村民参与村级治理的问题探讨

【摘要】二十年前，我国在广大农村发启了农村治理改革的伟大实践，试图探寻农村治理的新路子、新形式，并最终走出了“村民自治”这一农村治理的发展模式，也极大地推动了我国的基层民主建设。成就有目共睹，但问题亦不容忽视，甚至是更值得注意。通过一段时间的实地调研和查阅文献，我认为，村民自治和基层民主建设并没有实质性的突破和发展。村民参与冷漠是其瓶颈障碍，但根本问题则在于整体制度安排上的不合理。

【关键词】官民心态半截子民主体制力量失衡大治理

【引言】今年暑假，根据学校的教学安排，我们获得了一次农村调研的实习机会。此次调研的主题虽只集中在农村，但调研的内容却包含农村的政治经济、民风民俗、精神风尚等多个方面，结合自身的所学，我选择了一个专业性较强但也敏感复杂、调查难度较大的课题，即“村民参与和农村治理”。我们小组的调研地点选在了郫县安靖镇喜安村。这是一个比较富裕的村子，地处成都市郊区，经济发展水平较高，村民参与下的基层民主建设似乎也透射着强劲的活力，这令我们迫不及待的想走进她，解析她。但是对于自己有限的专业水平和有限的调研时间，我觉得要准确地把握一个村子并通过之透析国家范围上的村民参与和农村治理几乎是不可能的，所以面对并不详实精确的调查资料，我甚至相信自己无权妄加评述这一村子、这一课题，但是我依然愿意一试。我想把一周来在村子走访调查的所见、所闻、所感客观的描述出来，想通过对个村个案的分析去探求当今我国农村治理的清晰面貌，关注她二十多年来取得的巨大成绩，亦关注她现在遇到的困难和存在的不足。为了更好的发现这一课题中的普遍性问题，在结束了喜安村的调研之后，我又乘车三千余里回到了家乡徐州，在我生活的村子里作了相关课题的走访调查，试图通过对不同地区、不同发展水平下的农村治理状况的比较来更好的评述这一课题。

【正文】在1987年全国人大常委会通过并实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上，1999年我国又新颁布并实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），为我国在新时期推行村民自治和发展农村基层民主提供了规范的法律性指导。这部关于农村基层民主建设的法律，其条文规定相对全面合理，得到了人们的普遍认可，而且村级管理组织也是在基层党委和乡镇政府的督促指导下按照这一法律规范构建自身组织和开展工作的。所以，谈及“村民参与和农村治理”我们有必要从这部《村组法》切入。《村组法》第二条凝练地概括出了当今我国村民自治的四大方式，即民主决策、民主选举、民主管理和民主监督。联系到本次调研的题目，我认为，无论是民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督都可归为“民主参与”的范畴，村级组织和村民在此基础上的互动即构成了简单意义上的“村民参与和农村治理”。所以，无论是先前的资料收集还是现在的报告撰写，我们都是围绕这一思想主线展开的。

一、行政村扩大化后的民主决策形式

近些年基于方便基层管理、精简乡镇管理人员和减轻乡镇财政负担等考虑，国家进行了村组撤并和乡镇行政区划调整。村组撤并的结果就是出现了由若干自然村组成的大行政村，大行政村的生成一方面便于了基层的综合管理，另一方面却冲击了农村治理和村民参与中的直接民主制形式，直接表现就是村民大会制的衰微。我家所在村子由原有的11个自然村组成，共分15个组，人口3000多，据我的观察和了解，除了三年一次的村委换届选举外，平日若无特别重大的事件基本不会召开村民大会。我们调研的喜安村算是一个规模较小的村

子，也有村民近2000人，全村召开一次大会不能说没有困难。不且说组织一次大会的费用有多高，单上千人的集体讨论、民主决策的效果就不能叫人乐观，症状很简单：村干部嫌村民吵吵嚷嚷，不成秩序；村民嫌村干部压制民意、独断专横。最终在村委和乡镇政府的悸虑下，村民大会这一直接民主形式日渐式微。但有意思的是当我们在“基层民主建设和农民村组状况的研究”的调查问卷中问到“您觉得村民参与村务管理的最好方式是什么”时，几乎所有的被访者包括普通村民和村委会干部都选择了“开全村村民大会”。普通村民这样回答是出于本能的渴望，村委会干部这样回答则是基于理性的和理论上的考虑，尽管他们清楚其操作的困难性。

