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海洋渔业产权化改革论文

海洋渔业资源面临枯竭是世界性难题。根据联合国粮农组织调查,在200多种可开发利用的海洋渔业资源中,44%已充分利用,16%已过度捕捞,6%已枯竭,69%需采取应急措施加以保护。当前我国渔业供给总量充足,但发展不平衡、不协调、不可持续的问题也非常突出。为破解海洋渔业资源管理难题,农业部印发了《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》(农渔发〔2017〕2号),这是指导我国海洋渔业资源管理的纲领性文件。《通知》提出建立归属清晰、权责明确、监管有效的渔业资源产权制度,必将对构建中国特色的海洋渔业资源管理新体系和国内海洋捕捞管理新秩序产生深远的影响。

一、推进海洋渔业资源产权化改革管理的因素考量

产权是财产权的简称,其包涵财产所有权和由所有权衍生的各项权利,是法定主体对财产拥有的各项权利的总和。渔业产权是一种权利束,对于类似鱼类资源的流动共有资源的产权,包括使用权、确定谁享有利用该资源的权利、确定管理规则的权利以及将权利全部转让出去的权利。在现阶段农业部提出建立渔业资源产权制度、推进海洋渔业产权化改革管理,笔者以为,基于以下因素考量。(一)建设我国生态文明的形势要求党的十八大把生态文明纳入“五位一体”建设的总布局,丰富了中国特色社会主义道路的内涵,节约资源、保护环境、人与自然和谐发展成为全社会的共识和行动指南。海洋是地球上具有普遍关联性的生态系统,海洋与陆地、海洋与地球生态系统及其生物多样性息息相关,海洋与人类是“物我共生”的生命共同体。海洋生态系是海洋中由生物群落及其环境相互作用所构成的自然系统。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了“科学养护海洋渔业资源”。《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》对“科学养护海洋渔业资源”更加具体化,提出“完善海洋渔业资源总量管理制度,推行近海捕捞限额管理”,为我国海洋渔业资源产权化改革管理指明了方向。(二)我国海洋渔业资源的现实所逼从理论上讲,海洋渔业资源保护难是渔业资源的共享特性和捕捞生产者的牟利天性的矛盾所带来的“公地悲剧”,这就是著名的“哈丁定律”。我国海洋渔业资源属国家所有,由于其具有共享性、开放性、流动性等特点,是一种典型的“公共池塘资源”,出现“公地悲剧”不可避免。据近期调查研究评估,我国近海(不含南海外海和东海大陆斜坡海域)渔业资源年可捕量约为800-1000万吨(目前我国年实际捕捞量1200多万吨,按照控制在年资源蕴藏量的0.5-0.6,即50%-60%,我们换算为可捕捞的产量800万吨-1000万吨,已超过年可捕量的30%以上)部分海域荒漠化愈演愈烈,生物多样性受到严重威胁,曾经物产丰富的东海渔场,出现了“东海无鱼”的水域荒漠化现象。破解渔业资源“公地悲剧”,就是要明晰渔业产权制度,限制自由准入,建立渔业合作机制,防止公地悲剧发生。科斯定律认为,在交易费用为零或交易费用不高的情况下,政府要做的事情只是明确界定和有效实施产权制度。(三)渔船“双控”管理的实践提升我国是渔业大国,也是世界上渔船最多的国家。为控制捕捞强度,养护和合理利用海洋渔业资源,我国对海洋渔业资源有效管理进行了顶层设计和实践探索。1987年国务院批准原农牧渔业部《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》,由国家确定全国海洋捕捞渔船数量和功率总量,即“双控”管理,分解下达给各省(区、市)贯彻执行。此后,农业部分别于1992、1997年、2003年、2011年经国务院批准,下达了“八五”、“九五”、“2003-2010”和“十二五”期间海洋捕捞强度控制的总体目标和工作任务。该制度实施近三十年,已成为我国渔业管理最重要的制度之一,为构建中国特色的海洋渔业资源管理作出了重要贡献。但是,“双控”管理明显带有计划经济的烙印,以行政管理代替产权管理,其弊端也不容忽视。在巩固“双控”管理的基础上,引入渔业资源产权管理理念,建立渔船投入和渔获产出双向控制,实现海洋渔业持续健康发展。(四)《渔业法》作出的制度安排1986年《渔业法》第21条第1款规定因养殖或者其他特殊需要,捕捞有重要经济价值的苗种或者禁捕的怀卵亲体,应采取限制捕捞。1996年我国批准《联合国海洋法公约》,国际法的国内法转化成为2000年首次修订《渔业法》的背景之一。除延续第21条第1款外,在“第三章捕捞业”中增设了第22条,国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则,确定渔业资源的总可捕捞量,实行捕捞限额制度。此外,第24、25、29条亦与之相关。2004年、2009年和2014年对《渔业法》进行3次修正,对捕捞限额制度在法律层面上是明确的。但由于我国渔业资源种类繁多、渔业类型复杂、渔业资源监测体系不健全、渔获物监管难度大等诸多因素影响,一直以来采取渔船投入控制制度,渔获产出控制从未尝试,致使一条腿长,一条腿短,海洋渔业资源管理大打折扣。加强海洋渔业资源管理,既要加强渔船投入控制,又要加强渔获产出控制,打好系列组合拳。对我国海洋渔业资源产权化改革管理,应该说“于法有据”。

