城市土地管理范文10篇

城市土地管理范文篇1

关键词：土地经营；土地市场；城市土地管理；民营经济

土地经营是城市治理市场化条件下政府加强土地资产管理的新理念。其实质就是要运用市场经济手段，对土地资产实行市场化运作，实现土地资源的优化配置，从而实现土地资产的价值。从资源管理型转变为资产经营型，这是我国城市土地管理改革的必然选择与现实取向。民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，如何做大做强对全国经济的快速健康发展起着重要作用。民营经济的发展，无疑会受到城市土地管理制度的影响。

一、城市土地管理：从资源管理到资产经营的转变

1.单一的行政主导型管理模式及成因分析

建国后，在计划经济体制下，我国城市土地管理模式基本上是单一的行政主导型。其特征主要表现为：（1）从管理主体看，其主体是城市政府及相应的职能部门，市民力量（包括社区）未被充分发挥；（2）从管理方式看，主要采用行政手段和无偿使用的办法；（3）从管理职能看，过于宽泛和粗糙，承担了本该由社区和社会中介组织承担的社会职能，而该管的公共职能却未管好。那么，是什么原因造成这种僵化、低效、无序的城市土地管理模式呢？

就理论而言：（1）把公共行政权与国有产权合二为一。政府管理经济生产权，又直接经营可以市场化的产权；（2）把土地所有权与使用权合二为一。认为城市土地属国家所有，国有企事业用地就是国家用地，因此，其用地是不要任何代价的；（3）禁止土地使用权有偿转让。认为土地使用权有偿转让就是土地所有权的转移。

就观念而言：（1）重生产轻生活，重建设轻管理1；（2）对土地及房产（房地产）的战略地位、高增值性及“多元性”的经济功能（如开发、融资、服务，等等）未能予以足够的认识与准确的把握。

就实践而言：（1）多头、分散的管理造成执法上的漏洞与偏差；（2）城市化进程的加快、中心城市地位的凸现、城市功能的急剧扩张使国土资产管理改革的步伐相对滞后；（3）政府“唱独角戏”，未充分发挥市场和社会的作用，土地配置的市场化率低，市民的参与度低。

2.转变我国传统的城市土地管理模式的现实依据

（1）经济全球化及我国加入WTO。经济全球化意味着资本、技术、信息、人才等生产要素在全球范围的大规模的快速流动与交互作用。在这一进程中，体制创新、管理创新是城市政府促进经济发展的主要途径。经营好城市土地，关键要看城市政府是否为用地者营造了一个良好的土地市场环境。我国已是WTO成员国，WTO的三大基本原则（透明度、平等和市场准入）主要就是针对政府的。

（2）市场经济体制的建立与完善。一方面，公开、公平、公正供地，是建立社会主义市场经济的必然要求；另一方面，市场经济体制的确立和完善为政府职能与管理模式的转变创造了条件2。必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力营造良好的土地市场环境，使土地市场稳定、公平和安全运行。

（3）新公共管理运动。自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作方式发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的新公共管理。在中国，“经营土地”正是城市治理市场化条件下政府加强土地资产管理的新理念。

3.经营土地的实质

在市场经济领域，经营的概念无处不在，但土地经营的出现却还是近几年的事情。目前，国内关于土地经营尚无明确而规范的定义，理论上还停留在探索阶段。笔者认为，城市土地经营应包括土地获取、土地收购、土地出让、土地储备以及土地管理等内容。政府作为土地所有者的主体，根据经济发展水平和可持续发展计划，制订一系列引导、培育、调控土地市场的政策和计划，通过市场运作实现经济持续快速稳定发展、实现土地保值增值、实现国家和企业的双赢，其最终目标就是合理利用土地、最大限度地实现土地的最大价值。换句话说，经营土地，并不是简单地“以地生财”，也不是单纯地追求土地资产价值。主要包含土地资源和土地资产并重管理两方面的内容。具体地说：

首先，从管理的目的看，由于城市土地供给的稀缺性，城市综合实力的竞争在一定程度上就是土地利用结构的竞争。因此，必须以服务于城市发展战略、经济结构调整、推进建设用地集约利用为主题，优化建设用地利用结构，提高集约利用程度，实现土地利用方式从粗放向集约的根本性转变。土地供应从增量为主向盘活存量、控制增量转变。

其次，从管理的方式看，强调充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，通过法律和经济手段调控市场，保护土地市场稳定、公平、安全运行：（1）严格实行土地有偿使用制度，所有经营性用地土地使用权必须以招标、拍卖或挂牌出让的方式进行；对于非经营性土地，同一宗地有两个以上的意向者，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让，换句话说，对协议用地，必须严格执行地价评估、集体决策和结果公开的程序；（2）重视市场信息的整理与披露工作，引导社会投资方向；（3）建立和规范土地有形市场，充分发挥市场配置土地资源的作用。

再次，从管理的主体看，（1）实行建设用地集中统一管理，把利益分配权集中在政府手中，而不是某几个部门手中；（2）推进相关政策的配套改革。经营土地是一个综合性的系统工程，它打破了原有利益格局，涉及多方面的利益调整，政策性很强，工作难度也很大。因此，政府必须切实加强领导，深入研究制定配套改革的政策措施，这是经营城市土地的难点问题，同时也是直接关系到土地运作成本和效率的问题；（3）建立土地收购储备制度，扭转分散、多头供地的局面，使政府成为平衡土地市场供需的主导力量。

二、城市土地管理与民营企业发展的相关性分析

1.土地管理体制的转变为民营企业的生存奠立基础

土地、劳动力、资金是传统经济必不可少的三大基本生产要素，三者的有机结合及综合平衡对经济的发展具有决定的作用。作为财富之母，土地经营是民营企业立足之本、发展之源。一方面，土地是企业生产、经营场地的承载物，属于生产工具的范畴。企业只有获取土地才能进行生产活动，并通过产品销售而获取生产利润。另一方面，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，土地本身已经成为一种特殊的商品，具有稀缺性、不可再生性以及在流通领域的限制性等特点。也就是说，土地本身可以作为生产的原材料之一，通过企业的生产、经营，形成新的商品销售，获得利润。因此，土地不仅是一种资源，而且是一种具有保值、增值特性的资产。过去，我们只看重土地的资源属性，而轻视其资产属性，因此，在管理体制上，重管理、轻经营。显然，国有土地价值的体现需要经营，民营企业的发展和壮大更需要土地经营，不仅其自身要有土地经营的理念，更需要政府土地经营的外部大环境。这里，企业土地经营是解决如何发挥企业土地的最大利用价值问题，政府土地经营则是关系到包括民营资本在内的非公有经济能否公平进入土地市场的问题。况且，企业土地的价值能否得到最大限度的体现，还依赖于政府土地经营的大环境。

2.民营企业发展对土地资产经营提出新的要求

20世纪80年代以来，我国土地管理实行“无偿、无期限、无流通”的“三无”政策，但民营企业不在划拨对象之列。1987年，深圳敲响了土地拍卖的第一锤，催发了走向土地有偿使用制度的第一次革命，民营企业成为土地使用权的主体，并逐步成为我国市场经济的重要组成部分。新时期如何建立适合国民经济发展的新的土地制度，即如何经营土地、如何经营城市，成为各级政府和土地管理部门的重要课题。如果说第一次革命解决了土地是否可以成为商品的问题，第二次革命则是解决如何经营商品包括商品如何流通的问题。作为城市土地经营的主体之一，民营企业对政府在城市土地经营方面提出新的要求：

（1）制定切实可行、长期稳定的规划。计划经济时代，政府对土地的控制手段主要是计划和审批，而在市场经济条件下，政府调控土地市场是依靠土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划。一方面，规划的切实可行有利于保护包括民营企业在内的各类企业的利益；另一方面，规划的长期稳定也有利于企业制定相应的长期发展规划。

（2）建立规范统一的土地市场。土地交易市场是经营土地的重要场所，也是政府对土地市场实施有效管理的场所。政府必须制定市场交易的制度和规则，采取措施来保证土地交易的合法性和安全性。一为民营企业构筑土地交易公平竞争的平台；二是集中交易，提高土地成交率；三是确保土地交易安全性；四是根据土地市场价格的波动提出稳定地价的具体措施，保护民营企业的利益。

（3）建立和完善土地储备机制，保证土地流通环节畅通。民营企业发展需要土地资源的支持，土地资源的稀缺性要求政府加强土地储备的力度，以充足的土地资源调节土地供求关系，并在瞬息万变的市场中，保证土地流通环节畅通。

（4）建立公开的信息平台。市场经济条件下，信息就是财富，信息就是生产力。政府制定的国民经济发展计划、产业发展计划、城市发展规划、土地利用和供应计划等重要政务信息是民营企业制定长期发展计划的重要依据，政府必须尽早予以公布，并保持一定的连续性。

3.土地经营机制促进民营企业发展

城市土地经营运行机制的确立为民营企业的发展营造了公平有序的土地要素市场环境，具体表现为：

（1）为民营企业提供与其他所有制企业公平竞争的环境。土地交易市场的建立，改变了过去土地供应实行以协议出让方式为主、招标拍卖为辅的双轨制，为包括民营经济在内的各种所有制经济创造了公平竞争的政策环境，给予了民营企业与其他所有制企业相同的服务待遇，让民营企业与国有经济和外资等其他所有制企业在土地等要素使用方面享有同等待遇，处于平等地位。