两千多年前，古希腊时期的雅典城邦尚能较好地实行几万人参与决策管理的直接民主，但时至今日我们连几千几百人的直接民主都无法实行，其中的原因是值得探索的，这种探索将在下面的文节中步步展开。

既然村民大会这一反映直接民主的民主决策形式在实际操作中存在一定的困难，间接民主决策制便应运而生。这在农村治理中表现为“村民代表会议”和“村党员代表会议”。“村党代会”自始有之，我们暂且不议，单说这代替村民大会履行大半民主决策职能的“村民代表会议”。有人说村民代表会议是村民大会异化的产物，它事实上成了村、组干部的会议，没有代表性，使村民自治逐渐成了少数人的自治。长此以往，村民自治“民主决策”的权力就可能一层一层地慢慢蜕变为少数人决策、个人决策。我认为，这样的说法决不是危言耸听，而是完全可能发生的危机预测，甚至在很多时候，很多地方这种决策趋势的演变正在不知不觉中进行。毫无疑问，村民代表会议制度已经退到了基层民主决策制度的边缘。那么，如何才能保持并发挥村民代表会议制度（代议制民主形式）的科学性、民主性？我认为关键就在于如何能够保证村民代表会议的代表性。既然谈到“代表性”，我们就自然而然地进入了下一个话题——民主选举。

二、食之无味弃之可惜的基层民主选举

在公民的政治生活中，选举权和被选举权可谓是莫大的政治权利了，正如上文所说，既然实行代表议事制度，那么，民主选举能否真正的公正合理，选出的村民代表能否最大程度地代表村民的意愿，就显得尤为重要。为此我们特意走访了几位现职的村民代表。其中一位村民代表直言不讳地向我们这样描述了她这个代表产生的过程：“当时社长（村组长）突然到我家来，建议我当我们社的社员代表，我听后心里挺高兴的，就口头答应了。几天后，社里把我还其他几个人的贴在了社务公开栏上，大伙看了都没提啥意见，我就当上了这个社员代表”。后来我们向一村组干部说起这种村民代表产生方式，问他怎么不进行社民公推直选，这位村组干部一脸委屈无奈地说，“我们也没办法啊，没有人愿意主动站出来竞选，让户民一起推选，大伙又谁都不积极，好多天报不上来人选，所以只能村组牵头，大伙对指定的人选若都没啥意见就算通过了”。我相信，以上村民代表和村组干部所说的都是实在话，它反映了一个现象，即在农村治理中，村民在参与中表现出了普遍的消极懈怠心理。这种特征在下面这个关于村委换届选举的投票事例中将有一个绝妙的展示。这个事例是我从同期在另一个村子搞调研的同学那里听来的，他是听当地一位村民描述的，这里为了叙述方便和突出效果，我特意进行了处理，采用一幕话剧的表现形式：

[开场白]时值腊月寒冬，又逢村委换届选举，话说这天夜里凌晨3点半，村组长老高捏着选票，怀揣着个投票箱就进了社组。在寒风中，他冻的瑟瑟发抖，髭须上很快就结了一层冰茬。今天晚上他的任务就是在天亮之前完成本组所有村户的填票投票，明早8点就得开箱唱票。正走着，哎，抬头到了小伙张三家。

老高：（对着张三家大门敲喊）张三，张三……今天晚上村委换届选举，快都出来填选票。（一声喊引起全村的狗狂吼乱吠）

张三：（从二楼卧室打开一扇窗户，探出头来）谁啊，大半夜的敲什么敲？哦，原来是高社长啊，您啥事？

老高：快叫你家人起床，出来填选票，今天晚上村委换届选举！

张三：这天怪冻人的，候选人都有谁呀，您就在下面念吧，我听好了就答应一声。

老高：（觉得这样也省事）那好，你听清了啊。刘￥￥，李＄＄

张三：啊，好，我就同意你开头念的两个。

老高：那我就帮你勾上了啊。你爸你妈你媳妇呢？

张三：（笑嘻嘻）他（她）们也都是这个意见。

（老高一边勾划一边念叨着“刘￥￥，李＄＄，四票”，说着向下一家走去。张三也打了个寒噤，猛缩回被窝里。）

张三媳妇：三儿，刚才老高都念了谁呀，你选的谁家？

张三：嗨，刚才风那么大，村子里的狗又乱叫个不停，我也没听清谁是谁，就随口同意了他念的两个。

（小两口相嗤一笑，熄灯谢幕）

不知你读后感觉如何，啼笑皆非大致如此吧。不过，我们千万不能责怨村民们对待选举的“不恭”。几千年来，我国人民尤其是被束缚在土地上的广大农民，在封建王权的威吓下早已不知“权利”为何物，骨子里充满了对官僚的畏惧和不信任。新中国成立后，劳苦大众虽然翻身作了主人，但新的政治体制并未完全消除民众对政府的疑虑，这其中自然有人们根深蒂固的保守观念，另一方面也说明了我国的政治体制和基层民主还不足以让人们心悦诚服。就拿基层民主选举来说，在我们的走访调查中很多村民都作出了这样的表达：

