安监执法工作科学发展观调研报告

赵铁锤在安全监管监察系统学习实践科学发展观动员大会强调，要牢固树立安全发展理念，构建安全生产长效机制。只有机制体制得以创新，各项措施得到落实，安全生产才能得到有力保障。下面，我结合多年从事煤矿安全监察工作的体会和认识，对照科学发展观的实质和要求，根据在监察人员、煤矿企业中的调研情况，就煤矿安全监察执法工作机制运行情况谈一点个人的看法。

一、监察执法工作的主要方式、方法和工作现状

（一）注重改善安全生产条件，着力提升煤矿安全基础管理水平。这些年来我们针对辖区大部分煤矿（尤其是乡镇煤矿）系统不健全、采煤工艺落后、安全设施不到位、从业人员素质低等矿井防灾抗灾能力差，安全基础脆弱的现状，我们在监察工作中把提升煤矿基础条件，增强企业安全意识作为监察工作的重点。一是不断加大“一通三防”监察工作力度，在辖区利用一年多的时间消灭了独眼井、自然通风矿井，各个矿井通风系统逐步完善，防瓦斯、防火、防尘工作得以加强，有效地控制瓦斯事故。二是根据辖区多数煤矿（特别是地方国有煤矿和乡镇煤矿）采煤方法落后，顶板事故多发的情况，从2002年下半年开始，我局在对辖区煤矿资源、开采现状进行充分调研论证的基础上，提出实施采煤方法，消灭非正规采煤方法的监察工作思路，并积极帮助煤矿企业进行采煤方法的设计论证工作，经过一年的努力，全省//90％以上的煤矿目前都实现了单体液压支柱配合铰接顶梁或长钢梁控顶等正规壁式开采，有效地防止了顶板事故。三是加大安全设施投入的监察工作力度，督促各煤矿企业更新高耗能主扇，淘汰不合格机电设备，完善排水系统，装备安全检测监控系统，配备自救器、便携式瓦检仪等，增强矿井防灾抗灾能力。四是加大安全培训工作监察力度，彻底改变原来特殊工种持证不全、新工人入井不培训或培训流于形式、管理人员培训不全面或复训滞后等问题，我局开展了“三项岗位人员”摸底和督促培训工作，目前辖区各煤矿均按实际需要配备了充足的特种作业人员且全部培训持有有效证件。

（二）把握职能定位，认真开展三项监察。严格履行国家监察的职责，认真扎实开展好“重点监察、专项监察、定期监察”。一是认真搞好节日和重大活动期间的重点监察。针对小煤矿在春节期间普遍停产放假的实际，我们加强了对各煤矿企业春节后恢复生产验收工作的监察，督促各地节后恢复生产验收措施的落实。二是组织开展了“五一”前的重点监察，确保“五一”期间的安全生产。三是及时开展有针对性的专项监察，组织开展了煤矿企业各种证照持有情况、安全隐患排查治理报告情况、“三项岗位人员”培训及持证上岗情况、煤矿建设项目安全设施“三同时”、以矿灯、自救器为主的个体安全防护用品、外包工队等专项监察，促进了地方和企业专项安全措施的贯彻和落实。四是切实抓好隐患排查治理工作，坚决遏制重特大事故。严格贯彻落实《特别规定》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿重大安全生产隐患认定办法》、《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》以及国家局的相关要求，切实做好重大安全隐患排查、治理和报告工作。

（三）坚持关口前移，不断加大监察执法力度。每年根据监察执法计划，有效开展监察执法工作。平均每年监察各类煤矿180矿次左右，矿均4.28次，监察覆盖率100％。查处各类煤矿安全隐患每年都在1300条以上，隐患整改率达到98％。2006年以来，年均罚款都在300万元以上。日常监察罚款最高达100万元，死亡一人事故罚款达17.1万元。通过不断加大监察执法力度，有力地强化了煤矿企业依法办矿，加大安全投入，注重职工培训，加大隐患排查治理力度，重视煤矿安全监察执法工作的意识，确保了全省煤矿安全生产形势进一步稳定。