（2）民营经济的体制优势在竞争中得到充分体现。民营经济产权明晰、机制灵活、具有旺盛生命力的特性，使它天然成为市场经济的主体。在土地交易领域，民营企业的低成本运作、高效管理、机制灵活的优势得到充分体现，在土地交易市场激烈竞争中屡战屡胜。据统计，深圳土地交易市场成立以来，民营企业累计竞得土地75万平方米，占总成交土地41%；厦门市目前最大的房地产开发项目——莲坂旧城改造也是由本市的一家民营企业通过竞争中标的。

（3）为民营企业的发展壮大提供更多土地资源。一个集中的市场，聚集了大量的供求信息，解决了民营企业土地信息瓶颈的问题，促进土地与民营资本的有机结合。另一方面，由于历史原因，大量未开发的存量土地由国有企业掌握，通过土地交易市场的积极引导，存量土地入市，解决了民营企业土地资源贫乏的瓶颈问题。

（4）为民营企业的发展赢得时间。实施城市土地经营策略后，所有土地的前期审批手续由政府相关部门协商解决，民营企业通过市场获得土地后，即可进行开发。由于省去了中间审批环节，赢得了宝贵的开发时间。

（5）降低交易门槛，盘活民营企业资产。由于多种原因，部分拥有土地资源的民营企业无开发能力，而企业正常运作或调整产业机构需要大量资金。土地交易市场建立后，有限度地放开了土地交易条件，允许未达到投资开发条件的土地使用权在场内交易，降低了交易门槛，加速了民营企业土地资本的套现，解决了资金瓶颈问题。

（6）为民营企业长期发展提供信息资源。城市土地经营的特征之一就是信息公开，不仅要求交易信息公开，同时要求政府政务信息和发展规划信息公开。政府部门定期公布的中长期发展规划和土地供求信息，有助于民营企业根据政府计划结合本企业发展制定长期计划。

三、城市土地管理与民营经济发展的科学定位

目前，在我国城市土地管理实践中，因政府管理（服务）土地市场的职能（功能）不到位及相关法制建设、运行的不健全、不规范，全国土地市场秩序还存在不少混乱现象，民营经济的发展也因此受到制约。显然，在政府政策的支持下做强做大民营经济是中国经济继续发展的关键所在。那么，如何就城市土地管理与民营经济发展做出科学定位呢？

1.依法行政、加强服务

就管理主体——政府而言：

（1）依法行政，行为端正，以经受各类经济成分的监督和市场的考验。

（2）由传统行政向规划和经营转变，面向未来，重视创新、目标和战略，注重顾客导向，提供回应性服务，满足民营经济发展的要求和愿望。

（3）配备、培养相关的人才，管理到位，各种市场交易的信息才能收集起来，才能对市场进行客观的分析，做出准确的预测。

2.加强与完善合同管理方式的运用

就政府管理方式而言，必须强化政府供地的整体统一性，把大部分需要政府审批的事项集合在供应环节和供地合同中。戴维.奥斯本和特德.盖布勒说过，“签订合同是公共组织可以选择的最困难的方法之一，因为起草合同和监督合同需要高超的技能。”3主要涉及“起草合同、符合招投标的法律要求、制定适当的绩效说明书、适当地监督合同、鼓励竞争、避免过分依赖承包商”4等方面。具体地说，必须注重对合同起草、签订、履行诸环节的连续管理与追踪控制。

（1）在合同起草、签订方面，必须充分吸收项目相关群体和专业人士的意见，确保投标的科学性、公开性、竞争性；对投标商的资信、实力及项目成本费用、业绩质量、预期收益等信息要有可靠的把握和准确的预测；合同条款尽可能全面、细致、明确。

（2）在合同履行方面，必须赋予土地管理部门及相关政府主管部门对合同条款、合同履行的解释、监管、制裁权利，保证合同目的按质、按量、按时完成。

（3）在合同规范方面，必须采取相应措施——在合同中同样为土地管理部门及相关政府主管部门设定一些必须履行的程序性义务，这主要体现在协商制度、听政制度、公开制度、说明理由制度、回避制度、教示制度等一系列制度的规定上——对政府拥有的主导性权利进行有效的约束，以保证政府的合同管理行为不致蜕变为单方的行政命令行为。

3.建构廉洁高效、平等透明、规范有序、良性互动的土地管理运行体系

就土地管理机制而言，必须以土地有形市场（土地交易中心）的建立和完善为契机，加强系统内外、公私部门的学习、交流、合作，加快相关法律、法规的修改、制订、出台，真正确立起廉洁高效、平等透明、规范有序、良性互动的土地管理运行体系。应该说，土地交易中心的建立，不仅可以充分发挥市场配置土地资源的作用，同时也有利于推动政府土地管理的依法行政和廉政建设。未来五到十年，我国将在更大范围、更深层次上参与经济全球化进程，土地资产合理配置的范围将大幅度地拓展，经济结构调整战略的不断实施也会对城市土地资产管理运作提出更高的要求。

4.面向未来、苦练内功

在经历了市场经济大潮洗礼和精神文明建设提升后，民营企业的经营理念、管理水平和发展速度得到相应的完善与提高。进一步说，面向未来、练好内功是民营企业发展的内在动力与可靠依据。

（1）拓展投资领域，加大投资力度，提高科技含量，不断增强资源整合能力。具体地说，必须从零售商业、饮食、服务、修理等传统产业分离出来，把二次创业的目标锁定在电子信息、生物工程、现代农业、现代服务业等知识、科技含量较高的领域。

（2）提高内部管理水平，融入社会的经济环境和文化氛围，走与国际接轨之路。

（3）吸引、储备、培养懂得国际惯例和竞争法则的人才，为企业发展增强后劲。

参考文献：

1.[美]戴维.奥斯本、特德.盖布勒：改革政府——企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社，1996.

2.Farnham.D.andHorton.S.ManagingTheNewPublicServices,London：MacmillanPress,1996.

3.[美]R•科斯、D•C•诺斯等：财产权利与制度变迁，上海三联书店，1994.

4.陆红生、王秀兰：土地管理学，中国经济出版社，2000.

5.谭术魁：中国城市土地市场化经营研究，中国经济出版社，2001.

6.郑学益：北京大学中国企业家班论坛：民营中小企业发展新思路，中国工商联合出版社，2001.

城市土地管理范文篇2

一、进步看法，实在增强中间城区地盘治理

增强地盘治理，是树立和完美社会主义市场经济体系体例，促进国民经济继续、疾速、安康开展的客观要求；是树立集中一致的地盘买卖市场，科学合理供给地盘，蕴蓄城市建立资金，促进城市建立开展的客观需求；是城市人民当局增强对城市规划区地盘市场微观调控，充沛发扬市场装备地盘资本效果的主要伎俩。当前我市中间城区地盘治理的近况，已极不顺应城市建立和经济社会开展要求。因而，各级各有关部分要充沛看法进一步增强中间城区地盘治理的主要性和需要性，紧紧环绕“三新一强”计谋和“构建20万生齿的中间城区，建立与知名度和影响力相当的城市”的目的，容身集中一致，增强组织指导，严厉依法行政，实在做到维护资本愈加有用，保证开展愈加有力，节省资本愈加凸起，依法治理愈加落实，有力促进我市城市建立和经济社会又好又快开展。

二、强化统筹，执行中间城区地盘治理“五一致”

市人民当局对中间城区地盘执行“五一致”治理，即一致规划、一致储藏、一致开拓、一致出让、一致收益。

（一）一致规划。市规划行政治理部分一致担任中间城区城市规划区局限内各类建立用地的规划。

（二）一致储藏。中间城区城市规划区局限内的地盘，由市国有资产投融资运营治理有限责任公司、高速公路开拓投资有限公司、市城市建立投资运营有限公司、市新区开拓投资有限责任公司（以下简称收储单元）收储。收储资金由收储单元担任。市地盘储藏中间担任处理收储手续，所辖区（县）人民当局及其疆土资本治理部分共同。

（三）一致开拓。已归入收买储藏的国有地盘，由辖戋戋（县）人民当局及相关部分依照属地治理的准则，共同收储单元施行房子拆迁安顿和完美根底设备等前期开拓并构成“净地。

（四）一致出让。中间城区城市规划区局限内的国有地盘运用权，一致由市人民当局出让，市疆土资本局详细担任组织施行。县人民当局出让南白镇、龙坑镇属中间城区城市规划区局限内的地盘，须报市人民当局审核后再按相关规则出让。

（五）一致收益。中间城区城市规划区局限内国有地盘出让收益，一致由市财务收取，由市人民当局统筹布置运用。

三、强化办法，确保“五一致”治理落到实处

（一）展开地盘清算。由市疆土资本局牵头，市规划局、市住房和城乡建局、红花岗区人民当局、汇川区人民当局、县人民当局、新蒲新区管委会共同，对中间城区城市规划区局限内的地盘进行清算。

（二）搞好地盘规划。市规划部分依照“五一致”治理的要求，在作好城市开展近期和远期规划、根底设备建立规划以及城市扩容、城市新区建立规划的还，对地盘储藏订定储藏规划，对每年拟出让地块出具建筑性具体规划目标。

