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金融服务革新对林农营林的制约

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2009年5月25日,由人民银行、财政部、银监会、保监会和林业局5部门联合发布《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》(银发[2009]170号),强调了作为五大林改配套改革中的林业投融资改革和政策性森林保险制度改革,笔者将其简称为“林业发展金融服务改革”。林业发展金融服务改革工作主要是指为了适应集体林权制度改革的需要,金融机构进一步完善林业信贷办法,政府财政部门进一步完善林业贷款财政贴息政策和森林保险保费补贴政策,政府行政部门在改革过程中配合进行行政管理工作和多利益方的协调工作,评估机构完善森林资源资产评估工作,社会服务机构积极参与的服务工作。林业发展金融服务改革是“三农”问题、集体林权制度改革和中国农村金融改革三者结合的产物,为林农,尤其是为身处林区多年的林农,提供一种新的获取营林资金的方式或途径。从集体林权制度改革配套改革涉及的相关利益主体可以看出,林业发展金融服务改革是五大配套改革中涉及机构和工作最广泛的改革(表1),需要政府部门、金融机构、评估机构和保险机构等各相关利益方的积极配合。

1陕西省林业发展金融服务改革情况

1.1陕西省集体林权制度改革情况2007年,陕西集体林权制度改革工作正式启动以来,积极响应中央号召,按照“先易后难、循序渐进,试点先行、逐步推开”的工作要求,在所辖的10个市各选1个县,启动集体林权制度改革试点工作;至2008年底,10个试点县已勘界确权、分林到户,基本上完成了主体改革工作;2009年,中共陕西省委、陕西省人民政府发布《关于贯彻<中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见>的实施意见》(陕发[2009]3号),全省启动农村集体林权制度改革,10个试点县开展配套措施改革,其他县(市、区)计划3年内完成主体改革任务,同时有条件的县(市、区)可以同步开展配套改革。陕西省在集体林权制度改革过程中呈现出了2个比较显著的特征:①严格贯彻省、市、县三级政府逐级制定政策和行政制度。陕西省的省、市、县三级政府分别成立集体林权制度改革工作领导小组及办事机构,落实专职办事人员;分别制定了林权制度改革工作意见和实施方案并结合实际贯彻执行。②陕西省的集体林权制度改革侧重林业金融服务的改革。陕西省是一个欠发达的内陆省份,但具有巨大的发展潜力和后发优势。林改过程中资金问题是造成林改深化停滞的主要因素,因此切实给予林农营林资金支持,让林农获得发展林业生产经营的资金,才能真正发挥陕西资源优势,充分实现林改促进经济发展的力量。笔者通过对陕西省延安市富县和汉中市西乡县的林改办和金融机构进行走访,以及对农户进行调查问卷,分析各种措施对林农营林活动的内外部因素与不可控和可控因素两方面产生的影响。

1.2陕西省林业发展金融服务改革情况2007年陕西省政府下发的《关于推进集体林权制度改革的意见》在林改配套改革中提出要加强财税金融扶持体系的建设,意见中指出:金融系统要加大对林业建设的信贷支持力度,适当放宽贷款条件,在确保信贷资金安全的情况下,允许林业经营者以林木作抵押申请贷款并积极开展林权证抵押试点,拓展林业投资渠道。2008年陕西省林业厅与农村信用社开展金融合作,进行林权证抵押贷款试点。规定:凡取得县级以上人民政府颁发的全国统一的《林权证》,且无山林权属纠纷的用材林、经济林、薪炭林的林木资产及其林地使用权和采伐迹地、火烧迹地的林地使用权均可作为林权抵押贷款抵押物。2009年在全国林业发展金融服务改革工作开展下,陕西林业厅陆续与各金融机构签订合作协议。2009年中国农业银行陕西分行约定:农行陕西分行将在未来5年里,为陕西省林业厅提供300亿元的意向性授信额度,支持陕西林业产业发展。2010年8月,陕西省林业厅与中国农业银行陕西省分行、省农村信用社联合社联合下发了《关于加快推进林权抵押贷款工作的通知》,9月陕西省林业厅与开发银行陕西省分行又联合发布了《林权抵押贷款工作实施细则》,通过与各金融机构合作来指导陕西省林业发展金融服务工作的开展。

2林业发展金融服务改革对林农营林活动的内外部因素的影响分析

林农贯穿整个改革过程,林农是决定改革是否有效,政府和各部门的政策、制度和贯彻执行是否有效的重要因素。林业发展金融服务改革各措施可以从其对林农营林的内部因素与外部因素[1]的影响和对林农营林的可控因素与不可控因素影响这两个角度进行分析。

2.1林农营林的内部因素林农营林内部因素主要是指农户家庭人口特征、家庭土地特征和家庭收入特征。农户家庭人口特征包括农户家庭人力资本的数量和质量(指教育水平和健康状况等);家庭土地特征包括土地的规模、质量和分布情况;家庭收入特征是指家庭年纯收入及家庭收入来源情况(种植、养殖的农业收入和工资性收入、做生意、打工等其他非农收入)。从生产要素的角度理解,内部因素为农户营林所需的个户劳动力、个户土地、个户资金和个户技术。