（四）实行目标执法，增强监察执法的效果。我局监察区域面积大，矿点分散，矿井安全管理和装备水平参差不齐，如何能使有限的监察资源发挥出最大的执法效力，这是摆在所有监察人员面前的难题。我局经过近几年摸索，逐渐探索出了一条适合自身的监察执法手段和方法，即实行目标执法。每年年初省局与各处室、分局签订执法目标责任书，根据签订的执法责任书内容，各部门、各单位专门召开会议研究分析考核指标，将拟考核的项目内容进行条块分割，逐项落实，明确职责、责任到人。同时按照年度工作计划，提出月度工作计划，经过综合分析后形成月度工作计划。在此基础上统一安排监察任务，每次监察任务明确，重点突出。同时在月末、季末对监察执法计划、目标的完成情况及时进行分析研究，适时调整监察计划，提出下一步监察的重点和打算。经过近几年的运行取得了较好的监察执法效果。

（五）创新监察方法，着力提高监察执法能力。一是实行解剖式监察。监察一矿，“解剖”一矿，“诊断”一矿，变集中性监察为解剖式监察，查出问题，盯住不放，执法措施及时到位,一追到底。针对一些矿井拒不执行监察执法指令，不认真落实限期整改措施的状况，依法作出停产整顿决定，督促整改，消除隐患；按照合格一矿，复查一矿的办法，对经整改合格的矿井全面进行了复查验收。二是交流执法。按照省局的统一安排，两个分局每年组织一次“互检”，开展跨辖区交叉执法活动，克服人情执法、处罚不到位和习惯做法等问题。

（六）依法严肃追究事故责任。认真学习贯彻高法、高检《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和监察部、安全监管总局《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，严格执行《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（总局13号令）和《安全生产违法行为行政处罚办法》（总局15号令），按照“四不放过”的原则，依法查处煤矿事故。进一步健全完善事故调查的审查、协调和责任追究工作机制，提高事故查处的严肃性与权威性。时限结案率100%。监察室全面参加事故调查处理工作，并全过程监督事故调查处理情况，保证了事故调查处理的顺利进行。

（七）规范执法行为，充分体现公正、廉洁、严格执法。

经过几年来的监察，大部分煤矿企业对于监察工作习以为常，对于监察指令重视不够，整改走过场，应付差事，有“严不起来、落实不下去”的问题。严格执行监察八步骤：走现场、访情况、查资料、验数据、听汇报、讲法规、记事实、做决定的八个步骤，严丝不扣地执行好执法程序。坚持一把尺子量到底，对于同一违法事实，无论矿井规模大小，都坚持用同一尺度，严格量罚，充分体现法律面前人人平等的原则；处罚过程中坚持适用合理性原则，严格掌握“自由裁量权”，坚持会议讨论的原则，不以人情殉法，不以困难不罚，不以态度论轻重，坚决不罚态度款，办人情案；自由裁量幅度严格控制在法律法规设定的范围内，依据案件的事实、情节，整改措施的落实和整改效果，从轻从重综合衡量，体现公平公正的执法水平，提高执法质量。

（八）更加注重人性化执法，坚持监察与服务相结合，监察与整改隐患相结合。注重执法程序，监察前出示合法有效证件，《现场监察笔录》有陪同人员签字、企业主要负责人签字认可，监察问题准确、依据充分，适用法律法规严格准确，立案查处案件要制作《立案决定书》等法定程序必须履行。但在执法过程中，我们发现，同样的目标有多种路子可走，面带笑容，讲明道理，指明解决办法企业更受欢迎。在执法实践中我们的做法：一是面带微笑，体现人性化执法：二是严格程序，处罚到位：三是对有些问题，特别是个体乡镇煤矿，确实对有些技术问题搞不明白，我们提供解决办法：四是落实整改，定期复查。通过上述办法，辖区安全管理水平逐渐提高，为预防煤矿重特大事故打下了良好的基础。