（三）订定储藏出让方案。依照“有方案、有目标”储藏地盘的准则收储单元每年2月提出下一年度地盘储藏方案及供给方案，经市疆土资本局统筹协调后，报市国有资产措置指导小组搜检，确定各收储单元的地盘收储出让额度和局限（地块）。

（四）夯实根底营业。依据年度地盘储藏方案和年度地盘供给方案，由市疆土资本局牵头，市地盘储藏中间、收储单元一起共同完成收储地盘的报批任务。红花岗区人民当局、汇川区人民当局、县人民当局、新蒲新区管委会及区、县疆土资本部分详细担任征收地盘材料组织、方案编制、报批资料及批后的赔偿兑现等根底营业任务。其收储资金、根底营业和任务经费，由收储单元担任按规则付出。

城市土地管理范文篇3

现将《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》印发给你们，请认真贯彻执行,关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见,收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：

一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。

三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。

城市土地管理范文篇4

中国现行的土地管理制度，是通过1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而确立的。当时制度改革的要点主要有：（1）在立法目的层面，《土地管理法》确立了保护耕地和推进国有土地使用权制度改革这两大目标。其中，耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度，成为土地管理制度设计的出发点和落脚点。浙江农业大学东南土地管理学院的专家当年甚至认为，这部法律的名称应改为《耕地保护法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具体制度设计层面，为了落实“耕地保护”这一目标，《土地管理法》建立了土地利用总体规划和土地利用年度计划制度，以及土地用途管制、基本农田保护、农地专用审批、占补平衡、省级区域内耕地总量动态平衡和农村“一户一宅”等一系列制度a。为了落实“国有土地产权制度改革”这一目标，实现国有土地资产的保值增值，《土地管理法》建立了国有土地有偿出让制度，并且规定农民集体所有的土地，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业建设以外，不得进行非农建设，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地b。（3）为了确保上述制度得以贯彻落实，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法转让倒卖土地使用权罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批准征收、占用土地罪”等相关法律条款c。如果说上述梳理过于技术化，可以换一种方式来概括1997—1998年土地管理制度改革的重点：（1）作为国家的统治者，中央政府对耕地的不断流失感到十分焦虑，希望能够保有一定数量的耕地来维护国家的粮食安全；（2）作为国有土地的所有权人，中央希望实现并提高国有土地的资产价值；（3）虽然20世纪80年代的耕地流失是由乡村工业化（主要是乡镇企业）和地方政府推动的“开发区热”、“房地产热”共同造成的，但中央决定只惩罚集体土地的权利人（包括所有权人和使用权人），剥夺集体土地的建设用地开发权，关闭乡村建设用地市场，保留国有土地市场；（4）在这个单一封闭的土地市场中，政府是惟一的土地一级供给商，集体土地必须首先经政府征收为国有土地，才可以进入土地市场；（5）中央并没有完全放弃对其人（即地方政府）的规制，要求地方政府在发展经济的同时，对耕地实行“占多少，补多少”，以省为单位实现耕地总量的动态平衡；（6）通过“制定国家土地总体利用规划，然后再将总体利用规划分解为土地年度利用计划，层层下达”这种方式，中央建立了一套高度集权的土地计划审批制度，并辅之以政党纪律、行政处分和刑罚处罚等措施来保证这一套制度的实施。从制度变迁的角度来说，上述土地管理制度变革的思路是清晰的，逻辑是完整的。通过这一套严格的计划管理制度，中央政府相信所有的土地利用都将处在有效的控制之中。然而，诚如人们今天所看到的，这一套体制并不十分有效。首先，在耕地保护方面，1996年制定的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》提出的目标是，“2000年，耕地总面积保持在12933万hm2（19.40亿亩）以上；2010年，耕地总面积保持在12801万hm2（19.20亿亩）以上。”然而，到2000年，全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩，全国19个省市提前10年用完了计划指标；2001年6月，全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年，然而2002年时全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，到2006年，这一数据又减少到了18.27亿亩d。严峻的现实迫使中央政府2006年不得不提前修订已经无法实施的《1997—2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，由于国有土地供给“以市场为原则，以无偿划拨为例外”，中央希望通过严格控制建设用地供应量来合理配置土地资源的目标也并没有实现。多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象层出不穷，比如，湖南省娄底市2006年落成的政府新大楼（被称为“白宫建筑群”）的主体建筑占地就达247亩，同年建成的郑州市惠济区政府办公楼则占地530亩。另外，由于高校可以通过划拨方式获得土地，所以各个高校的面积也是越来越大。国土资源部数据显示，到2010年上半年，划拨土地依然占到全国土地供应总量的34.1%a。再次，确实如同《土地管理法》所要求的那样，公开的乡村土地市场被依法关闭了，然而农民和农民集体也因此失去了土地的自主开发权，他们无法在自己的土地上自主进行工业化和城市化。其结果是，除了违法出租或出售小产权房及其他建设用地之外，农民不得不到城市寻找发展的机会，并千方百计留在城市里。于是，城市的房价越来越高，就业、教育、卫生、交通等公共资源越来越紧缺，而乡村却逐渐走向衰败，农民也呈现日益贫困的趋势，城乡差距进一步扩大。最后，有偿出让制度以及后来不断发展的招拍挂制度，确实有助于国有土地资本化这一目标的实现，并给地方政府带来了丰厚的收益——据财政部统计，2010年，全国土地出让总价款达到了29109.94亿元，超出预算113%，同比增长70%b。然而，越来越高的国有土地价格，既削弱了中央政府宏观调控的能力和效果，也推动了房价的高涨，并诱使地方政府患上了“土地财政依赖症”。

2制度失灵的原因

为什么世界上最严格的土地管理制度会在中国失灵？中央政府给出的答案是，1998年建立的管理制度依然不够严格，“必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。”c为此，其首先提醒地方政府“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人（”2005年）e；再次，中央政府不但将省级以下国土资源管理部门实行“半垂直化”管理，还建立了跨区域的土地督察制度，用以监督地方政府的土地执法情况（2006）f；最后，要求各地“严格执行土地用途管制制度，严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严格控制农村集体建设用地规模。严格禁止和严肃查处‘以租’转用农用地的违法违规行为。要求任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度（”2007）g。为了证明上述规定和要求不仅是一种倡导或口头宣示，2006年，中央政府对中部某省两级政府领导违法批准征收集体土地14877亩的行为进行了党纪和政纪处分h。然而，“更加严格”的土地管理制度并没有遏制住地方政府、土地权利人和土地开发商违法用地的冲动，也没有为中国的土地管理找到和谐有序的运行之道，甚至使中国的土地管理有进一步恶化的趋势——国土资源部执法监察局在2012年报告中总结到，“2011年，全国发现违法用地行为7.0万件，涉及土地面积75.1万亩（其中耕地26.4万亩），同比分别上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名责任人受到党纪、政纪处分，其中，1416名责任人受到党纪处分，1149名责任人受到政纪处分，140名责任人被追究刑事责任。”a实践表明，仅仅寄希望于政党纪律、党员意志、领导人决心和“严”字当头的管理制度，无法从根本上解决中国土地管理制度中存在的问题。如果希望在失序和混乱中找到秩序与和谐，就必须从源头上重新审视中央政府的土地管理目标、中央与地方关系、地方政府的利益冲动等问题。

2.1中央政府土地管理目标之间的冲突

通过建立一系列严格的土地管理制度，中央政府希望达到以下几个目标：（1）保有一定数量的耕地，确保国家的粮食安全；（2）增加建设用地，促进经济平稳较快发展，推进中国的城市化和工业化；（3）完善国有土地有偿出让制度，增加国有土地收益；（4）保护其他土地权利人（比如乡村农民和城市居民）的利益，防止地方政府过分剥夺公民的土地权利。然而，这里的问题在于，上述管理目标并没有完全固定或者稳定的位阶排序，选择何种目标进行强调往往取决于中央政府对于当时国内外政治、经济和社会形势的判断。当地方民众抗议强烈时，它倾向于强调社会稳定的重要性，要求地方政府进行房地产征收时必须保障民众的生活水平不降低；当国际金融危机到来时，它要求地方政府保障建设项目的用地需求，以防止经济增长速度的下滑；而当谈到中国的社会发展时，它总是将不断提高的城市化率作为重要的指标之一。更为糟糕的是，这些目标之间并不完全和谐统一，而且经常冲突矛盾，比如耕地保护与城市化之间的冲突就很明显，公民土地权利的保护与维护国有土地对土地一级市场的垄断之间也往往难以协调。

