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司法行政服务论文

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一、科学立法:律师参与须强化制度机制

其一,律师参与立法有利于代表民众表达诉求。律师一般都经过专门的法律知识的学习和思维训练,尤是在现代法治社会,国家与社会即公权与私权的二元构造中,律师代理、代言、代议等行为始终站在公民一边,而且律师在为不同社会阶层提供法律服务的办案过程中,最为了解和发现法律实施的不足。从这个角度上讲,律师群体应是民众参与立法的天然代理者,能够代表公民就立法发出有力声音。其二,律师参与立法有助于防止立法的部门主义。立法的部门主义是一种客观存在的现象。施行法治首先要有良法,这就必然要排除部门主义及可能蕴藏的“多数人暴政”,在法律框架内实现社会公众利益的最大化。作为新社会组织,律师服务对象频繁变动和工作的流动性决定了他们的利益独立性,除受司法行政部门指导监督外,不受任何单位和个人干预。因而这种内在逻辑决定律师不会成为某一部门或地方固定利益的代表,能够较为公正地从立法原理和技术的角度进行法律的规则设计,使立法博弈向着民意化、合理化发展,促进立法科学。从另一个角度看,律师参与立法还能够防止专家立法的学术化、理论化、抽象化,淡化立法的学究色彩和理想主义。其三,律师的工作属性要求参与立法。“律师作为受过专门训练的法律工作者,又极贴近于生活,法学嗅觉灵敏,有审慎对待现行立法的能力,可以成为演进立法的力量。①”良法是律师职业的坚实基础和依靠,最好最优最精良的法律制度有助于律师实现职业使命及利益、价值追求。因而立法有必要听取法律运用者的意见,哪怕是反对的意见。因为“律师对不同利益的准确把握,对论辩技巧的熟练运用,必将使其成为立法机关审议法律法规以及对行政、司法进行监督的最活跃的力量。②”从历史沿革看,律师参与立法由无到有、由少到多,刑法、刑诉法、合同法、物权法、民诉法等一大批立法项目都有律师参与,提供了许多建设性的意见,在一些地方立法中律师还直接参与起草,立法贡献有目共睹,不可代替。较为遗憾的是,律师参与立法至今还没有形成长效的制度机制,呈现偶然性和不确定性,碎片化现象明显,这不利于律师积极参与立法。从律师参与立法的特殊重要性考虑,建议随着律师队伍的进一步扩大,条件成熟时,司法部和全国律协要积极争取在人大政协中单独设立律师界别。这样,律师就能以一个结构性的界别直接参与立法、提出立法建议。修改《立法法》、《律师法》,明确赋予律师参与立法的权利,为律师参与立法建议稿起草、决策、评价的全过程提供制度保障。借鉴、总结各地律师参与立法的经验和模式③,进一步完善律师接受委托起草法律法规草案或提出修改意见的制度。当前,要积极鼓励律师提出立法建议④,同时,探索律师为人大代表、政协委员及其常委、领导等担任法律顾问制度⑤,直接以律师的法律智慧为立法提供专业的法律意见和立法技术支持。

