干部选拔任用工作监督问题研究

加强对干部选拔任用工作监督，是组织部门的一项重要工作，也是社会各方面关注的一个重要问题。近年来，各级党组织及其组织（人事）部门认真贯彻执行《干部任用条例》，积极探索建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制，干部选拔任用工作的质量和水平明显提高，干部工作进一步规范，干部选拔任用工作中的不正之风得到有效遏制。但是，少数地方和单位依然程度不同地存在着违反《干部任用条例》的行为和干部“带病提拔”、“跑官要官”、“买官卖官”等问题。如何有效的解决这些问题，是当前和今后一个时期各级组织部门面临的重要任务。为此，我部专门成立了由部领导任组长的课题组，从去年6月开始，集中半年左右时间，采取召开座谈会、发放问卷调查表、个别访谈等形式，对加强干部选拔任用工作监督问题进行了深入研究，在此基础上，提出了加强干部选拔任用监督工作的对策建议。

一、目前干部监督工作存在的主要问题及原因

从我们调查和掌握的情况来看，当前干部选拔任用监督工作存在以下五个方面的问题：

（一）思想认识上存在诸多障碍。主要表现在：一是一些地方党组织和少数领导干部责任感不强，监督意识淡薄，工作中重选拔轻监督，没有把干部选拔任用监督工作摆在重要位置，不能很好地履行监督职能，发挥其应用的作用。有的对干部监督工作说起来重要，做起来次要，一般要求多，具体落实少。二是少数领导干部特别是党政一把手接受监督的意识不强，对监督存有误解或抵制情绪，不愿接受监督。有的自认为在干部选拔任用中没有问题，不需要监督；有的认为监督是对自己用人权力的制约和削弱，是对自己的不信任。三是一些党组织及其组织部门的领导干部在认识上有偏差。有的抹不开情面，怕惹人、丢选票，不敢监督；有的怕得罪人，影响团结，不愿监督；有的担心一旦监督发现问题，追究处理相关责任人，作为上级脸上也不好看；有的怕查问题影响本地区、本部门的稳定，影响自己的政绩。因而奉行好人主义，消极应付，敷衍塞责，即使是上级要求查处并报结果的案件，也是拖泥带水，查而不决，或者上报情况避重就轻，不敢触及深层次问题。就实施监督来看，对下一级、对一般干部监督多，对同级、对领导干部监督少。尤其是受“官本位”思想的影响，有屈从于领导权威，看眼色行事的现象，对“一把手”的监督显得软弱无力。

（二）制度建设相对滞后。近年来，虽然出台了一系列干部选拔任用和监督工作的重要法规和制度，但是，同改革开放的新形势和建设高素质干部队伍的要求相比，还存在着不适应、不完善的地方，突出表现在已经建立的制度，在有些方面不配套、不具体，原则性太强，缺乏操作性。比如，领导干部职位标准不够具体，干部实绩考核制度还不够科学和规范，不同行业、不同部门、不同岗位的考核指标体系没有建立起来；干部能上能下的渠道不够畅通、制度不健全，如何确定不称职的领导干部标准不明确；如何使优秀的人才脱颖而出，适时走上领导岗位缺乏制度保证；干部选拔任用的监督制度滞后，往往出了问题才去查处，事前、事中及事后监督、特别是对“一把手”的监督制度还不完善、不够有力，致使一些人有空可钻。此外，目前普遍存在着有章不循、执行制度不力的问题。从这几年发生的一些问题看，可以说都是有明确规定的，主要是有令不行，有禁不止。比如，不能用提高干部职级办法奖励干部，早有明确规定，但执行不够认真，有的看起来也履行了程序，实际上是走形式、走过场。有的就是不按规定认真听取和吸纳干部群众意见，考察干部按图索骥，或敷衍了事。有的酝酿、讨论干部调整时，班子成员不能充分发表意见，有搞“一言堂”的现象。

