城区车辆规划管理调研报告

为进一步了解城区客运公交出租汽车行业的营运现状，切实加强城市交通行业管理，促进城区客运公交出租汽车行业的持续健康稳定发展，根据市人民政府领导的要求，市政协于年3月底至4月，组成了以党组副书记、副主席为组长，副主席、秘书长为副组长，经济委、社会法制和民族宗教委、研究室相关负责人参加的调研组，就城区客运公交出租汽车行业营运管理工作进行了调研，调研采取听取相关单位和部门工作情况汇报、召开座谈会、实地走访查看等形式进行。在调研过程中，调研组分别召开了由市交通运输局、市发改委、市旅游局、市运政管理处，区委、区政府、区政协，区交通局、区运政管理所，金孔雀交运集团、银利、思南、华夏、环球等5家公交车、出租汽车企业负责人，以及部分出租汽车业主代表、出租汽车驾驶员代表参加的4个不同层次的座谈会，并实地走访了行业主管部门和部分企业。现将调研情况报告如下：

一、城区客运公交出租汽车管理与发展的基本情况

（一）公交车管理与发展现状

1、管理体制。区人民政府是城区公共汽车、出租汽车的行政管理主体。年，《国务院办公厅关于印发交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔〕18号）正式明确了交通运输部门的行业管理主体地位。6年7月1日，《市出租汽车、公共汽车客运管理(暂行)办法》颁布实施，6年4月6日，原翠云区人民政府下发了《市翠云区出租汽车、公交车管理办法（试行）》（翠政发〔6〕43号），区人民政府的管理主体地位和区交通运输部门履行行业管理的职责得到了进一步明确。两个“办法”同时规定了公安、工商、城建、质监、物价、税务等行政管理部门，按照各自分工共同做好出租车、公交车有关监督管理工作的职责。

2、公交车规模。城区现已开通公交线路7条，运行里程130公里，已建成公交停靠站101个，设站牌110处。有公共汽车经营车辆131辆，隶属金孔雀交通运输集团有限公司市公共汽车公司，其中，公司经营车辆58辆（柴油车21辆，燃气车37辆），私车挂靠74辆（柴油车37辆，汽油车37辆），公司经营车辆占公交车辆总数的44.27%。据统计，目前主城区万人拥有公交车7.52标台，车辆128.9标台，平均运营速度18公里/小时，准点率90%以上，城市公共交通在城市交通总出行的比重达到6.2%，从业人员178人。

3、经营模式。由金孔雀交通运输集团有限公司市公共汽车公司统一管理。1994年12月26日市公共汽车服务公司成立，投入营运公交车共8辆，营运线路由三家村至信房经振兴路往返行驶。后来，随着区社会经济的发展，公交公司发展到了4家，并相继开通洗马河至二中、洗马河至梅子湖公交线路。5年6月1日，原3条线路调整为5条，同年12月，4家公交公司整合统一由市公共汽车公司经营管理。2010年底增开6路、7路城市公交车，新增30辆使用清洁能源（天然气）公交车。市公共汽车公司内设公司经营和私人车主挂靠公司两种营运模式，其中，公司经营车辆58辆，车辆产权、经营权、管理权“三权合一”；私人车主挂靠公司营运74辆，车辆产权归司机所有，经营权、管理权从属公司。本轮经营权期限至2013年12月31日到期。

（二）出租汽车管理与发展现状

1、管理体制。与公交车管理体制相同。

2、出租汽车规模。城区现有出租汽车公司5家，营运出租汽车249辆，均为私人车主挂靠出租汽车公司经营。其中，思南汽销有限公司98辆、市环球商贸汽车服务有限公司43辆、市公共汽车公司40辆、华夏汽车有限公司39辆、银利出租汽车公司29辆。车型结构为桑塔纳226辆，捷达23辆。