二、严格执法:建立“大法治部门”推进法治政府建设有几个着力点

一是最基础的,加大公务员普法力度,提升各级公务员的法治意识特别是提升领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。“治国者必先受治于法”。行政管理活动应遵守和服从独立于行政之外的非人格化法律,法律在公职人员思想和行动上保持尊重和无上的权威,凡事自觉依法律而行。这就需要应有的法治意识。二是最关键的,各部门应明晰执法权力清单,遵循法律权限和程序行使权力,依法办事,切实将权力关进制度的笼子。特别是应当加强执法的制度精细化建设,突出执法问责和执法评价制度建设,确保“法无律、无行政”,以此打通法律与执行法律之间的制度通道。三是最核心的,各级政府及部门领导依法决策,加强决策的合法性审查,确保决策的民主化、法治化、科学化。律师作为政府法律顾问能较好地使用法理法据,帮助政府领导增强对法律的“内信与外迫”,达致依法用权。从党的十八届三中全会的部署看,非常明显的是,中央各项改革举措凸显法治思维,改革不可能离开法治。“在某种意义上,法治政府建设的成效已关乎改革的成败⑥”,法治政府建设的质量直接影响改革的质量,这也就使得法治政府建设面临前所未有的压力和动力。法治政府建设涉及方方面面。然长期以来,政府系统的法治化建设“分条而治、各自为政”,缺乏整体和系统的推进,统筹协调力度不够大,纵向横向没有形成一体化。显然,这样的法治政府建设体制机制不能适应全面深化改革的需要。各级党委政府应从全面深化改革的高度和系统论的角度推进法治政府建设。首当其冲是需建立一个统筹政府法治建设的机构,一揽子实施政府立法、行政执法、执法监督、法制宣传、依法治理等法治政府建设工作,全方位对接各领域深化改革的需要。目前,法治政府建设的实际组织者是政府法制部门,却没有明确的法定职能依据⑦。这导致政府法制部门缺乏充分的法律依据,监督指导手段不够有力,且其机构设置只到县一级,不少县级法制机构只有1至2人,人力、财力保障不太健全。法制办一般为政府的办事机构,在体制讲究较为严格的政府系统,其统筹政府法治建设实际上存在较大难度。如果由司法行政部门牵头实施法治政府建设,一是有省委法治办作为依托,具有较为成熟的地方法治建设工作领导指导、督促考核机制;二是司法行政属政府序列部门,省市县乡四级体系较为完善,人员力量、财政保障等相对较强;三是省委法治建设领导小组均由省委、省人大、省政府、省政协领导任领导小组组长、副组长或组员,法、检及省直政府部门为领导小组成员单位,是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设较为理想的工作载体。由此,建议其一是在新一轮省级及以下的政府机构改革中,以“大法治部门”理念为指引,参照省委农村工作办公室和省政府农村工作办公室一体设置的模式,进一步明确省委法治办对法治政府建设的领导和指导职责,加强对法治政府建设的组织保障。其二是抓紧形成并运用法治建设指标体系和考核标准,重点推动法治政府建设,据此进一步完善依法行政考核制度、行政执法监督和追责等制度,强化法治政府建设的执行力。其三是按照习近平总书记提出的“把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”,大胆赋予省委法治办具有对领导干部选拔任用进行法治能力考察、鉴定的权力,进一步推动和强化领导干部依法行政、依法决策,从而既自上而下又自下而上地推进法治政府建设,不断增强合力。其四是按照十八届三中全会“普遍建立法律顾问制度”的要求,司法行政部门应设立专门的法律顾问工作部门,加强对法律顾问的工作指导。这已有基础,如法律顾问湖南模式、吉林模式。因为从作用看,政府法律顾问能以其相对独立的法律职业身份,对政府的行政决策、工作举措等合法性进行客观分析和发表意见,并可直接代表政府参与行政立法,这直接有利于依法行政,防止权力滥用乱用,以至有观点称,“只有通过建立政府律师制度,才能有助于各级政府机关克服权力行使中的弊端,促进依法行政,树立各级政府在人民群众心目中的良好形象。⑧”