2.2地方政府的应对策略

虽然中央政府下达的相互冲突的命令或者任务可能会让地方政府左右为难，但这也意味着现行的制度存在着很大的漏洞。地方政府总是能够利用自身的资源（制度或者策略）将这些漏洞或缺陷迅速转化为“武器”，从而既不触犯中央的底线，又可以实现自己的目标。具体包括以下几个方面：（1）城市总体规划是地方政府（特别是城市政府）最重要的“武器”。由于城市总体规划的编制权归各城市政府所有，所以许多地方政府总是强调“规划先行”的重要性，利用地方国民经济和社会发展规划和城市总体规划来松动国家土地利用总体规划对地方的束缚。比如，地方政府首先会提出许多更高的发展目标——GDP在未来20年内持续15%或者更高的增长，城市化率要年均提高1.5%—2%，城市人口要达到某个百万甚至千万级等；然后，根据这些预测性的经济和社会发展指标，做出大手笔的超前城市总体规划，扩大城市的规模或者重新规划一个或若干个新的城区；最后将城市规划区内的集体土地征收为国有或者无偿国有化，用于城市的发展。（2）2008年《城乡规划法》后，市、县政府很快就发现“乡村规划权”也是实现自身目标的工具。依照《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府可以根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡镇规划、村庄规划的区域。虽然该法要求乡镇规划和村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色b，但是在发展经济，增加财政收入的刺激下，各级地方政府以建设新农村、城乡一体化、或者统筹城乡发展的名义，迅速制定乡镇规划和村庄规划，然后开展土地整理，强行撤村并居，将农民集中居住，将节省下来的建设用地指标和新增加的耕地复垦指标用于城市建设。（3）土地复垦也常被地方政府作为应对中央政府的“武器”。虽然中央政府给地方下达了耕地保护目标，但这一任务的核心是实现耕地的总量动态平衡，而不是具体某块土地不得变更用途，这实际上给地方政府留下了很大的操作空间。他们可以一方面占有大量的优质耕地去招商引资发展第二三产业，另一方面又不断努力对那些劣质土地进行开发复垦。一些学者在上海、浙江、天津等10个省级单位进行调研的过程中发现，各地纷纷出现了基本农田“上山、下水”的现象。以浙江省为例，1997—2003年，该省已通过土地开发整理补充耕地234.85万亩，连续8年实行了占补平衡有余，累计占补节余43.65万亩，超过国家要求浙江规划期内占补平衡有余16万亩目标任务的173%，然而，大量通过占补平衡补充的耕地都是鱼塘、河滩、坡地[2]。

2.3地方政府官员的利益与冲动

这里存在着一个很明显的悖论，既然中国的地方政府官员只有获得中央的认可才可以获得晋升，那么为何在土地管理领域中他们总是倾向于违背而不是贯彻中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途为赌注呢？要回答这些问题，就需要考虑改革开放以后中国的国家转型、央地财政分权、地方官员的考核机制等因素。20世纪80年代以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来。为了发展经济，中央一方面改变了地方官员的政治竞争及晋升标准，开展以经济发展（GDP）为核心的政治锦标赛[3]，另一方面不得不进行财政分权，并在1994年建立了以分税制为核心的财政分权体制——有学者将其称为中国式财政联邦主义（AChinese-styleFiscalFederalism）[4-5]。这两个方面的制度变革确实促进了中国经济的高速增长，但同时也影响甚至改变了中国的央地关系。其既表现为地方政府拥有了独立的税收和财政来源之后不再甘当中央政府的“传声筒”，又表现为地方官员为了进一步升迁，积极参加中央设立的经济和社会发展指标（GDP指标）锦标赛，努力提高本地区的GDP和相关经济和社会发展指标（比如城市化率），扩大城市规模，发展工商业。耕地保护既不能增加地方的税收和财政能力，也不能推动经济和社会的高速发展，所以对于地方官员没有吸引力。对于省级以下的地方政府来说，实现耕地总量动态平衡的责任在省级人民政府，他们没有必要为此过分担心。本辖区保有更多的耕地只会让别的地区拥有更多的建设用地指标，而这也意味着要将自己的发展机会拱手让与其他竞争对手，所以，省级以下的地方政府通常在指标分配的时候就千方百计减少本区域的耕地保护指标，在指标分配结束后，又千方百计从别的地方购买建设用地指标。而对于省级政府来说，虽然中央政府将省级政府的行政首长列为耕地保护第一责任人，并将耕地保护责任目标考核结果列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容，但是这一项指标仅仅是他们被考核的众多指标之一，只要辖区内的市县政府能够完成耕地保护任务，省级官员是没有太多的动力去追究基本农田到底是在山顶上，还是在水塘里的。

3土地管理制度的重构

综上所述，可以看出，现行土地管理体制试图以剥夺集体土地权利人的权益为代价来实现耕地保护、国有土地资产的保值增值、城市化等目标。但这种“严”字当头的管理模式既没有实现中央政府所设想的目标，也没有就管理措施所损害的利益与其所要达成的目标进行合理的平衡，出现了欲治反乱的情况。如今《土地管理法》正在修改过程中，关于制度变革的方向、具体制度的设计等问题，人们依然没有达成共识。笔者认为，以下几个方面的问题应当首先予以解决。

3.1进一步明确国有土地和集体土地的产权

实践证明，财产的所有者惟有实体化，才能防止来自公权或者其他私权的侵害。组成集体和国家的民众只有切实地享有他们作为土地所有者的各种权利，才不会被土地管理者和执行者（或者人）肆意挥霍或者随意处分自己的财产[6]。

3.2实现集体土地和国有土地法律地位的平等

现行宪法第6条宣布全民所有制和劳动群众集体所有制同为社会主义公有制的重要组成部分，第10条也确立了“国家所有”和“集体所有”两种土地所有权模式，按照所有权平等的原理，这两种土地所有权的法律地位应当是平等的，相关土地权利人的法律地位、权利内容也应当是平等的，国家不能仅仅基于耕地保护的需要就不合比例地剥夺集体土地权利人的权利。为此，一方面要放弃“只能在国有土地上从事工商业建设”的观念，尽快修改现行《土地管理法》第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，不再区分土地所有权性质，而是按照土地的区位、用途和社会经济发展的需要，对领土范围内的土地进行统一规划；另一方面，要赋予集体土地使用权人与国有土地使用权人同样的权能，即无论是集体建设用地，还是集体农业用地，相关土地权利人同样享有占有、使用、受益和转包、出租、互换、转让、入股、担保、抵押、赠与等权利——前提是土地的利用必须符合土地利用规划。

3.3以比例原则为指导进一步转变政府的土地管理职能

城市土地管理范文篇5

现将《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》印发给你们，请认真贯彻执行。关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：

一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。

三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。

八、依照《基本农田保护条例》第二十一条的规定，已办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用的基本农田保护区内的耕地，未经原批准机关同意，连续二年未使用的，由县级人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位土地使用权的，属于行政处理决定。

城市土地管理范文篇6

当前中国土地管理面临的形势与问题

中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发展时期。中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线”。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。1996—2005年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2005年城市用地人口弹性系数为2.09（合理限1.12），1997-2008年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。出台闲置土地管理办法，实际上大量闲置土地依然存在，2011年底全国闲置土地17.9万亩，2011年全国未开工房地产用地为21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，2009年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制”，造成城市化对土地财政的严重依赖，2010年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分险，2011年土地金融达11万亿元，为当年地方财政收入的3倍，为当年全国财政收入的1.6倍。面对上述总总政策执行中事以愿为的现象不得不引起人们的反思，是有关制度与政策设计出了问题，还是由于政府执行力有误而违背其设计初衷，中国现行土地管理制度面临着严峻挑战，对其改革的讨论自然地被提上了议事日程。目前我国学术界对我国现行土地管理制度改革取向存在三种不同意见：（1）实行土地管理的市场决定制。充分发挥土地市场在土地配置中的主导作用，政府发挥辅导作用。（2）实行土地管理的委托制。中央政府作为委托人将全国大部分土地下放给地方政府（作为人）代管，地方政府每年向中央政府交纳“土地占有税”。（3）实行土地管理中央集权制。从中央到地方各级政府土地管理系统实行单线、垂直、封闭式管理。作者认为上述三种改革取向各有利弊，但以在现行土地管理制度框架内实行改革为上。以下就是本人关于中国现行土地管理制度改革内容的思考。

