小析公共政策问题

一、公共政策目标“被侵蚀”现象

界定公共政策目标主要受着价值因素和事实因素的影响，可见公共政策目标并不是那么容易界定的，对于确立好的公共政策目标的实现过程也就是公共政策目标的执行上也出现复杂的问题即公共政策目标“被侵蚀”问题。在现实社会中，由于各方因素的影响，公共政策的实施很难依据其最初目标的制定，往往出现公共政策目标执行中“掺杂”决策者或强势群体的个人私欲、公共政策目标被替代以及被有选择性象征性的执行等现象，严重背离了公共政策应然目标。(一)强力把持现象当今社会，绝大多数资源还是掌握在一些决策者、精英、强势群体手中的，他们把持着政策的制定、决策的实施等多方面的过程。一般说来，虽然公共政策目标反映的是多数人的价值观，但是决策者、强势群体占据社会庞大的资源，在公共政策目标执行中拥有比多数人更多的执行权，而在现实社会中，这些决策者、社会精英以及强势群体他们更多地以自己的利益为导向，为维护自身利益而不顾公共政策的应然目标指向。比如，2012年炒起来的“奶国标”，国标被倒退，中国奶业标准远远低于全球标准，标准制定被大企业控制。公共政策目标的实施被强势企业控制，维护他们的利益，无法体现公共性，严重忽视了民众的利益。(二)“养鱼式执法”现象“养鱼式执法”现象很常见，就是所说的违法者有违法苗头，或刚刚开始违法时，执法者不及时制止，而是让违法者实施违法，或放大违法，然后再执法。执法者多出于经济考虑，谋取个人私利，而在公共政策目标执行中是指执行者拿公共政策和公共权力去创收，导致公共政策目标被替代。例如，面对现在的开发热潮，一些居民开始想方设法多盖房子，以求在开发时能够多得一些补偿。但这些新盖的房子在土管等部门那里属于违法建筑，应强制拆除。很多执法者在一开始并没有实施阻止，往往在“违建”结束后，加以管理，这明显就是我们说的尽可能多的“养鱼”，然后“一网打尽”，谋取私利，显然他们的做法更是不合法的，不仅会给居民带来更严重的损害，还大量浪费了国家资源。(三)上有政策、下有对策现象这是一种当前普遍存在于各级党委和政府工作中极其不良的现象，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效完成政府职责危害极大。其本质上是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实际上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。这种现象在现实中情况各异，具体表现为以下四个方面:第一，“你有政策，我有对策”的替换性执行，也可以说是表面一致、阳奉阴违的执行，当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际上相违背的实施方案。比如，为了控制房价过快上涨，国家推出各种措施，不见成效，一些地方政府也不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，对同一个城市房价，这个部门说升了，那个部门说降了，利用不同的统计口径，寻找能证明自己调控成果的“政绩”，大肆宣传。第二，“曲解政策，为我所用”的选择性执行，也就是改其实质、曲解其义的执行，这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至受到与初衷相悖的绩效。以我国住房制度改革为例，改革的目的本来是为了减少国家财政负担，实现住房商品化，解决住房分配不公的问题。但在实际贯彻执行中，一些地方公然曲解政策原意，把住房商品化解释为低价出售公房。正因为各地各部门出于自身利益有意曲解政策，使得国家的几次房改政策难以得到有效的执行。第三，“软托硬抗，拒不执行”的象征性执行，象征性、“走过场”式的执行在目前我国公共政策目标执行中也很常见，我国政策制定、执行属直线网络系统，这个系统正常运转必须按照一定的规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有看法可以通过正规渠道和方式反应，但同时也必须按照上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是我国政策执行过程中存在很多象征性甚至抗拒执行的现象。例如，近年来，我国矿难事故不断，国家安全生产法要求所有的煤矿都必须证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或一证多井等诸类现象，这说明当地政府各监管部门没有履行好检查监督职责，对上级政策只是象征性甚至抗拒执行。此外最为大家关注的“校车”事件，近几年校车频出事故，根本上还归结于校车的监管不力，没有从本质上执行规范校车的政策，造成于国家于社会于家庭严重的影响。第四，原政策基础上，搞“土政策”的附加性执行，在政策执行过程中，政策执行者会添加一些不合理不可行的东西附加着原政策一起执行，执行者为了自身的利益把它们加进去，会把这些不合理不可行的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，这就是“土政策”，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。有些地方政府出台的“红头文件”就是与中央政策相违背的“土政策”。如某市政府曾发文规定，依法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”:车辆违规不用受罚、子女上学可自由择校、娱乐场所消费不受公安机关检查等就是政策执行者附加上去，以谋取私利的。

