社会保障实现机制探讨

提要:“更可靠的社会保障”，其内涵不仅包括保障对象要覆盖全民、保障水平要适度均衡，而且基金运行要安全可靠，经办管理要规范有效。经济发展阶段的变化，就业形式的多样化，人口老龄化的加剧，以及推进国家治理体系现代化，对实现“更可靠的社会保障”带来广泛的影响。要实现这一目标，需秉持以人民为中心的发展思想，按照提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求，从建制理念、制度供给、服务供给、基金安全、治理水平以及法治保障等方面实现新突破。

关键词:社会保障;公平;共享;制度设计

社会保障作为民生之安全网和社会之稳定器，关乎广大老百姓的民生福祉和社会的长治久安。党的十八大以来，浙江积极践行以人民为中心的发展思想，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针，从增强公平性、适应流动性、保证可持续性入手，全面推进城乡社会保障体系建设，很多工作走在全国前列，实现了多项全国率先。覆盖全民的社会保障体系基本建立，保障项目日益完善，制度运行安全有序，保障水平稳步提高，让越来越多的人分享到社会经济发展的成果。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平稳不充分的发展之间的矛盾。努力满足人民群众对拥有“更可靠的社会保障”的期盼，按照党的提出的“兜底线、织密网、建机制”的基本要求，加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，让人民群众在共建共享中有更多的获得感、幸福感和安全感，对于实现“两个高水平”目标和建设平安浙江意义重大。本文从何为“更可靠的社会保障”出发，解读其基本内涵，分析在新时期影响其实现的政治、经济和社会因素，并从建制理念、制度供给、服务供给、基金安全、治理水平以及法治保障等方面提出相应的对策思考，以期为政府决策提供参考。

一“更可靠的社会保障”的基本内涵

对于“更可靠的社会保障”的基本内涵，从理论层面，笔者认为宜从以下几个方面进行理解和认识。(一)保障范围应该覆盖全民。社会保障是宪法赋给每一个公民的基本权利。我国《宪法》第45条明确规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利。也指出，全面建成小康社会，核心在于“全面”，不让一个人掉队。所以，“更可靠的社会保障”应该是覆盖全民的。经过改革开放40年的发展，浙江社会保障体系建设取得了突破性进展和成就，初步建成了以社会保险为主体，社会救助为托底，社会福利、慈善事业、优抚安置等为补充的现代社会保障体系，保障对象实现了从城市到农村、从职业群体到非职业群体的历史性变迁和跨越。但离提出的全面建成覆盖全民的社会保障目标还有一定差距。截至2016年底，全省基本养老和医疗保险的参保人数分别达到3740万人和5178万人，户籍法定人员基本养老和医疗保险的参保率分别为84.3%和97.3%。2016年，全省共有82.26万人享受最低生活保障，城乡最低生活保障标准分别达到678元/月和631元/月。但由于制度或经济的原因，还有一部分群体依然游离在社会保障安全网之外，社会保障权益没有得到有效实现。这部分群体，主要是一些中小微企业从业人员、灵活就业人员、新就业形态人员和未参保居民等群体。