二、监察执法工作的主要经验

（一）找准突破点，监察工作始终抓重点解难题//

机构刚成立的几年，我们主要依靠现场监察次数，提高监察覆盖面，严防死守，监察工作也确实取得了一些成绩，但监察成本太高，监察员疲于奔命，容易挫伤积极性，辖区内煤矿安全基础却没有多大变化。2004年以来，严格落实重点时段和薄弱环节的重点监察。一是合理安排任务，科学制定计划，全年的监察工作置于计划的控制之下，工作始终思路清晰，有条不紊，便于把握监察规律，做好督促检查。二是突出监察重点，抓好监察关键，抓好节前节后的监察，节日期间派驻督察组，做好“三个必须”，停产必须加强安全管理，保证通风、瓦检、排水工作正常进行；节后复产必须加强培训，制定措施；复产验收必须报请分局同意。监察重点始终放在“一通三防”上，抓各矿井通风系统、通风设施、监测监控系统、防尘设施、瓦斯治理各项措施的落实。加大了对水患威胁矿井的监察力度，对老空积水、地表水进入井下、含水层有突水危险矿井，盯住不放，确保消除水患威胁，严防突水事故。三是紧盯重大隐患，坚决遏制恶性事故，按照《特别规定》有关要求，狠抓煤矿安全隐患排查整改工作，督促煤矿企业必须每月排查一次安全隐患，定期报送整改情况，把矿井落实重大隐患排查整改措施作为专门内容重点监察。四是超前有效防范，加大重点矿井监控，针对监察发现的重大隐患突出矿井，成立督察组，指派专人现场督察，督促矿井聘请专家组进行专门论证，重大隐患的防治措施不落实就不得生产，由于监察到位，始终紧盯大系统、大隐患，大大减少了发生重大事故的可能性，赢得了监察工作的主动权。

（二）切中结合点，监察工作始终抓源头鼓实劲

监察机构如何通过监察，使煤矿企业建立安全生产的长效机制，少出事、见实效是监察工作深入发展的重要课题，在做好做实这个“课题”上，我们抓了四点：一是认真实施煤矿建设项目“三同时”监察，针对辖区内新建、改建、技改矿井增多，产能急剧增加的实际，严格落实//“三同时”制度，引导依法建矿，消除建矿隐患，规范了煤矿建设秩序，杜绝了非法建设项目。二是推进各类煤矿采煤方法改革，//前几年绝大部分地县乡镇煤矿，采用“高落式”采煤法，劳动效率低下，资源回收率低，因落后的采煤方法，顶板伤亡事故频发，占到伤亡事故总数的50％左右，成为辖区的突出性问题。为解决这个问题，我们组织专家会诊，制定规划，3年解决了落后的采煤方法，代之以正规壁式开采，矿井生产能力提高，单产单进效益明显，事故大幅减少。三是加快本质安全型矿井建设，建立以风险预控为核心，涵盖煤矿设计、建设、生产全过程的动态闭环安全管理体系，目前国内正在探索阶段，我们超前一步，大力宣传国家局指导意见，去年已推开本质安全型矿井创建工作，在大中型煤矿开展试点。一些矿井结合实际，进行了有益的探索，通过树立“煤矿事故可防、事故风险可控”的管理理念，有力促进了煤矿安全生产。

（三）把住关键点，班子建设始终抓自律讲团结

班子内部既有“千里马”，又有“老黄牛”，怎样合理搭配各尽所长，体现先进性，团结最为重要；在班子建设上我们一靠团结，班子成员多通气、多交流，避免小事伤大局，在乘车、出差、费用报销等待遇上一视同仁，按制度办事减少磨擦；发现问题互相提醒，及时打招呼，主动拉一把，不做亏心事。二靠补位，围绕煤矿安全监察中心工作，分工不分心，主动补台不拆台，诚实配合不推诿，真情尊重不发难，在带队监察、事故处理等重大执法活动中，互相鼓气，遇到难题诚心协助，共同搭台唱“大戏”。三靠制度，近几年我们花大力气抓制度建设，目的就是靠制度管人管事，党务政务尽量公开，职责分工尽可能具体，健全了各类岗位职责和各方面的管理制度，使班子成员在抓具体工作上有要求有标准有时限，提高行政效率，锻炼领导能力，创造了成长环境。四靠自律，抓好班子的廉洁自律，认真学习党的路线方针政策，自觉贯彻执行党风廉政建设责任制及领导干部廉洁自律的规定，在执行要求上不打折扣，不打擦边球；要求监察员不做的领导干部必须首先不做，要求监察员做的领导干部必须首先做到，养成正风，形成正气，注重发挥领导干部的表率作用，真正耐得住清贫，管得住小节，抗得住诱惑，经得起考验。