三、公正司法:积极完善司法行政权

司法工作必然要求一定的行政性保障,虽然司法工作及体系强调独立性,但“其仍是国家体系的一部分,国家不可能为它单独建立一个独立于政府之外的保障体系,国家必须利用现有的行政体系为司法系统提供各种行政保障⑨”。因而在政府系统里为司法工作提供行政服务的工作即司法行政工作应然而生,与此相伴随的是司法行政权。司法行政本就是司法同行政相分离、纠正司法权“行政化”的必然要求,是现代法治的基本特征。从建国初最广义的“国家司法行政机关”,到后来的“法院司法行政机关”,再到今日“行使部分司法行政权的国家司法行政机关”,我国司法行政机关定位不断变化,但司法行政权的不合理、不完善仍然客观存在。党的十八大强调,“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这既是对我国审判独立、司法公正原则的重申,也是对当前司法工作重点和改革方向的明确。之前,党的十六大明确提出,“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”党的十八届三中全会提出,“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”“优化司法职权配置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”至此,可认为各界呼吁多年的法、检“去地方化”、“去行政化”迈出实质性步伐。构建审判、检察与司法行政相分离的体制,首先须统一思想。一是在检察、法院内部实行司法与行政相分离。二是司法行政部门是否有能力管理。1982年司法行政事务收归法院管理的重要原因是司法行政机关不熟悉业务,缺乏能力管理等。恢复重建30多年来,司法行政机关不仅在队伍建设、经费保障等方面快速发展,而且职能明显增强、地位显著提高。因此,将法院司法行政事务收归司法行政管理的主要问题已得到有效解决。三是检察同司法行政事务分离的时机已到。建国初,检察机关自己负责司法行政事务,很重要的原因是源于其一般监督职能和垂直领导体制。但这两项制度已先后被废除,司法行政与检察合一体制的基础已经动摇或不复存在10。这种历史条件改变或迟或早都会必然引起现行检察体制的变化,这也会在一定程度上促进司法行政事务与检察业务的分离加速。四是司法行政部门是否会干涉独立审判。“事实上是根本不可能的。司法行政部门只是个‘收发室’,其只是把司法部门的意见和要求反映给政府有关部门,要求其提供保障,以保障司法部门能正常工作,然后再把这些部门的所有服务打包提供给司法部门。11”其中,司法行政部门是较为纯粹的服务行为,而这样的制度设计能把司法部门和有关政府权力部门进行“物理隔离”,防止后者干涉司法部门独立办案。因此,司法行政机关在理论和实践上都是法、检机关司法行政事务的合适管理者,成为其“组织部、宣传部、教育部和后勤部”。第一,厘清司法业务与司法行政事务的各自范畴,实现审判、检察业务与司法行政事务完全分离。审判、检察业务由法院、检察机关负责,其司法行政事务由司法行政机关主管,司法行政事务与司法业务自成体制鸿沟,从而保障法官、检察官全部精力用于办案,减少各方面的行政干预。法、检机关的一般司法行政事务由司法行政机关主管,法、检机关内部可设立联系部门,负责与司法行政事务管理部门进行协调并予以协助。第二,进一步完善国家司法考试制度,尽早形成法律职业人才的一体化选拔、培养、交流机制,为国家选拔高素质法官、检察官,实现公正司法提供人才保证。依据人民法院和人民检察院组织法的相关规定,审判员、检察员须由各级人大及其常委会任免,但其选拔、考试、培训和工作考核等应由司法行政机关负责,使用权属于法院、检察院。健全法官、检察官遴选机制是司法体制改革的方向之一,司法行政部门应成为遴选机制的主导。如果法官、检察官遴选仍由法、检机关负责,势必会强化上下级的垂直领导,同法、检独立办案的要求相违背。为实现“随着司法体制和工作机制改革的不断深化,我国司法职权配置将进一步优化,侦查权、检察权、审判权、执行权将在公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关之间得到科学合理的配置,司法行政职能将得到进一步强化,更能反映司法行政内在的逻辑和自身的规律性12”,在解决司法与司法行政事务相分离的基础上,还要避免政法机关之间职权过多交叉、某些部门权力过于集中的问题,以促进司法行政权进一步完善。第一,推进看守所划归司法行政管理。公安机关的主要职能是侦查。公安机关在自己管理的看守所提审、讯问犯罪嫌疑人,同时行使着侦查、监管等职权,缺乏有效的监督制约机制。这是刑讯逼供禁而不止的重要原因之一。实行侦查与监管主体分立,将看守所改由不承担侦查、起诉、审判职能的司法行政机关管理,能从体制上强化监督制约,有利于实现司法机关分工负责和互相配合、制约,保护犯罪嫌疑人的合法权益。第二,裁判执行统归司法行政。在刑事裁判执行由司法行政机关行使的基础上,将民事、行政判决和裁定的强制执行权划归司法行政机关统一行使,这具有较强的现实意义。法院裁判、执行一体,一旦有司法腐败、消极不作为等违法现象,执行可能为错误的裁判遮脸护面,不利于监督制约。再者,民事、行政裁判执行改由司法行政机关执行,当事人对执行机关无故不履行职责就可以按照《行政诉讼法》提起诉讼,从源头上增加执行的压力和动力,使现行法院执行的“不可诉”变为“可诉”,一定程度上缓解执行难问题。第三,强化对法律服务的管理和指导。公正司法是司法制度和司法工作的生命力。律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助等法律服务直接为司法活动提供技术性保障13,在促进公正司法中发挥着重要而特殊的作用。能否依法公正执业、诚信执业是法律服务行业服务公正司法的突出问题。司法行政机关应躬身自省,强化对法律服务行业的教育、监管。建立健全教育制度,引导法律服务人员端正执业理念、提升执业素养。将执业也关进制度的笼子,完善接案、收费、业务开展、质量监督等精细化管理标准,严把办案质量。运用市场办法,探索建立法律服务行业诚信等级制度,实现法律服务机构及人员基本信息公开和诚信状况披露。同时,加大对困难群众的法律援助力度,让有理无钱的人也能打得起官司,同样享受社会主义法治阳光。

