村民自治章程十篇

村民自治章程篇1

第一章总则

第一条为依法实行村民自治，推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，促进本村两个文明建设，根据国家法律、法规和政策的有关规定，制定本章程。

第二条村委会在村党总支领导下，在国家法律、法规政策范围内实施村务管理，并充分体现“四个民主”的原则，实行自我管理、自我教育、自我服务。

第三条本章程在广泛征集本村村民意见的基础上由村民代表会议通过，由村委会组织实施，村民代表会议监督执行。

第二章村级重大事项听证会制度

第四条听证内容。主要是：①民主议事制度规定的11类重大事项；②村三委会拟定实施的重大事项；③村民代表10人以上联名提出的重大事项。

第五条听证对象。村民代表、村三套班子成员、镇联村干部，必要时可邀请在本村的市、镇人大代表、党代表以及与听证内容有关部门的专业技术人员。

第六条听证程序。听证人员围绕听证内容充分发表意见建议或进行解释说明，听证会议结束后，由听证会召集人综合各方意见，提出建议方案。讨论通过后，根据方案实施。

第七条基本要求。①听证会召开之前，应事先将听证会内容、时间、地点向村民公布，村民可以参加旁听，并发表意见。②建议方案须经应到会村民代表的半数以上通过，方能有效。未获通过的，由村民代表表决决定是否进行第二次听证。

第三章村民代表会议

第八条村民代表会议由村民代表、村“三套班子”成员、村民小组长及本村的各级人大代表组成。村民代表会议根据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》行使职权。村民代表会议每年至少召开二次。

第四章干部管理、村民小组管理

第九条本村干部考评管理的对象包括村“三套班子”成员，工、团、妇、民兵组织负责人及村其他专职干部。

第十条建立健全有关制度，如村干部学习制度、干部会议制度、廉政勤政制度等。

第十一条本村划分为50个村民小组，各村民小组设组长1人，组长由本组村民推荐产生（组长一般应为村民代表），具体负责本组的各项事务，听取、反映本组村民的意见和建议，教育、组织、带领本组村民完成村委会布置的各项工作。

第五章公共事务、公益事业管理

第十二条村民的水费、电费、有线电视视听费按季上交，不得拖欠。

自来水管理：新安装户需交集资开户费400元。村民损坏自来水设施，必须承担一切损失。情节严重的给予相应的行政经济处罚。

用电管理：任何人用电必须向村申请，并承担规定的费用，新安装生活用电应交纳表记费，材料自理。

工业用电不能和生活用电混装，工业用电每户必须按月交纳社会公益事业基金每度0.2元，村委会委托镇供电营业所代收。

第十三条凡居住在本村的年满18至60岁的男性村民和年满18至55岁的女性村民都要负担义务工和劳动积累工，村民因故不能出工时，可以以资代劳，村委会用于公共事务和公益事业的各项集资款的使用情况和收支帐目，向村民公布。

第六章计划生育管理

第十四条本村计划生育工作由村党总支书记和村委会主任负总责，由村委会设立计划生育工作委员会，具体组织开展工作。

第十五条凡居住本村的村民包括外来暂住人口都必须遵守国家计划生育政策，服从本村计划生育各项管理。对违反计划外生育条例或不服从管理的，村两委会有权上报政府及有关职能部门按条例处罚。

第七章社会治保调解管理

第十六条为了维护本村社会秩序的稳定，创造一个良好的生产、生活环境，村委会设立人民调解、治安保卫委员会，成立治安联防队和外来人口管理登记站，负责本村社会治安综合治理工作。

第十七条大力开展普法教育，利用宣传栏、有线广播、电视等形式进行法制宣传，教育村民遵纪守法，遵守社会公德。开展社会治安“群防群治”，加强安全防范，大胆检举揭发各种违法犯罪和负案外逃的刑事犯罪分子，积极同一切违法行为作斗争。版权所有

第十八条子女应有赡养父母的义务，照顾好老人起居，关心老人的健康，孝敬公婆，尊老爱幼，邻里和睦的一种良好社会风尚。弘扬家庭美德、社会公德、职业道德，争做文明人，争创文明户。

第十九条协助政法机关做好易燃、易爆、剧毒、枪械、管制刀具等危险物品的管理，对私自制造、运输、贮藏、贩卖、使用或其他违反规定的行为，视情节给予批评教育，情节严重的，报司法机关处理。

严禁，发现为提供场所、条件的，应予批评教育，不听劝阻的报司法机关处理。利用封建迷信招谣撞骗者，应予教育、劝阻或报司法机关处理。

第二十条爱护公物，不准损坏水利、交通、通信、供电、供水、电视、生产等公用设施，违者责令其修复或承担费用，并视情节给予处罚或送交司法机关处理。

第二十一条严格用电用水管理，禁止偷电、偷水，不得私自铺设用电、用水管线。村分派的水、电管理员，应按月收取用户的水、电费，并上报结帐。

村民应履行村委下达的各项收费规定。各小组长配合协调工作，如发现偷水，违者视情节给予处罚现金200—2000元；偷电由镇供电营业所负责处理；水电费等拖欠拒交者或无理取闹，应采取停止供电、供水等措施。

第二十二条不得成立非法的社会团体等各种帮会组织，如有发现，责令立即解散，并对为首者报司法机关处理。

第二十三条加强对劳改劳教释放人员、监外执行人员、劣迹人员的管理和帮教工作，村委会指定专人对他们进行监督、教育和帮助。

第二十四条外来人员在本村居留的，应向村外来人口管理登记站登记。本村村民不得私自留宿不明身份的人员。为外来人员提供违法犯罪条件或庇护场所的，视情节按本章程由村委会给予酌情处理或报送司法机关处理。

