国税垂直管理调研

根据中央关于分税制财政体制、组建中央和地方两个税务机构的改革要求，徐州市国税局从地方政府管理序列中脱离出来，实行中央垂直管理。笔者与徐州市委调研室、人事局和编委一起，采取资料查询、问卷调查、座谈讨论等多种形式，对该局垂直管理运行十年来情况进行全面深入调查于研究。本文首先从国税收入、财政体制、征管改革、信息化建设、税收执法、服务经济、队伍建设等七个方面，全面总结了徐州国税十年来取得辉煌成就；同时对国税部门垂直管理在运行机制、实际效果以及与地方政府协调配合、对地方财力增长等方面存在的问题，从四个方面进行分析和归纳，并梳理了其中的深层次原由。在此基础上，本文提出了必须尽快从法律上对国税部门进行定位、加大对国税部门支持和完善分税制财政体制等具有针对性的建议。

自1994年以来，根据国家和省有关文件，徐州市国税局从地方政府管理序列中脱离出来，实行中央垂直管理。10年来，国税部门垂直管理运行情况如何，还存在哪些问题，给地方经济发展带来哪些影响？最近，我们与徐州市委调研室、徐州市人事局和徐州市编委一起，采取资料查询、问卷调查、座谈讨论等多种形式，对全系统十年来运行情况进行了调研。

一、垂直管理运行基本情况及取得成效

徐州市国税局是根据中央关于实行分税制财政体制、组建中央和地方两个税务机构的改革要求，依据《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（国办发[1993]87号）和《转发省税务局关于组建江苏省国家税务机构和地方税务机构实施意见的通知》（苏政办发[1994]49号）精神，于1994年8月15日正式成立。

徐州市国税局实行中央垂直管理体制改革后，认真贯彻落实总局提出的“收好税，带好队”、“1+3”（树立税收经济观，做好依法治税、从严治队、科技加管理三篇文章）、“大力推进依法治税、积极实施税收改革、全面推进税收管理，切实加强队伍建设”等不同时期的税收工作思路，在增强工作活力，保证中央和省级进行有效宏观调控，促进了地方经济和社会事业的发展等方面取得明显成效。具体表现为：

（一）徐州市国税收入保持快速增长，总量规模不断扩大。十年来，全市国税收入一直保持快速增长势头，逐步形成经济与税收良性互动、持续发展的良好局面。一是税收增长与经济增长基本保持同步并略快于经济增长。1994年-2003年，十年间全市GDP增长翻了一番多，由1994年的318亿元增长到2003年的906亿元，年均增长12.33%。而同期全市国税收入总量增长了2.78倍，年收入由1994年13.7亿元上升到2003年的51.91亿元，年均增长率达到15.95%，“两税”收入由1994年的13.25亿元提高到2003年的45.54亿元，年均增长14.7%。国税收入特别是“两税”收入基本实现了与GDP的同步增长，并且税收增长速度快于经济增长2个百分点；二是税收占GDP比重稳步提高。税收GDP比重从1994年的4.31%提高到2003年的5.73%;“两税”占GDP比重也由1994的4.17%提高到5.03%；三是税收收入规模逐步扩大。1994年-2003年，全市累计入库国税收入292.80亿元，其中“两税”入库265.01亿元，而且年增收额在逐年加大，后5年税收收入总和是前5年税收总和的1.92倍，为徐州市的经济发展和社会进步提供了强有力的财力保证。

（二）建立了较为稳定的收入分配机制，调动了各级政府理财的积极性，财政收支规模大幅度提高。徐州市财政总收入由1993年的9.58亿元增加到2003年的82.82亿元，增长了8.6倍；全市财政收入占国内生产总值的比重由1993年的4.32%提高到2003年的9.14%；财政支出由1993年的5.06亿元增加到2003年的60.65亿元，有力地支持了全市经济和社会事业的发展，保证了教育、科技、农业等重点支出需要。同时规范了政府间财政关系,改变了原来中央与地方一对一谈判确定体制的做法，财政体制实现了全国统一，政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容，转移支付资金的分配方法趋于公平、公开、公正、合理，有效地缓解了地区间财力不平衡状况。伴随着2002年所得税收入分享改革的实施，政府与企业间的关系进一步弱化，为企业的公平竞争创造了良好的外部环境，促进了产业结构合理调整和资源优化配置。