二、推进海洋渔业资源产权化改革管理的基本思路

渔业产权思想发端于20世纪50年代。1954年,加拿大经济学家Gordon发表了一篇极具轰动效应的有关渔民问题的论文。该论文概括地提出,只要将渔业资源作为共有财产而非私有财产,渔业经济无效率和渔业资源过度利用就很难避免,解决渔业问题的根本出路在于创设渔业产权。随后Seott(1955)对Gordon论文的观点做出了回应和补充,确立“渔业单一所有制”是解决公有品问题之关键。经过多年的演变,渔业产权可分为个别可转让配额制度、社区配额、渔业领地使用权和渔业要素投入权等四类。从20世纪70年代开始,配额制度就在国外一些国家的有关渔业管理中应用,如冰岛、新西兰、加拿大等。我国周边国家日本和韩国也分别于1997年和1999年开始实施总可捕量制度。20世纪90年代后,配额管理制度中有关权利性质的研究开始起步,特别用财产法或物权法的有关知识研究其权利性质。其中,以A.Scott教授从经济学角度提出了判断权利强弱的四个标准最具代表性,即排他性或专属性、可转让性、安全性及时效性。2000年《渔业法》修订后,我国开始介绍国外配额管理实践,并研究日本、韩国和我国台湾地区的沿岸渔业权制度。“法与时转则治,治与世宜则有功。”我们应充分借鉴吸收国外经验,从我国目前渔业管理制度和管理水平的实际出发,选择实施投入配额制度为主、产出配额制度为辅,同时建立地域渔业权制度。通过这几产业发展种形式有效组合,建立归属清晰、权责明确、监管有效的渔业资源产权制度体系,全面实现渔业资源的产权化管理。(一)实施投入配额制度实施投入控制是控制捕捞强度、养护渔业资源最简便、最有效的方法之一,特别是在日本、韩国和我国台湾地区等渔船数量多,生产方式和特点与我国比较接近的国家和地区,都是以投入控制为主,辅之其他资源管理措施。虽然《渔业法》规定渔业捕捞许可证不得买卖,但随着“双控”制度的深入实施,事实上船网工具指标已成为稀缺资源,在随船转移过程反映出市场价值,使之具备建立渔业产权制度的基本条件。全面实施投入配额制度,既坚持过去行之有效的制度和规定,加强目标管理、渔船源头管理、渔具渔法管理;也要结合新的时代特点,运用改革的思路和方法来巩固完善。按照渔业供给侧结构性改革的要求,加快海洋捕捞“去产能”,重点压减老旧、木质渔船,重点压减和严禁审批制造“双船底拖网、帆张网、三角虎”等作业类渔船,到2020年,全国压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦。探索建立与捕捞渔船数量和养殖面积相匹配的捕捞辅助船总量控制制度以及养殖渔船监管制度。按照渔船大小和作业区域差别化管理要求,实行渔船分类分级分区管理。按照渔业捕捞许可证载明的作业区域和渔具数量要求,加强各类渔具最小网目尺寸、渔船携带渔具数量、长度和灯光强度等管理,使投入配额管理制度落到实处。(二)探索产出配额制度产出配额制度是欧美渔业发达国家较普遍使用的一种先进渔业资源管理制度,并且该制度逐渐从限额捕捞向个别可转让配额制度转化,使其具备权利制度性质。《生态文明体制改革总体方案》新创设了海洋渔业资源总量管理制度,农渔发〔2017〕2号文件充分考虑到渔业资源群体的再生能力和沿海上百万捕捞渔民的生产生活问题,科学确定渔获物产出的控制目标,同时要求探索开展分品种限额捕捞试点。应该说,探索产出配额制度在政策法规层面可行且时机成熟。按照到2020年国内海洋捕捞总产量减少到1000万吨以内的目标,综合考虑各相关因素,确定海洋捕捞分年度指标,自上而下细化到市、县、乡(镇)、渔业村或渔业基层管理组织,确保产出指标分解落实到每艘渔船。参照国际通行的做法,调整捕捞统计制度方法,完善海洋捕捞生产统计指标体系,逐步建立起抽样调查为基础的海洋捕捞生产统计制度,使渔获产出数据不“失真”。落实产出配额制度关键是加强渔获物终端管理。加强渔港、渔产品批发市场建设,推行渔获物定点上岸制度,建立上岸渔获物监督检查机制。同时完善渔船渔捞日志填报、检查统计制度和渔获物转载管理,逐步推进渔捞日志电子化,使渔获产量、有据可查。(三)建立地域渔业权制度沿岸渔场指的是“机动渔船底拖网禁渔区线”以西的沿岸海域,海域勘界后属当地县级政府管辖,历史上多为传统渔民的小型渔船作业渔场。浙江省“一打三整治”后,该区域的涉渔“三无”船舶基本取缔,为探索建立地域渔业权制度创造了良好条件。根据《渔业法实施细则》第五条规定,应以渔业资源可捕量为依据,按照有利于保护、增殖和合理利用渔业资源的要求,细化确定小型捕捞渔船总量和作业类型。参照日本渔业协同组合沿岸渔业权的做法,根据海域勘界成果,规定该海域渔场为该县从事沿岸渔业的传统捕捞渔民所利用,按照所有权和使用权两权分离模式,成立沿岸县级渔业协会,把渔业资源利用权赋予沿岸县级渔业协会,对渔民采用入会利用权,渔民加入渔业协会后方可成为地域渔业权的权利主体,并规定小型渔船的投入配额。尊重历史上沿岸渔场作业习惯,按照优先安排本县传统渔民、兼顾其他地区的原则,在总量控制范围内,由作业习惯渔民所在县统筹协商,安排县小型渔船的投入配额。

