土地财政情况相关分析

摘要：收集近年来地方政府多项相关数据，突出的是，目前地方政府的财政收入高度依赖于“土地财政”——通过出卖土地获得土地出让金。这虽然在一定程度上能够增加政府的财政收入，推动城市发展，但这是不可持续的。伴随其负面影响而来的是“房住不炒”政策的落地，以及政府土地存量的逐渐减少等，削减政府此类行为的各方压力，地方政府需要找到新的出路。本文将从多个角度，对土地财政的成因、危害进行分析并据以提出相关的政策建议，以期能够改善当前的政府处境。

关键词：土地财政；房价；利弊分析；可持续发展

一、土地财政的概念

对于土地财政，一般来说，有广义和狭义两种划分。广义的土地财政包括以土地出让金为主的非税收入，土地的直接、间接税收收入以及土地抵押融资收入（见图1）。图1广义土地财政内容狭义的土地财政，则主要指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，即主要考察的是通过土地出让金来满足财政需求，是目前地方政府在开展税收征收之外的主要收入来源。本文将从狭义的土地财政的角度来进行分析。

二、土地财政的现状

（一）我国土地财政整体情况

我国土地财政整体情况如表1所示。

（二）土地出让收入规模

从图2和图3中可以看出，我国土地出让的规模一直呈现出增长的趋势，甚至从2016年的3.56万亿元直接突破五亿元达到了2017年的5.21万亿元，此后也始终保持着一年增加一万亿元以上的速度，并且土地财政始终是财政收入中的大头，比例常年在25%左右及以上。

（三）土地依赖度

土地财政依赖度是根据地方政府土地出让金收入与一般公共预算收入的比例来计算的。从图4中可以看出，从全国数据来看，我国土地财政在一般公共预算中占据了很大一部分，而图5则是更直接地显示了地方土地财政的差异，尤其是排名前六的城市，土地财政依赖度甚至超过100%，也就意味着土地出让收入甚至超过了地方政府一般公共预算收入。

（四）总结

根据以上的图表和数据，不难看出，对于地方政府来说，土地出让金是极其重要的财政收入来源，它可以被称为地方政府的“第二财政”，成了地方政府进行经济建设的支柱。

三、土地财政形成原因

（一）地方政府财政压力

分税制改革后，地方政府面临着财权与事权不匹配的困境，财政支出的压力增大，仅仅依靠税收已经无法支撑地方政府履行相应职能，因而必须寻找高效的增收途径。地方政府拥有大量的闲置土地，土地出让由地方政府“垄断经营”，其收入直接算入地方财政收入，而市场上又存在对土地的大量需求，因此，通过“卖地”来增加收入，无疑是极好的选择。如今，虽地方各级政府的收支情况正不断改善，但土地出让来钱快，不需要付出过多的额外成本，还能带来其他各方面的益处，地方政府仍旧将其作为主要的收入来源。

（二）地方政府竞争与政治晋升刺激

我国一直以来有着“绩效考核”的制度，中央与地方政府之间也不例外。而中央对于地方官员的考查主要是考查其在位期间，地方的经济发展状况（以GDP与财政收入为主），因而会促使地方官员在其任期内集中力量促进经济方面的发展，以亮眼的成绩来吸引中央的关注，从而实现政治晋升。在部分地方官员心中，经济发展是为其政治晋升服务的，而同级政府之间又潜移默化地形成了一种竞争关系，更强化了这种理念。地方政府一直以来在土地出让金方面，对于工业地价始终是采取降费的政策，甚至变相实行“零地价”“负地价”，从而吸引了许多企业在地方设厂进行生产，拉动地方的经济增长，在竞争与考核当中更加容易脱颖而出。因此，对土地财政的高依赖从某种程度上也是地方政府大肆“招商引资”的副产品。

四、土地财政的益处

（一）增加财政收入

市场上存在大量的土地需求，在大部分的土地掌握在政府手中的时候，政府可以适当抬高价格，通过出让土地获得相应的资金，从而增加地方政府财政收入，缓解财政赤字压力。

（二）推动城市发展

一方面，政府财政收入的增加使政府获得更多的资金用以发展地方基础设施建设，推动城市化进程；另一方面，政府低价售出土地用于产业发展，这也增加了政府对于外来的资金与人才的吸引，从而推动当地经济进一步发展。

五、土地财政的危害性

（一）“竭泽而渔”

地方各级政府在通过土地出让来获取相应的财政收入时，往往只在乎自己的发展利益，从而无休止地、贪婪地进行索取，大肆贩卖土地，以期能够获得收入的最大化。这就导致随着时间的推移，地方政府手中能够用以贩卖从而获取收入的土地的数量越来越少，地方财政收入缺口的问题也越发难以得到解决，这无异于是一种“竭泽而渔”的行为，这样“短视性”的政策实施是难以持久的。

（二）环境破坏

土地财政迅速扩张，政府大量出卖土地给产商进行开发建设，尤其是工业发展，难免会引发噪声污染、粉尘污染、废水废气排放等环境污染问题。同时，政府为了能够赚取更多的收入，还会加大对于荒地、林地等的开发力度，使其能够投入使用，强行提高土地利用率，从而使原生态环境遭到破坏。