（三）监督体制不顺。现行的监督体制缺乏必要的自主性、独立性和权威性，这就使得负有监督职责的机构既受制于同级领导又要监督同级，监督工作不好开展。主要表现在：一是组织部门担负着对干部选拔任用工作的监督，这方面的监督，当前主要是以检查《干部任用条例》贯彻执行情况为主要形式来实施的。现在的问题是监督检查下一级贯彻执行《干部任用条例》相对比较容易，也有一定工作力度和效果。但是，对同级贯彻执行《干部任用条例》情况进行监督检查就比较困难。二是组织部门与有关职能机关和部门的关系没有理顺。组织部门的干部监督与纪检监察机关在干部监督职责上有交叉，工作上界限不是很清楚，互相之间衔接机制不健全，虽然组织部门与执纪执法部门建立了干部监督联席会议制度，但这种制度体现的是一种松散的组织结构，影响了整体监督功能的发挥。

（四）对发现的问题处理失之于软、失之于宽。这是选拔任用干部工作中的不正之风屡禁不止的重要原因。主要表现在：一是对群众反映的问题不能及时调查核实。虽然各级普遍设立并公布了专线举报电话，但对各种渠道反映上来的干部选拔任用工作和领导干部的问题，上级组织直接查办的少，层层下转的多。做不到件件有回音、件件有处理。二是对发现的问题不能严肃查处，不敢真抓，不敢碰硬，出了问题，不疼不痒的批评多，彻底纠正整改的少；大事化小、小事化了的多，严肃追究责任的少。如果在干部选拔任用工作中建立可靠的监督机制，能随时发现问题，发现问题后又能采取坚决果断的措施，追究有关人员的责任，并予以严肃处理，很多人就会有所顾忌，有所收敛，令不行、禁不止的现象就会大大减少。否则，如果严格监督、严格执纪问题解决不好，制度再好，也是枉然。

（五）难点问题没有根本突破。主要表现在：一是干部选拔任用工作中存在的有些问题发现难。在干部选拔任用工作中，明显违反《干部任用条例》规定的原则、条件、程序和纪律的问题不难发现，比如，以书记办公会、领导圈阅等形式决定干部任免，临时动议决定干部任免，不经过民主推荐、组织考察等《干部任用条例》规定程序任免干部，违反《干部任用条例》规定的“十不准”纪律突击提拔、调整干部，超职数配备领导干部，或违反规定提高干部的职级待遇等，这些问题显然是比较容易发现的。但是有一些问题就很难发现。比如，干部“带病提拔”的问题，从对一些案例的分析来看，其原因是多方面的，但从我们调查情况看，主要是一些干部表里不一，善于伪装，违法违纪行为具有很强的隐蔽性，知情面很窄，一般情况下上级组织很难掌握和发现实际存在的问题。再比如，表面上走程序，实际上搞“暗箱操作”，程序“空转”的问题，以及领导干部任人唯亲，要求或暗示提拔本人配偶、子女及其亲属、秘书等身边工作人员的问题等，这些问题在实际工作中，通过一般手段，组织上是很难调查核实的。至于极少数领导干部利用职权，搞权钱交易，收受贿赂，“买官卖官”等，这类问题绝大多数情况下，都是“一对一”之间发生的，问题不暴露，组织上也是难以发现的。二是干部选拔任用工作中的责任主体和责任内容不明确、不具体，实施责任追究比较难。从目前干部工作运行机制来看，干部任用工作的环节很多，而且多数环节是以集体研究讨论的名义出现的，很难明确各责任主体的责任，也就很难追究到个体的责任。三是对“一把手”监督比较难。虽然近年来各地在加强对“一把手”监督方面进行了探索，也积累了一些经验，但是，目前对一把手选人用人的监督，由于现行的体制和“一把手”用人权高度集中的原因，主要在两个环节上得不到有效监督：一是推荐提名，二是决策。干部群众反映最大、最难监督的是：有的一把手口头推荐少数交流的干部时随意性较大，往往在少数中选人，推荐身边的人、熟悉的人，有的甚至以权谋私，搞“小圈子”。在决定干部任用方面，明显的一个人说了算或临时动议的现象少了，问题在于常委会研究干部有时成了“走过场”。对研究的人选，即使有意见，有的怕影响班子团结，怕得罪一把手，不愿说；有的怕跑风漏气，不敢说；有的不坚持原则，不在会上说。由于在推荐和决策环节上监督不力，有时就出现了一种怪现象：用了大家不满意的人，会上却无人说个“不”字；提拔时间不久的干部出了问题，却又很难分清责任。