三、推进海洋渔业资源产权化改革管理的实现路径

推进海洋渔业资源产权化改革,提高海洋渔业资源利用和管理科学化、精细化水平,实现海洋渔业资源的规范有序利用,是国家生态文明建设的必然要求,也是实现海洋渔业可持续发展的根本措施。按照农渔发〔2017〕2号文件给出的路线图和时间表,积极探寻实现路径。产业发展(一)彻底取缔违规渔船渔具推进海洋渔业资源产权化改革管理是一项长期性任务,必须通过治标为治本赢得时间。涉渔“三无”船舶、“船证不符”、违规渔具是海洋捕捞强度隐性增加的主要原因,也是实施投入配额制度的一颗“毒瘤”,必须通过刮骨疗毒的方法进行系统治理。巩固“一打三整治”专项行动成果,严厉打击涉渔“三无”船舶,加大“船证不符”渔船清理整治力度,深入开展违规渔具清理整治,坚决取缔农业部和各省(区、市)公布的禁用渔具以及对资源破坏严重的“绝户网”,为海洋渔业资源产权化改革管理扫清障碍和营造良好环境。(二)有序推进限额捕捞制度落实海洋渔业资源总量管理、推进限额捕捞是一项艰巨性、复杂性任务,不可能一蹴而就。根据《农业部办公厅关于开展海洋渔业资源限额捕捞试点工作的函》,抓紧开展试点探索,积累经验并逐步推广。限额捕捞试点,关键要对制度进行顶层设计。坚持问题导向,综合施策,在渔场划分、渔船管理、作业时间等方面充分听取基层渔业管理部门、专业合作社或协会、企业和渔民的意见;对科学制定总可捕量、合理分配捕捞配额、加强渔业生产监管、完善捕捞信息采集、实施捕捞限额预警机制、强化渔获物监管、建立渔船奖惩机制等环节作出制度安排;在政策引导、投入支持、科技支撑、执法督察等方面制定配套措施,切实加强资源监测、市场监管、渔获物统计和渔船管控等方面的工作。(三)坚持依港管船和管渔获物渔港既是渔业重要的基础设施和渔区经济中心,也是渔船补给渔需物资的场所和渔获物上岸的通道。相比海上执法,渔港执法可以起到事半功倍的效果。渔港的地位和功能决定了现代渔业管理重心向渔港转移。经过多年的努力,我国一大批等级渔港陆续建成并交付使用,为依港管船管渔获物创造了必要条件。通过加强渔港管理,加强对渔船渔具检查,使“船证不符”、“证业不符”渔船不驶出渔港或将不合规渔具带出港口;进港加强渔获物监督检查,逐步推动渔获物定点上岸报告制度,推动投入配额和产出配额双向控制制度的落实。(四)提高捕捞业组织化程度要抓住产出配额管理这一“牛鼻子”,依靠提高捕捞业组织化,落实限额分配、入渔安排等。坚持问题导向,鼓励创新捕捞业组织形式和经营方式,培育壮大专业渔村、渔业合作组织、协会、各类中介服务等基层管理服务组织,充分发挥渔民群众在推进海洋渔业资源产权化改革管理中的基础作用。(五)加强渔业资源监测评估推进海洋渔业资源产权化改革管理,掌握渔业资源实情是基础。要从渔业资源监测评估和监测能力两手抓。一手抓监测评估,开展系统调查、监测和评估,摸清我国海洋渔业资源的种类组成、洄游规律、分布区域以及主要经济种类生物学特性、资源量和可捕量,为科学制定控制目标和措施提供决策依据。一手抓监测能力,加强渔业资源调查能力建设,完善全国渔业资源动态监测网络,提升资源持续调查和动态监测能力。