第八章土地管理

第二十五条本村区域内所有的土地（包括河道）均属集体所有，由村委会统一管理，土地承包者和依法使用者只有使用权，没有所有权。

第二十六条企业单位及个人建房用地都必须遵守如下规定：

1、必须按照村镇规划许可，村民建房按照土地管理法为一户一宅。

2、必须符合村镇建设规划及审批用地所具备条件，由本人向村委会提出申请，经村委会同意后到镇政府土地管理部门办理相关手续，并向村委会交纳公益事业费每层每间50元。

3、建房户办齐一切用地手续后，在开建前3天向村委会上报放样，由村委领导同镇土管员到现场按审批位置、面积放线打桩后方可开建。

4、凡建房户，不按照以上规定进行私下交易、未批先建、少批多占的一经发现，一律按《中华人民共和国土地管理法村庄集镇管理条例》有关规定严肃处置。

附：个人住宅基建面积：（本村在册常住人口）

1—3人耕地面积75平方版权所有

4—5人耕地面积110平方

6人以上耕地面积125平方

独生子女可增注册人口1个。

第二十七条(1)凡企业建设征用土地，各企业单位凭行业主管部门的项目文件，必须提出申请报告和立项报告，同时村委会按照建设需要提出安排方案和规划许可，申报上级有关部门批复，经城建规划部门批准后，办理好《建设用地许可证》，办妥一切有关审批手续后，由村委会按照村规划统一安排用地。

(2)处理好与承包户的关系、企业征地补偿费及其它一切规费等，然后方可按图施工，严禁未批先用。

第二十八条集体所有的农业用地，由村经济合作社发包给本村村民承包使用，由村民委员会、村民小组负责监督。

第二十九条承包者自觉交纳国家农业税，履行合同的规定交纳土地承包费，河道、土地在承包前首先预交好土地承包款，否则终止承包合同。

第九章行政事务管理

第三十条村委会在办理好本村自治事务的同时，应当积极协助镇人民政府工作，完成征兵和上级分配的各项任务。

第三十一条村委会要将各项村务定期公开，每年不少于四次，接受群众的监督。

第十章公共设施的维护管理

第三十二条为保护环境卫生、公共设施的管理，自觉遵守和爱护本村的形象工程设施（路灯、花木、道路、出租房等）公共设施的良好风气，村道上不允许堆放杂物、建筑物。凡村道两侧属村公共设施规划区范围内的土地，村民不得任意占用。

第三十三条全村村民自觉遵守环境卫生人人有责的良好风尚，居民的生活垃圾必须倒入分布在全村的垃圾箱内或放到指定位置，不准向沟渠、河塘乱倒生活垃圾和建筑垃圾。凡损坏公共设施的行为，一经发现，除按价赔偿外，行为人必须作书面检讨和交纳保证金。

第十一章财务管理

第三十四条本村财务工作由经济合作社统一管理。

第三十五条村财务工作接受市、镇农村合作经济管理部门的指导和监督，接受村民的监督。

第三十六条严格执行国家财务制度，村向农户、企事业单位（包括外来务工、居住人员）收取款项做到手续完备，使用统一规定的收款凭证。

第三十七条建立和健全财务开支审批制度，村财务支出必须由经手人签字并注明事由，经分管领导签署意见后，并由经济合作社社长一支笔审批，再经村民主理财、监督小组成员审核盖章方可报销。对大额支出须经“两委会”成员集体讨论决定，对不符合上述规定开支的，出纳有权拒绝支付，并向主管领导和上级反映，村经济合作社社长应及时纠正，接受群众监督。

第三十八条加强集体资产管理，所有资产都应登记入册。

第三十九条实行民主理财制度。村成立由村民代表会议推荐产生的村务公开监督小组和社员代表会议产生的社务监督小组，对本村财务管理情况实行监督和检查。

第四十条建立村财务审计制度，年度审计、专项审计由镇经管站负责，村民主理财小组协助，并定期向村民代表会议和社员代表会议报告。

第四十一条集体出借给企业和个人的资产和现金等，双方签订好合同，同时办好资产抵押手续。

第四十二条村级财务管理实行镇会计制，村级财务要接受镇会计站的监督和管理。

第十二章附则

第四十三条为了加强村务管理工作的透明度，广泛听取村民意见和建议，建立村务公开栏，村务公开栏的内容包括本章程贯彻执行中有关的村民代表会议的决议、决定，民主理财小组的财务清查、审计结果以及村民关心的其他事项。

第四十四条村“三委会”可以根据本章程有关规定制度单项的工作细则，但不得与本章程的规定相抵触。

村民自治章程篇2

关键词：村民自治；权力运行；“三会村治”；权力制衡

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）06-0093-04

近年来，随着改革的深入和工业化、城镇化的推进，广大农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系发生了很大变化，农村基层民主政治建设面临着许多新情况、新问题。反映村级组织运作不规范及村干部贿选、贪占截留、公款私用、挥霍浪费等问题的群众不时出现，这在社会上造成恶劣影响。对此，迫切需要立足长远，从制度创新入手，完善和落实村民自治机构民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度，建立健全村民自治机构权力规范运行的长效机制。江苏省连云港市海州区在探索规范村民自治机构行为方面敢闯、敢试，创造性地提出了“村权三分、三会自治”的农村自治机构治理新模式，并取得了阶段性工作成果，其创新方略值得总结和参鉴。

一、海州区“三会村治”模式的提出背景

海州区是江苏省连云港市的三个城区之一，总面积282平方公里，现辖1乡、3镇、4个街道办事处、1个经济技术开发区，共有60个行政村、24个社区居委会，总人口约23.4万人，其中三分之二以上是农民。[1]为了探讨村民自治机构规范权力运行的新路径，2008年，海州区成立了专门调研组，从制度创新层面探索农村自治机构治理新模式。

首先，他们对全国各地规范村民自治机构行为的经验做法进行分析研究。全国各地先后涌现了全面推行村务公开、党务公开，建立村干部勤廉双述、开展村干部经济责任审计等规范村民自治行为的探索和尝试。他们调研后认为，这些制度措施的制定和落实虽然取得了一定的成效，一定程度上保障了农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权等，但是，这些制度本身也存在着不完善、不配套的地方。如内容上，有的制度运行流程模糊，缺乏可操作性；运行上，有的制度着力点放在“纠偏于既遂”等事后监督环节上，忽略了“防患于未然”的事前和事中监督；体系上，有的制度偏重外部监督，缺乏内部的分权与制衡，缺乏权力分权运作的架构和规范。这表明，规章制度如果实体上缺乏权力之间的相互制衡，程序上缺乏运行流程的细化操作，就可能只是定在纸上，挂在墙上，但难以落实到行动上。

其次，他们深入到全区农村进行实地考察和座谈讨论。2008年以来，海州区纪检监察机关查办涉及农村基层自治机构干部贪占种粮直补款、私分集体资产、挪用集体资金等案件30余件，涉案金额达400多万元，[2]这些案件在群众中造成恶劣影响。如何标本兼治，减少或杜绝此类问题的再次发生，找到发生这类案件的原因是关键。通过调研分析，他们提出了发生这些案件的主客观因素：村民权利意识模糊，自治机构职权内涵不清晰、民主建设平台不规范、权力运行监督不到位等等。