（三）税收改革日益深化，征管质量和效率日益提高。国税部门征管改革大致经历了三个阶段：从1994年到1997年，以建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征收模式为标志征管改革阶段；从1998年到2001年，以建立“多元申报、集中征收、分类管理、一级稽查”的税收征收模式为标志税收征管改革阶段；2001年至今，以信息化和专业化为主要特征的征管改革深化和完善阶段。征管改革取得了可喜的成绩，具体体现在：一是管理专业化。撤消了全部的全职能分局，成立了相应的征管查外分离的机构，实现了在市区和县（市、区）范围内税款的集中征收和市区范围内的一级稽查，划片设立了专业管理机构，并实行选案、检查、审理、执行四环节的有效分离；二是申报方式多样化。目前，全市近95%的纳税户实现了网上申报，个体双定户已全面实行信用纳税为主的委托方式，集贸市场和其他零散税收委托面已达100%以上；三是服务形式规范化。全市统一了窗口设置和受理税务事宜的具体内容，规范了内部传递运行的程序和办理时限，以集中、公开、规范的方式，实行税前、税中、税后的全方位服务；四是征管质量和效率明显提高。全市新办企业登记率达到99.84%，申报率达到99.22%，申报准确率达到99.37%，强化了对纳税人的税源监控，切实解决了“疏于管理，淡化责任”的问题；五是税收管理的科学化。对专业职能进行了适当调整，进一步健全了征收、管理、稽查机构的工作衔接，简化办税程序，初步实现了“一个大厅办税，一个窗口办结”的征管格局，实现了资源的合理配置，实现了税银库联网，缴款方式简便化。这都标志着徐州市征管改革步入了信息化、法制化、规范化、科学化的新阶段。

（四）信息化建设迅猛发展，科技手段加速推进。一是信息化基础建设稳步推进。目前，全系统已拥有各类计算机1000余台，人均拥有计算机0.8台；并与中国联通徐州分公司合作建成了纵横全市的国税光纤广域网，实现了上到国家局、省局，下到区、县局及各农村分局的网络互通。同时网络速率由原来的64K增加到2M,为征管信息的集中处理提供了保障；二是实现了以市、县为单位征管信息的集中处理和应用。提高了数据信息的真实性，加大了市、县对基层征管工作的监控力度，目前，全市各单位可以直接通过计算机网络对管户情况、税源情况进行动态监控和征管质量考核；三是信息化应用广度和深度不断深化。市局与各县（市）、区局建立了计算机网站，统一开发了税收信息查询和系统，推行了公文处理软件，基本实现了省、市、县和基层分局公文远程传递和机关网上处理，人事档案管理、工资管理、财务管理、固定资产管理均不同程度实现了计算机管理，开通了电子邮件系统、网上远程教育等应用领域；四是金税工程的运行质量稳步提高。截止目前，5856户一般纳税人纳入防伪税控系统，发票认证、交叉稽核、协查子系统运行情况良好，数据采集率连续38个月保持100%。

（五）规范了税收执法，减少了税收执法的干扰。一是实行垂直管理体制改革，有效避免了机构职能重叠、力量分散、监督力度不大、效率不高等问题，逐步实现了执法单位专门化、执法人员专业化、执法管理统一化，在一定程度上避免了地方行政干预，减少了税收工作监管的阻力，打破了少数地方保护主义和部门保护主义，保证了执法的公正和统一；二是广大国税干部的法制观念和依法行政能力明显增强，抵制执法干扰的自觉性大为增强，公正执法、公平执法、依法征管、依法服务已逐步成为广大国税干部的自觉行动；二是建立和完善了税收执法责任制。将税收执法责任制的440多个岗位和流程进行分解，科学地界定每个岗位的执法职责、权限、程序和相应责任，层层签订了税收执法责任书，并将每个执法人员的岗位职责、工作规程、过错追究对外公示，接受社会各界的监督；三是税收执法制约机制逐步建立和完善。初步形成了职能部门监督与领导机关、社会公众监督相结合的，事前、事中、事后相衔接的监督机制；四是税收法治外部环境明显改善，各级党委、政府对国税部门依法治税的理解不断加深，支持国税工作的力度不断加大，社会各界对税收性质、作用的认识更加深入，公民依法纳税观念不断增强，公安、海关等协税部门的配合日趋紧密，依法治税正在逐步成为全社会的普遍共识，干扰税收执法的现象大大减少；五是税收秩序明显好转。各级税务机关将税务稽查的重点由“收入型”转向“打击型”，十年间，全市共查补税款近12亿元，一大批要案大案取得突破。特别是去年以来，各级围绕整顿和规范税收秩序，集中开展专项整治活动，较好地发挥了税务稽查的威慑作用，有力地促进了税收和经济秩序的好转。