自1998年至今，城区营运出租车数量一直维持在249辆，从业人员498人。目前，主城区万人拥有出租车9.73辆，高峰时段出租车实载率高达88%。

3、经营模式。249辆出租车均实行私人车主挂靠出租汽车公司营运的模式。在私人车主、出租车公司、司机三者及车辆产权、经营权、管理权“三权”中，车辆产权、经营权属于私人车主所有，管理权隶属公司，大部分出租车实行承包经营（一般承包给2名司机，分别经营白班和夜班），有少部分车主自己驾车营运半天，即一个白天或夜晚，剩余半天也实行承包经营。根据《翠云区人民政府关于进一步规范城市出租汽车经营管理有关问题的补充通知》（翠政发〔6〕31号）的规定，本轮出租汽车经营权期限至2013年12月31日到期。

（三）公交、出租车行业已经成为城市发展的重要组成部分

在市委、市政府以及区委、区政府的高度重视下，伴随着的城市化进程，思城公交车、出租车及公司历经了从无到有、从小到大的发展历程。公交车、出租车在为思城居民提供安全、方便出行的同时，也为城市劳动力资源提供了就业岗位，同时成为城市发展的重要组成部分。截止今年3月底，城区公共汽车达到128.9标台，运行线路总长度79.7公里，从业人员178人，年客运量2888万人次，年客运量占城市公共交通运客总量的4.15%；出租汽车总数达249辆，从业人员498人，年客运量占城市公共交通客运总量的2.05%。随着“南拓、北建、东扩、西进、中改”城市发展规划的实施，以及东部教育区、南部旅游度假区、西部工业物流区、北部行政文化区、中部商业区城市格局的初步形成，公共交通面临的压力和挑战也在加大，亟需我们不断探索、研究和完善。尤其是在“十二五”期间，市委、市政府站在新的历史起点上，确定了打造“中国著名、世界闻名、世人瞩目”的国际品牌和“妙曼、养生天堂”城市品牌的发展思路，为进一步做好思城客运公交车、出租车管理工作提出了新的更高要求。

二、目前客运公交出租汽车行业存在的主要问题

（一）公交车

1、对实施“公交优先”战略的认识还有待加强。虽然近些年来我市在倡导、宣传、推动公交优先发展方面做了大量工作，但是由于我市城市化发展水平低，加之公交体制机制改革仍处于探索阶段，各级政府在促进广大市民转变观念、推动规划先行、加大政府投入、改善公交结构，给予公共交通以足够的政策优先支持方面，距离当前城市经济社会快速发展的要求还有一定的差距。

2、“公交优先”配套政策还需要进一步完善。城市公交财税优惠、政策补贴、票价调整、规费减免等配套政策和机制尚未形成，加之由于目前企业的燃油（气）、劳动力等生产成本逐年上升，企业为了降低生产成本，对服务质量要求不严，致使对高龄老人、残疾人、学生、伤残军人等特殊群体优惠政策的落实方面还有差距。

3、公交供需矛盾较为突出。公交发展现状与群众安全、方便、快捷、舒适的出行需要还有很大差距。一是公交运力投入还需要加大。目前，主城区万人拥有公交车仅为7.52标台，车辆128.9标台，平均运营速度18公里/小时，准点率90%，城市公共交通在城市交通总出行中的比重仅达6.2%，均低于国家的相关标准和要求。二是城市公交硬件基础设施还需要完善。公交站场、港湾式站点、站牌等公共交通基础设施建设较为滞后，线路布局还不尽合理，公交覆盖面不高。基本上是无起迄站点、无停车场。发车前、收车后必要的安全例检、车辆维护难落实，安全隐患较多。在主城区4纵8横主要的公交线路中，只有振兴大道有南北首迄直达车，其余的茶城大道、宁洱大道、磨思路等线路均无公交直达车，线路和站点覆盖率较低。目前仅有一个加气站，推广清洁能源后的加气充电功能还不配套。