（四）抢抓着力点，队伍建设始终抓教育解顾虑

我们坚持抢抓长抓，着力于解决突出问题。一是加强学习和教育，经常教育监察员要算清“三笔账”；一算“经济账”，收人一两万，失去几十万；二算“家庭帐”，收人钱财，替人消灾，东窗事发，不是家毁就是人毁；三算“前途帐”，人生有污点，再洗也不清，组织不信任，前途就不会太光明，从思想上构筑拒贿防贿的大堤；为监察员提供了随时学习、自觉学习的网络平台，按照自身需要，把煤矿安全监察的政策措施原汁原味的贯彻到位；通过自己的网页，交流心得，获取经验，信息共享，快速提高监察执法工作能力；各级党组织定期召开讨论会、讲学会，让监察员“自导自演”，讲透每项政策措施的“精髓”，结合监察实际提炼重点，深入理解，收到了良好的效果。二是严格落实廉洁制度，认真填写《监察日志》，把监察过程中的细节全部记录在日志上，规定内容不遗漏，并与差旅费、下井补贴相对应，无监察日志不予报销，加大了执行《监察日志》的监督作用；特别加强事故调查和重大行政处罚过程中的对应监督，处理决定权和处罚裁量权全部由省局或分局会议集体决定，减少了处罚过程中的不廉洁行为，严格控制了自由裁量幅度；集中落实监察组负责人的“一岗双责”制，带队负责监察的同时负责廉政建设，出了问题不能免责；由于抓了监察工作的细节，监察行为的各环节都置于制度的约束下，堵住了发生不廉洁行为的机会。三是有效解除执法顾虑，监察工作经常面对的是老同学、老同事、老领导，遇到问题不免会产生畏难情绪，处罚力度吃不准，处罚重了煤矿虽能接受，但思想疙瘩解不开，有抱怨、讥讽甚至威胁的现象，执法的尺度有时不免会倾斜，消除这种现象光靠说服教育显然不够，必须要有明确的制度才能解决问题；我们通过立案审查制、政务公开办法、均衡任务措施，把监察员从心理负担的阴影下解脱出来，轻装执法，监察力度凸现，树立了权威。四是狠抓监察执法到位，工作到位的监察往往是煤矿企业心服口服的监察，整改的速度快，问题很快就会得到解决；敷衍了事、作风漂浮、形式主义的所谓“监察”，煤矿虽然表面不说，心里绝对不服。仅凭直觉下结论，不去现场下文书就不是真正意义上的监察。我局要求，监察工作必须实打实，不到现场去就不能下文书，查不清问题就不能撤人；重大问题必须立即报告，立刻决定；作了决定的事必须落实到位，没有得到落实监察员不得离开。五是抓好和谐机关建设，监察员收入微薄、福利待遇低，职务长期得不到晋升，煤矿企业工作的老同学级别和职务高出他几个档次，论资历没有监察员丰富，论能力没有监察员强，论苦论累没有监察员辛劳，但是待遇差别太大，给监察员造成思想上的波动。局党组经常了解这方面的动向，在有限的提职使用机会上重点考虑业务骨干，解决其实际问题；在各方面待遇上坚持公平，积极营造和带动引导团结和谐有利成长的工作环境。