（六）充分发挥税收职能，服务地方经济成效显著。十年来，该局紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，认真贯彻执行国家税收政策，充分发挥税收调控经济的职能作用，积极主动地落实税收支持外贸出口、高新技术产业发展、企业技术改造、引进外资、促进民营个体经济发展以及下岗失业人员再就业等方面的优惠政策措施，有力地支持和促进了徐州市经济发展。近三年来，全市国税系统累计办理出口退税70551万元，办理民政福利企业先征后返税款18597万元，企业所得税减免7421万元，内资企业税前列支审批9.8亿多元。同时积极贯彻落实国家关于下岗失业人员再就业的有关税收政策，全市2.94万户个体工商户享受这一政策，减轻税收负担近3000万元。新的出口退税机制实施以来，该局改进退税申报方式，简化退税申报程序，缩短退税审核周期，及时足额将退税款送到出口企业。截至今年10月底，全市退税工作基本做到了“老账还清，新帐不欠”，办理以前年度退税9258万元，办理当年退税8949万元，办理调库3856万元，有力地促进了全市开放型经济和外贸出口的发展。同时不断强化税收服务意识,简化办税流程,减少审批环节,拓宽服务渠道,提高办税效率,初步形成了“职能型服务为根本,权益性服务为重点,程序性服务为基础”为主要内容的税收服务体系，赢得了纳税人和社会的普遍赞誉。

（七）全面提升了国税机关的工作水平。垂直管理后，徐州市国税部门积极依靠地方党委、政府，牢固树立管理就是服务的观念，自觉融入地方经济社会发展的大局，坚持“三个不变”：为当地经济和社会发展服务的宗旨不变，为当地企业和各种经济组织服务的宗旨不变，为当地老百姓服务的宗旨不变，既强化了执法监督职能，又促进了自身工作水平的提高。同时由于许多重大活动在全省范围内统一开展，典型经验和做法在本系统内得到及时推广，工作信息在各市、县之间快速交流，全市国税干部的业务能力和素质不断得到增强。1999、2002年，徐州市局被省文明委评为“创建文明行业先进省行业”，先后荣获“全省先进集体”、“全国税务系统纪检监察工作先进单位”等荣誉称号，连续四年被评为“全省国税系统综合考评先进单位”，连续三次被市委、市政府命名为“文明单位”；涌现出一批“全国青年文明号”、“全国税务系统优秀税务工作者”等基层先进单位和先进个人，有200多个单位、近千名个人受到各级各类表彰。

二、垂直管理运行中存在的主要问题

徐州市国税局垂直管理10年来的实践充分证明，基本达到了预期设想的目的，取得了十分明显的成效。但在调研中我们发现，由于受到多种因素的影响和制约，国税部门垂直管理在运行机制、实际效果以及与地方政府协调配合、对地方财力增长等方面还存在不少问题，主要表现在以下几方面：

（一）地方税收入增长缓慢，影响了一些地方政府当家理财的积极性。虽然1994年出台的分税体制和2002年调整方案，都强调保地方既得利益，试图通过基数返还和转移支付来确保地方基数。但一个不争的事实是，地方分享的税收增量部分逐年下降，各县（市、区）普遍存在横向财力不平衡问题和纵向财力分布不尽合理的现象。如睢宁县、丰县国税收入连续多年一直在5000-6000万元徘徊，铜山、邳州去年入库国税分别达到4亿和3亿，前后相差达4-5倍。原因主要有：一是中央集中财力的功利主义色彩浓厚。按照1994年实施的分税制改革方案，消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。2002年，中央又对所得税分享办法做出两项重大调整：居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；企业所得税打破行政隶属分享办法，改成中央与地方按6∶4的比例分成。这些都打上了中央加强财力控制的烙印，挫伤了地方理财的积极性。二是分税制体制在设计上忽视了与我国现行政府分级体制的配套问题。当前我国设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，地方税体系薄弱，目前的分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税。如再要往下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。

（二）税收总量与经济发展规模的矛盾仍然是财政运行中的一个突出问题。虽然国税收入有了长足进步，但徐州市国税收入增长很大程度上过分依赖于传统的烟、煤、电等支柱税源和几十家重点企业身上，涉外、个私经济占全市国税收入比重低。2003年，国有经济入库税收占同期税收总额比重为57.65%，仍占据相当大的比重；个私经济、涉外经济入库税收所占比重分别为10.08%、10.81%。特别是县域经济整体不强，尤其是乡镇企业不够发达，客观上形成了税收快速增长与经济税源不足的矛盾。2003年，六县一区国税收入14.08亿元，仅占全市国税收入的27.11%。

