董事会制度高校财务论文

一、高校财务治理结构缺失现状及成因分析

从狭义的角度来说高校财务治理即财务治理结构，它主要强调财务决策权、财务执行权和财务监督权在利益相关主体之间的配置，以及激励约束机制对其的制衡，因此，从财务治理结构失衡的视角识别高校财务治理困境及成因，有利于从根源上规避财务风险。

（一）财务治理决策结构缺失现状及成因分析

1.未配置其他利益相关者相应决策权学校的财务管理工作主要由分管副校长或总会计师负责，重大财务事项由党委会或校务委员会研究确定，这些机构成员主要是政府任命的管理者，缺少学生及家长、校友、科研机构等其他利益相关者的代表，因此他们作出的决策往往不会关注其他利益相关者的利益，甚至对他们的利益造成损害。2.缺乏有效的内部激励机制高校财务治理中存在多层委托关系，如政府部门委托校长高校运作管理业务，校长委托副校长负责全校财经工作等，人为委托人服务产生了一定的社会效益，但由于高等教育法律制度滞后，高校法人治理结构仍未完善，高校没有形成有效的委托激励机制，高校管理者的积极性、创造性难以调动和发挥，影响了大学财务治理的成效。3.未建立相应决策责任追溯制度现阶段，在未引入利益相关者共同治理的情况下，高校财务治理决策难免会出现“内部人控制”情况，致使决策不符合学校的整体目标和利益，给国家或其他重大利益相关者造成损失。本应由政府主管部门作为委托人利用法律诉讼、罢免等手段追究相关决策人的“决策责任追溯制度”并未建立，一定程度上给决策者传递了决策“随意”的思想，缺乏相应的约束机制。

（二）财务治理执行结构缺失现状及成因分析

1.党委与校长的责权不明确我国实行党委领导下的校长负责制，在财务治理结构上校长是执行者也是责任的承担者，党委应充分保障校长独立治理权，但部分高校在具体实践中却存在党政不分、校长书记一人兼任等诸多问题，两者的权力内涵不清晰、界限不明确，导致出现越权、越位的现象，责权分离，使得校长财务治理执行权难以真正贯彻。2.财务治理执行专业化程度不高高校财务治理执行权配置是财务治理的核心问题，我国高校以校长为治理执行中心，经校长授权分管财务的副校长作为财务治理执行结构核心。随着高校理财环境的日益复杂，如果财务管理工作处置不当，容易造成内控制度弱化、财务失控等风险，致使大学校长经济责任风险陡增，高校财务管理工作的科学性、高效性和专业性一定程度上也受到影响，不利于全校财务管理工作的统筹安排，也不利于明确校内各岗位的经济责任。

（三）财务治理监督结构缺失现状及成因分析

1.教职工代表大会形同虚设我国相关法律规定高校通过教职工代表大会行使监督权，但是多年来的运作经验差强人意，教职工代表大会效率低下，“内部人控制”现象严重，教职工代表大会（下文简称“教代会”）在高校财务治理中往往充当“听众”的角色，学校各项财务政策推行、财务预决算执行情况等重要事项在教代会通常能够“无障碍”通过，除此之外，教代会缺乏其他监督渠道，监督效果欠佳。2.内部监督权独立性欠缺高校纪委、监察、审计部门等财务监督部门作为校内行政管理部门，独立性欠缺，人员编制不多，专业人才更是匮乏，受学校招投标、验收等众多常规会议制约，很难专职于财务监督工作，无法真正起到相应的监督约束作用。3.外部审计未形成制度化除校领导换届经济责任审计等少数重大事项形成制度化的外部审计外，高校所接受的外部审计往往是政府部门各种专项“运动式”的审计，并且通常以抽查的形式进行，所形成的监管威慑力不够，像财务报告等需要公开披露的财务信息，也未聘请第三方审计对其真实性进行核实。4.财务信息公开披露制度没有法律保障高校信息公开已成为教育系统不可回避的一个问题，财务信息的披露更是重中之重，三公经费、预决算公开都是社会关注的焦点，现行的管理制度下高校财务信息仅限于满足教育主管部门、财政部门及其他有关部门对高校管理之用，且很多时候仅仅是数据汇总的需求，对于拥有知情权、参与权和监督权的其他利益相关者而言，却没有相应的渠道获得财务信息，深究其根源主要是相关法律对于财务信息披露的强制性、充分性没有具体和明确的规定，最终造成信息不对称，监督职能也无从发挥。