（五）推进深入点，制度建设始终抓创新求实效

深入推进制度建设，关键还在创新。创新是制度建设永恒的主题，尤其在煤矿安全监察经过打基础，积累经验，丰富实践之后，现阶段的监察工作内涵和外延都有了新的发展，因此只有抓住创新这个主题，制度才能焕发勃勃生机。全面推行行政执法责任制是去年以来我们转变工作方法、创新制度建设的典型做法。执法责任制涵盖了各方面工作的规定，较为系统和完善，重点把近年行政执法过程中形成的经验体会写入制度中，同时溶入了一些前瞻性的行政执法理念，概括起来，在制度创新上突出了两个方面：一是实行了量化评分考核办法，量变是质变的前提，定性的东西总能被定量的标准反映。行政执法效率仍然可用定量表现出来，首先必须全面认识每个项目在整个量化体系中的权重，先项后目梳理完善。其次平衡项目之间的对应关系，//考察各种岗位在量化体系中的重要程度，还要做到职责清晰，考核有据，消除量化差异所带来的负面作用。引入量化考核办法，确保了考核的科学性和公正性，有效地调动了监察工作的积极性。二是完善了落实的保障机制，对每个监察员履行岗位职责的情况分阶段进行规定项目的测评考核，加强对制度落实情况的监督检查；建立行政问责制度，对职责范围内的或者阶段性、临时性工作任务限定工作时限、完成工作质量和工作效果，对未认真履行岗位职责或在规定时限未完成工作任务的，要进行行政问责，主管人员、主办人员都要做出检查和说明，改变了过去督促多、落实少的“两张皮”现象，维护了制度规定的严肃性，解除了制度执行的障碍，一些难事和不公平事有了制度约束，再不难了，极大地提高了行政效率。

三、存在的问题

（一）执法条件及执法环境方面

1、一些地方政府及部门对监察机构职能认识存在偏差，安全监管不到位，有地方保护主义倾向。尤其在煤矿事故调查处理上意见分歧较大。

2、法律法规明显增多了，但是一些具体违法行为，法律法规仍然没有明确规定，在实际工作中难以操作。

3、煤矿发展不平衡，大多数乡镇、个体私营煤矿安全投入不足，欠账多，安全基础管理薄弱。一定程度上给执法工作带来困难。

4、装备不足，经费紧张。除了原来配备的仪器仪表过期、损坏以外，在煤矿新技术新工艺新设备日新月异的情况下，监察执法的装备和技术支撑已经显然不足。监察费用高，加之其它因素，使经费异常紧张。

（二）监察机构自身方面

1、自由裁量权难以把握，操作时争议较大，难于统一意见。

2、监察人员福利待遇较低，尤其是同天天打交道的煤炭企业相比，难免产生动摇。

3、省局与分局在工作衔接上有时存在脱节。

4、资源共享不够，内部上报资料过于重复，数量过多，耗费监察力量。

四、下一步改进措施及建议

（一）完善法律法规，增强可操作性。进一步细化违法事实与处罚尺度，建议将《煤矿安全规程》纳入法律法规实施细则。

（二）发挥舆论作用。对一些违法事实及惩处结果，对事故结案批复的落实情况，对各级各部门执行有关法律法规情况适时曝光，让他们正视现实，解决落实不下去和严不起来的问提。

（三）继续抓好体制、法制、队伍建设。进一步理顺和完善煤矿安全执法机制，增强权威性，提高监察执法水平和法制观念，建设一支高效、廉洁、过硬的执法队伍。

（四）加强分局建设。在人力、物力、财力方面尽量向分局倾斜，增加监察装备，提高技术手段，关心监察员生活，逐步解决监察员两地分居、级别待遇等实际问题。

（五）转变观念，改进工作方法。根据安全分类及安全威胁的程度来确定监察计划，有机结合三项监察，综合运用，同时注重重大安全隐患的整改反馈，跟踪落实，遏制重大事故。执法目标责任制，应进一步完善考核奖惩措施，充分调动各方面积极性，促进工作。

（六）增加交流，规范执法行为。进一步加大各省局、分局交流学习力度，取长补短，特别是在监察的先进技术运用上，国家局应协调推广。