4、公司内部管理、服务质量和水平还需要进一步规范和提高。一是车辆所有权、线路经营权、管理权需要规范。在131辆公交车中，私人车主挂靠公司营运达74辆，在车辆产权归司机所有，线路经营权、管理权从属公司的“三权分离”的前提下，公交车的公益性很难得到体现和落实，效益差的线路没人营运，效益好的线路又争着营运，安全监管很难到位、服务质量和水平提升难度大，国家对特殊人群的优惠政策难于落实；以转让个人车辆为由，变相倒卖线路经营权的行为屡禁不止，社会不稳定隐患大。二是公交公司内部管理需要加强。驾驶员、服务人员的整体素质还需要提升，安全、文明驾车的意识还需要提高。公交车内安全设备、服务设施不全，无报站语音服务功能或不开启语音报站服务系统，车辆内部卫生状况还需要改善。公交车作为城市文明的窗口形象作用还没有真正体现出来。

（二）出租汽车

1、客运出租车市场运力供需矛盾突出。目前，城区万人拥有出租车9.73辆，远低于昆明市目前16辆∕万人及国家交通运输部有关全国13个城市主城区出租车万人拥有量平均值17.4辆的水平；高峰时段出租车实载率高达88%，远高于国家70%的最高标准。从1998年至今，区城区面积从6平方公里扩大到了40多平方公里，增加了将近7倍；人口从8万多人增长到了26万多人，增长了3倍多，而出租车数量仍维持10多年前的水平，与城市和经济社会的快速发展不相适应。

2、经营主体分散，企业规模小，管理水平不高。一是企业经营规模小。我市现有出租汽车公司5家，最大的思南汽销有限公司共有出租汽车98辆，最小的银利出租汽车公司有出租汽车29辆，企业内部联系松散，均采用私人车主自主挂靠出租汽车公司，由公司收取125元/车.月管理费的方式来进行经营管理，经营方式和管理方法相对落后，存在重收费、轻管理、难服务的现象。二是出租汽车从业人员整体素质有待于进一步提高。由于从业人员缺乏稳定性，更换频繁，安全行车意识不强，交通安全事故时有发生；有的驾驶员金钱意识浓厚，服务意识淡薄，职业道德素质不高，经营用语不文明，存在超速行驶、乱停乱放、拒载和擅自抬价等违章、违规行为。三是收费管理缺失，乘客乘车消费不透明。现有出租车虽安装有计价器，但由于多种原因一直未实行打表计价，乘客消费存在不公开、不透明等问题，不仅使乘客乘车的消费知情权和监督权无法得到有效落实，也使我市的对外形象受到了不同程度的损害。四是劳动用工不规范，出租汽车驾驶员的合法权益得不到有效保障。拥有出租汽车经营权和产权的车主只与司机签订营运合同或租赁合同，而非劳动合同，随意性大。出租汽车司机在缴纳2-5万元的车辆风险押金后，还承担着燃油费、管理费及汽车的维修费等费用，《劳动法》中规定的工伤、养老、失业、医疗等保险得不到有效保障。

3、经营权配置、转让不尽合理。出租汽车经营权资源配置还缺乏有效地准入和竞争退出机制，出租汽车经营权私自转让、高价炒卖现象严重，行业监管难度较大。目前，出租汽车经营权私自转让价格已达50—65万元/辆，高价位私自转让导致出租汽车营运成本大幅上升。据测算，这样的转让价格在一个经营期限内根本无法获利，有的甚至在2个经营期限内也无法保本。这已成为目前我市客运出租汽车行业的突出问题和潜在的不稳定因素。

4、管理体制机制建设较为滞后。出租汽车行业管理法律法规还不健全、不完善，管理体制不尽统一，各地在出租汽车行业管理上的做法也不尽相同，管理政策缺乏相应的连续性和稳定性。如省虽然现在正积极着手制定《省城市出租汽车管理办法》，但目前尚在公开征求意见阶段，而《市出租汽车、公共汽车客运管理（暂行）办法》也亟需进一步修改完善。

