政府权力的匡约透视论文

论文摘要：公民如何保持对政府权力的控制，一直以来是民主政治理论研究的一个焦点。在我国，限制政府权力任重而道远，我们不仅要重视宪政的制度建设，同时更需聚焦于深层的公民文化建设。公民文化既是对宪政体制局限性某种程度上的消解，更是对政府权力实现有效制约的软机制。当务之急是以“有限政府”视角，从文化涵化和文化濡化两个维度建构公民文化。

论文关键词：政府权力宪政公民文化

政府权力从发生学的角度看是公民权利的部分让渡，其职责是“为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利。”虽然政府权力以公共利益为目标，是实现公共利益的工具，即具有公益性，然而，政府权力又总是以具体的个人为权力主体，卢梭在《社会契约论》中指出，按自然次序，“政府之中，每个成员首先是这位官员本人，然后才是一个行政官，再后，才轮到自己作公民。这种顺序与社会所要求的顺序是完全相反的。”这样就必然产生一个十分严峻的问题，即公民如何保持对于所委托的少数人的控制?换而言之，即政府权力与责任如何平衡?这一直以来是西方民主政治理论研究的一个焦点，理论上和实践上都很有建树。但这些理论移植到中国后，成效有限，笔者以为除了制度本身固有的局限性，症结之关键在于中国政治发展缺少公民文化的支撑。

一、制约政府权力的三道防线

“任何有权力者均容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人滥用权力直到遇到界限之时方罢休。”在民主政治下，公民如何保持对政府权力的控制，历来引起人们的高度关注。理论界比较多地强调用宪政制度来防止政府权力的滥用，保障公民的基本权利。确实，宪政制度为防止政府权力的滥用提供了两道防线:选举制和权力制衡。从纯粹制度的角度来审视，宪政体制有其致命的局限性—人风险。

1、在权力制衡的立宪制度中，选举制和代议制是推动宪政体制运作的两个车轮。代议制的实行，把权力的持有者和权力的行使者分离开来，由此则可能产生人风险。同理，民众一旦将主权通过投票委托给人之后，人作为政府权力的制约者，在其任职期内，一般是没有或很少受到民众的监督，因而按自己意志行使权力的空间很大，极易发生隐藏的道德风险。即使委托人行使监督权时，人也可因信息不对称等因素，利用自己的信息优势地位蒙蔽委托人:卢梭不无洞见地指出:“英国人民自以为是自由的，但他们是大错而特错了。代表使他们自由的本质走了样:只有在选举代表的时候，他们才是自由的。代表一经选出，他们就变成了奴隶，他们的作用统统化成了零。”卢梭的见解虽有些偏执，却是击中要害之论。

2、即使在选举的过程中，由于信息的不对称，选举人大多只了解候选人的冰山一角。难窥全貌，更何况候选人往往采取各种竞选策略造成形象的有意失真或亲民化，更使权力制约权力的效能大打折扣。《联邦党人文集》开篇就有警世恒言:危险的野心多半为热心于人民权利的漂亮外衣所掩盖。

3、在权力制约权力的理论框架中，其中内隐着一个道德前提—分立的三方中必然有一方是正义的化身或民意的真正代表。然而，罗尔斯的分析并不支持这个假设前提。罗尔斯从他的正义原则出发，认为即使是由选举产生的人也很容易是非正义的。因为当党派和选举的财政并不是来自于公共基金而是来自于私人捐献时，政治讲坛便受到了利益集团意志的限制:

4、根据公共选择理论，一切政治行为也是个人成本—受益计算为基础的，因而受到经济人本性的驱使。制约主体在行使权力进行制约时，当制约效果难以达到制约主体自身的收益目标时，那么制约主体的积极性就会受挫，更有甚者，很有可能受被制约方利益的引诱而成为被制约方的“俘虏”:这样权力制约权力的制度框架难以阻却政府权力对公民利益的侵犯。因此以布坎南为代表的公共选择理论的弗吉尼亚学派主张:“发现一种新的政治技术和新的表现民主的方式。”

其实，从马基雅弗利到达尔的许多思想家，早就提醒过人们，仅凭立宪的制度安排并不足以保障公民权利的实现，更重要的是各种社会因素相互作用的合力以及作为其结果的共识。西方民主制国家对政府权力的制约除了选举制和权力制衡两道显性防线之外，在某种程度上更得益于深层的隐性防线—以权利本位为内涵的公民文化的软匡约:

上个世纪五、六十年代，随着行为主义革命的兴起，许多学者开始跳出制度的框架来研究“有限政府”问题。阿尔蒙德和维巴在政治文化研究领域作了别开生面的研究，旨在把政治文化和政治系统运行联系起来。在《公民文化》中，他们写道:“公民文化适合于保持一种稳定的和有效的民主政治过程”，能有效地平衡政府的权力与政府责任之间的张力:

首先，公民文化是权利本位文化。权利本位文化是从两个层面上而言:一是公民个人与政府的关系;二是权利与权力的关系:前者所表达的是，在个人与政府的关系上，公民支配政府，政府则保障公民当家作主地位的绝对实现;后者所表达的则是，政府权力的设定是为了公民权利更好地行使和实现，权力的运行以创设权利和保障权利为目的，权力必须始终满足权利的要求和主张，并接受权利的平衡和监督。具有明确权利观念的人，“可以独立地表现自己的意志而不傲慢，正直地表示服从而不奴颜脾膝:”网

其次，公民文化是一种忠诚的参与者文化:权利意识必然推导出参与意识。这种参与感不但要求公民具有较强的政治认同感和效能感，个人不取向于政治输出，而且他们还积极地取向输人结构和输人过程。参与意识是公民文化的核心精神。

第三，混合性是公民文化最显著的特征。在公民文化中参与者政治取向与臣民和村民政治取向是结合在一起的，而不是前者取代后者。村民对初级关系(如家庭等)的取向、臣民消极的政治取向和公民的积极性都融合在公民文化之中。通过这种融合，其结果是一整套均衡的政治取向，存在政治参与的积极性，但不至于损害、摧毁政府的权威;存在着政治参与和情感信仰，但却是温和节制的;存在着政治纷争，但却是受到制约的。因此，公民文化明显地包含着矛盾的诸种政治态度。

第四，公民文化具有异质性。阿尔蒙德和维巴经过实证调查发现:全民“理性—主动性”公民文化模型可能是一种乌托邦的理想。而事实上，在成功的民主制国家中，如美国、英国，臣民和村民两种取向更加固执，在公民文化中充当着重要的部分。而且，即使是积极的公民，他们仍保留了他们传统的、非政治的关系，以及作为臣民的更消极的政治角色。显而易见，公民文化的混合性决定了公民文化不是同质的而是异质的。

正是公民文化的这种权利本位意识、参与意识、混合性和异质性，才特别“适合”民主政治系统，成为对政府权力进行匡约的软机制。

二、公民文化匡约政府权力的展开路径

公民文化将个人与政府的关系冷静地看成平等的主体，重视从微观层面解析并承认个人对政治系统的影响。它对政府权力的软匡约沿三条路径展开:

1、公民性(citizenship)政治取向与臣民性政治取向的张力。根据社会契约理论，民主政府，一方面必须对公民负责以确保公民的权利不受侵犯，另一方面，它必须拥有权力以确保行政的顺畅。从政府权力的来源和政府责任的角度出发，政府必然会对民主系统的公民提出某些要求:(l)普通公民必须发表他的观点，以便政府精英知道他的要求是什么;(2)普通公民必须自由进出政治系统，监督政府精英手中权力的运行是否朝着有利于民众利益的方向。即政府责任的实现要求普通公民是“理性一一主动”型。从政府权力运行的一极来看，政府精英希望普通公民具有相反的态度和行为。他们希望普通公民乖顺地把权力交给精英，并服从精英的统治。可见，政府权力与责任间的张力要求公民既是积极的，又是消极的;既是卷人的，又是服从的:

这里的公民性，是指一种法权身份，也就是说，一个人，只有当他拥有并能自由行使公民政治的最高法律(宪法)所赋于他的全部权利时，他才具有公民性。一个具有公民性政治取向的公民，他不仅参与政治输人过程，也关注政治输出结果，而且这种参与和关注都是有影响的，对政府权持有者形成一种无形却明显能够感知的压力，从而使得政府精英在压力下小心谨慎地行使权力而不敢妄为。公民文化中的臣民性则倾向于对输出结果感兴趣，而不是对输人过程敏感。他关心谁赢得了选举，而不关心选举如何进行;他留意谁在政府决策中受益，而不在乎政府决策是怎样通过的。作为一个臣民，他不企图影响政府的决策，但会试图弄明白一旦决定作出后，他必须做什么，什么是他应该得到的。公民文化中的臣民性为政府权力的有效行使和贯彻奠定了社会心理根基。因此，公民文化中公民性政治取向与臣民性政治取向间的张力正好吻合了政府权力与责任达到平衡的诉求。

2、公民文化:知觉与行动间的张力:知觉是公民对自己的行动能力和有义务去行动的认知。行动是指公民的实际政治行为。据阿尔蒙德和维巴的五国调查发现，知觉与实际参与行动之间存在着一定的差距，在数量上表现为知觉的高频率和实际参与行动的低频率。知觉和行动间的落差足以表明，公民积极介人政治活动的行为模式具有间歇性和潜在性的特征。这种特征对政府权力的牵制表现在:

(1)“在公民文化中的公民具有一座影响力的储备库。”门从公民并非不断地卷入政治。在一般情况下，他们以村民或臣民式的忠诚服从精英的权力和指挥:但是，如果需要，如果必要，他们会积极主动地行动起来，他们完全有能力、有渠道影响政府决策。政府精英感受到来自公民的压力，对公民的权利要求给予有效的回应。公民满足后退出政治活动领域，再次回归为潜在的积极公民:这样的循环使政府权力与责任趋向平衡。

(2)民主“神话”的心理压力。全体公民都是积极公民是一种民主的“神话”，但公民介入政治活动的间歇性、潜在性表明，在民主制下，这种民主的“神话”存在潜在的可能性。一方面，政府精英有自由去采取他认为最好的行动，他因普通公民的低频率参与而相对独立自主地决策。但是，如果他没有按他负有责任的方向去行动的话，将会有人来敲他的门。这样，政府精英们行动上的自由就受到了无形的匡约，从而采取负责任的行动。因此，公民文化是一种政府与公民间心理制衡的力量。

(3)“期待反作用”的刺激。当普通公民的积极性很低，很少卷入的时候，怎样使政府精英的责任得以强制实现呢?在西方，有“公民就是一些沉睡的狗”的比喻。之所以公民被喻为“沉睡的狗”，是因为公民的积极卷人是潜在的。政府精英其实知道在大多数情况下，普通公民并不关心政治，对政治的敏感度就如一只“睡狗”。但“睡狗”一旦被具体的事件唤醒，便对政府精英的权力构成现实的挑战和威胁。因此政府精英总是力图使公民处于“沉睡”状态，避免吵醒“睡狗”事件的发生。基于这样的期待，精英们在作出决策之前总在自我询问:公民们会有哪些可能的要求?公民会对自己的决策作出什么样的反应?在期待反作用规律的刺激下，政府精英们采取积极负责的行动，不是因为公民正积极的要求，而是为了防止公民们成为积极的。

3、忠诚与怀疑的张力。利普赛特曾指出:“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性:”合法性是指政治系统使人们产生和坚持政治制度是社会的最适宜之信仰的能力，即公民对政治系统的情感倾向:首先，公民必须对民主政治系统有发自内心的适度的情感信仰。这里的适度，实际上就是指公民文化在内容上是忠诚与怀疑间的游移。如果公民对政治系统的情感信仰荡然无存，表明普通公民对政府精英是不信任的，甚至可能视为异己力量，接下来的步骤就是要想法收回他们交给政府精英的权力，那么社会的动荡将不可避免。如果公民对政治系统的情感信仰是强烈的忠诚，那么这种强烈的忠诚信仰很可能沿着两条轨迹发展为参与冷漠。一是强烈的主动性忠诚:由于对政府精英的高度真诚认同而主动退出政治活动，使自己与政治系统隔离:过高的忠诚度可能会减少政府精英完成责任的压力。二是强烈的被动性忠诚:由于对政府权力的恐惧而放纵政府权力，如鲁迅先生在《药》中描绘的那些在敌人的刑场旁等候获得那些为了争取自由而被压迫者执行死刑的斗士的鲜血，来做治病的“人血馒头”时，那就是因对政府权力的恐惧而参与冷漠。

如果公民还需要对政治精英有某种控制，他们对政治系统的感情取向就不能太强烈，他们对政府精英的情感取向既不能完全不信任，也不能完全忠诚。公民对政府精英的忠诚必须是带有怀疑的、提防的。因此，我们可以这样说，政府精英的负责行为需要公民对精英在情感上保持忠诚与怀疑间的平衡。

由此观之，公民文化，作为村民对初级关系的取向、臣民消极的政治取向和公民积极的政治取向的混和，是确保政府权力高效行使与责任有效实现的隐性机制。把公民文化理论引入政府权力制约系统，在一定程度上抑制了宪政制约理论中由于权利主体的直接缺位而产生的人风险，从而使得整个制约系统更加完整流畅，更加有道德感。

三、“有限政府”视野下建构公民文化的路径假设

英格尔斯指出:“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋于这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础。。一失败和畸形发展的悲惨结局是不可避免的。”智者之语投射到当代中国政治生活，笔者陋见，宪政制度要在中国“根深叶茂”，不能没有深层的文化隐性铺垫，故当务之急是公民文化的培育和整合。现代公民文化是多种因素综合的结果，根据简约原则，笔者将其概括为两条路径:公务员之家

1、文化的化(acculturation)。文化的“涵化”主要是指两种不同文化在接触碰撞中形成的文化变迁与适应。公民文化毕竟是近代欧洲市民社会的产物，观念形态上一般体现为参与意识、理性意识等，这同我国传统政治文化的“子民意识”相去甚远:

首先，现代公民文化与中国传统政治文化关于政府的价值预设是迥异的。

在以忠、孝为核心的儒家政治价值观下，国家政府的管理被理解为“养之、富之、教之”，“官吏不仅有统治功能，同时他们也被视为领袖、知识分子和教师。”政府的责任就是最全面的管理。这一全能主义的理念与现代公民文化的“有限政府”的价值预设是矛盾的。“有限政府”理念其价值预设是政府是一种“恶”，但又是避不开的“恶”。波普尔说:“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者(如我斗胆形容的)一种罪恶。”

因而，政府权力必须是受限制的，政府权力的范围必须是有界限的:

其次，西方近代公民理论与中国传统政治理论的演绎逻辑截然不同:

西方近代公民理论的逻辑结构是:自然状态—社会契约—公民社会(civilsociety)。这种逻辑必然演绎出公民强烈的自我意识、权利意识和参与意识。

中国传统政治理论的逻辑结构是:乱世一一圣人出一一君臣秩序。以君臣秩序为代表的中国传统伦理角色定位系统塑造和培育出的如弗洛姆所说的“权威主义”的人格往往具有两重性。当处于权力舞台之上时，它要求绝对服从，服从意味着承认权威具有超人的权力和智慧，且不可怀疑。当处于权力舞台之下时，它便天然地具有了依附性。在庶民大众心中，君王家长是“天地之参也，万物之捻也，民之父母也，无君子，则天地不理，礼义无统。”而自己则是无名无姓无号氏于天地之间的贫贱愚下的“黔首”。在这种角色定位系统中，民众只能以主体意识的残缺和丧失换取自身生存价值的保值和增值。

西方近代公民理论与我国传统政治理论截然不同的价值预设和演绎逻辑表明，现代公民文化在我国并不能由本土传统文化自然生成:即使公民文化具有三位一体的混和型特征，但无论是形式上，还是内容上，都不能与我国传统的臣民文化完全相生相长。在全球化的现实场景中，正如《德意志意识形态》中所说的，“普遍交往”的联系，“地域性的个人为世界历史性的、经验上的个人所代替”，已不再是人们的逻辑推理，而成为人们生活的现实场景和内容。普遍交往把区域性、民族性的历史带人全球市场，在其中经过交流对话、淘汰过滤后，或成为文化的展览，或成为仿照的典范，从而使文化的涵化成为可能和现实嫁接、融汇外来文化是中国公民文化建构的路径之一。

2、文化的“濡化”(enculturation)。文化的濡化主要是一种文化的自身传承与延续。有一种观点认为，中国传统文化中的“民本”主义完全可以成为现代公民文化的生长点。笔者认为，“民本”主义与权利本位的公民文化相去甚远:从根本上而言，两者的预设截然不同，前者预先设定主权在君，而后者预先设定的是主权在民。因此，试图从民本主义思想中诱导出现代公民文化，这只能是一种善良的“乌托邦”:

当然，对传统“民本”思想诱导出现代公民文化观点的否定并不意味着对文化濡化路径的抹杀，相反，建立在落后的小农自然经济生产方式、封建宗法族制基础上的中国传统政治文化，凭借其儒家伦理社会化的特有机制，传播和弥散于全社会的各个领域，纵贯数千年经久不衰，内化为一种根深蒂固的心理状态、思维方式和行为习惯，而成为规范人们行为和价值评判的“集体无意识”。正如菲利普特?巴格比在《文化:历史的投影》一书中写道:“我们感到这些观念和价值是在‘空中’或在‘我们的头顶上’，感到它们是通过‘灵感’，亦即通过‘吸气’来到我们这里;或者说，感到它们是从某种在我们意识之下的黑暗天国‘升华’上来的因此，数千年的文化积淀是不可能连根拔除，更何况传统臣民文化中的某些要素极有可能与现代公民文化相融。比如，它可能不像西方人那样过分突出个人的独立以及个人与国家的对立，从而在个人与国家关系上寻求偏向集体主义的平衡点;它可能会更倾向于社会和自身和谐的价值等。更为重要的是，作为异质性的公民文化，要维持其对政府权力与责任的均衡功能，仍需保持适度臣民文化的存在。中国六七十年代的全民政治化狂潮至今仍是人们心中难以抹去的伤痛。沉重的历史代价进一步昭显:公民文化的混合性对政府权力与责任的平衡既是充分的又是必要的。因此，传统臣民文化中的某些酵素带入中国当代公民文化的建构和整合，有可能使我国建成和谐的公民文化。

当代中国公民文化不是西方公民文化简单替代，也不会是对传统政治文化的全面解构:它必定是文化涵化与濡化共同作用的结果:这种公民文化不仅是现代的，它更应该是中国的。