二、我国高校财务治理结构优化对策

社会各界人士参与高校的治理是国外高校的共同特征，是现代大学制度的共性。董事会作为高校与社会建立合作关系的桥梁和纽带，是社会各界人士参与大学治理的制度保障，但我国除汕头大学等少数学校外，公立高校的董事会实际并非治理意义上的董事会。2012年开始实施的《高等学校章程制定暂行办法》从立法的角度引入多方共同治理的董事会制度，截至2014年6月，经教育部核准并正式实施的高校共15家，包括中国人民大学、同济大学、东南大学等名校在内，已章程的高校对董事会的权利职能基本局限于对外沟通协调及筹集办学资金上，与企业和国外高校董事会制度作用大相径庭，一定程度上凸显了董事会制度在我国高校中的窘境。董事会制度有利于多方治理和权力制衡，能有效弥补财务治理结构的失衡，因此，我国高校财务治理结构的优化可以尝试以董事会制度为突破口。

（一）构建以董事会为核心的高校财务治理决策机构

从财务治理结构的角度出发，董事会的定位是高校事务决策的最高领导机构。董事会财务治理的职能权力包括负责审议和制定学校的发展战略、计划和投资方案，制定学校的财务预决算方案，拟定学校的财务管理制度并建立有效的激励与约束机制；有义务对高校重大经济活动、经济决策进行监管并向政府及利益相关者代表报告工作，审查并提交学校的财务报告和审计报告，审批、裁决校内申诉以及沟通与社会的关系。高校董事会成员按利益相关重要程度分配董事比例，如政府主管部门作为高校产权代表是高校的重要利益相关者，应该占董事会一定的比例，确保政府主管部门参与高校管理，而与高校关系不密切的一般社会成员作为次要利益相关者，占董事会比例较低；另外，原则上必须保证校外董事的比例远大于全职负责高校管理董事，且校外董事应引入有丰富经验的专家，以便更好地起到科学决策、监督制衡的作用。为完善董事会运作制度、充分发挥董事会作用，董事会下设各专业委员会，对高校的重大决策提出审议、评价和咨询意见，具体到财务治理方面，设立预算管理委员会、发展管理委员会、薪酬与绩效考核委员会。

（二）董事会制度下的高校财务治理执行结构优化

为使财务治理决策权和执行权有效分离，董事会履行宏观管理职责，不涉及具体操作层面，校长作为学校法定代表人和主要行政负责人，全面负责教学、科研、财务和其他管理工作。为进一步完善校长的财务治理执行结构，结合国家已经出台高校设立总会计师的政策和规章制度，应尽快引入总会计师制度。总会计师作为熟悉高校财经业务的专家，担任副校级领导职务，全面负责高校财经管理工作，直接对校长负责。具体工作上，总会计师严格执行财经政策法规，组织领导学校日常财经工作，主管财务部门、资产管理部门和招标采购中心，协调财务、基建、后勤和审计等相关工作，对外代表校长处理同财政、税务、银行等部门的经济关系，确保学校各项经济工作健康、有序进行。

（三）董事会制度下的高校财务治理监督结构优化

高校利益相关者真正能参与到学校运作管理中的群体相对有限，因此，教代会作为高校法定监督机构，代表利益相关者行使财务监督权，负责监督财务决策和执行机构，并且监督建立公开透明、互动的财务信息披露制度，切实保证学校利益相关者能够公平、合理、有效地获得真实可靠的财务信息。借鉴企业监事会职能，教代会在地位上应与董事会平等，确保财务治理监督工作独立、有效，并且教代会下设审计委员会，由其协调内部和外部审计，保证审计的独立性，完善大学内部财务的监督控制机制。审计委员会代表教代会监督学校管理者的工作，主要由外部精通高校财经业务、熟悉高校运作管理的专家、学者组成，且最少必须包括一名财务专家，其成员与高校之间必须有一定的独立性，以便增强审计委员会的客观性和公正性。审计委员会主要职责包括：审核高校的财务信息及其披露、内部会计控制制度，监督内审部门工作实施情况，与政府主管部门、科技管理部门等外部审计进行必要沟通协调等。从组织结构上说，审计委员会下设内部审计机构，这样可以改变内部审计机构缺乏独立性的诟病，由其对负责全校财经事务的总会计师进行监督，另外，审计委员会必须要聘请外部独立的会计师事务所对学校的财务活动、公开的财务报表进行审计并出具公允的审计报告。实践经验表明，董事会制度无论在企业还是在国外高校都是完善治理结构的关键。通过董事会制度的设计来优化我国高校财务治理结构有一定的可操作性，但要真正发挥董事会制度的作用，必须理顺政府与高校、董事会与党委的关系，保障高校独立性的同时，确保党的导向和监管作用。

作者：陈伟晓邓彦李华军单位：广东工业大学