中国现行土地管理制度未来改革取向

1.重新确立政府角色定位，充分发挥土地管理主体的作用《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定：“城市土地属国家所有。”1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”我国现行法律明确指出，国务院是国有土地所有权的代表行使主体（而非所有主体），是典型机制下的执行主体。实际上由于我国地域辽阔，各地社会经济发展不平衡，由国务院直接行使土地所有权是不现实的，于是国务院要用分级机制，委托省、地（市）、县、乡各级政府行使土地所有权。从法律上讲，各地方政府不具有代表国家行使土地所有权的资格，但具有代表国务院行使具体的土地管理职能。值得指出的是，由于我国现行土地产权与管理制度，使得我国政府在一定程度上集所有、经营和管理三者于一身，在职能或权益上表现出重叠特征，但三者的利益并不重合，这就是我国现行土地管理制度种种弊端之根源所在。由于中央政府考虑的是国家整体和长远利益，而地方政府行为则多强调地方局部和当前利益，这就是常说的中央政府和地方政府的管理目标函数不一致。现实生活中保护耕地是中央政府的政策目标，而地方政府则以发展经济为其目标，这也就是严格的耕地保护制度的执行结果是耕地面积逐年减少的根源之所在，这就是我们常说的中央和地方政府之间的博弈。正是因为所有、经营和管理三种权益的重叠和冲突，在土地管理实践中不可避免地出现经营者利益为导向，所有者的权益被忽略，管理者的职能被弱化。按照委托—制运作分析，委托人（中央政府）追求土地所有权益最大化，而人（各级地方政府）却寻求在满足一定所有权益要求的条件下实现自我收益的最大化。可是这两个最大化的不重叠，其目标与政策导向是不一致的，在信息不对称的条件下，最终必将以损失土地所有者权益而告终。这就是许多中央政府出台的政策无法按设计初衷得以执行或采取所谓的“下有对策”限度内执行，甚至冠以实行“差别化管理”的真实原因。重新确立政府角色定位，除去要确立中央政府和地方政府权利边界以外，主要突显政府的管理者功能，要充分发挥政府作为土地管理主体的作用。具体改革指向是政府不参与土地经营活动，将土地经营权交给国务院授权的国有地产经营公司负责经营，地方政府的财政收入可以通过开征不动产税来解决。实践证明，政府经营土地制度，实际上使政府扮演了“经营者”的角色，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，这就决定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分税制建立以来，政府作为土地经营者的角色得到进一步强化，现行土地使用权出让制度的弊端导向是土地出让面积愈多，政府获得土地出让金愈多，地方财政收入越丰，最终形成了一个以出让土地为中心的有地就有钱，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，而使政府作为所有者和管理者的角色形同虚设。这种制度安排使市场秩序混乱，管理过程不透明和企业行为扭曲，大量国有资产流失，同时为热衷于以权谋私的政府官员提供寻租机会。土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期就已经明确。当时国务院机构改革办公室对土地管理部门的定位就是国家行政管理体系中的执法部门和监督部门，同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防治国有资产流失的责任，不参与土地经营活动。2.尽快出台土地根本法律，构建良好的土地管理的法制环境至今我国仅颁布实行《中华人民共和国土地管理法》，在土地管理过程中常常遇到该法与《草原法》《森林法》《农业法》《土地承包法》《渔业法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等法律如何协调和衔接问题，在操作层面上未得到解决导致土地管理政策受制于现行土地法律框架而无法执行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作为土地管理客体的土地，既包括城市土地，又包括农村土地；既包括农用6地，又包括建设用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。这里所指的土地是广义的概念，不同时代的学者和相关法律由于其研究的出发点和侧重点不同，使“土地”这一核心概念及其特征的认识极不统一，见仁见智，这就造成我国土地立法上存在核心概念上的“硬伤”。1986年颁布《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定，“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是劳动群众集体组织的财产，属于劳动群众集体所有”。之后颁布的《土地管理法》、《物权法》等均采用此种土地概念，其弊端将土地母概念及其子概念混为一谈，试想管理客体尚未明晰、权利边界尚未划定的土地管理制度在实践中如何执行？于是就出现了《土地管理法》在规定对林地、草原、水面、滩涂确权时，应按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理也就不奇怪了。在《土地管理法》86条款中仅有4条款涉及城市土地，实难据其对城市土地实行科学管理。试问《土地管理法》中“土地”两字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他农用地，由此得出的最终结论是《土地管理法》的法律作用仅限于耕地，难怪有人称谓《土地管理法》为“农业土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩负城乡土地统一管理的重任，又为管理全部土地提供法律保障？土地是由各类用地包括耕地、林地、牧地、水域、建设用地、未利用地所组成。各类用地之间存在着彼此消长关系。既然是土地管理法就要管理农用地又要管理建设用地了。只管理农用地不管理建设用地，农用地是无法管理好的。为了明确土地管理制度的法律边界，必须明晰土地管理的客体，构建良好的土地管理法律环境，尽快颁布实施《中华人民共和国土地法》。这是中国现行土地管理制度改革的呼唤，也是多年来中国政府和学术界为之努力的至今尚未实现的目标。据我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委会提交审议时的名称为《中华人民共和国土地法》，正式颁布却增加“管理”两字。1986年3月党中央、国务院就提出“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。1998年原国家土地管理局已草拟《中华人民共和国土地法》（初稿）。2010年9月在夏季达沃斯论坛上，总理提出解决中国土地问题的有效途径，就是将其纳入《中华人民共和国土地法》的调整范围，弥补《土地管理法》的不足。回顾中国土地制度改革的历程和《土地管理法》实施20多年的实践经验，充分证明制定并明确公民在土地上的权利和义务，调整土地关系包括公法和私法关系，协调土地民事权利与土地行政管理之间的关系，出台包括土地上多种权利关系的根本大法，即《中华人民共和国土地法》是非常必要也是势在必行。必须以广义“土地”概念作为土地立法基础，全面系统地设定各类土地权利及其法律地位，为中国现行土地管理制度改革提供良好的法制环境。3.实施土地权利登记，切实保护土地权人的权益孟子曰：“仁政必自经界始”。我国《民法通则》采用登记要件主义，买卖契约虽有效成立，标的物所有权并不当然移转，其所有权的移转必须以登记为要件。我国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。土地确权是明晰产权主体和所有权归属，定界是确定土地权利边界四至，登记是土地权利的法律保障，发证是土地登记的法律文件。土地权利登记是土地制度改革的重要基础性工作，长期以来，由于各种原因，这项关系产权制度建设的基础性工作进展不尽如人意。以2003年为例，全国有519.2万个村民小组，共颁发《集体土地所有权证》110万本，仅占村民小组的21.2%，土地登记覆盖率极低。这种现象与“重确权轻定界”的认识误区有关，甚至于形成“产权不明晰无法登记——未经登记的土地权利无法保障”的怪圈，打破这一怪圈的有效途径就是适时开展土地权利登记，借助登记推进明晰产权，否则产权永远是模糊的。从另外一个角度而言，在中国模糊产权之所以得以存在，就是没有认真开展土地权利登记工作。这里必须指出，定界是登记的基础和依据，定界就是要确定每宗地的边界线上界址点的坐标之后，该宗地在空间上才是唯一的，也就不会发生土地边界纠纷。当农民就像城市居民一样拿到属于自己的土地证书，保证土地权利合理流转，保障农民土地权益才有可能实现，否则，充其量属于理论探讨。2011年我国有关部门联合下发了有关农村集体土地确权定界登记发证的文件，要求充分利用全国第二次土地调查成果，以大比例尺地籍图件为基础，查清农村每一宗地的权属、界址、面积和用途，这是中国土地制度改革中具有划时代意义的举措。只有通过宗地定界才能实现土地确权的实体化、物质化。如同我国公布钓鱼岛基点坐标和临海基线用以维护我国领土主权和海洋权益。土地权利具体体现在法律层面和经济层面，前者可称为土地法律权利即土地归谁所有，归谁使用；后者称为土地经济权利（土地物质权利），即谁占有哪里和多少土地，谁使用哪里和多少土地。定界体现土地权利的初始界定，是法律上保护土地权利的要件。以登记的要件来判断土地权利的归属，而不依占有，这已为我国土地制度史和国际经验所证实。我国《物权法》的颁布执行催生不动产统一登记制度问世，预计明年6月份将出台不动产登记条例，国家对不动产实行统一登记制度，有望解决目前存在多部门（农业、林业、渔业部门等）按地类发证，按地类经营和分散多头管理问题。4.转变土地管理思路，努力提高制度安排效率人类社会发展对土地需求呈多元化特点，土地物质具有多样性和发散性，两者之间的有赖于土地资源合理配置。就宏观配置而言，政府与市场是土地资源配置的两个重要手段和路径，两者互补，不可替代，因为客观上存在“市场失灵”和“政府失灵”。在我国土地管理实践中，只重视政府作用，认为政府是万能的，而忽视市场作用，没有发挥市场在土地资源配置中的基础作用，这是我国土地管理制度效率低下的根本症结。微观配置而言，应当对于现行土地管理思路进行反思，为什么中国现行土地管理制度设计的制度目标与实践后果反差如此之大？不得不对现行土地管理思路的科学性和可操作性提出质疑。如耕地保护只强调耕地数量，忽视耕地质量，更没有考虑耕地数量与质量之间的替代性，结果导致耕地数量还会减少，耕地质量也随之降低；建设用地管理只强调外延扩展，几乎不考虑内涵挖潜，“年年指标不够用，年年指标用不完”，导致城市用地规模一味地向外扩展，呈现“摊大饼”之势，制度设计导向低成本的大量占用耕地；对于土地用途管制的源头——城市用地管制束手无策，对于与城市用地存在消长关系的耕地则采取最严格的保护，难免有本末倒置之嫌，耕地保护后果背离初衷则不言而喻；城市用地随着城市人口增加而扩展，却没有估计进城的农民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流动起来，导致农村人口在减少，而农村建设用地面积却在增加；又如为了保护耕地和基本农田面积，明知基层土地图数不符，却采取约束性指标从中央到地方层层分解，明知规划实施面临大量的不确定性问题，却采用确定性的用地指标加以规划控制；明知数年前编制的静态性规划却要据以控制数年之后的动态性用地计划，导致这种规划永远逃脱不了频繁地修改的命运，到底是规划编制方法不科学，还是规划思路出了问题？凡此种种还可以列举更多实例足以说明，中国现行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏颇，在中国土地管理实践中出现了如诺斯所说的“制度悖论”，“现在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则，所选择的某种制度，其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源”。关于土地管理思路的转变与改革问题，应当注意两点：其一是树立制度设计总效果思想。当在各自为改进决策的前提下，对各种制度格局进行选择时，必须记住，将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。在设计和选择制度结构时，应当改善执行制度总的效果，以得大于失的行为和制度才是应当追求的。设计和选择耕地保护的制度和决策时，应当考虑对建设用地管理制度的正面和负面的影响，相反也同理。其二是树立土地需求概念的更新认识。人类对土地的需求属于引致需求或称为次生需求，也就是说，人类需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是与其本底特性密切相关，我们常把由土地质量特性和人类社会干预所决定的土地功能的过程称为土地利用。人类需要耕地，本质上是需要耕地的养育功能即耕地能够生产粮食；同样地，人类需要建设用地，本质上讲是需要建设用地的承载功能即承载建筑物和构筑物。对于土地功能的需求本质上就包含数量和质量两层含义。对于耕地来讲，在其上生产的粮食总产量是耕地面积（A）与单位耕地产量（B）的函数即V=f(A,B)，换句话说，只要实现规划的粮食总产量就说明满足了人类对耕地的需求。这就是不同时期耕地面积未变，被养活的人口却增加了的原因所在。建设用地也是同样道理，相同面积的建设用地由于选择不同的建筑密度和容积率，却承载着不同的建筑面积。仅土地三维立体利用就可增加大量的建设用地，据有关研究表明，全国城市平均容积率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面积，按容积率1.5计算，可增加27万平方公里建设用地面积。又如北京市建成区10米深以上地下空间资源量为13.9亿立方米，可提供6.4亿平方米的建筑面积，相当于北京市存量建筑面积。土地管理思路的转变具体体现为：（1）土地用途管制的指导思想因以作为源头的城市土地用途管制为主，不能本末倒置，才能缓解耕地保护的压力。（2）耕地数量与质量并重管理，确保国家粮食安全。保护耕地的实质是保护耕地综合生产能力，这才是保护国家粮食安全的根基，也只有这样才能给耕地保护政策带来转机和活力。（3）建设用地内涵外延并举管理，破解保护耕地与保障发展的“双保”难题。转变城市发展模式和土地利用方式，采取经济手段，加大处置闲置土地的力度，推进城市存量土地的二次开发利用，实施节约集约用地政策。（4）实行土地资源、资产与资本三位一体管理，显化土地的潜在价值，实施城乡土地“同地、同权、同价”的目标，推进城乡统一的土地市场的建立，提升市场在土地配置中的基础作用。（5）城乡建设用地与城乡人口增减挂钩，缓解城乡人地关系，推进闲置村庄用地流转利用，实施农村宅基地制度改革。盘活现存农村闲置宅基地并将其视为破解“双保”的关键性措施。（6）转变土地利用观念，树立由二维平面转变为三维立体的土地利用观，开发利用地上和地下空间。这是符合当代土地产权制度发展由地表产权向土地立体产权演变趋势。5.营造良好的管理环境，降低制度执行成本学术层面上讲，土地管理制度可分解为地籍管理制度、地权管理制度、地价管理制度和地用管理制度，前者可理解为后者四项制度的综合，也就是说，土地管理母系统是由地籍、地权、地价和地用四个子系统所构成，系统内存在着子系统与子系统之间关系和子系统与母系统之间关系，系统外存在土地管理系统与周围环境系统之间关系。同理，我国现行土地管理制度的改革，不仅与地籍、地权、地价和地用四项管理制度相关，而且与内部和外部环境中相关制度改革有着密切的联系。从这个角度来讲，中国现行土地管理制度改革有赖于土地信息管理制度改革、财税制度改革、行政管理体制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，择其要者加以表述。关于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活动生存和发展的基础，是土地管理的重要资源，是实现土地管理有计划、组织、监督和控制职能的重要手段。回顾中国现行土地管理实践不难发现，许多不可思议的问题的主导成因不是制度设计本身而是土地本底信息扭曲、虚假、失真、不对称所造成的，基层土地地籍信息不实、不准，存在图数不相符的问题，却偏要以精确的土地利用规划指标层层分解落实，以实施土地用途管制；又如中国大陆地区基本农田面积大于耕地面积，却偏要在规划中保持基本农田保护率不降低，基本农田保护面积不许减少，在这种地籍信息状况下，基本农田配置上山和下水也就不足为奇了。依据失真的信息作出的任何土地利用决策就不可能逃脱失效的命运，为了处理信息失真和不对称，后续土地管理活动必然付出高昂的制度成本。信息失真产生的主要原因是信源与信宿之间的矛盾。要有效地防止失真，确保传输信息的真实可靠，除了改善获取和传输的技术条件外，最重要的是根据发送者（地方政府）与接受者（中央政府）各自的客观状况，协调好他们之间的利益关系，处理好他们的目标不一致的矛盾。如有可能，建立具有相对独立性和专业性的权威机构——中国土地调查局，以全国“一张图”为平台，建立集全国遥感影像、土地利用现状、土地利用变化、土地本底等多元信息，独立地完成土地数量、质量、权属、利用等本底信息的获取、处理、传输、更新等项业务，及时地为土地利用与管理决策提供真实的图件和数据。关于财税制度改革。1994年我国大陆地区实行财政制度改革导致在其后中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取财政外资金收入，包括来自“土地财政”的大量收入，以缓解地方政府财权与事权不匹配和财力紧张的困境。在现行土地管理法律框架下，地方政府以低补偿的形式大量征收农村土地，低价储备后高价转让给开发商，获得大量的土地转让收入，同时又通过财政担保和土地抵押的方式取得大量的银行贷款来投入城市建设，由此形成“征地——土地收入——银行贷款——城市建设——征地”不断滚动开发循环怪圈，现在这这种势头有增无减。以2009年为例，全国与土地相关税收收入达3077.03亿元，其中房产税804.64亿元，城镇土地使用税820.97亿元，土地增值税719.43亿元，耕地占用税632.99亿元；全国土地出让收入1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%，约占当年的GDP的5%；全国地方融资贷款却高达7.66亿元。虽然政府的土地财政增值发挥了正面的推动作用，对于工业化和城镇化作出了积极的贡献，但随着历史的演进，其弊端日益凸显。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。当今中国的土地财政已成为保护耕地政策不能得到落实的主要原因；由于其与民争利，成为社会分配不公的重要原因；土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政金融风险。土地财政金融制度的改革方向首先应当是把土地经营职能从土地管理部门分解出去，成立独立的国有土地资产管理委员会，由其经营国有土地，参与市场运作，通过转让、出让、联营、入股等途径，使这部分国有土地保值增值。同时向国家财政上交土地收益，各级政府的土地管理部门专注于管理，保证其职能不错位，避免与民争利。建立财产税（物业税）制度，保证地方政府从存量土地获取稳定的税源，摆脱对增量土地的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式和土地粗放利用方式。强化土地利用规划制度，改变现行的“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府没有修改规划的权力，只有实施规划的义务，从根本上管住城市用地增长边界和堵住城市用地外延扩张，改变土地利用方式，提高土地集约利用水平，从土地利用源头上加强土地用途管制，真正把保护耕地和基本农田政策落到实处。

