环境纠纷的行政处理前置与司法终局裁决结合的解决机制。行政处理是行政机关站在调解人的立场,出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。陈泉生先生认为,由于行政处理具有一些胜过司法诉讼的优点,从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势[22].我国的行政处理只有行政调解一种,调解协议达成后,主持调解的行政机关不能强制执行,也不能申请法院强制执行,它只能依靠当事人自觉履行。我国有关法规和司法解释均有明确规定,对这种行政调解处理不服的,既不能申请行政复议,也不能提起行政诉讼。因此当事人不服调解结果的提起的诉讼只能以原纠纷为标的,提起民事赔偿诉讼,而不是行政诉讼。我国有必要借鉴上述日本的立法经验,并结合我国的具体情况,对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善,包括:制定《环境纠纷处理法》,设立环境纠纷行政处理的机构,增加行政处理的方式,确立环境仲裁的法律地位。 环境侵权诉讼涉及面大,举证困难,原告需要花费大量时间和精力调查取证,高额的鉴定费用非一般人所能负担。如果因为诉讼成本过高而使公众而被拒之于法院大门之外,无异于迫使公众放弃了环境诉讼请求,这显然不利于环境的保护。所以我们国家立法上应该降低环境诉讼的费用,如在法国,当事人提起越权之诉时,预先不缴纳费用,败诉时再按标准收费,而且收费非常低廉。另外,鉴于公民提起环境诉讼是对环境的一种热爱和保护,因此提起环境公益诉讼的公民和组织应该得到奖励。 注释: [美]伯纳德。施瓦茨:《行政法》,群众出版社1986年版,转引自李桂英:《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》,《齐齐哈尔大学学报》2003年7月,第32页。 [美]伯纳德。施瓦茨:《行政法》,徐炳译,北京:群众出版社1986年版,第419页。 王名扬:《美国行政法》,北京:中国法制出版社1995年版,第618页,转引自胡宜奎:《行政诉讼原告资格的发展趋势》,《学海》2003年第3期,第136页。 叶俊荣:《环境政策与法律》,北京:中国政法大学出版社2003年版,第228页。 A.linden, Canadian Tort Law ,4thEd at p.493,Toronto:Butterworths, 1998. 宋波, 梁远:《西方国家环境群体诉讼之考察》,《北京行政学院学报》2003年第1期,第75页。 http://192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm 李艳芳:《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》,《中国人民大学学报》2003年第2期,第123页。 Class Proceedings Act, 1992,http://192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm 宋波 ,梁远:《西方国家环境群体诉讼之考察》,《北京行政学院学报》2003年第1期,第76页。 [11]季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第291页。 [12] EBR下有三类文件:一级文件要求最少30天的通知和评论期;二级文件要求申请人提供额外通知,如提供标志或在报纸上通知;三级文件要求在做出决定前有一个完整的公众听证程序(public hearing)。 [13]王名扬:《美国行政程序法》[M].北京:中国法制出版社,1997年版,第627页。转引自李艳芳:《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》,《中国人民大学学报》2003年第2期,第123页。 [14]孙巍:《环境公益诉讼的模式比较及立法构想》,载《2003年中国环境资源法学研讨会(年会)论文集》,第735页。 [15]李桂英:《关于是否设立公益诉讼类型问题的探讨》,《齐齐哈尔大学学报》2003年7月,第33页。 [16]李艳芳:《美国的公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》,《中国人民大学学报》2003年第2期,第126页。 [17] 1997年河南省方城县人民检察院首次代表国家针对国有资产流失提起诉讼;1997年山西运城市检察院在针对天马造纸厂厂长养军武重大环境污染行为提起刑事公诉的&nbs p; 同时,就公共饮用水受到污染附带提起民事公诉;1999年四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事诉讼的同时,就公共水源造成污染提起附带民事公诉;2002年浙江省浦江县检察院就恶意串标低价拍卖固有资产一案提起诉讼;2000年四川省泸州市检察机关提起刑事附带环境民事公诉并获得法院支持。 [18]别涛:《环境民事诉讼及其进展》,《法治与管理》2011年第7期,第20页。 [19]见《人民日报》2003年1月22日对湖南省岳阳县检察院位保护国有资产提起民事诉讼的报道评论。 [20]公益诉讼“课题组:《检察机关提起和参与民事行政公益诉讼资格探讨》,《华东政法学院学报》2011年第3期,第105页。 [21]刘善春:《行政诉讼价值论》,法律出版社1998年版,第171页。 [22]陈泉生:《论环境权的救济》,《法学评论》1999年第2期第115页。 胡凤霞