(二)保障水平应该适度均衡。社会保障水平是指社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，是衡量社会保障总体发展水平的一个重要指标，常用人均社会保障支出，或社会保障支出与GDP的比值来反映。一般来说，社会保障水平应该与经济发展水平和社会承受能力相适应，保障水平过高和过低都会对社会经济发展带来不利影响。保障水平过高容易导致福利依赖，进而对政府财政带来较大负担，而保障水平过低又难以保障城乡居民的基本生活，不利于社会的和谐稳定。与全国一样，受城乡二元结构的影响，浙江的社会保障也呈现城乡二元的特征，城镇社会保障水平明显高于农村。有研究表明，目前浙江城镇的社会保障水平总体与经济发展水平是相适应的，但农村社会的保障水平依然在低位徘徊，与经济发展不相适应，还有较大的改进空间。以养老保障为例，经过多年的待遇连续调整，全省企业退休人员的月人均养老金已从2012年的2091元增加到2016年的2910元，位居全国前列。而农村居民的月人均养老金水平只从2012年的146元增加到2016年的212元。这一保障水平不仅远低于职工养老保障水平，甚至连同期城乡最低生活保障标准也没有达到。这样的保障水平，无法保障农村居民的基本生存。而且不同群体之间和区域之间的社会保障待遇差距也较大，既影响了社会保障的公平性，也成为广受社会诟病、导致公众不满的一个重要因素。(三)基金运行应该安全可靠。基金安全是实现各项社会保险制度可持续运行的物质基础，只有实现了基金的收支平衡，才能给百姓以稳定和长久的安全预期，才能为百姓提供更加安全可靠的生活保障。得益于外来劳动力的大量流入，一直以来，浙江各项社会保险基金总体运行平稳，基本能够实现收支平衡。2016年，全省五大社会保险基金收入合计为3799.74亿元，支出合计为3362.07亿元，年末滚存基金结余为5297.10亿元，比上年增加518.93亿元，增长10.9%。但受省管县财政体制的影响，浙江各项社会保险实际上依然停留在县(市)级统筹层面。这不仅大大降低了社保基金的抗风险能力，同时也造成了各统筹地区之间的基金收支不平衡。不管是养老保险，还是医疗保险，都有部分统筹地区已经出现基金收支的当期赤字，如省里不及时进行预拨调剂金，将难以确保发放。在生育保险方面，随着二孩政策的全面放开，基金支出大幅增加，有部分地区开始出现基金收支赤字。(四)经办管理应该规范高效。经办管理是社会保障的重要环节和内容，直接影响着百姓的切身体验和感受，影响着老百姓的满意度和获得感。近年来，为了提高社会保障经办管理的水平，浙江进行了积极探索，包括整合城乡医疗保险经办管理机构，积极推进社会保障信息化建设以及各项社会保险信息数据的全省集中。2017年，浙江省政府更是与人力资源和社会保障部签订了《共同推进“互联网+人社”行动提升公共服务水平》的合作协议，希望以此贯彻落实“互联网+”、大数据等国家重大战略，探索服务模式创新、业务协同创新和信息共享创新，推进社会保障治理体系和治理能力的现代化。但受长期以来的部门和条块分割，以及社会保障属地管理等历史因素的影响，各地在经办管理机构设置、业务经办流程、业务管理模式以及信息系统建设等方面，都存在着诸多差异，体制不顺、力量不足、管理粗放的问题还在一定程度上存在，制约了社会保障管理服务效能和水平的提升。