因此，海州区认识到规范农村基层民主建设、推进村民自治的思路应该从村民自治机构的权力来源入手，要进一步明晰权力内涵边界、合理架构权力制衡平台、规范权力运行工作流程，促进村民自治机构权力有序、合法、快捷运行，保障村民各项权益不受损失。

二、海州区“三会村治”模式的运作机理

党的十七大报告明确提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。海州区在认真学习领会党的方针政策和国家的法律法规基础上，创造性地借鉴了现代行政法“行政三分”理论和现代企业制度中企业治理结构模式，在村一级设立村民议事会、村民委员会、村民监事会三个村务治理机构，分别行使村民自治决策权、管理权、监督权，从而形成“党组织领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督”的农村基层自治机构工作新格局。

第一，通过自治章程，明晰职能权限。村民自治是指本村村民根据国家法律法规及自治章程，依据民主方式，在本行政村内建立自治组织，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，自主办理本村公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育和自我服务。村民自治权益的维护需要一定的组织机构来保证。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村委会是农村基层群众性自治组织。海州区据此通过创制村民自治章程来细化村民自治机构的工作职能及权力边界。

该区参考借鉴外地自治机构自治章程（条例）的实体内容和程序性规定，起草村民自治章程的参考样本。村民自治章程参考样本的初稿草拟后，征求乡镇政府及有关部门和农村干部及村民代表的意见和建议，从实践层面进行修改、补充，形成专家论证稿。再将专家论证稿提交苏州大学法学院、武汉大学法学院等高校的专家、教授进行法理论证，从理论层面进行完善、规范，最终形成村民自治章程的参考样本。区内60个行政村以参考样本为基础，结合各村实际情况，制定本村村民自治章程的表决稿，然后召开村民会议，采取无记名投票方式，经过多轮反复，集思广益，达成共识，最后以超过三分之二同意票的形式，表决通过各村的村民自治章程。自治章程基本是全体村民意志的集中体现，是村民自治权益得到有效落实的村级“大”。村民自治章程对村民自治机构的职能权限进行了规范表述：村民代表会议（村民会议）是村民自治的最高权力机关，受全体村民委托决策、管理、监督所有的村级事务。村民代表会议（村民会议）闭会期间，村民议事会代行村民代表会议（村民会议）职权。村民会议、村民代表大会由村民议事会主持，村民会议职权主要是制定修改自治章程、选举罢免村民委员会成员。村民代表会议的主要职权是论证村民议事会提交的特殊重大村务，及讨论决定村民会议授权的事项。村民议事会的职权包括：（1）听取并审议村委会年度工作报告；（2）听取并审议村监事会年度工作报告；（3）对专项村务工作进行论证决策；（4）对村组干部（集体经济组织负责人）的任免（村委会成员除外）、定员及报酬进行审议；（5）对村民议事会成员进行轮换、补选，对村民监事会成员进行补选。

海州区通过村民自治章程，在厘清村权界限的基础上，将村权结构进行权能分类、科学重构，按“权能”分离原则，实行“民权”权利（选举、罢免、创制、听证、复决）和“治权”权力（决策、执行、监督）相分离的纵向配置框架。从明晰界定村权边界和范围入手，科学设计村民自治机构与村民、村级党组织、乡镇政府之间的关系定位和各自职权范围。

首先，厘清村民和自治机构之间的关系。明确村民具有选举权、罢免权、创制权（设立自治章程）、听证权（五分之一以上的村民联名，可以要求对专项村务进行事前、事中、事后听证）、复决权（村民通过村民大会、村民代表大会行使票决“三会”纠纷，审议村民议事会提交的重大村务议题，撤销或改变村委会、议事会、监事会不适当的决定等）。自治机构由全体村民委托产生，对全体村民负责，接受全体村民的监督。村民议事会、村民委员会、村民监事会按照决策、执行、监督的工作分工，依靠规定的流程，相互制约，齐抓共管，保证上述村民五大权利落到实处。

其次，厘清村级党组织和自治机构之间的关系。在“村权三分、三会自治”村治模式下，严格限定村级党组织的权力边界和范围，完全解除村级党组织“一手包办”所有村务的无限权力。村民自治权力机构与村级党组织没有隶属或依附关系，不受村级党组织的直接领导。自治章程明确规定所有村级事务全部交给村民自治机构依法、自主行使。“村权三分、三会自治”村治模式通过健全村民自治机构，将村级自治权进行决策、执行、监督“三分”，严格限定了村级党组织和村民自治机构各自的职权边界，实现了权力的有效平衡与有机契合，在根本上克服了现有村级两委制度冲突的缺陷，实现了党在农村中的领导权与村民自治权的和谐统一，在制度上消除了权力滥用的可能和村“两委”矛盾产生的诱因，为减少或避免村级党组织和自治机构之间的矛盾与冲突提供了制度框架。

再者，厘清乡镇政府和自治机构的关系。自治章程进一步明确乡镇政府和村民自治机构之间是指导与被指导、监督与被监督的关系，而不是行政上的上下级关系。通过村民“三会”自治，一方面，为农村矛盾纠纷提供了一个自我调处、自我化解的机制，使大量矛盾纠纷及时化解在萌芽状态，解决在基层。另一方面，乡镇政府有责任，也有义务做到依法行政，促进村民合法权益落到实处，保障村民自治机构的有效运转。政府机关只有有所为、有所不为，才可能从大量的、繁杂的具体事务和纠纷中解脱出来，既发挥了宏观指导和监督作用，又锤炼了村民自治机构的管理能力，还减少了和群众面对面的对立和冲突。