自然资源考察报告篇10

近些年来,我主要负责指导我校学生的青少年科技创新大赛、 “明天小小科学家”奖励活动及全国电脑动画制作活动,尽管取得了一些成绩,但参与的学生只是一少部分,大部分学生未能接受系统的科学研究训练,怎样处理好个别学生与多数学生科学活动的关系,以最大限度扩大学生科学探究活动作用的广度和深度,以及近期和长期的教育效应,是我思考较多的问题,也想通过本项科学探究活动的实施,以实现点面结合、近期与长期教育结合,真正体现我国现代素质教育思想。

新密位于省会郑州西南40公里处,总面积1001平方公里,属于“郑州半小时经济圈”内,已纳人大郑州建设规划。新密历史悠久,文化灿烂。早在8000多年前,我们的祖先就在这片富饶的土地上生息繁衍,人文始祖轩辕黄帝在此出生,立宫建殿、建都定国,开创了华夏一统基业,缔造了华夏五千年文明历史。西汉高祖刘邦始置密县,迄今已有2000余年。境内名胜众多,风光秀美,轩辕丘古城寨城址、黄帝宫、郑公墓、汉墓锺华夏之灵,青屏山、神仙洞、香峪寺、桃花源毓溱洧之秀。轩辕丘古城寨址的发掘,被评为2000年全国十大考古新发现之一,2001年被国务院公布为全国文物重点保护单位,已被专家考证为黄帝古都轩辕丘。

新密资源丰富,物阜品优。矿产资源遍布全境,已探明矿藏有25种,煤炭、铝矾土、石灰石、硅石等储量大、品位高,为工业发展奠定了雄厚的物质基础,由此逐步形成了煤炭、耐材、造纸、建材四大支柱产业。

新密市矿产资源比较丰富,分布着许多大大小小的矿区,特别是煤矿企业比较多。随着国家加大对矿产资源开发的管理,现在许多小矿产资源企业都被关闭,好多矿区都处于荒废状态。由于原来许多矿区过度和不合理开采,造成矿区植被的大面积毁灭性的破坏,矿山环境保护与恢复治理难度将越来越大,矿区及其周边地区的生态环境遭到严重威胁。

随着我国矿产资源开发的加剧,在带来经济效益的同时,也造成了十分严重的环境问题。如在矿产资源开采过程中,对土地资源的破坏和占用,对水资源的破坏和污染。如煤炭矿区矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等废水对环境的污染。煤炭开采产生的矿井瓦斯和矸石自燃释放的气体对大气环境的污染等;而重金属(从环境污染方面所说的重金属,主要是指汞、镉、铅、铬以及类金属砷等生物毒性显著的重金属,也指具有一定毒性的一般重金属如锌、铜、钴、镍、锡等)矿废弃物中的酸性、碱性、毒性或重金属成分,通过径流和气体扩散污染水、大气、土壤及生物环境,影响的区域远远超过了矿区的范围。污染物在风吹、水蚀等作用下,迅速扩散到四周,导致周边地区的空气、地表水、地下水和土壤的质量下降,生态系统退化,生物多样性丧失,农作物减产,并威胁到人类健康。近年来,其污染程度有逐年加重趋势。首先是矿山废石尾砂堆放数量愈来愈大,据对国有有色矿山的调查,其年堆放量达2.023亿m3;大量个体和乡镇小矿的废石堆更是漫山遍野。这些废石尾砂堆放既挤占大量土地、破坏植被,又易引发泥石流,成为地质灾害的隐患。矿山过量采掘和抽排地下水诱发的塌陷、地面开裂等地质灾害时有发生,毁坏农田、民房,危及铁路、公路,给国家和人民生命财产造成重大损失。尤其严重的是矿山开采引起的铅、镉、汞、砷等重金属污染及放射性污染已相当严重。部分地区土壤中铅、镉、汞、砷高出正常值几十倍至几千倍,从而出现许多地方病,形成严重的重金属污染灾害。再加上季节性暴雨和伏旱秋旱气候条件,使得表土层有机质和矿质养分流失严重,土壤有效水量减少、通透性差,土壤生态系统缓冲能力越来越弱,土壤生态系统的严重破坏、人地矛盾激化、土壤一植物生态系统的承载力下降。