“差额选举不假，我们投的票也不假，但是我们就是不满意选票上候选人的产生办法，他们不是我们集体讨论推选的，也不是通过我们初选产生的，都是上面（上级，一般为乡镇政府——笔者注）事先圈定好的，都圈定好了再让我们选，怎么选也跑不出他们的人……”。

看来村民真正信服的是实实在在民主，而不是这种“半截子”民主。既然村民代表、村委干部的民主选举都打了折扣，那么，根据“由谁产生对谁负责”的原理，民主决策的质量、代表民众的程度自然也跟着打了折。

回到家，在访谈村里的一位老村长时，我把这种“半民主”的村委选举说给他听，这位老干部听后，干脆的回答让我吃了一惊，他说，“是，都是这样。在选举之前，镇里早就考察好了人选范围，到时直接圈定投票就行了，如果都按村民的意思，任由村民推选那还不全乱套了……”。

听了官、民双方的“辩护陈词”，基层民主选举在农村治理中出现的问题就基本清晰了。我的定案是：基层民主建设之所以难有大的突破，根结在于官、民之间的相互猜疑和不信任：民众不相信政府会真的放下既得利益，也不满意其带有“施舍性质”的民主，所以，对待民主和权利，他们或戏噱不恭，或漠不关心。政府在这个问题上也心存疑虑，在发展民主问题上顾忌太多，总表现的妞妞捏捏放不开，得不到民众的认可。如此交互循环，政府和民众之间便形成了互不信任、互不支持的心态。所以，当下民主建设的瓶颈并不在于一些人宣扬的民智未开、素质低劣，而在于官民之间的这层隔阂。要打破这种隔阂心态，我认为政府应该主动些、大方些和更灵活些，至于最紧要的地方在哪里，我们会在后面探讨总结。

三、差强人意的基层民主管理

既谓“民主管理”，那么在村务管理中就应该充分吸收村民的参与。参与决策，参与选举，参与监督等，但是在前面的探讨中我们已经发现，农村治理中的民主决策和民主选举实行的并不理想，那么是否可以断定基层民主管理也没什么好讲的了？通过两次的走访调查，我改变了这种看法，因为我有了新的发现和感悟：作为最基层的治理单位，农村治理较其他行政单位具有得天独厚的优势，这个优势就是农村治理过程无形中包含着“情理”与“法理”的紧密交融。情理生于邻里家族之情，法理源于法律法规和组织管理原则。“两理”的相互交融使村务管理显现的张弛有度，百姓信服。村民支持，工作好开展了，干群间的互动自然就加强了，虽然停留在较初级的村民参与形式，但对长远的基层民主建设却是绝对必要的。对于“两理”互融在农村民主管理中显现出的优势和特色，我们可以通过一则走访实例进行说明分析：

老张原系喜安村五组组民，年轻时出门，常年在一国有工程单位工作，之后不久便把自己的农村户口转到了工作单位所在的城市户口。2003年老张退休，回到老家（喜安村），住在从父亲那里继承来的一座屋院里，户口亦申请调回本地，但为本地城市户口。去年（2006年）喜安村五组开始进行农户院落改造，规定按户口凡喜安村五组组民均按人头分得村里沿街的铺面住宅，原住宅被拆除由村镇里统一规划使用。现在，老张住在五组，其房屋院落亦属合法财产，其父亲生前也是地道的喜安村五组组民，其本人也从小在村中长大，但只由于现在本村户口而产生了两个不大不小的问题：一，老张是否应该享有同其他组民一样的院落改造的赔偿待遇。二，如果不能，拆除其房屋的赔偿又该如何确定。为此，村里召开了村民代表会议，村民代表们虽与老张是邻里关系，又都有多年的交情，但考虑到老张非本村户口，而为本地城市户口，不符合对“农村户口”村民院落改造的政策规定，在听取了其他村民的意见后，村民会议最后决定老张不能享有与其他组民同样的较高的赔偿待遇，但其他的赔偿方案一定要尽可能满足老张的要求。对于这样的决定老张本人表示理解，在具体的赔偿方案上村组干部和村委会干部多次到老张家进行磋商讨论，虽然存在一定的分歧，并耽误了整体改造规划进程，但村委却从来没有使用过过激措施。相比于城区改造中头破血流的“钉子户”，老张显然幸运的多。

