城市公共管理的演进发展及启发

伴随快速的城市化进程城市公共管理的实践探索及理论发展也经历不同的阶段，城市公共管理在城市发展内外需求的推动下，管理理念、运作机制、方式手段不断得以创新与之相应的理论发展也随之丰富形成了时代特征明显的城市公共管理理论体系。本文对不同时期城市公共管理理论演进及其实践发展进行梳理，并从中得出对目前城市公共管理的几点有益启示。

1近代城市公共管理理论及其实践发展

近代城市管理理论主要以对城市社区形态、结构的重新规划与设计为发端和基本内容．文艺复兴之后的工业化、城市化进程带来了对城市管理的多重需求，不仅重构了近代城市的产业特质，也重组了近代城市的空间布局重塑了城市发展的功能与目标。城市理念最初来源于文艺复兴后到现代化萌发期间．人们对人类理想居住场所的创造性想象与理性设计而创造了城市雏形芒福德(Munford．1922)对城市历史学研究考察了人类近几百年来对理想城市的思考，强调城市理想状态中城市与农村的协调而提出将城市与农村融合为一体。

19世纪末．霍华德(Howard．1898)针对城市无计划发展带来的拥挤、低效和高费用弊端，主张“田园城市(GardenCity)”的新型城市规划理念认为新型城市应兼有旧城市活力机遇和乡间的宽敞以及合理布局的效率等特征，并认为其重要特点是规模较小且设施齐全即兼有城市和乡村优点的理想城市。1928年．德国、意大利、比利时、荷兰奥地利、西班牙、瑞士等国著名城市建筑和规划专家发起成立国际现代建筑协会(CIAM)，后逐渐发展成为有影响的国际性学术团体，并于1933年发表都市计划宪章，又称”雅典宪章”，拓展了当时盛行的以追求空间形态等建设主体完备的城市理论开始从多学科、多需求角度考虑城市住宅娱乐交通工业生产、文物保护等各方面的规划建设与管理．提出一系列城市公共管理的开创性构想被认为是近代城市单一规划设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。

2O世纪中叶城市及城市管理研究领域进一步扩大．同时伴随着社会学生态学、地理学交通工程等学科也逐渐形成自身独立的城市发展理论．城市管理理论内容更为具体化系统化综合化芒福德(Munford1938)在此时期又进一步提出了有关城市规划的若干思想．再次成为现代城市管理规划运动的重要指导．并在政府官员和规划家中取得信任，随即根据他的理念在英国推出了关于城市及城市管理研究的重要成果——巴罗报告”(BarrowReport)．直接干预影响了英国社会经济发展的战略决策计划．并导致1945-1952年英国战后一系列城市公共管理研究决策机构的建立。由此开始，城市及城市管理科学的研究频繁与国家和各级政府决策机构交流并逐渐结合，影响社会管理者的战略意志和管理目标取向城市管理科学本身也由于实践的快速发展使得其综合性、社会性、战略性和系统性曰益增强。总体来看二战后城市公共管理科学面临的问题已经不再单纯是城市规划或城市基础设施等城市物质形态的发展．城市人口、交通环境污染、社会动乱、经济发展等复合性社会问题成为城市公共管理研究的重心。此时，城市公共管理理论的重点已从物质环境建设转向了公共政策和社会经济等根本性问题成为政府管理决策的重要理论依据和广泛关注的社会科学研究领域。

2现代城市公共管理发展理论：新公共管理理论及其应用

现代城市公共管理，被认为是城市政府、市场和其他城市利益相关者以城市的长期稳定、协调发展和良性运行为目标，以城市为管理对象．对城市规划、建设、发展的全面过程和运行与再生的全部活动所进行的有机协调活动；是在市场机制调节的基础上．运用一定的城市治理制度安排和体现先进水平的科技手段．互动合作整合城市人、财、物、信息等各种资源实现城市高效协调运行和各项功能正常发挥，促进城市经济、社会和环境和谐发展促进城市社会与人类健康发展的创造性活动”。