本文作者：王万茂工作单位：南京农业大学

城市土地管理范文篇7

关键词：城乡规划建设土地管理

规划是城乡发展的凭据，土地是经济建设的基石。城乡建设与经济发展互相依存相辅相成，因而土地管理在城乡规划中举足轻重。城建部门与土地部门在考虑城乡经济发展的基础上，本需要通力合作，以严谨的工作态度，务实的合作精神，协调配合，共同为城乡建设与经济发展添砖加瓦，然而事实上，很多地方在这两方面并不能协调进行，因而产生了很多问题。

1城乡规划建设中土地管理的重要性分析

土地资源作为我国综合国力发展的主要动力，随着近几年来城市建设以及城市规划建设的重要性被日益提高到国家建设发展的整体规划过程当中。城市的建设工作需要大量的土地资源作为基础支持，因此只有加强土地管理水平才能不断促进城乡建设发展的有效进行有效的土地管理工作，能够帮助城乡建设取得更加优质的土地资源。不断推动城乡建设可持续发展的具体要求，不断为人们提供更加良好的生活品质和生活环境，这项工作的进行，对于国家经济的整体发展与国民生活水平的提高具有着非常重要的意义。

2城乡规划建设中土地管理所面临的问题

2.1缺乏有效城乡规划体制

城乡规划是我国目前经济建设过程当中十分重要的一项工作，因为它直接关系到土地的使用和居民的实际生活情况，同时与国家整体的经济发展有着息息相关的影响。解决城乡规划建设问题都有国社会经济发展与国民经济实力的增强有着比较好的促进作用，但是根据目前各部门反映和研究的情况来看，我国目前在城乡规划建设过程当中缺乏一份的系统性和科学的规划性。在城乡建设部门实际的工作过程当中，许多开发者对如何更好地规划城市建设仍然缺乏比较客观的，公正的认识，从而使得城乡规划建设局缺少理论基础的支持，导致了大量的国土资源浪费情况非常严重。

2.2土地管理水平低下

城乡规划建设及实际执行的过程当中，土地管理工作水平直接关系到生态环境的保护和自然资源合理利用的具体情况只有合理的使用土地管理工作才能使城乡建设得到可持续发展的具体目标，管理作为一项比较复杂的工作，设计各个方面的问题非常多，因此也需要加强各个方面的实际联系。但是，我国仔，当前土地规划管理过程当中工作水平较低，实际的人员组成较为松散，从而使得城乡规划的实际建设过程当中缺乏一定的人力资源支持。