二实现“更可靠的社会保障”的影响因素

作为现代社会的一项重要制度安排，社会保障的发展受到经济、政治、社会、文化等多方面因素的综合影响。党的指出，必须始终把人民的利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进，这对实现“更可靠的社会保障”创造了良好的政治条件和基础。但中国特色社会主义进入新时代，经济发展阶段的变化，就业形式的多样化，人口老龄化的加剧，以及“最多跑一次”改革等，都将对实现“更可靠的社会保障”带来全面的影响。(一)经济发展阶段的变化对社会保障扩面征缴带来新难度。作为国民收入的二次分配，社会保障的发展离不开经济的支撑;没有了经济支撑，社会保障就成了无源之水、无本之木，也就难以发挥其收入再分配功能。从国内经济形势看，全国经济都进入了速度放缓、结构调整、动力转换的“新常态”。经济增速的放缓和结构的调整，必然会对社会保障发展带来不利影响;尤其是在供给侧结构性改革的大背景下，阶段性降低社会保险缴费费率是中央的重要决策部署和任务。为了减轻企业负担，加快推进供给侧结构性改革，2016年，浙江连续两次出台企业降成本政策，其中包括阶段性下调失业保险和工伤保险缴费费率，并允许符合产业结构调整方向的困难企业暂缓缴纳医疗保险费。阶段性降低社保缴费费率，在短期内有利于稳定就业，进而稳定社会保险的参保人数，但从长期看，由于经济增速的放缓和结构调整，必定会对社保扩面征缴带来新难度。(二)新经济、新业态的大量涌现对社会保障参保政策带来新挑战。在信息经济时代，互联网、云计算、大数据等信息技术的广泛运用，催生了大量新经济、新产业、新业态，并带动出现很多不同于传统标准雇用模式的新型就业形态，各类创业型就业、平台型就业(电商平台和分享经济平台)和自雇型就业大量涌现，对传统的就业和社会保障参保政策带来较大冲击。中国分享经济报告显示，2016年，我国分享经济市场中参与提供服务的人数约6000万人，其中平台型企业员工数接近600万人，参与分享经济活动的总人数已经超过6亿人，而且这个数据还在快速增长。据预测，未来五年，我国分享经济将以年均40%的速度增长。与传统的就业模式不同，这类新型就业形态的主要特征是去组织化和雇主化，有些没有建立劳动关系，有些存在多重劳动关系，因此很难用已有就业和社会保障政策对其进行规范和调整。而针对这类新型就业形态，目前国家层面的社会保障政策还比较缺失。浙江是互联网经济大省，如何顺应互联网经济和共享经济的快速发展，积极创新和完善相关社会保障政策和制度安排，将各类新型就业形态人员有效纳入社保安全网，需要我们认真思考。(三)老龄化加剧和待遇连续调整对社保基金安全带来新压力。人口老龄化是21世纪的全球化发展趋势。作为全国较早进入老龄化社会的省份，2016年底，浙江老年人口总量达1030万人，占总人口的20.96%，比全国平均水平高出4.26个百分点。据预测，到2020年，浙江的老年人口总量将达1186万人。到2040年，全省每三人中可能就有一个老人。随着浙江人口年龄结构步入深度老龄化，不管是养老还是医疗保险的基金支出都将迅速增加，将面临较大的支付压力。再加上受待遇刚性增长带来的叠加影响，社保基金收支平衡的潜在风险在不断加大，制度可持续性面临较大的风险和挑战，并将在下一个五年开始显现。其中最严峻的是企业职工基本养老保险。2011年，为了解决养老保障的历史遗留问题，浙江出台了一次性养老保险补缴政策，将100多万未参保集体企业职工通过一次补缴养老保险费的方式纳入职工基本养老保险制度。这项政策的实施虽然解决了一大批养老保障的历史遗留问题，但却大大提高了企业职工养老保险的制度内抚养系数，制度抚养比从2012年的18.3%上升为2016年的35.9%，加剧了基金的收支矛盾。从2012年到2016年间，企业职工基本养老保险的基金收入从1144亿元增长到1976亿元，年均增幅为12.29%;而同期的基金支出却从697亿元增加到1759亿元，年均增幅为26.31%，基金支出增长幅度大大高于基金收入增长的幅度。基金支付能力从2012年的33.64个月下降为2016年的22个月，呈现快速下降的势头。(四)“最多跑一次”改革对社会保障经办管理提出新要求。十八大以来，为了有效激发和释放市场活力，国务院将简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。浙江更是提出“最多跑一次”的改革目标，希望以此来撬动各个领域的改革，倒逼政府职能的转变和服务效能的提升。社会保障涉及众多民生问题，管理服务水平的高低直接影响着百姓的切身感受和体验。在经办管理上，如何按照“最多跑一次”的改革目标和要求，在办事事项梳理、服务流程优化、加强部门协同、健全公众参与以及推进服务标准化建设方面实现创新和突破，并充分运用“互联网+”的思维和技术，拓宽服务通道和载体，为城乡居民提供更加快捷、方便、优质、高效的民生服务，实现社会保障治理体系和治理能力的现代化，是摆在各级政府和有关部门面前的一个重要课题。