第二，通过“三会分设”，架构权力制衡平台。海州区“村权三分、三会自治”村治新模式对自治机构的职权按决策、执行、监督进行了三分，设计了三个内设部门分别行使决策权、执行权与监督权。首先，确定议事会行使决策权。具体职权为：（1）行使决策职能。对村民委员会提出的各项事务采取听证、票决等议事方式进行表决。（2）行使评议职能。主要通过勤廉双述的方式对村委会组成人员、议事会主席、监事会监事长履职情况和工作业绩进行民主评议。（3）行使平衡职能。平衡村民委员会、村民监事会之间的关系，协调解决执行权、监督权运行之间的矛盾和问题。其次，明确村委会行使执行权。组织实施经过村议事会审议通过的各项村务。此外，自治章程还赋予村委会以下职权：（1）提案权。村委会有权对具体村务及人员安排提出方案，提交村议事会审议。（2）复议权。村委会在议事会对村务否决或监事会对财务否决的情况下，有权提请村民议事会、村民代表大会或村民大会进行复议、复核、居中裁决。（3）法人代表权。村委会具备法人资格，受全体村民委托对外进行经济往来、社会交往、司法活动。（4）制度制定权。村委会有权根据自治章程和工作需要制定具体的村务管理办法和推进措施。再者，设立监事会执行监督权。具体职权为：（1）行使监督职能。监督议事会的议事规则、议事程序、决策结果以及村委会处理村务的过程、结果及有关财务收支情况。（2）行使平衡职能。平衡议事会、村委会之间的关系，协调决策权、执行权运行之间的矛盾和冲突。（3）行使监察职能。作为村级监察组织督促村民自治机构有效治理和健康发展。

海州区“村权三分，三会自治”村治新模式从权力的授予环节、权力运行过程、权力运行后果三方面对权力进行制约监督，促使村民自治机构的决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调，避免权力运行的越位、错位、不到位。一是对权力授予环节的制约。主要包括权力主体的产生和权力结构两个方面。通过健全村民直接选举制度，建立村干部任期制、年轮换制、任职回避制，细化听证、质询、弹劾、罢免等问责制度，促使权力主体正确履行职权，勤勉做人、踏实做事，不敢懈怠，更不敢腐败。对权力结构的制约是把自治权按决策、执行、监督进行行政三分，在自治机构内部实现各自职权的合理配置、明确分工，并通过村民自治章程授权方式解决职权合法性、有效性和权威性的问题。二是对权力运行过程的制约。即对决策过程和执行过程的监督。决策追求的目标是方案的科学创新和选择正确。执行追求的主要是公平和效率。新模式规定村民有权知晓决策事项，旁听决策过程，了解决策结果，程序上应保证群众广泛参与决策，保证村民自治机构决策的公开、公平、公正，实现和维护全体村民的利益。新模式还建立了自治机构内部纠错改正机制，如村委会认为议事会决定不适当，有权提请监事会行使否决权。村民议事会如违反程序或议事会参与票决的成员有情形，监事会有权否决议事会决定（决议）。对执行环节的制约措施主要有：（1）对每一个执行阶段做出了明显的时间限定，不容许村委会任意拖延时间；（2）建立了事中听证机制。对于时间跨度较长的建设开发类专项村务，村民可提出事中实施情况听证要求，村委会必须满足；（3）明确村务公开制度。村民委员会要及时公布由村民代表会议（村民会议）或村民议事会讨论决定的事项及其实施情况等，接受全体村民的监督。三是对权力运行后果的制约。主要是对在权力行使过程中发生的越位、错位、不到位情况，甚至村干部失职渎职、压制民主、贪污受贿等恶劣事件进行调查处理和责任追究。通过及时有效的纠偏校正，促使权力运行规范有序，保证农民权益真正实现。

第三，通过规范流程，助推权力有序运行。徒法不足以自行，制度的执行要靠运行流程保障。海州区“村权三分、三会自治”村治新模式要求，村议事会制定议事规则，村委会制定工作规程，村监事会制定监督办法，做到村议事会依靠流程决策村务，村委会依靠流程执行决策，监事会依靠流程保证决策，全体村民依靠流程评议村务，促进各项工作管理程序化。首先，突出流程的配套性。全面制定民主选举流程、村务决策流程、村务公开流程、财务管理流程、专项听证流程、村务监督流程、勤廉双述流程、干部责任追究流程等系列工作流程。流程的设计与制度的规定一一对应，相互配套。各种流程力求规范、具体、实用，促进制度落到实处。其次，强调流程的严密性。每个工作流程中的每个环节，如同一条链条，一环接一环，环环相扣。如村务决策流程，对如何提出议案、如何组织听证、如何会议表决、如何公示公开、如何组织实施等各个环节都作出程序上的规定，充分体现流程的严密性，避免村干部的主观随意性。在严格遵循制度实质内容的前提下，对关键环节（容易发生腐败的节点）进行分化、细化，并设计实用、可行的防控措施。对其他环节尽量精简、合并，使操作流程既直观简洁，又科学合理，最大限度降低运行成本，提高运行效率。再者，监督流程的规范性。设立监事会，并增挂村纪检监察室的牌子，规定监事会的组成人员必须是非村议事会、村委会的成员，体现监督主体的权威性和公正性。深化村务公开制度，增强工作流程的透明度。细化公开内容，拓展公开形式，村里大事小事，特别是与群众利益密切相关的事情，事项起因、过程、结果必须全面、真实、及时地向群众公开。要求村干部每半年要进行述职述廉，村议事会成员和有兴趣的村民集体听取村委会、村议事会主席的述职述廉报告，在此基础上，对村干部的德、能、勤、绩、廉进行民主评议和量化评价，评议结果直接与干部报酬挂钩，强化村干部规范流程的自觉性。最后，通过规范流程促进权力规范。制度保证职权清晰明确，流程促进职权规范运行。“村权三分、三会自治”的村治模式通过规章制度、工作流程、内部监督梯度式民主管理体系搭建农民群众参与民主管理的平台，畅通农民群众参与民主管理的渠道。村务决策主体不再是以往的村党组织、村委会或个别村干部，而是村民议事会。村民在村务管理中不再是一名被动接受者，而是一名主动参与者、设计者、监督者，从而实现村治方式从“为民做主”向“民主自治”的转变。村民委员会在村务管理中只是执行机构而非决策机构，村民委员会成员不再是行政管理者，而是服务村民、服务农村经济发展的执行人，在村务管理中首要考虑的是群众同不同意、满不满意、拥不拥护，实现村治职能从“行政管理”向“公共服务”转变。

三、海州区“三会村治”模式的评价

虽然重人治、轻法治的村庄传统文化影响“村权三分、三会自治”村治模式的正常运作，现有村干部的利益调整格局也使村干部缺乏推行该制度的内生动力，如何保证“三会”各责任主体有序协调运转仍需进行继续探索，但是，我们认为，“村权三分、三会自治”村治模式在理论上是成熟的，在操作层面是可行的，在海州区施行三年以来，取得了比较明显的成效：