（三）房价上涨

在土地有限的情况下，政府在出让土地时，为了实现财政收入的最大化，并平衡低价出让土地给工业的情况，常常采取“高商住地价”的方式，对住房用地收取高额的土地出让金。而当前由于房价的快速上涨，房地产开发商对于房地产事业始终抱有较为乐观的预期，认为自己能够从中赚取大笔收益，因而也愿意向政府支付更高的土地出让金来获得土地的使用权与开发权，而提高房价就是房地产商将该笔费用转移给消费者进行支出的一种方式。在政府与房地产商双方的共同作用下，房价水涨船高是自然之势。与此同时，为了增加居民购买住房的需求，加大各房地产商对于土地的需求，使得在供求关系的影响下，抬高土地出让金价格，政府还会采用各种优惠政策，来强化居民的购房意愿。这样就形成了一种刺激房价增长的循环机制。

（四）忽视税收

由于政府拥有土地财政这一较快的收入来源，再加上地方为吸引对当地的投资，可能会导致地方政府对于税收方面的不重视，放宽税收的监管，甚至对于能够带来当地经济发展的企业的偷漏税行为“睁一只眼，闭一只眼”。这显然损害了我国公民的整体利益，使税收的公平性受到影响。

（五）经济发展不平衡

政府利用土地财政，推动了城市化的发展和工业的发展，吸引了农村人民流入城市，并且由于大肆出卖土地，减少了农村可耕种土地，农民难以以耕种为生，损害了农业的发展。因此这不仅造成了城乡发展的不平衡，也造成了产业结构的不合理，农业弱化而工业过于强化。久而久之，就会拉大城市和农村人民的经济差距，从而也加剧了贫富两极分化，这对于社会发展是不利的。

六、土地财政改革的必要性

（一）“房住不炒”政策的落实

如今，国家正在加强落实“房住不炒”政策，通过征收房产税、加强监管等政策，降低对房产的非居住需求，压低当前飞速上涨的房价，减少房地产商的利润，从而使房地产商高价大量从地方政府处购买土地的动机下降，政府将无法如同从前一般抬高土地出让金额，财政收入将有所减少。

（二）土地存量减少

由于常年来土地财政规模的扩大，历年政府采取出卖土地的方式获取财政收入，当今政府手中所拥有的土地数量越来越少，以土地谋发展的城市融资战略模式，已经无法再持续下去了。如果不及时遏制这种趋势的进一步发展，迟早会“坐吃山空”，再无地可卖，到那时地方政府的财政压力将进一步增大，因而改革势在必行。

七、政策建议

当前土地财政在地方财政中仍旧占有极其重要的地位，“一刀切”式的迅速改革可能会引发新的问题。因而必须采取温和的改革措施，使地方政府逐步摆脱对于土地财政的依赖。

（一）制定相关政策，加强监管

制定相关的政策法律，加强对地方政府官员的行为监管，提高财政透明度，明确各项财政的收入来源与支出去向，使公众也参与到监督中来，控制地方政府对土地的无限制出让，先缩减土地财政规模，再逐步建立“土地财政”的退出机制，循序渐进。

（二）拓展新的财政收入来源

首先，目前财税体制正不断改革，一些新的税种也即将面世，尤其突出的是房地产税、物业税等，政府可以在这方面进行相应的转型，提高税收在政府财政收入中的占比，这同样也能够引起政府对于税收的重视，减少偷税漏税行为；其次，可以逐步开放地方政府债券的发行，实现地方政府向大众公开融资更加透明化、阳光化，更好地利用逐步发展的金融市场进行筹资运作；最后，可以拓展公债基金的建设，适当保留一些额外资金，通过投资等方式，使“钱生钱”，不断增加政府的储备资金，缓解一部分财政压力。

（三）改革绩效考核制度

目前的考核晋升制度是影响土地财政规模的十分重要的一个因素，因而为抑制土地财政的继续扩大，对该制度的改变势在必行。中央层面不应将官员在任期间的地方经济发展程度作为唯一的认定指标，而应该加入如当地居民生活幸福指数、生态环境的保护情况等指标，促进地方的全方位发展。此外，还可以采取拓展考核期的策略，不仅考核官员在任期间的地方发展情况，对官员卸任后地区发展的可持续性同样也要做出考查，避免政府官员的短视行为，不顾此后地方的发展需求而一味地收割当前利益。

（四）下放资金，上收职能

针对引起土地财政的另一原因——分税制，可以采取双向调整的政策。一方面，规范各级政府的财政预算，避免虚报问题，扩大上级政府对于下级政府的转移支付，从而增加地方政府的财政收入。另一方面，将一些对于地方政府而言负担过于沉重的项目转移给上级政府，让拥有更多收入的上级政府履行更多的职能，达成收入与权责的匹配，缓解当前地方财政收入的赤字问题。

八、总结

根据本文的分析，各级政府应当加深对当前土地财政问题的认识，根据实际调查研究情况，实事求是，提出相应的解决措施，逐步解决地方政府过度依赖土地财政的问题，从而在提高人民幸福指数的同时，促进社会经济的健康、可持续发展。

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作者：陈心妍