我国政府十分重视矿产资源开发过程中的环境问题。最近,国务院提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右。主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。这是贯彻落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的重大举措:是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择;保护生态环境,一方面要在我们的日常生活中牢固树立节能环保的观念,另一方面,我们也要教育学生从身边的事情做起,改善身边的生态环境。于是我就组织了我们学校的环境课外兴趣小组,希望通过森林植被的恢复,保护和改善新密市矿区的生态环境,造福当地群众。

二、目的要求

1 活动目的

(1)知识与技能

该活动旨在突出学生的自主学习,以培养学生收集与处理信息、分析与解决问题的能力。观察和分析矿区环境,包括对土壤中各种重金属的含量分析,矿区中植被生长环境情况的分析等;同时,优选出几种适合于当地生存且能富集重金属的植物进行培植。希望通过这次矿区植物修复活动,系统地培养学生观察、分析的技能,以及对数据的获取和处理技能。

(2)方法与过程

该项活动本着研究性学习的思想与方法,努力使活动内容具有阶梯性、逻辑性、实践性和开放性,通过这一探究过程,从而使学生学习新知识的过程成为情感态度与价值观的培养和能力提高的过程。

(3)态度、情感、价值观

将理论与实际结合起来,使所活动内容变得生动、鲜活,既培养学生学习生物的兴趣,又使学生感到生物与环境密切相关,与我们的生活息息相关,保护环境,保护大自然是我们每个人的责任。

通过此项活动的开展。培养学生的科学素养和学习、合作、探究问题的能力;锻炼学生的毅力与意志,激发学生热爱科学、热爱大自然的情怀;树立环境保护意识。

2 具体要求

(1)学生应在教师指导下,认真参加课外实习,细心观察,做好记录,独立思考,严格遵守纪律。完成实习任务。

(2)认识考察矿区的土壤结构,环境特点,主要植物生长特点,以及重金属富集植物的生长情况等,并做好详细记录。

(3)熟练的使用活动中使用到的各仪器、仪表、测量工具等。

(4)能够观察、分析、总结不同种类矿区的土壤结构及植物生长特点。

(5)学会整理材料、进行数据分析,同时能够撰写报告。

三、活动对象、人数及需求分析

1 活动对象及人数

河南省实验中学生物环境科技活动小组成员,计40人。其中第一组20人,为高一年级学生,第二组20人,为高二年级学生。

2 活动需求分析

(1)学生发展的需求

全国第三次教育工作会议提出全面推进素质教育,提出了以德育为核心,以培养创新精神和动手实践能力为重点,构建适应终身学习的教育体系,培养终身学习的能力。

本项活动在设计考察内容时将充分结合高中生物教材,并适当考虑高一和高二学生的生物知识和能力水平,分层次,有梯度,整体推进学生

各项素质的提升。

(2)活动组织的需求

高一和高二年级活动小组学生各分为A、B两个小分队,每队10人,设队长各1名。我校指导教师2名,聘请的校外科技辅导员2名(由该生态环境专家组成),以保证每一小分队考察时有一位老师指导,从而提高野外考察的质量。校医1名。

(3)活动资源的需求

活动器材:铅笔、记录本每人1本:照相机和摄像机每个小分队至少1部;标签、采集标本用塑料袋各若干个;植树工具若干等。

学校提供活动室1个,作为学校活动用。

四、考察地点及时间安排

考察地点在新密市废弃矿区。每组科技活动时间集中在14天,野外考察安排在暑假进行。野外考察时间8月进行。野外考察食宿安排在新密市市直二初中(暑假期间该校放假,可提供便利条件)。