一是搭建了“权力受制衡、民主受保障”的平台。通过定权、分权和控权，逐步形成了纵向层级管理，授权制约；横向流程控制，平行制约的权力配置框架。通过完善民主制度，规范权力运行，严密工作流程，强化监督保障，逐步形成了一个自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的运转机制。

二是强化了农村基层的党建工作。通过划定领导权和自治权的边界和范围，使村党支部实现了角色的转换。村党支部在日常工作中可以把工作重心放在议事会、监事会上，通过议事会、监事会把党心和民意进行有效嫁接，把党委、政府的精神、意图转化为对全体村民有约束力的村规民约，使党的路线方针政策贯彻更具有巩固的群众基础。

三是促进了农村基层的稳定。村治新模式实现了村干部权力的制衡，有效制约和规范了村干部的言行。村里重大事项不再由个别人拍板一人说了算，诸如土地承包、工程招标等重大事项全部由村民议事会集体研究，并征求群众意见，最后作出决策。广大村民对村务充分知情，对村干部充分理解，对自己权利充分行使。村里的一切事务都明明白白，群众上访告状事件明显减少。

四是激发了村民参政议政的热情。实行村治新模式后，村民在村务管理中不再是一名被动接受者，而是一名主动参与者。他们以议事会为平台，定期活动，积极收集群众反映的意见和建议，以监事会为平台，及时对村务活动和村干部行为进行监督评议。全区上下呈现出干群一心一意忙增收、谋发展的和谐稳定局面。

综上所述，海州区的“村权三分、三会自治”村治管理新模式通过厘清细化农民权益构成、农村自治机构的职权内涵，建设架构权力运行制衡的工作平台，制定推广一系列操作性较强的工作流程，建立了一个比较完整的制度体系，保障民主的实现；确立了一套比较严密的程序体系，保障制度实施；制定了一套比较严格的监督体系，保障程序运行。初步做到了用权力控制权力、用程序控制权力、用权利控制权力，实现了政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动，为农村自治机构实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督探索了新路径，具有总结深化乃至推广应用价值。

参考文献：

村民自治章程篇3

为认真贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》、《湖南省人口和计划生育条例》及省、市政府召开的计划生育村（居）民自治工作会议精神和有关法律法规、文件精神，全面推行计划生育村民自治，特制定本实施方案。

一、指导思想

通过在全镇推行计划生育村民自治，实现计生工作的重心下移，建立起县指导、镇负责、村自治、户落实的工作机制，形成村级规范化管理、乡镇监督服务、县调控指导的工作格局，推动人口和计划生育工作再上新台阶。

二、组织领导

为确保我镇计划生育村（居）民自治工作整体推进，经研究决定成立鸭田镇推行计划生育村民自治工作领导小组。

政 委：邹黎亮

组　长：彭 军

副组长：王柏林

成　员：罗孝良　郑雪珍　夏卫平

领导小组下设办公室，负责开展日常工作，由王柏林同志兼任办公室主任。

三、实施步骤

（一）宣传发动

全镇出动两辆宣传车，上村入户宣传《村民委员会组织法》和推行计划生育村民自治的重大意义。在主要公路悬挂不少于二十条宣传横幅，各村（居）也要张贴五十条以上标语。通过开展声势洁大的宣传活动，在全镇形成推行计划生育村民自治的执潮。

（二）制定实施方案

各村要从自己的实际出发，制定关于推行计划生育村民自治工作的具体实施方案，进一步明确村民自治的内容、要求、方法、步骤与标准条件，切实在推行村民自治工作中做到有章可循，促进各项工作顺利开展。

（三）严格操作程序

1、确定类型。各村按村民自治的创建村、合格村、先进村、模范村四个类型自定一个类型，并于5月18日前报镇计生办。

2、制定章程。村（居）委会依据有关法律、法规，结合本地实际，负责起草《计划生育村（居）民自治章程》初稿，提请村（居）两委、协会理事会和村（居）干部讨论修改，形成《章程》讨论稿，然后将讨论稿印发各户，由村（居）民提出意见，户主签字后交回村（居）民代表大会宣读《章程》修订稿，由村（居）民集体表决，通过后，报镇人民政府备案，将《章程》印发全体村（居）民执行，完成时间为6月21日—6月30日；

3、签订合同。由村委会与村民直接签订《计划生育合同》，明确双方承计划生育方面的权利和义务，时间安排为7月1日至7月10日；

4、组织实施。在全村范围内认真组织实施《村（居）民自治章程》。

（四）规范各项制度

1、大力推行村（居）计划生育专干民主推荐、镇聘村用制度。村（居）计划生育专干原则上由村（居）委会委员担任。要严格按照法律规定，坚持公平、公正、公开原则，由村（居）民直接推举产生。村计生专干的基本条件：思想好、作风正、有文化、有本领，拥护并带头执行党的政策和国家法律法规，真心实意为群众办事，45岁以下，初中以上文化的女同志；

2、建立健全计划生育民主决策制度。凡是村（居）民普遍关心和涉及他们切身利益的计划生育有关事项，都应如实公开，维护群众的知情权。村（居）民直接参与村级计划生育事务的决策，村（居）的计划生育奖励、处罚等重大事项，都要提交村（居）民会议或村（居）民代表会议讨论，坚持少数服从多数和走群众路线的原则，充分发扬民主，认真听取不同意见，让广大村（民）民通过村（居）民大会或村（居）民代表会议依法决定；

3、建立健全计划生育民主管理制度。要充分发动和依靠群众，依据人口和计划生育法律法规，结合本村（居）实际，讨论制定计划生育村（居）民自治章程、计划生育村规民约、计划生育合同，明确村（居）民实行计划生育的权利和义务，让村（居）民依章依制管理好本村（居）的计划生育事务；

4、建立健全计划生育民主监督制度。要重点推行计划生育村（居）务公开和民主评议制度，主要内容包括：出生人口名单，申请再生育村（居）居名单，违法生育处理及执行情况，享受计划生育奖励扶助和奖励优待政策人员名单及落实情况，流动人口办理《流动人口婚育证明》情况，计划生育收费项目标准，基本生育政策，免费的计划生育技术服务基本项目，计划生育奖励扶助和奖励优待政策和计划生育办事程序等。民主评议村级计划生育工作，由镇级人民政府组织实施，可采取村（居）民委员会向村（居）民会议或村（居）民代表会议报告工作，听取村（居）民或村（居）民代表评议意见、走访座谈，问卷调查和来信来访等多种方式进行。民主评议可以根据需要每年组织1—2次，其结果作为镇人民政府对村人口计生工作评估的依据。要把群众满意与否作为衡量村委会主要成员和计划生育专职工作人员是否合格的重要标准之一，评估结果要与村有关干部的使用和工资挂钩。