城市公共管理本质上属于较高层级的政府公共管理其目标定位应是以人为本以城市和谐稳定为目标设计相宜的体制机制．合理利用科学的技术手段实现城市经济、社会与环境的协调发展。20世纪70年代开始，一股新部门管理改革浪潮席卷包括发达国家转型国家及发展中国家在内的世界各国，引发了新公共管理(NPM，NewPublicManagement)理论的兴起和发展。摩尔等人(Mooreetal，1994)认为新公共管理最核心的特征是．在非私人的政府管理部门试图引入或模仿市场机制或私人部门的一些特征。麦特卡尔菲和理查兹(MetcalfeandandRichards1990)认为，虽然私人部门和公共部门的背景或面临的环境不同，但是将公共部门的活动置于市场压力和利用市场规则来达到某些公共目的．能够获得效率和效益的提升。非洲、亚洲和拉美国家逐渐增多的公共部门收敛趋势(凯科特和贝克，KiCkertandBeck，1995)或”扩散化的改革(哈利根Ha…gan，1997)”，及“全球化趋势(弗林，FIYnn．1997)都被认为是新公共管理的实践。更值得注意的是，在经济危机和结构调整背景下的公共部门改革，被认为是在新公共管理框架下的更广泛意义上的行政职能调整和公共服务提供的改变(宾纳菲尔特，Bienefeld．1990；曼坎德拉Mukandala．1992)。拉尔比(Larbi．1999)认为，在一些发达国家和发展中国家，国际货币基金组织和世界银行支持的结构性调整项目(InternationalMonetaryFund／WorldBank—supp0rtedstructuraladjustmentprogrammes(SAPs))使得政府与公共部门的角色及其机构性质更倾向于市场导向和私人部门导向，这种结构性的国家行政改革是由多种原因造成主要是由于战后中央政府陷入持久的经济和财政危机．但是发达国家和发展中国家引发新公共管理的因素却有所不同发达市场经济国家经济、社会、政治、技术和制度环境的综合变化引起和造成了公共行政及管理体系的根本变动(泽富凯克，Zifcak．1994；格里尔Greer1994马什卡雷尼亚什．Mascarenhas1993；莱恩．Lane．1997凯特尔KettI．1997)。这种变动的主要目的是政府管理体制和公共服务提供渠道的改善．强调效率性．经济性及最终的效果性(麦特卡尔菲和理查兹MetcalfeandRichards．1990)．而发展中国家更多的是由于经济危机引起2O世纪80年代的公共~pf-]改革。

例如在非洲的亚撒哈拉地区经济及财政危机引发经济改革．进而引起公共管理部门改革。其他一些非洲和拉美国家陷入暂时的国内和国外债务危机．贸易条件恶化．国际货币市场真实利率上升，高通胀低储蓄和低投资，基本消费品缺乏．这些经济危机最终要求政府公共管理体制进行改革。亚洲国家，印尼马来西亚和韩国的经济危机亦是导致公共部门改革的首要诱因。泊林达诺(P01jdano，1999)对发展中国家实践新公共管理理论的情况进行了概述．认为虽然许多发展中国家将运用新公共管理理论改革国家及城市公共管理列入了议事日程但是却完全没有纳入任何新公共管理的思想及举措．更槽糕的是，这种改革的初衷与其完全没有联系或完全相悖．因此．新公共管理理论作为一种理论影响较大．但是更多地是在思想层面而不是实践。他对亚非近40多个发展中国家的实践进行了比较，重新检验了由于腐败和低下的行政能力，新公共管理并不适合发展中国家”这一论断的武断性，认为发展中国家失败和成功的许多例证说明，不同国家新公共管理改革的发端更多地决定于地方化的偶然因素，而不是一般化的国家行为．新公共管理改革需要更加开放的思想来根据形势的需要思考不同政治背景、不同经济体制下中央政府与地方政府的行政目标和公众需求。可见，体现于实践的新公共管理理论核心思想是：作为管理主体的政府成为多元管理体系的组织者协调者，不再全揽公共管理的所有事务而是引入市场竞争机制．让更多的私营部门参与公共服务的供给．广泛采用私营部门成功的管理方法手段和经验．通过公共部门与私营部门之间公共部门机构之间形成适度合理有序的竞争，降低政府管理成本，提高政府服务水平和工作效率，进一步调整并优化政府职能。