历史的经验告诉我们，没有监督的权力必然导致腐败。虽然这几年我们在加强干部选拔任用监督方面做了大量工作，付出了很大努力，查处了不少人和事，干部监督力度不断加大，监督工作与过去相比已经有了长足的进步，但是目前一些地方选人用人上问题仍然不少，而且有些问题还比较严重，分析起来，一方面是由于新的形势下人们思想观念的变化，使干部选拔任用工作产生了许多值得研究的新问题。在市场经济的大潮中，一些人忘记了党的全心全意为人民服务的宗旨，世界观、人生观、价值观发生扭曲，拜金主义、享乐主义和极端个人主义有所滋长；但更根本的还是我们监督机制不够健全、监督乏力、执纪不严造成的。选人用人上的不正之风虽然发生在个别地方和单位，但影响极坏，危害极大，它严重损害党的形象，败坏党风和社会风气，特别是组织工作的声誉。我们一定要高度重视，采取切实对策，强化监督，严加整治。

二、加强干部选拔任用监督工作的对策与建议

加强对干部选拔任用工作的监督，切实防止选人用人上的不正之风，必须标本兼治，多管齐下，整体推进。我们认为，当前必须从以下五个方面实现新的突破：

一是在思想认识上要有新的突破。提高对干部选拔任用工作监督的认识，是做好这项工作的基础和前提。去年以来，中央把对干部选拔任用工作的监督提到了极为重要的位置上，多次强调要坚决防止和反对选人用人上的不正之风和腐败现象。同志在中纪委三次全会上就明确指出干部“带病提拔”的问题；在中央五次全会上，他再次强调要坚决防止和纠正干部考察失真失实和干部“带病提拔”。贺国强同志在去年召开的全国党风廉政建设责任制电视电话会议上，强调各级党委及其组织（人事）部门要严格执行《党内监督条例（试行）》和《纪律处分条例》，把查处违反《干部任用条例》行为，尤其是查处“跑官要官”、“买官卖官”和防止、杜绝干部“带病提拔”、“带病提职”问题作为工作重点，严厉整治用人上的不正之风和腐败现象。前不久，贺国强同志在严格按照《干部任用条例》和有关规定选拔任用干部视频会议上的讲话中再次要求各级组织人事部门要以整治“跑官要官”、“买官卖官”等用人上的不正之风和腐败现象为重点，加大监督力度，坚决查处违反干部选拔任用规定的行为。今年初，中组部又专门制定下发了《关于切实解决干部选拔任用工作中几个突出问题的意见》，提出了查处“跑官要官”、“买官卖官”和防止、杜绝干部“带病提拔”的11条措施。这充分体现了中央对加强干部监督工作的高度重视和决心。为此，各级党委及其组织（人事）部门要从讲政治的高度，把这项工作放到加强和改善党的领导，提高党的执政能力、构建和谐社会的大局中去考虑，从维护和巩固党的执政地位、保证国家长治久安的高度，充分认识惩治用人上腐败的极端重要性和必要性，并联系思想实际，认真解决监督工作中存在的畏难情绪和信心不足的问题。