三“更可靠的社会保障”的实现机制

面对新形势和新挑战，在新的历史起点上，浙江要实现社会保障全面覆盖、更趋公平，在提升人民群众获得感上更进一步、更快一步，必须在深化改革中破难题、补短板、防风险，加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，让社会经济发展成果更多、更公平地惠及城乡各类群体，使人民群众在共建共享中有更多的获得感、幸福感和安全感，为实现“更可靠的社会保障”提供浙江样本。具体要在以下几个方面实现新突破。(一)在转变建制理念上实现新突破。在社会保障制度建设中，建制理念是否科学，往往是社会保障制度设计优劣的决定性因素，而制度设计的好坏又决定着技术方案有效性的高低。尽管后者对前者会产生相应的影响，但科学的理念的确优于制度的设计，合理的制度设计优于技术方案的选择，这是社会保障体系建设的一条基本逻辑。从社会保障发展的国际惯例看，公平、正义、共享是这一制度的基本价值理念。只有用公平、正义、共享的价值理念指导建设的社会保障制度，才是真正符合这一制度本质的制度安排，才能真正全面、充分地发挥这一制度的功能和作用。当前浙江正处于经济转型升级和结构调整的关键期，社会经济发展具有“发展”和“转型”叠加的特征，各类社会矛盾高发、频发。必须充分认识社会保障对有效扩大内需、促进经济转型升级和社会和谐稳定的重要作用，树立公平、正义、共享，以及发展型的社会保障政策理念，将社会保障投入作为一种反贫困和提升区域劳动力素质与竞争力的重要人力资本投资，从中长期发展战略角度入手制定和完善相关社会保障政策，以促进各项社会保障事业的长期可持续发展。(二)在优化制度供给上实现新突破。完备的制度体系是实现“更可靠的社会保障”的前提和基础。在制度供给上，目前浙江已初步建立起覆盖全民的社会保障制度体系和框架。但长期以来的渐进性改革方式和路径，导致现有制度供给的碎片化问题比较突出，城乡之间、区域之间以及不同群体之间都存在一定程度的制度分割;既损害了制度的公平性，降低了制度运行效率，同时又大大削弱了制度的抗风险能力。而且一直以来，比较注重经济保障，对服务保障的制度安排相对比较缺失。随着人口预期寿命的不断延长，高龄老人和失能老人大量增加，长期失能人员的生活照护问题日益突出，已成为一个无法回避的社会问题。下一步制度建设的重点，应在进一步弥补服务保障制度缺失的前提下，加快推进同一类社会保障制度的并轨和整合，努力消除因制度分割而导致的社会不公，提高制度运行的质量和效率，最终为建立统一的国民基本养老和医疗保险制度奠定基础。同时，需大力推动多层次社会保障体系建设，优化保障结构，满足人民群众差异化的社会保障诉求。第一，要在试点和借鉴国际经验的基础上，加快建立长期护理保险制度，通过合理的制度安排，有效解决长期失能人员的生活照护问题。第二，加快推进同类社会保障制度的衔接与并轨，通过制定合理的制度衔接和转换机制，推进现有制度从分立走向整合，避免因制度分割而导致的人员重复参保、待遇重复享受以及财政重复投入，增强制度统一性。第三，通过加强舆论宣传、加大税优支持以及完善政策体系，积极推进职业年金、个人储蓄性养老保险、商业养老保险和健康保险的发展，弥补第二和第三层次社会保障发展不足的短板，在保基本的基础上满足人民群众多样化多层次的保障需求。(三)在促进全民共享上实现新突破。共享发展是提出的五大发展理念之一，也是社会保障的核心要义。作为国民收入的二次分配，维护社会公平、增进人民福祉、实现全民共享是其基本价值理念。针对制度覆盖层面存在的盲区，要充分运用全民参保登记的工作成果，加强对各类应保未保人员的动态管理，根据他们的职业构成和特征制定有针对性的扩面举措，以实现精准扩面。应加快研究制定适应新型就业形态的参保缴费政策，将各类灵活就业人员有序纳入社保安全网。同时，要做好对贫困对象的社保扶贫，可在国家“规定动作”的基础上适当做些“加法”，比如将社保扶贫对象扩大至低收入农户或低保边缘户。力争到2020年，基本实现对法定人员的全覆盖。同时，针对待遇保障水平上的失衡，要加快推进城乡和区域社会保障一体化发展，通过制度创新和政策优化，逐步缩小城乡和区域之间政策和待遇的差异，补齐农村和西部县市社会保障发展的短板。应改变以行政命令进行社会保障待遇调整的传统惯例，加快构建与物价和收入水平相挂钩的指数化正常待遇调整机制，增强待遇调整的科学性、公平性和合理性，引导群众形成合理预期，防止社会保障待遇差距在调整过程中进一步拉大，推进浙江社会保障从“人人享有”向“人人公平享有”迈进。