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构建服务型人事行政制度

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一、必须坚持党管人才的工作方针

坚持“党管人才”,有利于加强人才队伍自身建设,不断提高人才工作水平。与新形势新任务的要求相比,我国的人才队伍建设和人才工作还存在着诸多不相适应的地方,因此,我们需要在现有人才工作布局的基础上,加强党对人才工作的统一领导,建立党的干部工作和人才工作统筹规划、协调发展的运行机制,形成人才工作的合力。与党管干部相比,党管人才所涵盖的领域更宽,内容更丰富,任务也更加艰巨。我国的高等院校、科研单位、企业众多,人才总量不少。对于这样一支宏大队伍,党委管什么、怎么管,必须要有明确的思路和方针。第一,要更新观念。“党管人才”是一种新思路,创新观念是前提。首先要树立全面的发展的人才观。其次要树立以人为本的理念。第三要树立人才资源配置市场化理念。要深化对人才含义的认识,必须改变和克服“官本位”意识,党管人才要盘活全社会人才资源。第二,进一步强化组织部门职责,使其更好地发挥牵头抓总作用。当前,组织部门应侧重从三个方面做好工作:一是摸情况作规划。二是抓好督查落实。三是搞好部门之间的协调,这是组织部门牵头抓的一项重要职责。第三,营造良好的人才环境。党管人才,重在营造吸引人才、人尽其才的良好环境。要从实际出发,探索渗透人文关怀的留才之道,创造一个“拴心留人”的环境。一要营造好人才制度环境;二要营造好人才创业环境;三要营造好人才人文环境;四要营造好人才生活环境。

二、医治市场失灵,构建人才宏观调控体系

什么是市场失灵呢?在科勒《经济学》教科书中有这样的描述,“市场经济显示出被称作市场失灵的若干典型的缺点……,这些缺点的任何一张清单都必定包括无效率、不公平和不稳定”。因此,无效率、不稳定以及社会不公平是市场失灵的主要内容,是市场缺陷的重要表现。由于我国的人才市场发展还处于初级阶段,人才市场机制中的三个实体仍然没有充分独立出来,人才供给主体较大地受到政策制约,人才需求主体虽然已经实现了较大程度的市场化,但场外交易仍占很大比例,民营的中介机构发展仍不很充分,所以市场失灵的负面作用,因市场本身并未充分成形,造成的消极效果是比较有限的。基于这样一种现实,我国的宏观调控体系更多的应该着眼于市场机制的建设。明确了这种认识,我国要建设一个良好的人才宏观调控体系,医治市场失灵就必须认真回答好这样三个问题:第一,谁来调控(主体);第二,调控什么(内容);第三,怎么调控(手段)?

首先,把人才宏观调控体系看作一个制度实体,必须要明确营造这个实体的主体是谁,即应该由哪些政府机关来承担这个工作的责任,行使相关权力。具体地讲就是要充分合理地界定整合人事部门、劳动部门、社会保障部门和教育部门等相关机构的职能。部门职能的充分界定是回答第一个问题的第一步,构建人才宏观调控体系的具体行动是通过政府工作人员和专家组来实现的,所以他们的工作必须既要符合部门的职能也必须以良好的调控效果为导向,因此工作人员市场化,服务化理念的营造是必然的,只有在这样的理念指导下,形成的人才宏观调控体系,才是适合我国发展需要的。其次,要明确调控的内容,做到有的放矢,能(职能)尽其用,这是构建人才宏观调控体系的核心。根据我国的具体情况,我们认为应该着重从两个大的方面进行工作。