5、客运出租车市场秩序不规范。由于公交、出租汽车市场运力投放严重不足，“摩的”、“黑车”数量不断增加，既影响了市容，又带来了诸多安全隐患，严重扰乱了客运出租汽车市场的公平竞争和市场秩序。虽然运管、公安、住建等部门实行整体联动，多次打击，但因取证困难，打击难度大，效果不明显。

三、进一步加强客运公交出租汽车管理的建议

（一）公交车

1、提高对实施公交优先发展战略的认识。城市公交是城市重要的基础设施，是城市必备的基本功能，与城市发展和广大人民群众生产生活密切相关，事关国计民生。优先发展城市公交是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型城市，构建社会主义和谐社会，促进城市可持续发展的必然要求，是解决城市交通拥挤、环境污染、资源短缺等问题的有效途径，也是打造“中国著名、世界闻名、世人瞩目”的国际品牌和“妙曼、养生天堂”城市品牌的客观需要。公共交通首先要体现公益性，即公共服务优先、公共利益优先，其次才是行业市场化，利润最大化。应切实站在城市发展全局和战略的高度，提高对优先发展城市公交重要性的认识，进一步增强责任感和紧迫感，切实履行职责，把优先发展城市公交列入重要议事日程，按照“财政安排优先、税费扶持优先、土地配置优先、路权使用优先”和“政府投入为主”的原则，制定和实施好城市“公交优先”的政策和措施，为公众提供安全可靠、方便周到、经济舒适的公交服务。

2、科学编制和修订完善公交发展规划。城市公交规划是公交发展的前提和依据。应紧紧围绕市委、市政府“南拓、北建、东扩、西进、中改”的城市建设格局和打造“妙曼、养生天堂”城市品牌和“中国著名、世界闻名、世人瞩目”国际品牌的发展思路，在《市主城区综合交通规划》的基础上，尽快编制和修订《城市公交场站规划》、《城市公交线网规划》、《公交优先（专用）道规划》等专项规划，与城市土地利用总体规划相对接，将城市公交所需要建设的配套设施和场站纳入土地利用规划范围，预留用地规模。切实维护规划的严肃性、权威性和稳定性，保障规划付诸实施。在“十二五”期间，基本确立公交在城市交通中的主体地位，初步形成以城区公交为骨干、支线公交为支撑、出租汽车为补充，线路布局合理、站点覆盖面广、高效快捷并与城市规模、人口和经济社会发展相适应的公交系统。

3、进一步制定和完善城市公交优先发展的政策。《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》(国办发〔5〕46号)及原国家建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部等四部委《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城〔6〕288号），对优先发展城市公共交通提出明确的政策要求，应结合实际，在保障公交财政资金投入、税费扶持、建设用地供应、科技推广等方面进一步做好贯彻落实工作，对公交事业发展给予相应的政策扶持。

实行公交票价补贴政策。应建立公交企业经营成本评价制度和政策性亏损评估制度，对公交企业因实行低票价政策造成的政策性亏损，经审计、财政和物价部门审定核实后探索由市、区两级政府安排资金按年度给予政策补贴；对城市公交企业承担社会公益性服务（包括按规定实行的老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人优惠乘车等）和政府指令性任务所增加的支出，经公交主管部门审核后探索由市、区两级政府安排资金按季度给予专项经济补偿。

4、合理加大运力投放力度，缓解供需矛盾。坚持“行业公益性，运作市场化”的原则，走“规模经营、有序竞争”的发展路子，进一步规范市场经营行为，合理加大运力投放力度，在“十二五”期间，使中心城区公共汽车万人拥有量达16标台以上，平均运营速度25公里/小时，准点率90%以上，城市公共交通在城市交通总出行的比重达到10.6%，从业人员达796人。

