农村税费改革后基层工作中出现的新矛盾

农村税费改革对减轻农民负担、增加农民收入、规范农村的分配秩序和促进农村社会稳定等方面起到了积极的作用，为农村基层组织建设带来了新的生机和活力。但是改革过程中也暴露出了一些深层次的问题，应该认真加以研究和解决。笔者通过对税费改革后基层工作进行了详细调查，在本文中对农村税费改革后出现的新矛盾、新问题，进行了深入探讨和研究，并提出了相应的对策建议。

一、税费改革后基层工作中出现的新矛盾和新问题

农村税费改革是党中央、国务院为解决农村“三乱”问题而作出的重大决策，是我国农村继家庭联产承包责任制之后的又一重大革命，税费改革减轻了农民的负担，激发了农民发展经济的积极性，村组集体、乡镇政府的角色、职能都发生了一些变化。总的来说，这些变化是积极的、有利的。但是，伴随着税费改革也出现了一些新情况、新问题和新矛盾。主要有以下四个方面：

（一）基层干部的工作作风、领导方式与基层组织新的职能要求不相适应的矛盾，导致村干部后继乏人。

一是税改后，农村基层组织职能由过去管计划、管微观、管征收，转变为宏观管理、信息服务、后勤保障，职能发生了很大变化，这就要求农村基层干部的领导方式、工作方法应作相应变化，干部自身的能力素质也必须有新的提高。但是，许多农村基层干部的工作方式和工作方法仍停留在过去的层次上，村干部难以从旧的管理模式中解脱出来，不少干部还习惯于过去的工作方法。在现实工作中，一方面，随着各种媒体及相关部门重视力度的不断加大，农民群众的掌握政策水平和法律意识有了很大提高，农民遇到问题常常拿着法律条文跟村干部讲道理，而且农民群众谋求快速发展的愿望空前高涨。另一方面，有些基层干部的政策水平还比较低，法制观念和依法行政的能力还不强；有些基层干部依然惯用行政命令的手段，不善于把国家的法律和党的政策交给群众，引导群众进行自我管理；有的民主意识淡薄，仍习惯于个人或少数人说了算，缺乏民主管理的水平和集中民智的能力；有的态度比较生硬，不善于做细致的思想政治工作，不能以法育人、以理服人、以情感人；相当一部分农村基层干部的思想政治素质、文化科技素质和带领农民致富的能力，还不能适应农村基层组织建设新形势的要求。二是税费改革后，多数村干部感到“劳多、酬少、前无出路，后无退路”，工作积极性不高，影响村干部队伍的稳定。在合村并乡等城镇化进程中，村级管理幅度增大，各种矛盾增多，工作难度增强，农村基层干部面临巨大的压力，而他们的报酬却较低，与外出打工的、兴办个私经济的相比要少得多，因此，出现了很多人不愿意当村干部的现象。另外，农村外出务工经商的人越来越多，留在农村且有一定文化、能力较强的年轻人越来越少，不少地方党组织感到农村基层干部源头不足，后继乏人。

（二）财政收入的明显减少与加强乡镇对村级经济的支持和调控力度的矛盾，导致政府管理经济、服务农业的职能有所弱化。

据调查，内蒙古科左后旗年财政收入不到1亿元，财政自给能力严重不足。税改后，旗乡财政仅农牧业税收就减收5054万元，而原由乡统筹解决的乡村办学、乡村道路、民兵训练、民政优抚、计划生育五项经费改由乡镇财政预算安排，进一步加重了乡镇财政负担。目前科左后旗90%以上的乡镇存在财政困难问题，特别是以农业经济为主的乡镇，收支矛盾十分突出。虽然在改革前通过算账可以以财政转移支付的方式来弥补差额，但实际上由于税收的欠收、财政转移支付空转（只在帐上往来，没有头寸跟进）以及教师工资、离退休人员费用、党政机关干部工资的刚性增加等因素，绝大多数靠农业税收乡镇的财政都存在较大缺口，缺口资金一般都在50%左右。集资、摊派的路子已经被堵死，财政入不敷出，导致不少乡镇不得不采取举债的办法，因此，旧债未了，新债又背起，乡镇的债务负担更加沉重。一些乡镇领导认为，现在乡镇财政是“度日型财政”，政府是“看守型政府”，最基本的运转能够保证，根本没有财力、物力、精力去支持农业生产的发展。这种现状使乡镇在安置机构改革和村组合并中的富余人员、调整农业产业结构等涉及村级经济发展等重大决策上束手无策，直接削弱了乡镇对村级的经济支持能力，影响了乡镇对村级经济的宏观调控力度，乡镇政府管理经济、服务农业的职能有所下降。