2.2林农营林的外部因素林农营林外部因素是指农户所处的自然环境和社会环境。自然环境包括农户所处地域的人口条件、地理位置、气候条件和资源状况等。社会环境包括政策制度因素、市场状况和文化底蕴,具体是指资源产权的制度安排、税收及其他相关制度的引导或约束;农产品市场、农业生产资料市场和农业金融市场发育状况;社会和地域性的文化和传统等。从生产要素的角度理解,外部因素为农户营林所需的社会劳动力、社会土地、社会资金、社会技术和社会信息。

2.3林业发展金融服务改革对林农营林的内外部因素的影响集体林权制度改革作为一种外在的改革,通过改变林农所处的外部社会环境,对人口、土地和资金特征产生影响。林业发展金融服务改革主要改变了林农个体的资金和社会支持林业生产的资金。一方面,林业发展金融服务改革引起资金等生产要素加快向林业流动,充实林业发展的社会资金,发展了农村金融市场[2]。林权证抵押贷款为林农拓宽了贷款方式,加大财政贴息力度为林农贷款给予了更多优惠,政策性森林保险保费的补贴鼓励林农进行森林保险,抵御森林不测的风险。经调查,陕西省县级林改办表示目前正在尝试在支持林业发展的有关基金中安排一定资金建立林业贷款贴息制度:对特色林业产业和林工企业县财政给予30%的贴息;对低保户、困难户贷款县财政给予全部贴息;对农户2万元以下的小额贷款一律按中国人民银行规定的基准利率房贷,基准利率上浮部分由县财政贴息。同时,2009年底农行陕西分行在未来5年里提供的300亿元意向性授信额度也大大支持了陕西林业产业发展。另一方面,开展大量实证研究借贷对林农营林投入的正向影响。刘承芳“借贷农户向他人借款占当年全部借贷额的比例对农户是否进行农业生产性投资决策有极其显著的正向影响”[3];陈立双“农户借贷的不可获得性阻碍了农户投资”[4];郭敏“农户投资与农户可获得信贷之间呈明显的正相关”[5];姚耀军“信贷资金对农户投资有着重要作用,信贷增加、农户投资相应增加”[6]。通过与陕西富县林改办和当地金融机构(陕西农村信用合作联社,简称:陕西信合)的访谈,笔者了解到:2009年在陕西信合下的2个镇信用社都进行了无评估原始林权证的试点,共贷出17笔,合计105.6万元,平均贷款在3万~10万元/笔,多集中在3万~5万元/笔,最少的一笔是2万元,期限为1~3年,利息是一般贷款的现行利率。而陕西西乡县林权抵押贷款主要是集中给林业企业、林业大户进行大额度的贷款,积极倡导农户联保与小额结合,即几家农户组成一个联队,联户担保进行贷款,而风险分担在担保人与金融机构,担保人连带责任。2009年至今,共有3家林业公司进行过贷款:第1笔贷款为某林业公司在2005年贷款2200万进行临时周转;第2笔贷款为东寓茶业有限公司在2010年1月25日,贷款金额500万、年限5年、利率按企业贷款利息;第3笔贷款为唐明绿茶经贸公司在2010年4月,贷款金额600万。更多的投入也就意味着更多的获得。据统计,陕西富县一般在贷款3万元的个户平均每年都可以有1万~2万元的收入。林权改革使农民经营林业的积极性空前高涨,农民收入明显增加。通过林改,林地发展潜力得到充分释放,产出效益明显增加。据统计,全国林地直接产出率已由2003年的1260元/hm2提高到现在的2325元/hm2。林业产业也从经济危机得到恢复,走出低谷、全面复苏。2010年1~5月,全国林业产业总值达到7375亿元,同比增长21.8%。

3林业发展金融服务改革对林农营林的不可控和可控因素的影响分析

3.1林农营林的不可控因素林农营林的不可控因素主要是指林地产权、自然和社会环境。其中,产权因素强调产权的稳定性、交易权和抵押权。政府关于集体林权产权规定,集体林地的所有权属于集体,集体林地的使用权、处置权和收益权则可以属于个人。

3.2林农营林的可控因素可控因素是指社会各方和林农自身的态度和行动。社会各方的重视态度和林农主观上的支持态度是林业发展金融服务改革开展的前提。政府在政策上加以引导和财政上给予支持,金融机构在林业发展金融服务改革中提供服务和资经支持,资产评估机构和森林保险机构的配合以及社会服务的协助,这些都是林业发展金融服务工作正常开展不可或缺的要素。林农对待集体林权制度改革的态度、对改革配套措施了解和应用的程度是影响林农营林活动的重要因素,也是影响集体林权制度改革成败和效果的关键因素。社会各方采取的行动和措施以及林农的积极配合是林业发展金融服务改革顺利进行的保障。