具体安排如表1所示:

次年扩大小区种植面积进行重复实验。

五、考察路线及内容

本项活动在设计活动内容时将充分结合高中生物基础知识,并适当考虑高一和高二学生的生物知识和能力水平。同时,结合新密市矿区的分布特点,设计以下四条考察路线,学生可依据本身兴趣与体能自主选择。

路线Ⅰ新密市――超化镇

路线Ⅱ新密市――苟堂镇

路线Ⅲ新密市――平陌镇

路线Ⅳ新密市――白寨镇

六、活动重点及难点

1 活动重点

(1)学生把高中生物教材中学到的生物知识应用到实践活动中去,以达到理论与实践相结合。

(2)通过此项活动的开展,使学生能够运用课堂所学理论知识,观察和分析矿区生态环境,了解环境污染对人们生活的影响,治理环境污染的紧迫性。

(3)通过这次活动,系统地培养学生的观察、分析、解决问题的能力。

(4)通过此项活动的开展,培养学生的科学素养和学习、合作、探究问题的能力;锻炼学生的毅力与意志,激发学生热爱科学、热爱大自然的情怀;树立环境保护意识。

2 活动难点

(1)该活动内具有实践性和开放性,为科学探究实验,从而使学生学习新知识的过程成为情感态度与价值观的培养和能力提高的过程。

(2)使用土壤成分析仪器对学生是新内容,也是难的内容,需用利用大学的实验室和仪器。

(3)在矿区野外考察实践活动中每个小组找到一个适合自己小组的课题。

(4)针对课题进行有效创作,写出科学考察报告。

七、活动过程和步骤

本方案分为四个阶段,力求做到组织严谨,流程科学有序,活动层层推进。

1 第一阶段:前期准备,组织发动

(1)进行思想发动,做好知识铺垫。在活动进行前,请专家进行生态环境方面的科普知识讲座,熟悉该活动进程中的常规要求和必须注意的事项。

(2)成立小组,明确职责分工。把活动中的工作标本采集、记录、拍照或摄像、采访等工作具体到每个人,设小组组长,制定活动计划。

(3)做好活动前的培训、指导。聘请河南省农业大学教授赵勇、叶永忠等对小组成员进行调查方法与技术指导;辅导老师对学生进行思想教育。并强调野外科学考察活动应注意的事项。

2 第二阶段:野外考察,现场指导

(1)考察小组到达新密市后到当地国土局、园林管理处等部门走访、查阅资料,了解新密市矿区环境现况。

(2)实地考察矿区环境。做好观察、采集、访问、记录等工作。教师在各个环节中做好指导工作。

(3)采集土壤标本(含照片和实物),标本标签上应注明采集时间、地点、和采集人。

3 第三阶段:制定可行性实验方案并进行小区试验

(1)结合考察记录和有关数据,对调查的有关资料进行归类、分析,撰写调查报告。

(2)对采集的标本进行分析测试,对测试到的数据进行分析整理。然后在专家的指导下写出可行性实验报告,制定出可行性实验方案,准备矿区的植物修复实验研究。

(3)根据制定的实验方案,选择几个有代表性的小区。

(4)请教专家,优选具有特殊吸收富集重金属能力的植物种植。

(5)在小区进行栽培试验。

(6)定期去维护,观察记录植物生长情况。

4 第四阶段:撰写活动报告并进行成果评价

(1)撰写实验报告。

(2)开展小组成员互评,可评出“最能吃苦耐劳的学生”、“最富有奉献精神的学生”、“考察最认真的学生”、“撰写考察报告最规范的学生”、“体能最佳的学生”、“展示口才最佳学生”等以表彰优秀,形成激励机制。