四、推进海洋渔业资源产权化改革管理的法治保障

(一)开展管理研究总结提炼实践经验上升到理论法律层面,对投入配额等的必要性、可行性进行论证,如制定捕捞渔具准用目录,明确各类渔具最小的网目尺寸以及渔船携带渔具的数量、长度和灯光强度等标准;制定更多经济鱼类最小可捕标准和幼鱼标准;加强渔具选择性研究,大力推行选择性标准渔具,减少渔具对幼鱼的危害。深入开展渔业资源生态保护的其他制度或措施研究,为限额捕捞总量确定、标准制定、立法等提供科学依据。(二)健全法律法规按照轻重缓急,对修订、修改、创设进行立法安排,抓紧完善海洋渔业资源产权化改革管理的法律法规。抓紧修订渔业法及配套法规,修订完善渔业捕捞许可管理规定,研究出台渔船船位监控管理办法,将实施限额捕捞、加强渔船渔具管理、减船转产、渔获物定点上岸和交易监督管理、取缔涉渔“三无”船舶、查处海上涉渔违法违规行为以及建立渔船船东诚信管控机制等工作法律化、制度化,建立海洋伏季休渔和渔业资源费动态调整机制。配额是渔业资源产权化的核心,也是权利的客体,抓紧制订配额管理制度,明确配额权的权利与义务,明确配额总量确定、配额标准化规定、配额配置及流转办法、配额有偿使用办法、配额收益使用规定等,通过立法安排,形成一套适应中国特色海洋渔业产权化改革管理的制度体系。(三)加强行政执法围绕海洋渔业资源产权化改革管理的要求和渔获物流通产业链的各个环节,加强渔业综合执法管控。建立渔业行政执法全过程记录制度,严格遵守法定权限和程序行使权力、做出决定。合理行使行政自由裁量权,严格执行重大行政执法决定法制审核制度,对于违法情节严重、性质恶劣、社会危害性大的违法行为必须加大惩处力度。完善渔政执法和刑事司法衔接机制,对于性质超出行政执法管辖范畴的重大案件应提交司法途径解决,不能以行政法替代民法甚至刑法,以行政处罚替代民事赔偿和刑事责任。(四)加大普法宣传充分利用新闻媒体、送法下乡、举办培训班、法律进村入户等多种形式,抓好普法宣传的各时间节点,大力宣传海洋渔业资源管理的法律法规,提高渔民群众知法、懂法、守法的法治意识,让广大渔民群众懂得依法表达利益诉求、解决矛盾纠纷,用法律武器维护自身的合法权益,也使渔业资源的法律法规普及到每一位渔民,为推进海洋渔业资源产权化改革奠定坚实基础。

作者:卢昌彩

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