（三）税收成本不断加大。从调查情况看，徐州市国税部门垂直管理后，税收成本不同程度地增加。主要表现为“两个加大”。一是工作成本加大。国地税机构分设以后，由于都面临着充实税务人员、扩充办公场所，都无形加大了税收征收成本。同时广大纳税人办税要到两个税务机构办理，其纳税成本也大大增加。同时由于国税部门每年都要到省局参加全局性、专门性会议及举办各种业务培训、开展学习交流及业务往来，事项比较繁琐，徐州距省会城市较远，往返频繁，增加了工作成本。再加上主管业务由上级负责，以往地方能够解决的问题，现要到省城请示汇报，周期较长，在一定程度上影响国税工作效率。二是干部交流难度加大。这些年来，国税部门由于实行了垂直管理，与上级业务主管部门的联系交往日渐多了起来，而与地方党委、人大、政府及政府的一些职能部门的联系减少，处于一种相对封闭的状态。这种封闭状态，对干部的培养、选拔、调整和交流极为不便。而且当前国税系统内干部一般实行异地交流，交流成本过大。

（四）国税机关垂直管理后与地方的协调上存在一定困难，各级政府关心支持有所弱化。首先，表现在少数地方领导干部思想上存在“重地税、轻国税”的思想，总抱有国税系统实行垂直管理，征收税款上缴中央，会影响地方财力，对地方经济发展无益的模糊认识，从而形成在思想上对国税工作重视不够、在工作上对国税支持不够的局面。其次，在税收征管工作中还存在一些需要协调和解决的问题。如基层国税部门经费紧张、办公场所不足等问题没有得到圆满解决。特别是在组织收入工作中，部分县、（市、区）党委政府还存在层层加码现象，使得国税部门在坚持“依法征收、应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”组织收入原则时心存顾虑，遇到阻力。同时随着政府信息化进程的加快，许多税收征管工作需要政府诸多部门，甚至全社会的参与，如税务登记证的管理，需要国税、地税、工商、人行、质监等部门共同协调完成，税务机关力度也不够，需要政府牵头。有的税收征管措施的实施，需要纳税人支付一定的费用，如税控装置的使用，纳税人往往不理解，推行起来难度较大，更需要政府相关部门的配合。当前许多工作基本上都是国税部门“孤军奋战”，缺少政府的牵头和协调，使得工作难度明显加大，且工作成效不明显。

三、几点思考和建议

第一，必须尽快从法律上对国税部门进行“角色定位”。现阶段将国税部门划归中央垂直管理部门，是以文件的形式做出的决定。严格来说，这种做法不具备法律效力，与《组织法》相抵触。因此，在新形势下，要对条块权限确定与划分、机构设置与划转、职能配置及调整、人员定编与进出等方面都应纳入法制化、制度化、规范化、科学化轨道，做到权限依法确定、机构依法设立、职能依法设置、人员依法配置，避免权限划分、机构设置、人员调配上主观性、随意性、无序性。

第二，要加大对国税部门的支持力度。这一方面客观要求国税部门要主动融入地方经济社会发展大局，融入到地方政府工作的大格局中，使自身工作成为政府不可或缺的组成部分。密切关注政府工作的重点，把握政府工作的难点，善于把部门职责的履行与完成政府的工作要求结合起来；充分发挥自身的人才优势、智力优势和技术优势，为地方政府当好参谋。另一方面，各级政府也应主动加大对国税部门的支持和关心力度，帮助协调和解决国税在工作遇到的经费、住房、用地、执法、工资调整等方面的问题，进一步调动国税干部队伍工作积极性。

第三，进一步完善分税制财政体制。在考虑调整财政体制时，一方面要着眼于不断增强中央宏观调控能力，另一方面也要充分考虑地方承受能力和“两个积极性”问题。既要考虑当前的财力需要，也要着眼于规范化的改革发展方向。建议进一步推进我国政治体制改革，精简政府层级，逐步取消市（州）、乡（镇）两级政府。只有建立起中央、省、县三级政府体制，现行的分税制方案才有可能从中央一直贯彻至基层，也才有可能建立规范、可行的分税制体制。同时进一步加大扶持地方经济发展的力度，扩大地方税基，完善地方税体系，不断增加地方财政收入。