从这一事例中我们可以分析出两点：

1、作为代表村民的村民代表是在情理与法理交融中开展工作的，这样的工作方式和结果也大多能够获得当事人和其他村民的认可。

2、村委干部在解决问题的方式上表现出了相当的人性化和民主性，暴力行政、专制管理行为衰于“两理”交融的基层治理单位。

基层民主管理有这样的先天优势，在发展上自然取得了不小的进步，但同时我们也应该清楚地认识到这种管理中的民主性、合理性仅仅存在于一般的村务管理中，而在关乎政府利益，关乎官员利益的情况下，所谓的“民主管理”就黯然失色了。在喜安村一社走访时，那里的一些社民向我们痛诉了附近几座化工厂污染河流，污染地下饮用水的事件。社民说，他们吃的水煮开后放一会会澄出黄褐色的沉淀，已严重威胁到了他们的生命健康。对于此事，我们先不说这几座设备简陋污染严重的化工厂当初是通过怎样的决策方式和程序批准建立的，单说这里的社民多次向社里村里镇里反映而无人理会和解决，就足以说明在一些“大是大非”的问题上，一般的村民是决然插不上手脚的。如在GDP面前，在政绩面前以及在很多情况下，民主管理的底料都被抖落的不成样子了。诸如此类的村委或乡镇政府侵犯村民的合法权益，或当村民发现了干部不正当甚至违法的行政行为时，又当何以自处？是拿起法律武器，还是诉诸“青天包拯”？其最终效果又能如何？请看下回——力不均衡下的民主监督。

四、力不均衡下的民主监督

说到民主监督，说到民众监督政府，我心中总有一种莫名的别扭：我不明白民众到底能拿什么监督政府——拿自己的满腔热情，还是拿自己的前途命运？这就好像一个糊涂的上帝让一群赤手空拳又没有任何法力的信徒守护印尼海岸，告诉他们要警戒海啸，当海啸发生时，务必不能让海水上岸，务必不能让海水把海滩搞的一团糟。显然这上帝是站着说话不腰疼，对于这群信徒们来说，海啸发生之时便是他们天堂朝圣之日，除非他们足够聪明，知道上帝说的是鬼话，提早溜之大吉。反观我们现在所说的“民主监督”又何尝不是如此：让民众监督政府是多么的“不和谐”。

这是因为当民与官发生纠纷时，双方力量的失衡是非常明显的，不信请看下面的排比遭遇：当你的合法权益遭到行政机关的侵害时，你向上级部门申诉——官官相护，你请求法院主持公正——蛇鼠一窝，你又去搬运宪法——宪法顶个球，你坐地嚎哭——哭瞎也白搭，你抱头撞墙——撞死算活该（撞毁了人家的墙死了也要赔），你哀叹自己的命苦——命苦也不能怨政府。这种排比描述虽然“苛厉恶毒”，但我想没有人会怀疑它的真实存在性。“千百年来只有‘官管民’没有‘民管官’”、“枪打出头鸟，霜打露头青”，现存体制的不完善导致的官民博弈中力量的严重不平衡，使得人们依然保守着“弱者求存”的“顺服法则”，试问，顺民的天下会有真正的民主自由吗。发生在整个国家层面上的政治体制的滞后性成了培育民众的民主法制观念的根本障碍，当然也成为了基层民主建设的不能挣脱的绊脚绳。上文中民众参与的冷漠，对民主的不恭和不屑的现象就不难解释了。这也是我在“民主选举”一节中提到的官民隔阂心态产生的一个重要原因，也是我认为的要打破这种隔阂的一个重要的途径。在这个过程中我还是那句话：政府应该主动些、大方些和更灵活些。