四、全民守法:由普及法律知识向形成法律信仰转型

法治中国是当代国人正在焕发的法律理想,法治必将成为人们的一种生活方式。经多年立法实践,至2011年中国特色社会主义法律体系形成,其间相伴随的是“一五”至正在进行的“六五”普法。这极大地促进了法律知识普及,无疑是法治建设的巨大进步,但这并不意味着法治的实现。纵观现代法治国家须备的两个条件,一是有尽可能完善的法律制度安排,即法治“硬件”系统,这是实现法治的基本条件和前提;二是作为法治“软件”系统的法律信仰,由于它深刻反映法治的内在意蕴和精神气质,因而构成法治实现的决定性条件和基本特征14。伯尔曼言,“法律必被信仰,否则它将形同虚设”,因为“法律只有在受到信任并且因而不需要强制力的时候,才是最有效的;依法统治无需处处都依赖警察总之,能够真正阻止犯罪的乃是守法的传统,这种传统又根植于一种深切而热烈的信仰之中15。”早在2006年,《人民日报》就发出了普法不仅是普及法律知识的追问,呼吁“我们需要提高全民的法律知识水平,更需要法律的信仰深入人心。16”对法律的信仰是一种内在的信念,是法治观念的一种高级形式,表现为从内心的深层感情上自觉接受法律、遵守法律和运用法律处理纠纷、维护权益。因而,法律知识普及并不是法律信仰形成,这只是后者的基础。可以说,历经二十多年的普法正处在由向全民普及法律知识到促进形成法律信仰的转型阶段。这种转型注定是艰难的,也必定最富现实和深远历史意义。因为显见的是,在没有形成全民族的真正的法律信仰之前,我们不可能期待法治的真正落实17。法律信仰是一个集合的概念、普遍的状态、多元主体互动和长期积累升华的过程。从大的角度看,形成法律信仰,一是全面深化经济体制改革,发展社会主义市场经济。市场经济本身就是法治经济。市场在资源配置中起决定性作用,其所依赖的就是法律的制度安排或说制度红利。“制度红利”的吸引,将利于参与其中的各类主体自觉依法行事,笃信权力让渡于法律,将法律看成参与市场经济可坚决依赖的工具和天然屏障,从而促进形成法治精神。这是现代法治社会必须的基本法律信仰元素。二是深化政府体制改革,加快职能转变,“让权力在阳光下运行”。法治是一种以国家权力为中心的社会建构。政府在法律框架内积极向市场和社会放权,最大限度激发市场和社会的发展活力,形成处处依法办事而不只是依权办事的社会氛围。确保国家机关和公职人员按照法定权限和程序行使权力,更为重要的是防止“侵权”,防止政府及执法、司法机关等对公民合法权利的侵犯,确保依法行政、公正司法,绝不以言代法、以权压法、徇私枉法。对司法行政部门而言,一是在普法目标上转型。明确树立由普及法律知识向形成法律信仰转型的工作理念。作为专门的普法部门,司法行政机关责无旁贷,必须承担培养法律信仰的责任,引导和帮助社会大众领悟法律精神,信服法治理念,践行法治行为。二是在普法程序上提前。建议司法行政部门加强与人大立法机关、政府法制部门及有关职能部门的协调沟通,在社会大众层面广泛开展立法参与、立法听证、立法建议及研讨、辩论等。这是促进法律信仰有效形成的途径,可逐渐放开和形成机制。同时,法治时评是对法理、案例的评论,易吸引法治目光,强化法律信仰。司法行政部门须组织普法力量进行引领,牢牢把握时评方向。三是在普法内容上改变。随着群众法治意识和文化程度的不断提高,简单地向公众介绍或普及法律条文的任务可还归于学法者本人,司法行政部门应更多地转向邀请和组织法学专家用通俗易懂的群众语言、喜闻乐见的易行方式讲解条文背后精深的法治理念,在告诉人们依法怎么做的同时注重说服为什么要这么做,以强化人们对法律的内在信仰。同时,要侧重培养民众的守法精神。