（五）分类指导带动

全镇要培植出3个以上样板村（居）。按照创建、合格、先进、模范村（居）四种类型在全镇推行计划生育村（居）民自治工作。

四、配套措施

（一）加强计生协会建设

推行村民自治前，各行政村要针对本村计生协会的状况，通过直选的方式，优化协会机构，强化协会组织建设。主要抓三点：

1、突出抓好会长、常务副会长和会员小组长选配。

2、健全宣传教育和生育、生产、生活四个服务组，切实发挥其直接为群众服务和指导会员小组开展活动职能。

3、按照地缘接近、关系亲近、专业相近的原则，建立好会员联系户，督导会员和联系户签定并落实联系协议，真正发挥好会员联系户的作用。

在强化协会组织建设的同时，要充分挥协会作用。计生协会在村民自治的作用，主要有五个方面：

1、村级协会要发挥组织网络优势，成为起草、制定、落实《章程》、《计划生育合同》的骨干。特别是在《章程》、《计划生育合同》起草和修改中，应十分注重发挥计生协会员小组和会员联系户的作用。

2、发挥会员的带头作用，并带动群众遵章守约。

3、积极搞好宣传教育，突出宣传科技文化、法律法规和《章程》、《计划生育合同》，帮助村民提高自治能力。

4、努力搞好多种形式的的“三生”服务，增强村民的自治内在动力。

5、认真履行民主监督职能，真正落实会长列席村委会议、计划生育民主会、会员小组民主讲评会等项制度；监督村委会搞好计划生育村务公开；通过设立意见箱和各种会议等形式，及时收集群众意见。

（二）加强村支两委建设。

为实施好计划生育村民自治，要充分发挥村支两委在村民自治建设中的作用，村支两委突出办好五件事情：

1、在决策和管理计划生育村务时，应注重听取村计生协会的意见，并应采取切实措施，保证协会事前参与、事中介入、事后评议活动的落实。

2、保障协会活动经费，并落实好会长的补助。

3、建好会员之家和会员小组活动场所。

4、在时间、场地等方面给予协会有力支持，保障协会活动开展。

5、在实施计划生育村民自治过程中，及时做好各种记录和资料的留存归档，以备检查。活动记录和资料主要包括：推行起草小组的有关记录；《章程》、《计划生育合同》的草稿和征求意见稿；召开各种会议的记录；协会活动记录等。

五、监督和指导

（一）镇协助村级抓好《章程》、《计划生育合同》的制定。

（二）实施过程中，认真抓好四项制度的落实。村级召开会议时，镇计生办（协）要派人员列席参加，对出现的问题搞好协调工作。

（三）实施过程中，县人口计生局、计生协对其《章程》、《计划生育合同》的制定等工作进行监督和指导，对走过场的村要推到重来。

六、标准及要求

（一）、明确工作要求

计划生育村（居）民自治工作的基本要求是“六好、四有、三落实”，即：队伍建设好、政策落实好、宣传教育好、管理服务好、制度执行好、干群关系好；有一个坚强有力的领导班子、有一支素质优良的计生工作队伍、有一套行之有效的管理制度、有一个设施齐备的的服务阵地；做到人员、报酬、经费三落实。

（二）统一实施标准

全面推行计划生育村（居）民自治要严格标准，分不同水平划定不同类型组织实施。具体分本（居）民自治模范村、村（居）自治先进村、村（居）民自治合格村和村（居）民自治创建村四种类型。其具体评估标准如下：

计划生育村（居）民自治合格村（居）的标准：（1）连续3年累计出生人口计划生育率达90%以上；（2）育龄妇女综合避孕节育措施落实率在98%以上；（3）流动人口计划生育合同签订率100%；（4）社会抚养费征收到位率100%；（5）育龄群众对计划生育工作的综合满意率90%以上。

计划生育村民自治先进村的标准：（1）达到合格村的标准；（2）连续2年达到“六无”要求。即无违法生育，无大月份引产，无非医学需要的鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠，无出生瞒报、错报、无违反计划生育群众工作纪律的行为，无严重的计划生育民事纠纷和恶性案件。

计划生育自治模范村的标准：（1）达到先进村的标准要求；（2）全面推行避孕方法知情选择；（3）连续3年达到“六无”要求；（4）“三生”服务特色鲜明，卓有成效。

社区和居委会，在坚持以上标准基础上，还要突出流动人口计划生育属地化管理、优质服务等特色工作。对暂达不到计划生育村民自治合格标准的，视为正在创建的村民自治村。非计划生育村民自治合格村，全部纳入县、镇两级重点帮促范围，采取行政、经济、法律、教育等综合措施，层层落实领导包转化责任制，按照合格村的要求，进行重点帮促指导，力促转化升级，加快计划生育村民自治进程。

（三）工作验收评估

镇政府将在年末适时组织计生、民政、计生协会等部门对不同类型的村（居）民自治村进行评估验收和授牌。其验收结果将记入年终总成绩，并纳入年终评估排队。验收结果将记入年终总成绩，并纳入年终评估排队。

中国共产党鸭田镇委员会

村民自治章程篇4

法关系的法社会学分析

文晓静1，罗边伍各2

（⒈西南科技大学法学院，四川绵阳621010；⒉西昌学院彝族文化研究中心，四川西昌615000）

摘要：在法社会学的视角下，我国部分农村地区的民间法有其特定的范式及内容，其与村民自治制度之间存在既相互借鉴又相互冲突的共生关系。基于对现状与问题的考虑，需要合理界定二者的边界，明确各自作用范围，在不违背现有法律规定与原则的前提下，应重视民间法的独特价值，为其提供产生效用的空间与土壤。

关键词 ：村民自治；民间法；法社会学

中图分类号：D921.8文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）09－0070－05

收稿日期：2015－06－08

作者简介：文晓静（1980—），女，四川昭觉人，西南科技大学法学院讲师，中南财经政法大学博士研究生，研究方向为法社会学、宪法学、行政法学；罗边伍各（1979—），女，四川西昌人，西昌学院彝族文化研究中心助理研究员，研究方向为彝族宗教文化、婚姻习俗、彝语言学。