二是在建章立制上要有新的突破。总结多年来干部选拔任用工作经验，切实建立起一套对干部选拔任用工作监督有力的制度和措施，是做好这项工作的关键和保证。当前，当务之急是要建立和完善用人失察失误责任追究制度，以明确干部推荐、考察、讨论决定等各个环节的责任主体、责任内容和责任追究方式，切实解决干部选拔任用工作中主体不明确，出了问题无人负责、无法追究的问题。具体地讲，要建立以下几种责任制：一是建立推荐干部责任制。实行首提名责任制，进一步规范个人推荐行为。领导干部个人向党组织推荐干部，必须负责任地写出署名推荐材料，必须填写《推荐干部登记表》，详细介绍被推荐人的德才表现、主要优缺点等。对领导干部个人或单位推荐的人选，经考察发现有严重问题的，要追究推荐人或单位主要领导人推荐失察的责任。二是改进干部考察工作，建立考察工作责任制。要研究制定体现科学发展观要求的领导班子和领导干部考核考察评价办法，全面考察评价干部的德、能、勤、绩、廉等各方面的表现。要进一步改进和完善个别谈话等传统的考察方法，采用发放《征求意见表》和问卷调查表的形式，了解谈话人对考察对象的真实意见。要切实严肃考察纪律，考察组要严格按照考察标准、考察程序和考察纪律、对考察对象的德才表现、工作实绩、勤政廉政等情况进行认真考察。因考察失实而导致用人失误的，要追究考察组长和有关人员的责任。三要建立组织（人事）部门提请党委（党组）研究干部责任制，组织部门提请党委（党组）研究干部，事先必须严格把关，严格按照有关程序和规定办理，认真遵守组织人事纪律。因未按程序办事、把关不严造成用人失误的，要追究组织部门领导和相关当事人的责任。四要建立党委（党组）决定任免干部责任制。党委（党组）研究干部任免时，每个成员都要认真负责地发表意见，凡是举手同意提拔的，都应承担责任。党委会上，必须坚持少数服从多数、不准临时动议等原则和规定，对违反有关干部任免规定的，要追究党委（党组）有关成员的责任。要积极推行常委会和全委会票决制和差额票决制，真正实行民主决策。同时，还要在深入抓好已有干部选拔任用制度贯彻落实的基础上，进一步完善相关干部选拔任用机制，从根本上预防用人上不正之风的发生。要把科学发展观、正确政绩观的要求切实贯彻到干部考察考核的具体实践中，进一步建立和完善不同行业、不同部门、不同岗位的领导干部考核指标体系和实绩考核制度，扩大考核工作中的民主，扩大选人识人的视野，真正把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部提拔到领导岗位上来。要改进群众参与方式，进一步落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。要进一步加大公开选拔、竞争上岗和干部交流的力度，努力为优秀人才脱颖而出、适时走上领导岗位提供制度保证。