守法精神的核心是对自身权利的正确主张、对义务的遵守以及对他人权利的尊重。权利、义务意识和法律信仰之间存在辩证关系——权利、义务意识的增强有助于增加人们对法律的认同、生成法治信仰;法律信仰的提高也有利于人们提升权利、义务意识。四是在普法战略上升级。大力推动各类法治创建和依法治理活动,吸引社会各阶层积极参与法治实践,以无处不在的法治创建影响和升华人们的法治信仰。其中的关键是反对创建中的形式主义和滥竽充数现象。五是在普法方式上创新。保持思想认识的敏锐性和开放性,充分利用新媒介广泛关注和阐释一大批有影响的法律个案,引导受众直接触摸法律法理、感受公平正义,从而潜移默化地帮助他们培养和巩固对法律的情感和信仰。同时,除立法、执法、司法、普法等需司法行政部门积极发挥职能进行服务和参与、推动和促进的法治建设工作外,司法行政部门对法治中国建设还具有社会性的维稳功能。司法行政的“社会功能主要体现在司法行政制度的社会控制功能和社会引导功能”,“司法行政制度是现代法治国家社会控制体系不可或缺的重要组成部分。18”从理论和实践看,人民调解和监狱、社区矫正和安置帮教、强制隔离戒毒等均具对扭曲的人与人之间的关系——轻则为纠纷、重则为违法犯罪进行纠正、修正进而恢复正常、维护稳定、促进和谐的功能。这同时也是法治建设的重要组成部分。人民调解的作用在于既治纠纷于未发之时,具有预防性,又能治纠纷于民转刑之前使大事化小,还能化解已形成的重大疑难复杂纠纷,在纠纷限度的末端做到“案结事了人和”,控制单个主体可能引发的社会不稳定,对于社会稳定具有“防增量”的显著作用,使社会在法治的整体框架内良性运行。以2010年《人民调解法》出台为标志,新世纪以来的十年被称为人民调解的“十年复兴”19,人民调解日益受到各级党委政府的重视支持。当前对社会而言,关键是从法治建设的高度落实《人民调解法》,把社会稳定的“第一道防线”做实做强。而监狱、强制隔离戒毒等司法行政职能,则具有“最后一道防线”、为维护社会稳定“减存量”的作用。监狱、戒毒工作在确保监管安全的前提下,应全力以赴落实教育改造和戒治的中心任务,使其信服法律、遵守法律,这才是对社会法治建设负责的表现。另一个关键问题是执法。监狱作为刑罚执行机关,是法治实践之地,公正执法应是实然状态。要正确处理惩罚性与帮扶性之间的关系,坚持刚柔并济,在细化和严格执行义务性、禁止性、惩罚性措施的同时实施感化、帮教,从而期达恢复性司法的目的。安置帮教有利于巩固教育改造成果、帮助刑释人员增强“守法免疫力”。就现实而言,推进安置帮教工作,关键是要有载体帮助其就业20。国家对此有明确的政策支持性21。司法行政机关要大力推进刑释人员就业实体、过渡性安置企业和职业技能培训中心建设,做到本辖区刑释人员“出监有人接、接回有人管、就业有人扶、困难有人帮”,最大限度防止违法犯罪,为社会法治建设作出应有贡献。

五、结语

作为上层建筑,“司法行政制度的出现与成熟是法治发达、司法进步的一个重要进步22”。当前正值司法体制改革热潮,只要社会各界立足法治建设大局,抛弃部门主义思维,更多关注和把握司法行政事业发展的内在规律,司法行政部门服务法治建设、参与司法改革就会深层次地实现有序有力,从而有效强化司法行政部门在公众心目中的法治建设形象和地位。惟其如此,司法行政制度的完善才会从应然变成实然,司法行政部门对法治建设的贡献必将更加凸显,司法行政人的职业尊荣也必将顺势而成。

作者:肖喜胜 单位:湖南省司法厅课题组

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