基金项目：本文系四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——彝族文化研究中心项目“凉山彝族地区环境保护法制研究”的阶段性成果，项目编号：YZWH1018。

改革开放以来，我国制度设计者为回应社会发展本质的需要，加快推进经济建设步伐，提出了“依法治国”理念，这不仅具有历史和逻辑的必然性，也具有极其重要的现实意义。在这里，我们不能将“法”简单地理解为成文法、国家法，因为“法治”的含义并不是机械地把一切社会关系都纳入成文法律的控制范围，把所有的问题、矛盾、冲突都交由法律来解决。果真如此的话，对社会的调控会因为忽视甚至忽略其他社会治理手段的有效作用而陷入片面的“法律中心主义”。

我国农村的法治是在特定的历史背景下展开的。改革开放伊始，为了配合我国在农村推行的各项改革措施，宪法中明确规定了村民自治制度。在这一转换过程中，怎样使国家推行村民自治这一制度的初衷得以实现，同时又能最大限度地扩大农民在基层民主实践过程中的普遍参与范围、提高农村居民的参与意识，是包括法学、社会学、政治学等各个学科所共同关注的课题。

一、当代中国村民自治的现状

在现代化演进过程中，农村地区的现代化程度如何将直接决定我国现代化的进程。新中国成立以来，以村级组织为依托的农村现代化一直是国家实现现代化的重要组成部分。从行政村体制到政社合一制再到村委会制，我国的村级组织体系大致经历了三个阶段。村委会制建立的直接成因是1978年家庭联产承包责任制的实行。这一制度在全国范围内建立以后，原有的政社合一体制受到了强烈的冲击，农民获得了对土地的经营自主权，但国家放松了对农民的组织控制，所谓的“政社合一”已经名不副实，村级组织处于无人管理的“失范状态”。在这种情况下，20世纪80年代初期农民自己创造了另一种全新的管理组织形式——村民委员会制度。[1]这种改变与其说是自上而下的改造，不如说是由于自下而上的变化促使不适应现有经济体制和社会变革的社会组织体制自身做出的调整。解放初期，由于整个上层建筑的重建及城乡二元结构的确立等原因，原来的农村精英阶层——“士绅”实际上已经不存在了，他们在社会中的地位多半被村领导所取代。在计划经济时代，利益结构的单一决定了村领导的单一领导是有效的。但是，随着利益结构的多元化，村领导的支配地位发生了变化，社会的发展需要寻找更加有效的社会管理模式，“村民自治”随之产生。虽然现阶段这一制度还有许多亟待完善的地方，但却很好地体现了罗斯科·庞德关于“控制”的理念，即以最小的代价（最小的摩擦和冲突）来保证最大的需求的实现，[2]通过民主选举、村务公开等方式保证了对人类本性顽固的利己主义一面的控制，而达到对社会中各种力量的平衡。

从以上分析可以看出，现有的村民自治制度虽然是为了配合当时急需实施的农村经济模式改革而提出的，但从内容上看，其出现是必然的。现有的村民自治制度得到法律确认，民主参与和自我治理的方式表现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。表现为村委会成员的产生已经完全制度化为有一定竞争性的差额直接选举制，通过《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）所确立的公开、公平、公正选举程序原则，使村委会的组成真正能反映多数村民的意志，摒弃了原有的委任制形式。民主决策的内容主要体现在村民会议和村民代表会议制度上，重大的村务决策和事项处理均需经过以上两类会议通过，以反映多数人的决策参与权。在国家制定法的引导下，我国大部分农村地区制定并实施了民主管理的村规民约或村民自治章程，按照自治章程和村规民约的规定，村民共同制定自治规则，规范和约束自身的行为，同时还推行了接受民主评议、村务质询等多种方式的保障村民参与民主监督的村务公开制度。应当说，自村民自治制度实施以来，成效是显著的，经过30余年的不断完善，已经基本完成了基层社会管理体制的整合与重构。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎想从农村得到的任何东西：在被调出的1200个村委会中，99％的村完成了粮食收购定额；92％的村实现了节育达标；82％的村完成了税收任务。村民自治的支持者认为，这些创纪录的高数字雄辩地表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。[3]但从目前的实际效果看，该制度的实施还存在一些问题，主要表现为：第一，虽然我国所有行政村在进行民主决策时均需召开村民会议或村民代表会议，但基于部分村民对于如何行使民主权利或是行使权利的作用不甚了解，甚至认为只有到选举的时候才会召开类似会议，致使民主参与的有效程度不足。第二，在民主管理形式上，虽然大多数村委会都具有代表性的创新方式，但是，如何保证大多数村民能够真正实现自我管理的效果，仍然是一个值得重视的问题。第三，我国大部分农村地区的民主监督主要体现在村务公开方面，而村务公开形式多数是设置公开栏或公开板，公开的内容也较为模糊，具体的财务收支情况欠缺透明度，这也影响了部分村民参与民主监督的积极性。

值得注意的是，这种情况无论是在经济发达地区的农村还是经济落后地区的农村都不同程度地存在。我们可以从组织体系不健全、制度不完善、村民民主观念不强、文化素质不高等方面分析现有村民自治制度缺失的原因，但这些原因不能概括所有情况。例如：在村民文化水平普遍不高的云南省就出现了几个典型的村镇，其民主自治开展得相当好，村民民主选举热情相当高，村内民主管理、民主监督做得卓有成效，村民的文化素质、地区经济的发达程度似乎并未成为民主自治的阻碍因素。[4]此外，作为村民自治制度建设内容之一的村民自治立法从其内容来讲也存在现有法律运行乏力、地方配套规范出台滞后、质量不高等缺陷。当然，在存在“差序结构”的农村乡土社会，民间法的存在与发展对村民自治制度的影响也不可忽视。

二、我国农村地区的民间法规范

在我国广大农村，不仅存在各种家法族规、地方习惯，还存在村规民约、村民自治章程等成文规范。从整体上说，以上各种规范形式仍是现代乡村社会中分布最广、最为乡民所熟知的内容。