三是在对“一把手”的监督上要有新的突破。一把手在干部选拔任用工作中起着举足轻重的作用。加强对一把手的监督，是整个干部监督工作的重点和难点，也是各级党委和组织部门的一项重要工作。为此，我们要特别注意加强对一把手选人用人的教育、管理和监督。一是要加强对一把手的教育，帮助他们增强党性观念，树立正确的选人用人观。要通过各种形式，抓好一把手的理论学习和思想政治教育，使他们懂得正确对待和行使手中的权力，树立起正确的世界观、人生观，使其在权力面前经受住各种不正之风的考验。特别是要运用党员先进性教育成果，增强一把手的自律意识，促使他们真正树立起公道正派的正确的选人用人导向。真正充分发挥民主集中制在选人用人的集体领导作用。二是建立和完善监督约束机制，以行之有效的规章制度规范一把手的选人用人行为。要坚决推行首提名推荐责任制，按照《干部任用条例》规定，一把手个人提名推荐干部必须署名书面推荐，由推荐者亲自写明推荐对象的基本情况，交给组织部门，作为实施监督的依据，如荐才失察失误或被推荐的人出了问题，要坚决追究推荐者的责任。要坚决推行任免干部票决制，最好是实行差额票决制，切实防止一把手家长制、“一言堂”现象发生。同时，还要建立和完善干部选拔任用工作有关事项向上级请示报告制度，特别是要报告重要岗位干部的提拔任用、提拔领导干部的配偶、子女等亲属和秘书等身边工作人员的情况，形成自上而下的权力制衡机制。此外，还要对一把手在离任前、任职后半年内、以及一年内或一届内、包括一次提拔调整干部数量以及机构改革期间提拔调整干部作出明确规定，进一步规范和约束一把手的选人用人行为。三是完善监督体系，形成对一把手选人用人的全方位、立体化监督网络。就目前的体制来讲，关键是要强化上级组织对下级一把手监督的措施。要认真落实《干部任用条例》监督检查制度，进一步改进检查方式方法，上级党委对下级党委的干部工作，每届任期内至少要进行两次全面、系统的检查。要坚决推行干部工作评议制度。可以结合对领导班子的考察、考核和有关检查进行，也可以单独进行。评议的主要内容是党委（党组）特别是一把手遵守《干部任用条例》中“十不准”纪律的情况；需要特别说明的情况，如干部的交流回避、超职数配备、越级提拔情况，提拔领导干部的配偶、子女等亲属和秘书等身边工作人员的情况。在干满一届或主要领导调整时，要对一把手用人的情况作出综合评价。评价结论要作为一把手及班子成员提拔任用的重要依据。要落实查办案件制度，对群众反映问题线索具体的，上级党委要加大案件直接查处工作力度，从严从重追究有关责任人的责任。另外，还要充分发挥纪检、监察、审计、司法等部门的作用，并重视和疏通群众监督的渠道，鼓励和支持新闻舆论监督的积极性，多渠道做好对一把手的监督工作。

四是在惩罚处理上要有新的突破。对发现的问题不严肃的处理就等于没有认真监督、没有铁的纪律，条例、规定就会成为一纸空文。要维护《干部任用条例》的严肃性和权威性，确保对干部选拔任用工作监督的有效性，必须严肃查处违反《干部任用条例》的人和事。当前，惩罚处理的关键在于主动出击、动真的，下猛药。要坚决克服和改变一般检查多，对违规案件调查少；发现问题轻描淡写的批评多，宣布取消任用决定少；对职级低的干部处理多，对涉及高层次干部的问题动真格处理少的疏之于软、疏之于宽的现象。为此，一是对违反《干部任用条例》规定而提拔任用的干部应立即宣布无效，绝不能官照当、位照坐。二是要对违反《干部任用条例》的责任人追究责任，作出严肃处理，追究有关责任人特别是主要责任人的责任。三是对买官、卖官、跑官、要官、骗官的，发现一起，查处一起，不论涉及到谁，都要一查到底，决不姑息迁就，直至追究法律责任。四是要敢于抓住反面典型，认真剖析，总结经验教训。必要时，还要通过新闻媒体向社会公布查处结果，使其在更大范围内起到警示作用。

五是在完善干部监督工作体制上要有新的突破。《干部任用条例》明确规定，组织部门是监督干部选拔任用工作的主体，具有对违规违纪问题进行调查核实、提出追究纪律责任的建议和取消任免决定的职权。这从党内法规上赋予了组织部门实施监督的权威。但是，要落实好这项职责，光有这些还不行，还必须进一步理顺监督体制，解决目前监督体制不顺的问题。为此，一是上级要加强具体指导，上下形成合力，切实加大监督力度。同时要把握好组织部门干部监督与纪检、监察、司法、舆论和群众监督的不同特点，进一步明确组织部门干部监督工作的内涵、任务、法律地位以及监督主客体的权力、义务等，为组织部门更好地履行监督职责提供政策依据。二是要适应新的形势发展，不断强化组织部门的监督职能，成立干部监督专门机构，落实工作需要的人员，为强化监督职能提供组织保证。三是狠抓制度建设，用规范的制度落实监督职能。当前，当务之急是坚持把干部监督管理与干部教育培训、选拔任用有机结合起来，进一步明确各机构的职能和工作流程，形成各司其职、密切配合、合理制约的干部监督工作机制。