5、进一步完善公交场站建设，优化线路布局。公交线网是城市公交的基础，公交场站又是公交线网的节点。应确保公交线网与场站建设与城市开发和项目实施同步进行，整体推进。公交枢纽站、首末站、停车场、保养场可以交由实力雄厚的大型交通运输集团投资建设，政府给予一定的政策配套支持。应按照“以人为本、优化结构、方便出行”的原则，进一步完善现行公交线网系统。优化干线网，减少重复线路，构建支线网，扩大服务范围，布设大容量线网以增加载客量，布设快线网以提高运送速度。进一步优化道路交叉口设计及交通信号设置，减少公交车在道路交叉口的停留时间，减少公交车“禁左”和单向通行等交通管制。按照城区一个中心枢纽站及东、西、南、北四个起迄站场的规划思路，结合正在推进的城市景观和旅游环线建设，尽快形成“一中心四片区一环线”的公交场站格局和路站相连全面覆盖的公交网络。

6、强化公交市场监管，提高综合服务水平。区人民政府应切实履行公交优先发展的政府职责，加快推进城乡公交一体化建设，扩大城市公交服务范围；应整合现有公交市场经营主体，建立公交营运私人业主挂靠退出机制，逐步形成公司主导、规模化发展、集约化经营的公交市场格局。公交行业主管部门应修改完善现有公交管理办法、规程、标准，建立“公平公正、规模经营、有序竞争、优胜劣汰”的市场运行规则。公安、工商、城建、质监、物价、税务等行政管理部门，应按照各自分工形成多部门联动的长效管理机制，加强营运安全、服务质量、服务装备、服务标准、车身广告和公共义务等方面的监管、考核。公交企业应树立“以人为本、乘客至上”的服务理念，不断加强职业技能培训和职业道德教育，大力开展优质服务活动，提供温馨周到的人性化服务；进一步加强营运调度，加大行车密度，及时疏解客流，缩短乘客等候时间；广泛听取市民意见，结合线路周边群众出行的实际，适当提前早上及延长晚上的营运时间，方便群众出行；有条件的停靠站要设置候车亭、中英文标识站牌、电子站牌和交通地图。

（二）出租汽车

1、提高对加强出租汽车行业管理工作重要性的认识。城市客运出租汽车是城市功能的重要组成部分，是城市文明的窗口，是城市的一张名片，其管理水平、发展程度很大程度上反映着一个城市的文明程度和服务水平。目前，昆曼国际大通道国内段全线贯通、泛亚铁路中线即将开建、飞机场航线和航班不断增加、中国-东盟自由贸易区建设进程明显加快，有着得天独厚气候条件和生态及民族文化资源禀赋的将迎来新一轮的快速发展，城市面积和城市人口将在现有的基础上快速增长。随着市委、市政府打造“中国著名、世界闻名、世人瞩目”的国际品牌和“妙曼、养生天堂”城市品牌发展思路的提出，进一步加强城市出租汽车管理工作已到了刻不容缓的地步，亟需进行有效地综合改革，以促进该行业的健康有序发展，使其达到乘客满意、经营者满意、管理部门满意、市民满意和政府满意。

2、理顺体制、完善政策、规范管理。从实际出发，与改革、完善出租汽车市场准入、退出机制相结合，正确处理车辆所有权、经营权与管理权三者的关系。支持作为行政管理主体的区委、区政府和作为行业主管部门的市交通运输局及市运政管理处，在认真贯彻执行上级相关文件精神，尤其是在认真贯彻执行《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发〔4〕81号）、《国务院办公厅关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发明电〔0〕22号）、《国务院办公厅转发建设部交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》（国办发〔1999〕94号）等文件精神，在广泛听取市民意见、充分吸收借鉴各地行之有效管理经验的基础上，制定出统一可行的城市出租汽车管理办法，建立健全出租汽车市场准入、退出机制，建立科学合理的经营权配置机制。推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式，实行经营权有期限使用制度。加大考核、监管力度，促进企业立足于长远发展，不断提高服务质量。

