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西方公共行政发展论文

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一、行政现代性凸显期

行政现代性凸显于进步时代前不久,这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后,由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革,资本主义自由竞争向垄断时期过渡,不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重,而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题,矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象,因此政府行政管理活动变得越来越重要,并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部,由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式,这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求,在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者,他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力,成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾,从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志,其实不然,在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了,有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学,德国官房学产生于17-18世纪,是有关政治、经济知识的总称,包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M.A.安培曾经设想建立管理国家的科学,有人认为这是行政学产生的胚胎,再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的,他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作,他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的,所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作,倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分,它就是行动中的政府;它就是政府的执行,政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作,就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政,导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分,仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样,仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在,只按照命令去做命令要求的事情,目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内,由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代,伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大,社会各处充满了改革之风,在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响,甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时,人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上,最有影响力的是科学管理运动,科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响,政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施,并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是,虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊,但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义,科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率,科学的挑选一流工人,工人要掌握标准化的操作方法,使用标准化的工具、机器和材料,并使作业环境标准化,将计划职能同执行职能分开,摒弃原来的经验工作法,采取科学工作法,一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性,但还是缺乏一般科学性,由此在深受科学管理运动的影响下,人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充,其中最著名的是法约尔,他从实施管理教育的目的出发,理论富有原则性。在法约尔看来,当时缺乏管理教育,其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事,而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论,即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序,那么情况就会完全不同了。基于这些构想,他提出了著名的管理五要素和十四条原则,为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心,并致力于科学管理与技术崇拜,将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴,随着政府行政管理职能的日益扩大,行政管理涉及的部门越来越多,包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面,行政管理人员的队伍也在不断壮大,因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动,提高政府工作效率,解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法,政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则,成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域,自此,行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代,正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法,是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先,最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善,虽然官僚制的雏形形成于古老的东方,可是得到理性的发展却是在西方,可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化,而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现,并且将行政现代性发展到了最完美的程度,它完全将价值理性分离出去,无论是官僚体系内部的程序设置,还是具体工作岗位上的职员,都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体,具有等级与权力一致的特征,在这样的一个等级实体中,将各种公职或职位按权力等级组织起来,形成一个指挥统一的指挥链条,沿着自上而下的等级制,由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织,于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看,这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的,因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段,在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的,它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献,对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特,他将研究重点转向了行政管理内部,转向技术性细节,使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来,“通过科学和科学精神,人类摆脱了,至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言,古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克,在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则,正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的,厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域,从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索,终于将行政现代性发展到其巅峰形态,公共行政领域无不体现着现代性的特征,所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代,在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端,如对人性的忽视,对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化,并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在,表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者,他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化,强调效率在行政管理中的地位,无视一切价值的因素,虽然西蒙批判了行政原理说,并认为这些原理只是谚语,不具有科学性,但是他并没有跳出行政现代性的领域,仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张,在沃尔多看来,民主应该通过建立一个强有力又负责任,旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现,沃尔多对政治与行政二分进行了批判,认为这是不可能实现的并且也是过时的,这一观点已不是他个人的想法,而是当时很多研究者共同的心声,既然二分并不成立,那么在公共行政领域,对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来,因此,在公共行政学中,就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点,又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点,这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中,使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为,“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向,这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论,他认为,“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里,只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中,我们可以发现行政现代性的异化,对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性,而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

五、行政现代性修正期

行政现代性的修正期始于20世纪60年代末直至今天,这一时期处于对行政现代性进行修正并努力寻找行政现代性的替代模式,学者与改革者们进行了许多次尝试,而新公共行政理论则勇敢地迈出了第一步,其主要代表人物是沃尔多和弗雷德里克森,如果说沃尔多初见了行政现代性异化的端倪,那么弗雷德里克森就是沿着他的路线不但认为行政现代性存在某些不合理之处,而且还必须对其进行修正,新公共行政学的主要内容包括,在行政学的经典目标中着力增加了对“公平”的追求,为此它首先放弃了“政治与行政二分”的观点,因为行政官员对效率、经济和社会公平的承诺就使他们不得不选择好的管理,这种价值追求就注定要打破“价值中立”;它主张放弃传统的官僚体制,寻求具有灵活性、多样性、适应性的行政组织模式;为了实现公平,它主张公民导向和公民参与的行政管理追求。虽然新公共行政作出的努力也产生了一定的影响,但对于它要实现的最初目的还是不够的,虽然在新公共行政的学者中,许多人清楚地认定自己在建构技术理性的替代,但却同时遵循了行政现代性的另一要旨,即知识的渐进发展。正如欧托勒所说,这一与现代性的决裂却完全符合进步时代发展起来的改革主义要旨,他还认为,公共行政的发展最好“不应被看作不关心政治的专家们持续地将假象的理性施加与多元世界的努力,而应被看作那些深深信奉民主的某种幻想,但又看到大规模政府官僚体制的看似不可避免的人们的持续而充满紧张的奋斗。”即使自认为是站在反实证主义的立场脱离技术理性的新公共行政,也颇具讽刺性地安居于现代性的疆域之内。更有说服力的是,“从二十年后的观点来看,新公共行政显得古怪,看一看进来反复出现的要求更多的专业主义和将科学方法更严谨地应用于该领域的呼吁。”可见新公共行政学是一次失败的尝试。随后的另一次对现代性进行超越与修正的尝试是新公共管理运动,以1979年英国首相玛格丽特•撒切尔上台为标记,当时为应对政府组织规模的日益庞大再一次掀起了改革的浪潮,新公共管理以现代经济学和私营管理理论为理论基础,实现了行政主体多元化、组织形态扁平化、人事管理灵活化、行政官员政治化、政府职能社会化、管理方式私营化以及行为取向外部化。虽然新公共管理有其创新性,但是其强烈的“管理主义”倾向不得不让人有种“新泰勒主义”的怀疑。新公共服务理论对新公共管理进行了扬弃,与新公共管理理论相比,新公共服务理论更接近修正现代性的目标,它主张行政管理的目的是为公众服务,强调公民权力与公共利益,新公共服务更加重视人,重视价值理性对于人的意义,新公共服务理论对于行政现代性的修正问题更近了一步。直至今日对行政现代性的修正与超越的努力从未停止过,行政领域的研究者与实践者们在面临现代全球化、信息化以及变幻莫测的外界环境的背景下,越发意识到超越或修正行政现代性的迫切与艰难,针对这个问题,笔者的观点是要重新寻找公共行政得以健康发展的理论根基,找回公共行政的公共性,通过公共行政的社会建构性寻找参与式民主治理的有效途径,从而从根基上打破现代性对公共行政的魔域,社会建构民主的公共行政。

作者:孙维维 单位:黑龙江大学政府管理学院

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