二、公共政策目标“被侵蚀”现象的原因

针对现阶段出现的种种公共政策目标“被侵蚀”现象，严重损害社会公众的利益和政府的形象。在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，出现公共政策目标“被侵蚀”现象，在很大程度上与政策本身的缺陷、目标执行人员的素质水平低下以及政策传递失真等方面有关，表现在以下几个方面:(一)政策本身的缺陷第一，公共政策目标不准确。公共政策目标含糊不清，致使执行者不得其要领，这种弊端特别容易导致“钻空子”，搞“对策”;政策目标太高，不易实现;政策目标绝对化，不顾具体实际;政策目标片面化，政策实施难以平衡。第二，政出多门，导致公共政策目标矛盾，无法明确表达。我国机构繁多、部门林立、职责不明、多头政策没有得到有效的改善，常常是政出多门，而且缺乏有效的沟通协调。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策目标执行人员不得不采取“优选法”，即顶头上司的优先，其他类型的退后;领导个人交办的优先，集体名义布置的推后，往往使正确的政策目标难以实现。第三，政策间的冲突。新老政策、宏观政策与微观政策、各个领域和部门的政策之间不配套，政策方案脱离实际等等，都会给公共政策目标执行者“灵活变通”提供很大的空间和条件。(二)目标执行人员的主观因素第一，“利益”的驱动。公共政策目标在实现过程中会受不同参与群体的利益导向的影响，一些决策者和强势群体的本位主义和自身利益的驱使使得政策实施背离原来的政策目标，例如有些地方从本地区的利益出发，在对外贸易和引进外资中不惜损害国家利益，进行优惠竞争，把国家的资源和人民创造的财富廉价地送给外国资本;在流通领域为了地方利益大搞地区封锁，制定了与中央政策相悖的土政策。此外，当政策目标在执行过程中对他们自己不利时，他们便会想方设法地去抵制政策，或只是象征性的实施。第二，目标执行人员素质的缺陷。公共政策目标出现“被侵蚀”现象很大程度上是由于执行者自身素质的缺陷，执行者由于较低的文化、理论和政策水平，致使对政策目标认识不深、把握不准，有意或无意的曲解政策，以及对政策的认同度影响政策目标的实现。此外执行人员的道德水平和原则问题，缺乏高尚的品德和为人民服务的高尚情操，不能做到将政策真正合理有效地落实。第三，目标执行的监控不力。目前国家对政策目标的执行缺乏有效地监督，在目标执行过程中缺乏从上到下强有力的监控机构来专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况，让人“有机可趁”。此外，在公共政策目标的实践过程中存在严重的有法不依、执法不严和违法不究的问题，政党、国家权力机关，政策执行机关等也没有做到有力的监控，这在一定程度上纵容了公共政策目标的“被侵蚀”现象的扩大。(三)信息垄断，沟通不畅公共政策目标“被侵蚀”还有一个主要原因就是信息传达上的问题，一方面，公共政策目标的制定者和实施者往往不是同一个主体，目标的制定者和实施者的良好沟通是公共政策达到预期目标的关键环节;另一方面，政策目标在各级执行主体之间传达过程，很容易造成信息失真失当。现实中，政策目标执行者通常对政策具有信息垄断优势，他们会根据自身利益，随意截留政策，从而导致公共政策目标无法得真正落实。