(3)教师对小组成员进行评价,请指导老师给每个活动小组一个整体评价,然后给每一个小组成员评价。在肯定成绩的基础上,还要找出不足,供设计后续考察活动参考。

(4)对活动中表现突出的队员授予“环保小卫士”称号,颁发奖状和纪念品。

(5)选择比较优秀的实验报告,推选其作品参加各级青少年科技创新大赛。

八、可能出现的问题及解决预案

1 安全问题

这里主要指交通安全和野外考察人身安全。出发前要精心组织,要求学生一切行动听指挥;告知交通安全常识,并严格遵守;准备必备的药品等。

2 注意力下降问题

刚开始,由于活动本身内容的吸引,学生处于好奇,热情可能很高,但随着时间的推移,活动中会出现各种学生意想不到的困难,部分学生可能会出现知难而退的情况。因此,要加强学生认真观察习惯的培养,引导和帮助学生解决困难,或给予必要的引导,或进行一些联欢等活动。

3 走马观花问题

在科考过程中。可能有个别学生由于知识理论欠缺,不能认真观察现象和分析其成因,而把注意力放在对矿区其他景观的欣赏上。老师要注重培养队员科学理念,引导学生运用科学方法,去发现身边存在的问题,分析问题成因等。

4 资金问题

主要是活动中产生的费用,特别是购买植物苗或者种子费用。目前采取的方法主要有:一是向学校申请活动经费;二是学生自发捐献;三是考虑能否和相关部门或科研单位联合搞。

九、预期的成果和呈现方式

1 每个小组成员撰写的论文、调查报告等

可能有对新密市矿区生态环境方面的调研报告,也有对新密市矿区生态环境进行植物修复方面的实验方案等。这项活动本身和成果富有较强的教育性。

2 成果会

在学校开展这次活动的成果会,通过成果会,让更多的学生了解生态环境保护的重要性,让更多的人爱护环境、保护环境,人人都做“环保小卫士”。

3 图片和采集到的标本

拍摄的图片,编辑整理好的考察录像资料:采集的土壤标本,活动记录材料等。

十、评价标准

通过“自我反思性评价”、教师对学生的过程性评价、民主评议的激励性评价等形式,对学生进行多维度评价。

从实施过程和方法等多项指标,如制订活动方案、写调查记录、观察日记、实验记录、研究报告、论文、问题探讨策略、发现的问题,探究的方法、活动日记、录像、摄影等:从实施过程各阶段的多项指标,如学生自主提出问题的次数,制订方案的合理程度,参与活动的积极主动性和参加活动的具体次数等;从情感态度与责任感、价值观形成的评价指标,如团队协作意识、考察中的毅力与意志表现等。

十一、教育作用

1 起到探索自然规律的科学教育功能:

2 起到对其他学校、地区开展类似活动的示范性作用:

3 通过系列活动的开展,利于帮助学生树立地质文化开发与保护意识。通过宣传,引起媒体的关注,起到了解、宣传普及地质文化的作用;

4 本项活动具有极强的实践性和开拓性,利于培养青少年的创新精神和实践能力:

5 有利于培养学生的科学素养和学习、合作、探究问题的能力;锻炼学生的毅力与意志,激发学生热爱科学、热爱大自然的情怀。

十二、活动开展的优势

1 曾经开展过类似的科学探究活动

本人曾先后多次带领学生进行科学探究的活动,有较丰富的组织与指导学生科技活动的经验。2004年8-9月带领我校科技小组成员到郑州市的社区进行调查;2005年8月带领我校科技小组成员到中牟县雁鸣湖进行生态环境调查等。

2 个人相关知识和经验的积累

1992年毕业于河南师范大学物理系,分配到河南省实验中学任教,主要负责我们学校的科技活动,主要有青少年科技创新大赛, “明天小小科学家”奖励活动,全国中小学电脑制作活动、机器人比赛等。本人有较扎实的科学理论知识和丰富的教育教学管理经验。所辅导的学生中有数十人获得市、省青少年科技创新大赛一等奖,有20多人获得全国大赛一、二等奖,1人荣获欧盟第十七届明天小小科学家环境专项奖(我们国家首次获得的最高奖),1人参加国际科学与工程大赛。本人也获得了郑州市及河南省“十佳科技教师”称号。