（三）加快发展的任务与长期积累的债务难化解的矛盾，农民增收问题难解决。

税费改革后，乡村收入减少，财政困难，历史形成的繁重债务无法偿还。据统计，至2004年，内蒙古科左后旗村级负债为1.5亿元，平均每个村达28.79万元，而绝大部分村没有渠道化解这些负债的本息。解决债务问题，根本的措施是靠发展经济，但农村长期积累的债务严重制约了村级经济的发展，这一矛盾将随着税费改革的不断深入，更加明显。另外，农村税费改革以后，由于资金缺乏，对农民进行的各方面培训与指导力度将在一定时期内有所弱化，而农民作为独立生产经营者的地位更加突出，那些经济落后地区的农民，由于文化程度低、劳动技能差、交通不畅、信息不灵、市场经济知识贫乏、思想观念落后等原因，适应市场的能力和抵御市场风险的能力差，很多农民想发财致富但又缺少项目、技术，只是在生产粮、油等传统农作物上打转转，增收的难度仍很大。

（四）农民群众的整体素质较低与实行“一事一议”制度的矛盾，导致基层公益事业投融资渠道不畅。

税费改革后,不再向农民收取村提留，农村需要兴办的生产和公益事业项目，要通过召开村民会议或村民代表会议，实行一事一议筹资筹劳的办法进行。据调查反映，一事一议，增强了村民的民主议事意识，强化了村民自治，有利于杜绝盲目办事、举债办事的现象发生。但“一事一议”在操作上也有一定的难度。首先是意见难统一。“一事一议”，要求有三分之二以上的村民代表讨论通过后才能实施，但由于涉及的利益差别较大，村民是各打各的算盘，一个村这么多的人口，要想形成一个相对集中的意见十分困难。其次是钱难收。即便形成了统一意见，费也难收。大部分村民同意办的事情，不等于所有村民都同意、都赞成，村民代表大会又不具备强制约束力，对少数不赞成、不愿意缴费的村民缺乏强制措施，这部分钱就收不上来，“一事一议”就可能落空。

二、对策建议

税改后，农村基层组织中出现的新情况、新问题、新矛盾是发展中的问题，需要我们按照“三个代表”的要求，抓住机遇，用改革的精神、发展的思路在实践中认真研究和解决。

（一）创新乡村工作机制，进一步深化乡村管理体制改革，加快乡镇政府职能转变的步伐。

为了适应税费改革后新的要求，要着力推进乡村改革。一要扩大管理规模和幅度。本着工作方便，地域相近的原则，通过“并村、并组”等形式，扩大基层组织的管理规模与幅度。二要精减人员，降低行政成本。大力推进干部人事制度改革，精简机构和人员，压缩财政供养人员和村组干部人数，推进乡镇经济管理模式改革，进一步降低行政成本，提高乡村管理效益。三要建立行之有效的工作运行机制，转变乡村行政职能，增强服务功能。对乡镇、村的工作实行目标管理，建立相应的考评机制，工作量化到组，使乡村工作机制逐步向“乡镇工作下移到村，目标量化到组，管理措施到户”的机制转变，优化乡（镇）村工作格局。四要建立和完善农村基层干部特别是村干部的选拔任用、教育培训、保障激励和监督管理等工作机制，适当解决好基层干部的待遇，充分调动基层干部的积极性，确保基层干部队伍的稳定。加大乡镇站所等事业单位改革的力度和各项相关措施的完善和落实，形成与税费改革同步推进的格局。进一步深化乡镇“七站八所”人事制度改革，将“七站八所”推向市场，建立综合性的跨行业、多层次、多形式的为农服务机构，充分发挥乡镇“七站八所”的作用。五要转变行政职能，增强服务意识。积极推动乡村两级组织由从前的直接管理转变为间接管理，从单纯的依靠行政命令转变到行政、法律、民主、教育等手段相结合；要加强对乡村干部的政策和法律法规教育，提高其依法行政的能力和水平。要规范干部行为，促其依法行政，改进干部工作作风。领导方式由过去的组织推动转变为政策引导、典型示范、市场服务，通过大力实行“三位一体”（*）干部任用模式等，推动地方区域经济的发展。