2.3城乡规划缺乏稳定性

在实际的城乡规划建设过程当中，部分开发商没有真正认识到土地的稳定性近灵活性会引发一系列的问题发生在开展城乡规划建设的过程当中，政府制定了一定的规划管理目标，但不逢开发利用没有很好的理解到政府的实际意图。造成一定的社会资源浪费，最终导致土地资源没有被合理使用。

3对建设土地管理改善措施的建议

3.1对土地规划管理建立完善法律保障机制

在进行土地规划管理的过程当中，各个地方应根据自身的发展情况，制定一定的法律或者相关的法规进行约束性的制定，所制定的法律条文要根据城市的整体发展及当地的经济发展需求是没块土地的利用，尽量做到合理开发和利用，同时，需要明确土地的使用责任人和相关的法人代表公开透明，土地的使用及支配途径，从而使得城市的每个居民都能够参与到城市的规划建设过程当中来，为城市的建设发展及国家的经济发展贡献集体的力量。

3.2完善土地利用合理度的评价机制

土地再批准利用的过程当中负责人一定要对土地的利用价值和土地的实际使用情况进行一定的调查和了解。需要重点关注土地的使用是否危害，会影响到周围的其他建筑或者对周围的居民造成一定的影响，在这个评估过程当中一定要科学准确，而且政府要成立相应的监管部门对于土地的使用及回收利用进行科学的考评和规划。从而使的土地使用空间得到更好的科学的规划和开发。

3.3加强城市基础设施建设和行业管理规范

我国地大物博，但是人口基数十分庞大，土地资源是有限的，所以在平常的规划管理过程当中，需要加强对土地的合理利用，对于商业用地和居民居住用地要进行合理的规划，在规划的过程当中，要依据国家的相关法律法规，和当地实际的经济条件以及发展的具体需求，尽最大可能减少对人们正常生活的影响，同时还要兼顾经济的发展。

3.4城市绿化建设不能少

由于社会经济的发展和社会资源的不断消耗，土地的污染逐步加深，所以在以后的实际规划过程当中必须要平衡环境的各方面影响因素。

4结束语

总的来说，土地管理的统筹性原则，主要是配合城市的整体规划发展，从而使得城乡发展具有更好的科学性和完整性，所以在以后城乡发展规划的同时，一定要具有前瞻性和计划性，在城乡规划的过程当中，要根据当地的实际经济条件以及以后的发展方向和国家整体的战略部署，做到因地制宜的规划工作，同事要协调城建和土地规划部门个方面的工作。对于规划的长久性和明确性，要定进行一定的科学预测。同事需要加强各个部门之间的联系和协调，确定一个长久的发展规划，从而实现城乡建设与城市的整体规划同步进行。

作者:冯丽 单位:天津市宁河区农村土地管理监察所

参考文献：

[1]汪宗彦.城乡规划建设与土地管理探讨[J].住宅与房地产，2016，21:10.

[2]于雪.谈城乡规划建设与土地管理[J].居业，2016，08:128+130.

[3]苏国建.城乡规划建设与土地管理的分析[J].赤子(上中旬)，2016，23:110.

城市土地管理范文篇8

近年来，区以科学发展观统领经济社会发展全局，坚定不移地实施“三大带动”战略，努力改善投资环境，加大招商引资力度，全区经济得到了长足发展。但同时，个别地方、个别单位不能正确处理经济社会发展与保护土地的关系，仍存在着圈占土地、乱占滥用耕地、违规用地等问题。为严格执行土地管理政策，强化节约利用土地，确保全区经济可持续发展，现针对有关问题提出如下意见：

一、严格落实土地利用总体规划、城市总体规划，从严控制建设用地规模

（一）认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作。土地管理部门要以科学发展观为指导，结合我区经济可持续发展的实际需要，对土地资源进行重新整合，修编好新一轮土地利用总体规划。城市总体规划和村镇建设规划等行业规划要与土地利用总体规划相衔接。今年12月底前，要完成全区土地利用总体规划修编初稿。

（二）按规划从严控制建设用地。凡我区政府投资项目、招商引资项目、村镇改造等建设项目，必须依据我区土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则予以审核，不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。项目建设单位应当到有关部门办理用地、建设等手续，土地管理部门要根据其投资强度、建设规模认真审核，从严控制建设用地总量。

（三）推进节约集约用地。我区各项建设要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约程度。土地管理部门要通过整合置换和储备，合理安排土地投入的数量和节奏，改善建设用地结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

（四）从严控制村镇建设用地。农村农民住宅建设按规划、有计划地逐步向城镇和中心村集中，对城市规划区内的农村村民住宅建设，集中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。

二、加强集体建设用地管理

针对目前我区集体建设用地出现的协议租赁、无序建设、投资强度低、以租等问题，镇及各街道办事处要予以规范和引导，加强监督管理，任何建设项目用地都必须符合土地利用总体规划，符合城市总体规划和村镇建设规划，并且要符合政策规定。对目前全区占用耕地（基本农田除外）的各类建设项目，符合规划和政策规定的，土地使用者要于6月底前完善集体建设用地各类手续，办理手续的有关税费根据《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施<土地管理法>办法》的有关规定交纳有关税费。对不符合规划和政策规定及拒不办理手续的，按违法占地严肃处理，建设项目一律拆除。

三、规范建设用地预审程序

土地管理部门要依据省政府规定，认真做好建设用地预审工作。今后，镇、各街道办事处各类建设项目和招商引资等项目用地应当先通过预审程序。土地管理部门要依法对建设项目用地进行审查，对不符合土地利用总体规划、不符合单独选址用地条件、违反土地政策规定的建设项目不得通过用地预审。对符合规定的招商引资等各类建设项目应尽可能安置于已批建设用地范围内。土地管理部门要认真开展存量建设用地使用现状调查，对已批未供、供而未用、闲置或低效利用的土地进行全面清理登记，并制定盘活措施，提高土地供应率。建设单位向有关部门申报核准或审批建设项目时，必须附土地管理部门的预审意见。

四、严格供地审批权限，建立建设用地供应后使用情况核查制度

我区范围内各类建设项目供地的审批权限均在区人民政府，镇、各街道办事处、区人民政府各部门、各有关单位不得违法批准用地或为建设项目随意指定用地，区土地管理部门要随时监督，提供服务。对供应的建设用地使用情况做到三个到场核查，即开工时到场核查、建设中期到场核查、峻工验收时到场核查。核查的主要内容：开始使用时间、工程进度、土地使用面积、用途、容积率、建筑系数、办公及生活服务设施用地比例等是否符合土地使用条件。凡批少占多的，责令限期纠正，拒不纠正的，多占的土地按违法占地处理；凡改变土地使用性质的，依法补办有偿使用手续；凡不按规定土地使用条件使用土地的，依据合同约定追究其责任；对供而未用的土地闲置满两年的，由政府依法收回土地使用权。

五、严格依法查处违反土地管理法律、法规的行为

要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。坚决制止有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力的行为。要建立土地和监察、公安等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人，典型案件要公开处理。

六、正确把握经济建设与加强土地管理的关系

全区领导干部要采取多种形式加强土地法律法规的学习，教育广大干部职工树立法制观念，坚持依法用地。各部门、各单位要深刻认识我区基本区情，进一步提高在法律、法规范围内保障经济建设和社会发展用地的能力，增强严格土地管理和保护耕地的紧迫感，正确处理好经济发展与保护土地资源的关系，积极推进经济增长方式的转变，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，提高土地集约利用水平。

城市土地管理范文篇9

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？

在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。

【关键词】土地土地管理土地储备土地储备机构土地储备的主体行政授权行政委托城市拆迁诉讼救济沈阳市皇姑区城市建设局

【正文】

目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。

一、土地储备的定义

什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。

还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。

最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）

地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：

1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。

2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。

3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。

4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。

二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱

仍以上述规章为例：

1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。

2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。

3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。

4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。

综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的国土行政主管部门；

3、专门设立的土地储备机构。

地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。

那么，谁是合法的土地储备的主体呢？

三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门

土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？

依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。

有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：

对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。

由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。

政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。

四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体

新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。

在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。

依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。

行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。

五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权

在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。

具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。

既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？

在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。

取得土地使用权是二者的相同点。

不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。

土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。

所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。

出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。

六、对违法土地储备行为的诉讼救济

1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。

被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。

依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于滥用职权，侵害了被拆迁人的合法利益。

3、政府收回土地的行为是可诉的。

城市土地管理范文篇10

【关键词】基础测绘促进钦州市土地管理

现阶段，我国人均资源匮乏，经济发展迅速，人地矛盾突出，资源、生态环境与社会经济可持续发展之间的冲突日益严重。今后一段时期，上述矛盾还将继续存在，而且有加剧的趋势，因此，科学、合理、持续利用好资源，特别是加强土地资源的利用管理，解决人口、资源、环境与可持续发展问题是摆在我们面前一项十分重要的任务。基础测绘作为一项公益性事业，是国民经济和社会发展不可缺少的前期性、先行性的基础工作，既为经济建设部门和社会各方面提供基础地理信息，又为实现经济、社会可持续发展提供重要保障。测绘的成果数据是各项建设不可缺少的基础资料，也是土地管理的重要工具之一。