第一,基于我国人才市场运行机制仍然不很健全,工作的重心之一就是加大放权,建立健全市场运行机制。(l)构建人才市场供给机制,实现人才供给主体个人化。一方面要转变观念,重建人才个人所有制,只有承认了人力资源归劳动者个人所有,才可能实现人才在不同区域自由流动;另一方面,加快户籍、档案、住房、社会保障制度的改革,消除人才流动的后顾之忧。(2)营造人才市场需求机制,实现人才需求主体法人化。人才市场的需求主体主要是企业,因此必须彻底转变传统的政府分配人才的格局,转变政府职能;做好政企分开,让企业拥有充分的自主权,自己规划人才需求,自主拟订人才招聘计划。(3)健全人才供求衔接机制,充分发挥人才交流的多元化,实现人才供需信息传播的多样化。必须改革过去政府对人才统分统筹包办分配的策略,搭建以网络信息为平台的人才交流体系,积极指导政府所属的人才中介开展工作,大力扶持民营中介,以竟争求效率,提高人才供求衔接机制的质量。(4)使供求调节的信号以货币的形式展开。政府要定期发布薪酬指导价;确定工资最低标准;充分保障供需双方的谈判自由;加强对用人单位薪酬支付的监督检查。

第二,从市场失灵的角度反向思考,找出失灵的地方并在这些方面加强政府的宏观调控力度。市场失灵主要表现是无效率、不稳定和社会不公平,因此首先必须从宏观环境上加大政策法规的建设,在各级机关的努力下我国的政策法规体系已初具成效。2001一2004年我国共颁布了各类人才法规25项,人才规章74项,其它政策性文件更是数以千计。市场也无法对人才的长期供需做出适当的反应,所以政府的宏观调控体系还必须包括:从产业划分、区域划分、民族划分、学科划分等角度对人才分类,并在此基础上对中远期需求做出科学预测,为制定人才的流动政策,高校的培养方案,社会保险福利体系的建构提供充分的信息支持。具体可以采取强化人才供需信息统计申报制度,建立人才信息标准,组织专家团定期取样统计,建立公共信息平台发布供求信息等途径实现。最后,好的调控手段是提高构建这一体系效率必不可少的。构建人才宏观调控体系抽象出来看包括两大部分,即内容和程序。要使内容圆满,最有效的途径是组建专家顾问团给政策的制定者提供足够的智力支持;而程序的合理则是通过设立指标,制定工作规范等途径加以实现。

三、完警人才的政策法规体系,发挥公共政策的导向功能

完善人才政策法规体系是促进政府职能转变,建设“服务型”人事行政体制的基本前提。如何完善这一体系首先要明确“完善”的内涵。人才的政策法规因地区和民族的差异会有所区别,但是这些不同必须以法律为准绳,不能以解决地区特殊问题为借口,设立违反法律规范的地方政府政策,这是“完善”的第一层含义,即完善是合法的完善。我国的人才流动和人才市场工作始于1984年,在20年的发展历程中,人才政策法规体系逐渐丰腆,先后通过了数千项有关人才政策法规体系建设的法规和规章。但是近年来随着我国人才工作的扩展和形式的巨大变革,在人才法规体系建设上仍然存在立法滞后,立法空缺等问题,所以“完善”的第二层含义是要“完备”。在我们走访的几个县市中,发现有的地方政府做立法做制度,不是出于人才市场工作本身的需要,而仅仅是因为做制度可以产生成绩,因此“完善”的第三层含义是“效果”。最后,由于信息技术的进步,使人事工作的变动加速,这就需要人事部门和其它相关部门敏锐地捕捉市场的需求,做到及时制定合适的政策法规解决新问题,这是“完善”的第四层含义“效率”。另外,我国是多民族聚集,区域差异比较大的国家,因此在考虑如何完善人才的政策法规体系时,必须十分深人地考虑民族差异,区域经济差异和区域政诱人员素质差异这三个问题。理清了如何完善这一体系的思路,明确了应该注意的问题,接下来的工作就是分层次搭建多纬度的政策法规体系。它的第一个层面,是宏观政策导向性和营造人才政策环境的法律规范系统构建。这个层面必须以全局性、方向性为指导,是地区政策和其他具体政策的指南针。例如四川省委省政府颁布的《中共四川省委四川省人民政府关于加快人才资源向人才资本转变的若干意见》就是以树立人才开发新理念,确立人才工作新思路为出发点,从拓宽留才引智渠道、破除体制性障碍、完善配套服务体系、加强组织领导、狠抓工作落实五个领域,宏观地勾勒了人才政策法规体系的核心和方向。第二个层面是针对具体人才问题进行的法规体系建设,涉及具体人事人才工作的立法和政策批示以及考虑地区差异形成的不同人才问题。这个层面的法规体系建设重在对症下药,在第一个层面所构建的环境下,合法合理地通过立法和制定规范的方式切实解决具体问题,而这一过程本身就在为完善人才的政策法规体系添砖加瓦了。第三个层面是探索性的创新,通过发挥政府的主观能动性,捕捉人才服务的潜在需求,然后设立相应的法律法规,进一步完善这一体系,使它更具活力和适应力。这个层面的探索最有代表性的是,四川宜宾市职称改革工作领导小组经过深人调查考证,创造性地进行了农村人才职称评定的制度建设。虽然这一制度在实际工作中仍然困难重重,甚至出现制度合理性危机,但是这种思路无疑是完善人才的政策法规体系所不可或缺的。

