司法作用的调查与思考

如何妥善处理发展中的社会矛盾，是构建和谐社会推进平安建设必须解决的问题。实践证明，强化人民调解工作地位和作用，可以及时将矛盾纠纷消灭在萌芽状态，化解在基层。为进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的独特优势和作用，根据县委“服务企业，服务农村”两服务的安排，我局特组织了相关人员对我县人民调解工作地位和作用进行了专题调研，并针对一些影响人民调解工作地位和作用发挥的薄弱环节提出相应的解决对策。

一、我县人民调解工作地位和作用发挥的现状

近年来，我县人民调解工作在各级领导的重视与支持下，不断健全调解网络，创新调解机制，探索调解新路子，充分发挥了第一道防线的作用，把大量的民间纠纷消除在萌芽状态，化解了大批民转刑案件及群体性事件，有力地维护了基层社会稳定，促进了县域经济稳步、快速发展，得到了上级领导的充分肯定。

据统计，5年来，全县各级调解组织认真贯彻“调防结合，以防为主”的方针和小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交的要求，共调处各类矛盾纠纷5217件，成功5192件，调解成功率达99%以上，其中，成功调解疑难复杂纠纷和难点、热点纠纷1799起，防止民间纠纷转化为刑事案件90件，制止群体性械斗40起，涉及500多人，防止群众性上访23批次，涉及300多人。实践证明，我县人民调解工作发挥了以下几方面的作用。

（一）起到了化解矛盾纠纷的“金钥匙”作用。各级调解组织充分发挥其贴近基层、贴近群众的优势，有效充当民间纠纷的和事佬。调解强调的是如何解决问题，而非追究孰是孰非，多以道德量责任，多用责任讲承担，且调解程序相对简单，故当事人在心里易于接受，因此自愿履行率也高，据统计5年来，通过调解解决达成5千多件协议，自动履行率达99%以上，目前，调解已成为了化解矛盾纠纷的主要手段。

（二）起到了党和政府联系群众的“连心桥”作用。针对党和政府一系列新政策的出台，由于部分群众的不理解，造成了执行的偏差，同时造成了党群干群关系的紧张，各级调解员充分发挥知法、懂法的优势，通过宣传政策、法律，有效地疏导党群干群关系。如2005年我县整治违章建筑政策的出台，对相邻建筑涉及拆除或罚款不同处理，引起了部分群众的异议，对此，广大调解员通过对农保地、建设用地等政策法规的宣传，使得这一政策得到了较好的执行。

（三）起到了维护社会稳定的“稳压器”作用。我县近2千名调解员，通过每月一次及重大节庆日的矛盾纠纷排查与调处，及时将一些矛盾纠纷化解在萌芽状态。对一些重大疑难纠纷，调解为当事人提供了一个平等沟通的平台，鼓励其以积极的姿态共同面对问题和解决问题，从而有力地促进了社会的和谐与稳定。如去年“10•21”交通事故引起的抬尸堵路纠纷，在县长王国忠、副县长王以好的等县领导的高度重视下，城关办事处调解组织及时介入，通过耐心细致的交流，分析利弊得失，终于使此事得到圆满的解决。

（四）起到了化解信访问题的“减压阀”作用。信访问题是各级领导最为关注的问题之一，对一些信访的苗头性事件，我县各级调解组织及时介入，通过析法明理等方式予以解决，对那些一时解决不了的问题，积极引导当事人通过合法的方式解决合理的诉求，从而有效地缓解了信访工作的压力。如去年9月份因*诺马迪家私厂拖欠工资引发围堵楚门镇人民政府的信访案，楚门镇调解组织及时介入，此事因老板已逃跑，无法直接进行调解，故积极引导当事人通过法院诉讼途径予以解决，在楚门镇调解组织帮助下，通过了法律援助形式将此事及时解决。