3当代城市公共管理的新阶段：数字城市管理体系

一般来说．以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准政府管理方式发展至今经历了信息(Information)交互(Interaction)、提交(Processing)和交易(Transaction)这四个阶段(见表1)，目前处于交易阶段，这一阶段政府管理方式不再是简单的政府门户网站．而是政府信息、服务的融合，公众通过这个平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革．其更关注政策或战略的制定．为公众和企业提供更有效的全面的在线服务媒介．而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这～阶段受众能够全面与政府服务机构交互．接受全面和制定式的信息及服务。

这是一个更加复杂和不断完善的系统，丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征因此这一阶段的政府也被成为数字政府”数字政府(E—GovernmentDigitalGovernment)包含狭义和广义的定义美国得克萨斯州数字政府规划(StateofTexassElectronicGovernmentStrategicPlan)中将数字政府明确定义为：各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动包括：产品及服务的提供和购买．产生及接受(政府)指令．提供及获取信息以及完成金融交易”。。数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践，其成为公共部门改革公共服务的主要推动力其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年，由美国国家科学基金会(USNationalScienceFoundation．NSF)发起并逐步引入。1997年，基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告．美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度．由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念初现雏形随后发展迅猛并迅速得到推广和应用。仅1997年，世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站，2000-2001年．短短一年这一数字增长到9363个(CyPRGCyberspacePolicyResearchGroup．虚拟政策研究中心，2001)。，美国以拥有403家政府公共服务网站(这里仅以数量计．不论服务质量)独霸数字政府发展的鳌头，一些发展较早的国家包括法国．巴西、葡萄牙及丹麦等也建立了政府公共服务网站。加特纳(Gartner．2000)将数字政府的特征概括为：数字政府即通过各种技术、网络及新媒体发展．推动政府机构内部及社会91、部的连续转型，从而对政府提供的公共服务，参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果，其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。帕尔多(Pardo2000)进一步概括了数字政府区别于传统政府的主要功能：(1)公众获知政府信息更加便利(2)更加清晰地遵守～般性规则；(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开：(5)政府对政府的信息和服务融合(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用．形成“数字政府——数字企业——数字公众三位一体的数字社会。方(Fang．2002)将数字政府的类型概括为八种：政府一市民(Government—to-C…tzenG2C)；市民一政府(Citizen—to-GovernmentC2G)政府一企业(Government—fo—BusinessG2B)企业一政府(Business-to—GoVernmenIB2G)政府一政府供职人员(Govemment—t0一EmployeeG2E)：政府～政府(Government-to-Government，G2G)j政府一非营利组织(Government-to-Nonprofit．G2N)非营利组织一政府(NOnproflt～to—Government．N2G)。数字政府的建立需要重视其中的五种关系：市民一政府(Cltizen-to-Government，C2G)企业一政府(Business-to-GovernmentB2G)政府一政府(Government-to—Government，G2G)；政府一非营利组织(Government-to-Nonprofit．G2N)：政府一政府供职人员(Government—to—Employee．G2E)。

具体来看，首先，市民一政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求这些服务包括发放有关许可和执照如驾驶许可，渔业许可等．不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付。也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次，企业一政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求．包括营业许可用工信息及经营选址等服务。最后政府一政府(GOVernment～to—GovernmentG2G)；政府一非营利组织(Government-to—Nonprofit，G2N)：政府一政府供职人员(Government—to-Employee．G2E)的这三种关系源于其三者相互之间及其自身内部机构及政府供职人员提供及完善政府服务的要求包括政府公务活动、政府采购及政府内部资金转移及其他相关的服务。目前数字政府的发展阶段主要存在于市民一政府(Citizen-to-GoVernmem，C2G)：企业一政府(Business-to-GovernmentB2G)：政府一政府(Government-to-GovernmentG2G)这三种关系之间．尤其是前两种服务需求较大．发展较快。