3、合理配置运力资源，进一步缓解供需矛盾。一是适应城市人口增加、城区面积扩大和经济社会发展的需要，尽快着手制定和实施城市出租汽车发展专项规划，以规划指导发展，并随着发展过程中出现的新情况、新问题，不断修订和完善规划。二是现阶段，综合各方面意见，在实行听证的基础上，应尽快合理配置运力资源，以后形成机制，逐年增加运力。按照国家根据城市大小规定每万人拥有13-20辆出租车的标准，“十二五”期间，使主城区万人拥有出租车达到16.5辆，即420辆左右，到2020年，控制在660-800辆之间，高峰时段出租车实载率控制在65%以下。三是规范新增出租汽车运力投放，按照公开透明、公正有序、公平负担的原则，实行新增运力服务质量招投标制度，强化行业管理。

4、规范现有市场，依法依规管理新发展市场。一是对现有出租汽车经营企业，按规定对其经营管理行为进行规范。合理配置经营权使每户企业拥有的出租汽车数量不低于50辆。二是实行老车老办法，新车新办法。对承包期限内的出租汽车维持现有的经营管理模式不变；对新增加的运力，严格按照新办法进行经营管理，作为规范出租汽车行业的示范车试运行到2013年12月31日后，新车老车统一实行新的营运管理模式。三是规范收费。交通运输和价格主管部门应在调查研究的基础上尽快拿出相对科学合理的计价办法，统一启用计价器，实行打表计价，严厉打击违反价格管理的违法违规行为。四是加强企业内部管理，夯实基础工作，完善出租汽车公司和驾驶员的质量信誉档案，设置一套比较客观、准确的指标体系把服务质量的定性要求转化为定量指标，建立服务质量考核体系；强化职业培训，提高公交出租汽车行业从业人员素质。五是探索组建出租汽车行业协会，制定行业职业规范和信用管理制度，加强行业指导，促进行业自律。

5、加强市场监管，保护经营者和从业人员的合法权益。一是打击非法营运，净化客运出租汽车市场环境。应积极探索建立以政府牵头，交通、公安、运管、住建等有关部门通力合作、齐抓共管、协调联动的长效管理机制，重点打击自备车非法营运行为，不断加大对“黑车”、“摩的”等非法营运车辆的专项整治力度，逐步取缔无证营运车辆，净化客运市场。对非法营运车辆较多的地方，探索通过延长公交线路、延长公交营运时间等方式，更好地满足人民群众的出行需要，从根本上杜绝非法营运车辆的产生。二是开展出租汽车经营秩序集中整治。公安、工商、城建、质监、物价、税务等行政管理部门应集中整治拒载、车容不洁、服务不规范等服务质量问题；重点检查出租汽车超区域异地经营、车容车貌差、不按规定使用计价器、拒载、故意绕道、无从业资格证等违章行为。三是利用科技手段强化市场监管。积极推广应用GPS卫星定位系统；在出租车内安装电子监控设备，实行全方位监督检查；运用IC卡进行考核，将IC卡作为出租车驾驶员服务资格证的副本，以计点扣分的形式，对驾驶员经营行为、职业道德等实施考核。四是积极支持出租汽车行业主管部门在市、区人力资源和社会保障部门指导下，尽快研究和制定《区出租汽车行业集体合同》，将驾驶员在“五大保险”、违约金处置、工资支付、工伤待遇及交通事故赔偿等劳动争议多的方面，用集体合同的形式固定下来。进一步理顺企业、车主及司机的劳动用工关系，制定合理的出租汽车承包费标准和风险抵押金标准，调整好企业、车主与司机之间的收益分配关系，并建立政府指导、部门监督机制，切实保障从业人员的合法权益。