以上是我们从理论分析和大体制层面对民主参与和民主监督的说明，其实在基层民主建设中，关于村民参与的“民主监督”也拘囿于这种“力不均衡”的矛盾。也正是这一状况让村民参与的态度和民主监督的效果不能叫人乐观。在走访中当我们向几个正在喝茶聊天的村民谈到“平时是否关心和主动监督村社干部的行政行为，当发现他们的做法不对或违法时，你们会不会站出来提出意见或向有关部门反映”时，一位中年壮汉摆着手说，“还监督他们呢，种自家的地，赚自己的钱就行了，不要去管当官的事，自家有吃有喝就行呗。多管闲事多说话，得罪了哪个当官的，他们有办法修理你，谁会去自讨苦吃”。这是这位村民的习惯性思维，即“民不可与官斗”，却也最真实直接地反映了当下农村治理中村民消极的参与心态。在失衡的体制力量的博弈中，弱者的合法权益竟成了多余的，民主监督竟成了“多管闲事”，这种客观存在或许还不是最悲哀是，最悲哀的是村民在主观意识中承认并屈服了这种不平等的生存待遇。我们又向这位村民追问，“若是真得罪了哪个当官的，他们又什么办法整治你？”这位村民掰着手指如数家珍地说着，“土地集体出租的收益分红上、房院改造的赔偿上、一些土地的使用功能上等都可以给你穿小鞋嘛”。原来村民还有这些把柄掌握在村镇政府手里。“以土地的集体所有为基础的乡村，能否实行健全的民主自治，恐怕是一个严肃的理论问题。自治主体只能是享有自主的财产权的个人和家庭，如果一个人的财产权受到集体的控制，不能自由地安排自己的经济生活，何来自治？”①

谈到“民主监督”，我们又不能不考察一下“村务公开制度”。近些年在发展基层民主建设中，村务公开制度成了一个亮点，它不仅是农村治理在形式上的一大进步，也在很大程度上激发了村民参与村务的积极性。在喜安村调研时我们注意到不仅村委会有村务公开栏，其下分的六个社组也各有自己的社务公开栏，村务每季度公开一次，社务每半年公布一次，都主要集中于财务收支情况。当我们了解村民对村社务栏的态度时，很多村民都说他们很关心，每次村社务一公开，人们路过时都会去看，也看的懂，因为上面一事一款，收支条理很明晰。一般没有什么问题，没条收支帐目都经过了村社理财小组的审核。

难道村务公开制度果如以上所说的那般美好？当然不然。原因是，第一，村务收支的每一条帐目虽然都要经过村社理财小组的审核报批，那么谁来监督理财小组？是广大村民吗？理论上是，但实际上做不到。因为理财小组成员的产生并没有做到完全的公推直选，而多带有选拔指派的性质，在一些情况下难保他们不会屈服于村委和村党委。第二，在财务公开上，如果没有问题便罢，若真有问题并被村民们发现又该如何？我想村民的反应不外乎两种，或忍气吞声假装没见，或忍无可忍振臂一呼。这些与农村治理中正确的引导村民参与是两端不入啊。所以我认为，在体制力量失衡，民主选举、民主决策不到位的状态下，民主管理和民主监督是很难进行的，被称为“村民参与民主监督的重要途径的村务公开制度充其量是给予村民知情的权利，而且是只能看不能说，民主监督的效果完全不能表现出来。

五、最后的几点总结和思考

（一）农村管理体制的改革是随着农村经济体制的改革而产生和发展的，因此，基层民主建设也往往是随着基层经济建设的展开而进行的。农村治理的过程也往往表现为农村经济的活动过程。在这种特征下，基层民主建设在东部地区表现地较西部地区活跃、靠近城镇的区域较远离城镇的地区活跃。而这种活跃也仅仅拘囿于经济活动的狭隘范畴内，涉及政治民主真正精神的，诸如民主选举、决策、监督、管理等并没有实质性的突破。

（二）村民参与冷漠是当下农村治理和基层民主化建设中表露出的主要问题，也是制约其进一步发展的最大路障，要消除民众对政府的疑惧，培养其虔诚的民主心理，激发其诚挚的参与热情，就要在体制力量上给民众以支持，让民众有敢于政府叫板的底气。具体地说，现在最有力的和最可能的就是尽早实现司法独立，基于正义的司法救济是革除当下村民参与冷漠的良药。“现实生活中大量冲突显示，在法治力量供给不足的情况下，民主力量的成长将带来政治生活的失序乃至社会生活的混乱。缺少健全的法制和高效法治，群众对于民主政治发展将难以树立稳定预期，容易产生不应有的疑惑，甚至会因此而对民主政治发展缺乏信心”。②

（三）农村治理不能仅局限于基层农村，而应该把之放到整个国家体制的大治理中去考量，而且我认为：大治理不能完善，小治理就无从谈起。水无源，木无本，二十年的农村治理改革，再走上二十年也终将是死路一条。

【参考文献】

①秋风·贿选是因为寻租空间很大·南方周末·2007.7.19/E30自由谈

②赵树凯·基层民主呼唤法制提速·南方周末·2007.8.23/E31大参考