(四)在提升治理水平上实现新突破。作为现代社会的一项重要制度安排，社会保障不仅是政府进行社会治理的重要手段和政策工具，而且有着较大的地方创新空间。要把提升社会保障治理水平作为推进社会治理体系和治理能力现代化的重要手段和工具，通过合理的制度安排增强综合治理的有效性，提高社会保障治理的系统化、科学化、智能化和法治化水平，共同打造人民满意的社会保障治理体系。一方面，要充分利用政府强大的组织力和号召力，扮演好政府在社会保障治理中的领导者角色，充分发挥政府的主导职能。要按照政事分开、管办分离的原则，加快推进社会保障管理体制改革，规整分散的社保经办机构，理顺部门和层级关系，切实提高各级政府在社会保障治理中的履职能力，保证社会保障决策的科学性和实施的高效性。另一方面，要切实遵循治理体系现代化的核心要义，让市场、社会、民众以平等的地位参与到社会保障治理中来，形成多元主体治理的协作模式。要充分发挥公众的社会保障治理参与职能，让政府的各项社会保障政策能够真实地反映社会民意，实实在在地解决民众最迫切的保障问题，通过制度创新与路径优化，在政府与公众之间形成互动网络，提升社会保障的治理水平。同时，要充分发挥现代技术与手段在社会保障治理中的作用，以“最多跑一次”改革和落实部、省合作协议为契机，加快推进全省各项社会保障应用系统的改造和升级，构建全省统一的社会保障公共服务平台，打破信息孤岛，实现数据的跨部门、跨地区、跨层级的共享和融通融合，为社会保障治理体系和治理能力现代化提供强有力的技术支撑。(五)在增强基金安全上实现新突破。基金安全是社会保障的生命线，是实现“更可靠的社会保障”的物质基础。面对日益严峻的基金支付压力，一定要切实加强对各项社会保险基金的精算管理和监测预警，算好基金收支这本账，多管齐下，制定有针对性的政策措施，切实维护基金安全。第一，要在持续扩大社保覆盖面的基础上，依法规范基金征缴，强化各地基金征缴和发放的主体责任，避免对社会保险缴费基数进行随意打折和减免，努力实现应征尽征。第二，要积极拓宽社保基金的筹资渠道，在强化个人和企业缴费义务的同时，明确政府在社保基金筹资中的财政责任，形成规范稳定的财政投入机制。到2020年，逐步将政府的就业和社会保障财政支出，从目前的8.2%提高至全国平均水平。同时，要落实划转国有资本收益、土地出让收益充实社会保障基金的政策规定，通过多种渠道有效化解基金风险，清偿历史欠债。第三，要切实加强社保基金的支付监管，充分运用大数据技术和手段，加强对社保基金支付环节的智能监管，尽可能地减少和杜绝因不合理支出而导致的基金流失，提高基金使用效率。要深入推进医疗保险支付方式改革，全面推行以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式。第四，积极拓展基金结余的保值增值空间和渠道，落实基金竞争性存放管理办法。在确保基金相对安全的前提下，积极探索市场化的投资运营方式，提升社保基金的增值空间。可以借鉴山东的做法，成立社会保障基金理事会，专门负责省属企业国有资本划转基金的投资运营。第五，适时调整相关社会保障政策参数。这其中有些需要国家层面做出统一安排，如延迟退休年龄，延长养老保险最低缴费年限;有些可以从省级层面进行调整，如调整缴费费率、医保目录以及待遇水平等。(六)在健全法制环境上实现新突破。实现“更可靠的社会保障”，需要以法律作支撑和保障。通过立法规范社会保障制度的发展，既是国际社会保障发展的基本惯例，同时也是依法治国和依法行政的基本要求。经过多年持续努力，目前浙江已形成以《浙江省社会救助条例》、《浙江省养老保险条例》、《浙江省失业保险条例》、《浙江省工伤保险条例》等为主要内容的地方性社会保障法律法规，提高了社会保障制度运行的法制化和制度化水平。但与浙江社会保障事业发展相比，地方立法依然相对滞后，还存在着不少立法空白。下一步，应重点推进医疗保险领域的地方立法，在广泛征求社会各界意见的基础上，尽快制定出台《浙江省医疗保险条例》，及时将一些好的做法以法律法规的形式固化下来，通过地方立法实现各项社会保障制度的定型、成熟和可持续发展，增强制度的权威性、稳定性和连续性，增强百姓的信心。同时，要根据社会经济的发展，及时对已出台的地方性法律法规进行修订和调整，以适应新经济、新产业、新业态的发展。到2020年，形成相对成熟完善的地方社会保障法规和规章体系，将所有社会保障事务都纳入法律规范的轨道，为实现“更可靠的社会保障”提供法治保障。

作者:孙胜梅 单位:浙江省人力资源和社会保障科学研究院