1基础测绘的主要内容及服务功能

基础测绘成果是认识世界、利用自然不可或缺的媒介，是经济社会发展的基础性、战略性资源，是我国现代化建设必不可少的保障手段，广泛服务于国民经济建设、国防建设和科学研究等各个领域。随着土地管理工作范围和领域的拓展及延伸，急需建立一套科学、规范的土地管理行政管理体系，利用现代技术强化宏观管理，实现科学决策。由于基础测绘与土地管理是服务与被服务、保障与被保障的关系，如果进一步把基础测绘与土地管理工作紧密结合，充分利用基础测绘的技术、成果等优势，不仅能为土地管理提供服务和保障，也能更大范围地发挥基础测绘的作用。

1.1基础测绘的主要内容

1.1.1建立经省级人民政府或其测绘主管部门批准的基础平面控制网、高程控制网和空间定位网及加密和复测。

1.1.2对国家1:500、1:1000、1:2000基本比例尺地形图的测制和更新。

1.1.3本区域性基础地理信息系统的建立和更新。

1.1.4根据基础地理信息更新周期，对前述项目的内容进行复测或者更新。

1.1.5其他基础测绘项目。

1.2基础测绘的服务功能

1.2.1可以为土地利用规划提供服务。

1.2.2可以为土地利用管理提供服务。

1.2.3可以为土地监测调控提供服务。

1.2.4可以为电子政务建设提供服务。

2土地管理对基础测绘的需求分析

土地管理的基础工作是如实准确地测量土地面积，绘制地形图，建立地籍资料，形成数据库。基础测绘作为前期性、基础性工作，能够为土地管理提供详实、准确的基础数据和基础图件。在此基础上对土地利用、土地规划进行动态控制，才能达到十分珍惜和合理利用每一寸土地的工作目标。土地管理对基础测绘的需求主要体现在地籍管理、土地利用现状变更调查等方面:

2.1地籍管理需求

地籍管理，是土地管理的基础，地籍测量是地籍管理的主要组成部分。地籍测量是为获取和表达地籍信息所进行的测绘工作，其基本内容是测定土地及其附着物的位置、权属界线、类型、面积等。它具有提供计税依据、产权管理依据以及用户需要的地块信息等功能，而且地籍信息系统还是多种信息系统的空间定位系统。

2.2土地利用现状变更调查需求

随着社会经济的发展，势必会造成土地利用状况的改变，为保持土地利用现状调查成果的现势性，必须选择快捷有效的方式来更新土地利用现状调查成果，以实现真正意义上对土地资源的动态监测与管理。为此我们需要用现代测绘科学技术来发现和提取土地变化信息，以满足土地利用数据建设的需要。

2.3耕地保护工作需求

鉴于我国人多地少，人地矛盾突出，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国必须长期坚持的基本国策，党中央、国务院决心采取世界上最严厉措施、最严格制度来保护耕地，严格实施耕地占补平衡，切实保护耕地数量、提高耕地质量。为了落实这一要求，各级国土资源管理部门借助基础测绘成果先后完成了土地利用总体规划、土地开发整理规划等相关规划的编制，开展耕地数量质量、耕地后备资源普查等专项工作。

3基础测绘对于土地管理的促进作用

随着国民经济的迅猛发展，迫切要求各级国土部门为国家提供准确的数量、质量和土地利用现状等信息。为合理利用土地资源，进行土地规划、整治、开发利用、税收等提供有关基础资料和科学依据，建立土地管理信息系统势在必行。

基础测绘的快速发展，使得基础地理信息资源不断丰富，为土地管理信息系统提供了坚实的基础。土地管理信息系统是信息技术在土地管理应用领域的最高形式，它向国土资源管理提供定性、定量、定位以及可视化的工作条件，不仅可以大幅度地提高土地管理办公的效率，而且可以为全方位地考虑土地问题的方方面面，为科学决策提供基础信息，有效地提供土地管理工作质量。同时土地管理信息系统还是土地管理部门面向社会的窗口，它的运行所提供的信息服务有助于国土资源管理执法行政公平、公正、公开。伴随着土地管理信息化的建设，必将增强土地管理的综合效益，提高土地管理的技术含量和管理水平。

4钦州市基础测绘工作已经成为土地管理工作飞跃发展的瓶颈

钦州市基本比例尺地形图测绘起步较晚，1993年钦州市城区才有了第一批65.75平方公里的1:500地形图，2001年才有了第一批100平方公里的1:1000地形图。在随后的几年的时间中，钦州市地形图的测绘和更新一直紧跟城市发展和建设的步伐，较好地满足了经济建设和城市发展的需求。但由于对基础测绘工作缺乏一个统一的规划和管理，不能及时对土地变化情况进行更新，致使土地信息更新跟不上土地管理工作发展的步伐。目前，地籍图件内容陈旧、现势性差是土地管理工作中普遍存在且又刻不容缓亟待解决的突出问题。

5把土地管理和基础测绘有机结合起来，加快基础测绘实施，促进钦州市土地管理快速发展

为了改变钦州市基础测绘成果现势性较差的现状，明确当前和未来一段时间基础测绘的目标和任务，发挥基础测绘对国民经济和社会发展的保障作用，钦州市国土资源局本着统筹规划、保证重点、满足急需、分步实施的原则，紧密结合全市经济和城市规划发展，构建数字钦州和国土资源信息化地理框架建设的需要，组织编制2008—2020年钦州市基础测绘规划，为土地管理提供了有力的保障基础。

5.1空间基准体系建设，为土地信息获取提供了技术保障

5.1.1建立钦州市统一平面坐标系统和高程基准。近期布设D级GPS控制点18个，于2007年布设完毕，控制整个钦州市市本级，控制面积约4542平方公里。另外，2007年布设E级GPS控制点，共计51个点，控制面积约500平方公里。

5.1.2启动钦州市CORS系统建设。在钦州市规划区约1089平方公里范围内建立4个固定基准站和1个网络监控中心，并辅以高精度的大地水准面，建成高精度、高效率、高覆盖率的网络GPS系统。通过数据通信网络，如因特网和广播网，可24小时、连续地向各类需要测量和导航的用户提供厘米级的定位精度的信号。

5.2建立基本比例尺地形图、地籍图的测制与更新体制

目前，地籍图件内容陈旧、现势性差是土地管理工作中普遍存在且又刻不容缓亟待解决的突出问题。因此，必须建立基本比例尺地形图、地籍图的测制与更新体制。

在土地管理过程中，充分利用地籍测量与地籍实时修测的工作成果是提高基础测绘成果现势性的有效方法。同时，为保持基本比例尺图的现势性，必须修测更新现有的地形图。根据钦州市城市建设与发展需要，2006年正在进行钦州市主城区1:500和1:1000基本比例尺地形图的修测工作。2007年-2010年将对钦州市金光工业园进行1:1000地形图23平方公里进行修测。2007年修测金谷工业园1:1000地形图8平方公里。修测在原有数字化地形图基础上进行，并采用全数字化成图法修测。

此外，从节约型管理角度考虑，土地管理部门可以在基础测绘成果的基础上进行地籍要素的测绘，从而避免重复测绘，加快工作进度，提高工作效率而且降低生产成本。

5.3建立钦州市基础地理信息系统，提高土地管理工作效率

根据钦州市发展的需要，建设钦州市基础地理信息管理系统分三步走，首先，选择基础平台，进行二次开发，建立各种子系统，如数据采集、管理和数据转换系统、基础地形信息和基础空间数据管理、应用与数据更新系统、地名库管理与应用系统、控制测量成果管理系统等。其次，建立钦州市1:10000以下的城市空间数据库、元数据库，初步建立基础地理信息管理系统。最后，推进信息化测绘体系建设，建立钦州市基础地理数据政策法规与标准体系，开展应用服务。

基础地理信息系统可真实再现全市的地形地貌，为我们全面了解钦州市的自然地理环境提供了一个理想的空间支撑，并为可视化地掌握生态资源、模拟和仿真生态重建过程中重大决策实施提供基础支撑，确保我们能够科学地开发自然界，动态监测和合理地配置资源，有效把握发展经济和保护环境的平衡，为生态环境建设和国土资源合理配置提供科学依据。

利用GIS的空间分析功能，进行数据增值服务。例如:通过以不同时期的地理空间基础数据和正射影像图为数据核心，结合土地利用详查图，可进行国土资源动态监测，为科学规划和管理提供决策依据;通过数字高程模型、数字正射影像图、数字线划图为数据核心，结合人口经济、土地利用等专题数据，运用生态学理论和方法以及3S技术，可更好地分析耕地分布现状，提出社会经济与生态合理退耕还林规划方案，增强退耕还林规划的可操作性。

5.4加强测绘队伍建设

《物权法》的实施对测绘尤其是地籍、房产测绘的管理和服务工作提出了更高的要求，土地确权、房产面积等纠纷可能大大增加，这就要求测绘成果经得起公开查询、经得起行政诉讼。当前因为编制的限制，测绘队伍普遍存在人员少、技术人员紧缺的现象，有不少业务人员对政策业务还不够熟悉，以致引起土地权属和房产面积的争议、行政复议诉讼等。这需要加强宣传，学习政策法规，并通过培训提高测绘人员的政策和业务水平。