由此．现代城市数字管理系统强调不同机构与组织之间相互传递信息，构成内外部联动的“开放式循环。其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间，以及这两级政府与非营利组织之间的交流。外部信息流动分支包括地方政府与公众之间以及地方政府与企业之间的相互传递。这里．地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通，更重要的一个方面是，其是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介。中央政府向公众和企业的各种信息．需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读因此．地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用是中央政府信息传递与反馈的主要渠道这显示出城市管理系统的重要性，地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源，而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节通过地方政府实施的城市管理系统，中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻．意味着借助于城市管理系统，地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者，也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

4启示

未来．城市公共管理的发展趋势将更加体现以人为中心．从对人财物等硬件”为重点的管理转向以知识和学习等软件为重点的柔性化管理管理的决策、执行和监督将完全建立在数字化基础之上，并不断扩大市民参与．实现管理透明与公开。根据上述理论及实践演进的梳理得到以下几点启示：

4．1城市公共管理主体多元化趋势将更趋明显．在此基础上建立的现代城市管理三元治理结构成为必然选择加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业社会组成的多元化主体城市治理结构以弥补政府失灵和市场失灵。在这种三元治理结构中，政府是组织者和指挥者其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果：营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务，其有利于分担政府管理事务。提高城市管理运行效率和效益社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动，推动城市管理机制内生化转变其中政府突出其统领与指导作用，企业突出其专业与独立作用，社会突出其监督与制衡作用．三者地位应相差无几，完成小政府+大社会的改造。在城市管理活动中，政府的职能更多地是提供良好的交易环境、保证公正的交易制度、进行有效的市场监管对于城市公共服务中的自然垄断产品．建立严厉的政府监督下的市场供给体制．对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给．政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者．提供高效高质的第三方产品或服务。

4．2伴随数字技术及信息．通讯技术的快速发展，城市公共管理技术将逐步实现完全信息化数字城市提供给城市管理强大的技术和数据支持，使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源实现工作流程的标准化、规范化和网络化。数字城市强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术．在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统，提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理，为城市管理者的决策和职能履行服务。

4．3以推进城市管理资源和管理体系整合为目标，城市公共管理手段科学化水平将有较大提升用科学手段管理城市，是城市管理的必然趋势．城市管理手段的科学与否直接影响整个城市及各系统的正常协调发展．城市管理运行系统内容繁杂．包括城市交通管理城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理城市综合执法等多个领域．涉及面多牵涉面广．必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制提高管理效率和管理水平的目标。

4．4城市公共管理决策系统化需求进一步加强。要求建立有效的城市公共管理决策系统以增强城市公共管理能力随着城市化的快速发展，城市运行系统日趋复杂．各种活动频率增加，对城市管理决策的要求进一步提升，决策时需要兼顾社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业金融、交通邮电通讯等各部门子系统之间的协调一致，因此，城市管理决策需要运用系统原理，突出决策的针对性、优化性和统筹性．通过对城市管理目标、任务、方式方法、手段资源、软硬件条件等各组成要素和大量信息进行系统的归纳分析．经过可行性研究、咨询、论证及必要的听证过程才能达到管理决策科学化。

4．5城市公共管理委托机制逐步建立，高效城市委托管理模式将得到广泛应用城市委托管理模式就是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业管理部门依照法定程序，通过市场竞争从公开市场选择企业按照双方签订的契约对城市基础设施公用事业进行建设和管理，形成严格意义上的委托合作关系．选择的企业性质可以是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业．在经营管理过程中接受政府部门和市民监督。委托管理方式有租赁管理，托管管理特许经营权管理直接管理等政府与受托企业通过签订契约明确双方的行为和职责范围，受托企业有对公用事业进行技术开发、提供产品和服务的权利和义务，政府有权对受托企业进行监督，并保留对价格进行干预和单方终止契约的权利。这种委托管理模式不仅能够提高管理效率．发挥市场主体的专业优势．提高管理和技术水平改善服务质量还能有效预防政府直接承担管理事务过程中存在的低效与腐败．越来越成为城市管理的主要运行模式．未来这种管理模式将成为城市公共管理的重要途径之一。