四、创新人才市场监管、营造人才市场发展的良好环境

我国的人才中介组织竞争问题很多,因此加强政府在人才市场的监管职能势在必行。具体可以从以下几个方面着手进行。第一,完善人才市场监管的法律规范;第二,成立专门的监管机构、组建监管队伍,定期或不定期对人才市场各运行主体进行抽查;第三,建立等级评价体系,激发各中介的竞争意识和服务意识;第四,引导建立行业协会,政府下放部分权力,通过协会及时对人才中介的活动进行调节;第五,建立不良信息登记制度,对没有诚信的中介组织严厉查处。另外全国各地省市的做法也有值得借鉴的。例如,北京市人事局成立了“人才市场执法监督巡查小组”,对市范围内年底前和明年初人才大市场及其大型人才交流洽谈会进行巡回检查,重点检查监督洽谈会主办单位的组织、宣传情况、招聘会会场秩序、用人单位招聘的合法性、真实性,打击私招乱聘和违法违规行为,预防、制止和打击非法人才中介服务活动,做好会场的人才市场管理法制宣传工作等。又如我国某些地区针对虚假文凭和虚假企业广告泛滥的现象,人事部门定期或不定期地组织监管小组对交流会的供求双方抽样调查,对虚假行为进行惩处等。另外,广东省实施的对民营中介年终评定级别的做法也是值得我们借鉴的。

五、推动政府所属的人才中介服务机构的体制改革首先,必须重塑政府与政府所属人才中介各自的权责,明确二者不同的性质。传统观念认为政府所属的人才中介只是政府一个职能部门,带有极强的行政色彩。而无论从民意还是客观现状来看,都强烈要求官办的人才中介必须要突破传统体制的束缚。根据具体情况不同可以有两种解决途径:一是使之完全脱离政府,成为独立自主自负盈亏的市场实体;一是把经营性职能和公共服务职能分离,中介组织只承担经营性职能。后者应该是我们体制改革比较可行的途径。其次,整合同级政府人事部门和劳动部门的人才中介。人才市场是一个统一的可以包容任何类别人才的空间,如果分别由不同部门所属的中介分类经营管理,由于部门利益的冲突这样的体制必然造成市场管理混乱,信息壁垒,不公平等现象。所以成立一个超然的官办人才中介管理机构,通过统一的标准,统一的信息,统一的规范来开展工作。第三,以服务理念为指导,突破传统官本位思想大力拓展新业务。由于政事不分、政企不分的体制缺陷,官办中介提供的公共产品单一,无法满足客户多元化的要求。因此,要推动政府所属的人才中介服务机构改革,就应当提供诸如人才供需精确预测、高级“猎头介、人才培训项目管理、人力资源外包、人才测评、人才个性化服务、人才价格报价系统等适应现代人才市场需要的服务方式和手段。

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