（二）财政管理体制应不断适应税费改革的需要，成为基层政权运转的支柱。

一是基层财力不应削弱，政府公共性职能需要在政府间适当搭配。收入减了，事少不了，上级补助能给多少，对基层政权保障到何程度，是运转的关键。上级财政在加大转移支付力度的同时，更多的应考虑到基层实际困难，给基层多一点帮助，逐步消化财政赤字和历史负债，使基层能够步入良性循环，维护社会稳定。比如义务教育、计划生育等等，关系国计民生，不应该完全让基层政府负责，应该考虑国家提高这些方面的出资力度。以教育为例，推行九年制义务教育、使教育服务均等化，是全国性的事情，因此国家有相关职责，而欠发达地区特别是边远少数民族地区，光靠地方财力显然难以完成义务教育的任务，国家应适度加大在这方面自上而下的转移支付力度。二是改革和完善财政管理体制，规范县、乡之间的分配关系。农村税费改革后，县乡两级财政收支规模和结构都发生了很大变化，所以要按照事权与财权相统一和调动乡镇政府当家理财积极性的原则，合理划分县与乡的财权与事权，凡是能够在乡镇开支的项目划归乡镇，财力留在乡镇；否则，收支由县管理。三是规范农村税费改革转移支付资金使用管理。转移支付资金是为弥补农村税费改革后资金缺口而设立的专项资金，对转移支付资金实行专户管理、捆绑使用、单独核算，专款专用，从而确保应该分配给乡村的转移支付资金到位。用于办事的经费，应明确各乡镇的具体数额，直接预算到乡镇，增加透明度，资金调度安排可采取主管部门划拨或直划乡镇的办法，解决管理上、体制上的弊病。

（三）依靠群众，抓住关键，千方百计地化解村级债务。

应该说处理村级债务和税费改革是两回事，但两者交织在一起，要想回避债务问题显然不可能。针对不同的债务可采取不同的方法，在操作中，要坚持多管齐下，让群众唱主角，稳妥地化解村级债务。一是成立村民代表清产核资工作组，对集体资产资源进行盘点、分类、核对，全面登记造册，弄清资产存量及债务来源。对村级已发生的招待费、杂工费等债务费用，清理后全部交付村民代表会议、党员干部大会、群众大会讨论，实行“三次认可，逐级销减”，对不能通过的村级债务，集体不予承认，谁经手谁负责还款。二是以账冲抵化解债务。对村欠农户、农户欠村、农户互欠和村账内往来款形成的三角债甚至多角债，由村委会核实、协调，在自愿条件下办理相关手续，实现村与农户之间多角度冲减债务，从而把村级债务依法化解。三是回收债权化解债务。对干部拖欠公款而又拒不偿还的，实行“破产”还债，对应交欠款而未交的农户，凡有偿还能力，规定时间内不还清，则通过法律程序予以解决；凡暂时无偿还能力的，订立还款计划，分期偿还；对特别困难的农户，经村民大会或村民代表会议过半数同意，进行减免；对欠交专业承包金的农户，按合同违约处理。四是拍卖集体资源、资产化解债务。五是运用“两工”化解债务。因村组杂工形成的村级债务，一律用非现金结算，以“两工”抵冲债务。六是采取金融措施化解债务。对村级过去的高息借贷，不管原来达成什么协议，都从借款之日起，严格按照金融部门规定的同期同档利率计算全部收回或抵冲借付款。七是属于兴办村级公益事业而形成的债务，则通过村民代表会议，在一事一议筹资中偿还。八是通过农村税费改革和行政村合并的契机，精简村干部，减掉组干部，明令取消村级招待，大力发展村级经济以实现增收节支，逐步偿还债务。

（四）乡村两级要完善“一事一议”议事规则。

一是根据具体情况尽快制定“一事一议”的实施办法。二是坚持群众路线，充分发扬民主，进一步加强农村基层民主政治建设，按照“民权、民愿、民决、民享”的要求，充分发扬党员议事会、村民代表议事会的作用，逐步探索一套让群众作主的民主管理机制和办法，促进农村集体公益事业的发展等。三是合理组织和引导农民群众对公益事业投入的热情和思想意识，加强领导，广泛宣传，组织动员，积极协调，充分发挥村组干部的积极性、能动性和号召力，对农民群众切身利益相关的村道建设、农田水利设施等强化引导和搞好规划。要合理布局，避免重复建设；要加强日常管护，避免各自为政；要量力而行，避免胡子工程；要争取资金，加大政府投入和招商引资力度，减轻群众负担。大设施大项目由基层政府组织实施，只有通过争取国家投入为主，辅以群众集资投劳，才能根本性地解决一些辐射面宽、涉及面广、效益显著的大型农牧业基础设施的建设。