三、规避公共政策目标“被侵蚀”的思路

对于公共政策目标“被侵蚀”现象的出现，详细分析其发生的原因后，当前最紧迫的就是找到规避“被侵蚀”的思路，以实现公共政策的有效执行，达到政策预期的效果。可以从以下几个方面来规避:(一)加强政策目标的研究，实现公共政策目标的科学化、合理化首先，应该对现存的所有法律、法规和政策进行全面的清理和完善，对其中可“钻空子”的、表达含糊，不明确等政策目标必须及时进行纠正，做好理论上的完善;其次，坚持一切从实际出发，克服公共政策目标的空想化和不切实际，做到从制度内容上的完善、科学和合理，体现公共政策的公共性，促进社会发展，给人民群众带来利益。(二)优化公共政策目标人员和组织，提高对政策认知的水平公共政策很容易被决策者和强势群体把持，以及人员的素质问题，使其失去公共性，因此，在公共政策目标实施过程中应使不同素质特长的政策人员与不同阶层的人员有机结合，以形成政策目标执行的有效性和公平性。此外，任何一项政策都有其特定的目标，政策执行者只有通过对政策深入学习，才能理解政策目标，所以，完善政策执行主体的知识结构十分重要，可以通过实施国家公务员制度，大力选拔高素质人员进入公务员领域，提高国家政策制定和执行的总体水平。(三)加强执法监督检查力度，从严治政必须建立健全完善的监督体制，保证各项政策的贯彻落实;必须实行有法必依、执法必严、违法必究的监督原则，从法律上打击目标“被侵蚀”现象的发生，从法律上维护党和国家政策的权威性;必须扩大监督人群，除政党的监督、国家权力机关的监督、政策执行机关的监督外，还要让社会各阶层公民、社会团体、大众传播媒介等社会力量都来参与监督活动，形成强大的社会舆论，遏制目标“被侵蚀”现象的发生，实现公共政策目标的贯彻落实。(四)加大政策宣传力度，完善政策传播渠道，提高政策目标的透明度传统的由各级政府之间的政策目标传播难以满足公众的政策知情权，很容易出现目标“被侵蚀”现象，但是随着传播技术的发展，政府的政策可以通过媒体、电视和网络等走进千家万户，同时要落实好“网络问政”平台的推广，让公众直接点击政府的官网，获取信息、提出问题、发表意见和进行反馈并达到监督的效果。民众也要树立积极参与意识，享有知情权，维护自身利益。(五)严厉加大问责的力度问责至关重要，在公共政策目标实施过程中要健全问责体系，明确责任主体，加大责任力度，规范问责秩序，此外，政策理解偏差、贯彻不力、执行失误甚至违背政策，对抗政策等酿成严重后果，实行责任落实到具体的执行人员身上，从而提高其责任感、使命感和风险意识。所以，公共政策目标任务能否完成，与是否实行责任追究制度也有着密切的关系。要大力实施问责制，从制度上严格规范，实行责任到人。公共政策目标能否得到有效实现，直接影响着公共政策能否有效执行，因此，对公共政策目标“被侵蚀”问题的十分重要。近年来，假借公共名义谋取私人利益的负面案例屡屡发生，严重损害公众的合法利益和政府的形象，而当今，我国正处政治体制改革、经济体制转型的历史时期，出现这些公共政策目标“被侵蚀”现象与现阶段正大力构建社会主义和谐社会和树立政府良好形象，建立服务型政府的趋势相悖。因此，规避好公共政策目标“被侵蚀”，实现政策目标的公共性，真正给公众带来利益，十分有必要，而社会各阶层的共同参与对做好现阶段公共政策目标的贯彻实施至关重要。

作者：李习蓉单位：东华大学