3.3林业发展金融服务改革在可控因素下的实施情况在可控因素方面,陕西省在林业发展金融服务改革方面制定了一系列相关的措施,具体实施情况如下。

3.3.1陕西省林业厅与金融机构开展合作。陕西林业厅2009年联合省级四部门发布《关于做好陕西省集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》,对林业发展金融服务改革中的各部门职责进行了要求,同时省林业厅积极与农村信用社开展金融合作,进行林权证抵押贷款试点,分别与省农村信用社、中国农业银行陕西分行、中国农业银行陕西省分行、省农村信用社联合社联合、开发银行陕西省分行签订协议,加大对林业贷款的投放比例,创新开展各种贷款方式,并联合发布林权证抵押贷款的实施意见。

3.3.2安排资金建立林业贷款贴息制度。陕西省县级财政部门积极响应中央《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》扩大了贴息范围、提高了贴息率、延长了贴息期限的财政贴息政策要求,探索从林业部门支持林业发展的有关基金中安排一定资金建立林业贷款贴息制度:对特色林业产业和林工企业贷款县财政给予30%的贴息;对低保户、困难户贷款县财政给予全部贴息;对农民2万元以下的小额贷款一律按中国人民银行规定的基准利率放贷,基准利率上浮部分由县财政贴息。目前,陕西省森林保险保费的补贴制度尚未开展,调查中也发现很多林农未听说森林林地保险,但部分林农有对林地申办森林保险的意向。

3.3.3授权林业局和林业局机构组成评估组织。森林资源资产评估工作时,在陕西省县级林权证抵押贷款过程中,由于县级的资产评估机构多为丁级,按《财政部国家林业局关于印发<森林资源资产评估管理暂行规定>的通知》(财企[2006]529号)规定,其无评估森林资源的评估资质。陕西省县级政府制定过渡办法。如陕西省富县在县级56号文件《富县集体森林资源资产评估暂行管理办法》中指出在林业局成立评估机构,实施过渡办法:由县人民政府授权林业局和林业局机构组成评估组织开展评估业务,用于抵押、担保贷款的评估。

3.3.4开展免评估贷款。可以通过尝试开展免评估的贷款解决资产评估机构评估资质的问题。如2009年省级五部门联合发布的《关于做好陕西省集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》提出可以“积极试点农户信用评价和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款,改进林改抵押贷款方式,采用‘一次核定、分次发放、额度内循环使用’方式”。

3.3.5发挥各自优势,与保险公司开展合作。由于森林保险是一项新事物,林木的生长特性和损失分布情况决定了森林保险的相对复杂性森林保险技术性强、经营成本高,为降低林农营林风险,需要陕西省各地林业部门、农村信用社发挥各自优势,积极开展与保险公司的合作,争取尽快开展森林保险业务。

3.3.6拓宽林农获得营林资金的渠道。林农积极响应,通过林权证抵押贷款或林业小额贷款获得生产、生活所需资金,进行林业生产活动。各相关利益方相互配合,尝试与小额贷款相结合,拓宽林农获得营林资金的渠道。

4陕西省林业发展金融服务改革存在的问题及建议

林改后,农民依托林地大力开展多种经营,发展林业和林下经济,林改成为加快农村经济社会发展的强大引擎。通过实地调查,陕西省林业厅在中央领导下合理制定政策,积极与各金融机构合作签订协议并联合发布具体指导意见。林业发展金融服务改革还促使多项公共财政扶持和金融支持制度的建立以及管理体制的改革,有利于激发林农的热情。虽然陕西省林业发展金融服务改革工作总体进行的比较顺利,但也显现出一些局部问题:(1)陕西省在实施林权抵押贷款中要求林农同时提供林权证抵押和担保人,大部分林农反映这与普通农村信用社的信用贷款无异,而且林权抵押贷款也存在贷款利率高的问题。(2)全国正在以“低保费、保成本、广覆盖”为原则开展政策性森林保险制度,而陕西省目前在森林保险方面还未起步。(3)当前森林资源评估涉及部门较多,导致资产评估费用高,而且县级评估机构资质的问题为林权抵押贷款业务的开展带来了较大的影响。为此,金融部门要适当降低林权抵押贷款利率,尝试林权抵押贷款与小额信贷结合等新型便民的信贷方式。政府部门要全力推进森林保险保费补偿,协助林农增强抵御风险的能力,积极与先进的省(市)进行沟通,借鉴成功经验。森林保险机构也要创新投保方式,支持林业专业合作组织集体投保,支持以一定行政单位组织形式进行统一投保,提高林农参保率和森林保险覆盖率,提高森林保险抗风险能力。当然,最根本的是要抓住西部大开发的历史机遇、抓住中央紧抓“三农”和集体林权制度改革的各种时机,发展陕西省的整体经济,带动金融市场。

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