二、当前影响我县人民调解工作地位和作用的发挥有关薄弱环节

虽然我县在人民调解方面做了大量卓有成效的工作，但与有效解决新时期人民内部矛盾还有很大的差距，当前仍有许多影响与制约人民调解工作职能发挥的因素，归纳一下，主要有以下几个方面。

（一）对调解工作重视程度不够。特别是部分镇乡党委政府对调解工作认识、重视和支持力度不够。一是把调解工作当成软任务，认为调解工作未纳入县里年度工作考核的硬指标，可抓可不抓。二是认为调解工作起不了大作用，有了纠纷找法院，发生案子有公安，“轻防重打”思想突出。三是在实际工作中也没有注重发挥各级调解组织的作用，常常是部署调解工作越过调委会，检查指导绕过调委会，工作评比不提调委会，未能真正把人民调解工作拿在手上抓。党委政府的认识没解决，加之社会各界对人民调解在化解纠纷，防止矛盾激化中的作用缺乏认识，出现纠纷，当事人大都寄希望于政府解决和诉讼解决。

（二）调解队伍整体素质比较薄弱。主要表现为一是文化程度低、业务素质不高。就今年统计数据来看，目前，我县共有调解员1928人，其中，大专以上学历只有114人，占总人数的5.9%，初中及以下达76%。二是兼职过多，精力分散。他们往往身兼调解综治等多项职责，工作繁忙，众多调解员缺乏专业知识和技能，文化偏低，对法律、政策的理解运用不到位，较难胜任和应对重大疑难纠纷及新时期出现的新纠纷的调处。三是人员流动过频，工作连续性不强。一方面是乡镇司法助理员流动过与频繁，另一方面是特别村（居）他们的调解员98%以上是由村干部兼任，无专职调解员，每三年一届的村居换届，就导致一批已接受过指导，参加过培训，正熟悉业务的调解员（村居干部）被替换，而后任者又有一个从头培训、指导与熟悉过程。

（三）对调解工作的管理、指导力量不足。一是司法所人员少、工作面宽。对基层人民调解委员会的指导和监督主要由司法所负责，但是我县直属司法所建设面临重重困难，使得对人民调解工作的管理和指导显得力量不足。虽然我县11个镇乡都建立了司法所，但除城关、坎门、清港有3名专职司法所工作人员外，其他镇乡司法法均为1—2人，此外，司法所除指导参与疑难民间纠纷的调处外，还承担社区矫正、依法治理等工作职责。在指导调解工作中，由于缺少必要的交通工具及指导经费，往往使指导管理工作难以深入开展。二是业务指导主体相对单一。按照《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解委员会在基层人民政府、司法所和基层法庭共同指导下进行工作，但目前全县只有港北1个法庭，导致人民法院与调委会联系相对减少，调解业务指导责任基本上落在了司法所肩上。

（四）调解工作的规范化程度不高。随着人民调解协议被赋予法律效力及公民法律意识的提高，人民调解工作的规范化水平，已成为当前发挥调解职能作用，树立人民调解公信力的关键。虽然我县近年来通过了“人民调解案卷评比”等各项措施，积极推进人民调解工作规范化建设，但一些乡镇及村居调委会工作程序不规范，在调处矛盾纠纷的过程中“重口头、轻程序”，有的对调解案件没有登记造册，有的缺少调解笔录，有的调解文书及调解协议制作不规范。

（五）调解经费保障不力。目前，县财政核拔给我局的业务调解经费只有10万元，面对近2千名的人民调解员的日常指导，经费问题显得捉襟见肘。在调解报酬落实方面，一些村居（社区）由于受村级集体经济薄弱的影响，往往连误工补贴都难以得到落实，这严重的挫伤了他们的工作积极性和主动性，更难吸纳懂法律、懂政策的较高素质人员充实到调解队伍中来。

三、提升新时期人民调解工作地位和作用的对策

为推进人民调解工作的可持续发展，筑牢预防化解社会矛盾纠纷的第一道防线，我们要充分树立有作为才有地位的工作思路，要在加强宣传，强化考核，深化指导，加大投入，构建“大调解”格局等方面做好文章。

（一）加强宣传，营造调解工作的良好氛围。人民调解工作是维护人民群众根本利益，建设“平安*”“和谐*”的一项重要工作，是社会利益协调机制和预警防范体系建设的重要内容，是社情民意反映的重要渠道，是改进群众工作、密切党群、干群关系的重要途径。要充分发挥人民调解在解决矛盾纠纷中的简、便、快、省等独特优势，同时要大力宣传人民调解在社会矛盾纠纷解决机制中的“稳压器”作用，让各级领导充分认识人民调解工作的作用。同时也要人民群众认识人民调解解决问题的途径与诉讼、信访的途径不同，让人民群众认识、了解、支持、参与人民调解工作，使人民调解成为公民解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。

（二）强化考核，使调解工作落到实处。一是建立领导责任机制。由县到乡镇成立综合领导小组，建立由党政一把手负总责，分管领导具体抓，综治牵头协调，法院、公安、司法、民政、土地、林业、城建、劳动等职能部门各负其责、相互配合的工作机制。二是建立严格的考评机制。县里要统一将调解作为综合治理中的单项工作，对各乡镇（办事处）、县直各部门进行年度工作考核，并层层签订目标责任书。三是建立奖惩激励机制。以县政府名义，每年一次对调解工作进行总结表彰。与乡镇考核挂钩，对调解工作做得好有受过表彰的调委会及调解员的乡镇予以表扬，对调解工作做得差的乡镇予以批评，通过表彰激励、通报批评等奖惩制度的兑现执行，从制度上保障我县调解工作落到实处，收到实效。

（三）加大投入，完善调解工作经费保障。县财政要按照财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》及省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强新时期人民调解工作若干意见》的要求，落实好调解指导经费和补助经费，保证我局对人民调解工作的管理和指导。各乡镇也要从同级财政中安排一定资金，支持和保障司法所及同级调解组织正常开展调解工作。设立好每年一次的调解工作表彰经费，落实好人民调解员的劳动报酬和培训经费，以稳定调解队伍，提高工作积极性。

（四）加强直属司法所建设，深化对调解工作的管理和指导。一是要按照省司法厅有关直属司法所建设的要求，理顺管理体制，确保司法所工作有人抓、有人管、有人干。二是要积极争取当地党委、政府的重视支持，加强与有关部门的协调和沟通，努力解决司法所的经费问题，改善办公条件，落实必要的办公经费和工作补贴等，确保司法所正常开展工作，履行好各项职能作用。三是要加强司法所与综治办、派出所、法庭等部门的横向沟通协调，善于发挥联合调解机制效应，借助外力，形成合力。

（五）推进专职调解队伍建设，努力构建“大调解”格局。要以乡镇调委会为依托，逐步建立专职调解员队伍，走调解专业化路子，使一批热爱调解工作、熟悉调解技能，掌握相关法律知识的人员充实到调解队伍，形成以专为主，专兼互补的调解队伍阵容。在“大调解”格局构建方面，一是在继续巩固村（居）、乡镇（办事处）人民调解委员会的基础上，根据形势发展需要，积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织，目前，特别要在医疗和交通2个行业抓好落实。二是大力加强村级调解组织的规范化建设。对换届后的村级调解组织进行全面摸排和整顿，按照“五有”（有相对固定的办公场所、有人民调解委员会标牌、有印章、有调解文书、有统计台帐）和“四落实”（组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实）的要求，规范人民调解委员会组织建设，确保矛盾纠纷发生时先有人民调解组织发挥“第一道防线”作用。三是整合社会资源，发动全社会力量，建立健全各级联调工作机制，将矛盾纳入社会总体控制、合理分流、依法解决的轨道上来，更好地发挥人民调解工作预防和调解矛盾的作用。