从改革开放开始，农村的经济、政治体制进行了一场深刻变革，对农村的社会生活也产生了很大影响。以家庭联产承包责任制为中心的新体制改变了农村原有的基本生产组织形式和生活模式。农村家庭转而成为生产组织的中心，家庭取代生产队成为农村经济的基本核算单位，农户之间的互助合作成为农村生产经营合作的主要组织形式。在此过程中，人们都力求选择信任度高的合作伙伴，而血缘关系无疑就成了最重要的选择因素；同时，农村聚族而居的居住格局又使这种合作与联系极为便利。因此，家族自然而然地成了单个农民家庭赖以依靠的对象。在这种联系中，家族成员之间的关系又得到了进一步的加强。[5]但需要强调的是，目前存在于农村的家族，已经完全不具备近代以前的家族制度及组织形式，只是家族的残余形式和更多以家族观念意识为主的具体表现。随着商品经济的发展，农村人口流动速度的加快，家族观念已由原来单一的以家族血缘关系划分亲疏的标准逐渐转为泛血缘化。与此同时，地缘关系在农村社会关系网中的作用亦持久不衰。这种以家族血缘关系、姻亲关系及地缘关系等价值标准构成的社会，致使作为这种关系依靠的家族法规也以新的面貌重新出现并发挥作用。这时的家族法规既有原来的一些内容，也有应时而生的新内容。家族法规中关于村民自治制度主要涉及的是民主选举、资质管理、纠纷解决等问题。

在我国，村规民约虽早已出现，但目前存在的村规民约是与村民自治制度的产生紧密联系的。其由自治组织——村民会议负责制定，是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范，是全体村民意志的集中体现。2010年修改后的《村委会组织法》第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

村民自治章程一般出现在村民自治较为规范的地区，主要涉及村民自治活动和村务管理与监督等方面的内容，是村级制度中层次最高、内容最全、结构最完整的规章，有农村“小宪法”之称。[6]村规民约与村民自治章程是最具有成文形式的民间法，在村民自治过程中发挥了重要作用。从规范性角度看，在国家法律之外，村一级最具规范力的无疑是村规民约，通常情况下都要经过村民大会“制定、修改、审议和通过”等过程，具有强制性约束作用。目前，我国大多数农村地区都有自己的村规民约，作为村民共识的反映和村民利益的表达。村规民约有很强的地方性，每一个村规民约都不相同，没有固定的内容和程式，规则有多有少，有详有略，每一项都反映着一个特定村庄公共生活的内容。但它们又有相同之处，这就是村规民约大多是内外部规则融合之产物，它的渊源既包括大量的国家法律法规，是执法的产物；同时又包括很多村庄自治的规则、习惯，这些规定大都带有本土特色，多是按照本村“村情”而定。[7]

除此之外，在我国幅员辽阔的土地上还存在着具有鲜明特色的地方习惯。由于地区差异、经济差异、居民观念等因素的不同，我国存在许多地域色彩鲜明、内容各异的地方习惯。以我国西部地区为例，被学术界广泛引用的两部电影《秋菊打官司》《被告山杠爷》反映的就是西部经济落后、社会封闭地区多元社会控制方式共同作用的现实。这些习惯的存在，极大地影响着农民的民主、自治观念和意识，如对农村妇女土地财产权的习惯做法就对农村土地承包经营管理有较大影响。同时，各地在制定民主自治配套规章时也会考虑本地习惯的规定，在不违反上位法规定及原则的前提下，尽量避免制定规范与本地习惯做法相冲突。

三、民间法与村民自治制度和谐共生

在村民自治建设过程中，国家关于村民自治的法律制度最初来源于民间的实践，同时也在实践的过程中得到检验和完善。村代会制度最早就是由河北省正定县南楼乡南楼村和辽宁省曙光乡峨眉村创造实行的。[8]在村民自治体制中，农村居民在实践中也创造出了许多有效的自主决策、自主管理、自主监督制度。比如村委会的产生、村规民约与村民自治章程的订立、村代会制度与“海选”制度的确立等都是通过民间法的实践，然后由国家因势利导在全国范围推广，从而形成了一套较为完整的村民自治的法律制度的。可以说，民间法对村民自治制度的产生、改革与发展起到了重要的推动作用。

尽管民间法在现代化进程中与我国现有的国家制度、制定法之间以趋同、和谐为大方向，但是，其与国家法之间同样存在冲突。在实践中，一方面，民间法会更多地照顾到村民个体、本村的利益而忽视兼顾其他合法利益（如“出嫁之女，祖业无份”），这与国家法的普遍正义原则是相悖的。而在很多农村地区，村民甚至部分村干部都认为所谓“自治”就是自己管理，无需国家干预，结果出现了过度自治化的现象。在村民参与和自治做得比较“彻底”的地方，村干部常常无视上级下达的任务，乡镇成了“无脚的螃蟹”。村民选举的干部会觉得他们权力大增了，村民的强大支持使他们敢于抗拒政府的指导。[9]在一些家族势力较强的农村地区，常常会出现家族法规违背民主选举机制，威胁村委会权威的情况。而另一方面，国家主义的权威导向在推动村民自治的同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。如一些地方的村民自治法规中会有“村民应该”“必须接受”等词汇，这与“自治”本意是相背离的。

因此，为避免村民自治制度流于形式，除了完善相关强制度之外，更重要的是要理顺国家政权尤其是国家基层政权与村委会之间的关系，解决好“政社合一”体制下遗存的问题，毕竟农村民主只有真正同农民切实结合才会有真正的载体。民间法与国家法律制度之间的关系应当是相互影响的。构建社会主义和谐社会是以同志为总书记的党中央从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，也反映了对社会发展规律的新认识。在实践中，处理好村民自治这一民主制度与民间法之间的关系，与建设社会主义和谐社会的战略任务是完全一致的。因为广大农村地区民主法治建设的成功，除了依靠国家制定法的有力推进外，也需要合理地借鉴、吸收“本土资源”，这也是国家法与民间法形成良性互动的前提和先决条件。因此，应当在加强二者沟通和理解的基础上寻求一个平衡点，以建立一个整体利益与地区、个体利益并重，国家法与民间法和谐共存的新型农村法治社会。

参考文献

[1]沈延生.村政的兴衰与重建[J].战略与管理，1998，（06）：3.

[2]张文显.法律社会学的法概念[A].李楯.法律社会学[C].中国政法大学出版社，1999.11.

[3]柯丹青.中国国内关于村民自治的争论[J].中国学刊，Vol（37）：63－86，转引自中国农村村民自治信息网，http：／／comment－cn.net／politics／democracy／2006／0618／article＿2986.html，2015－05－20.

[4]刘会柏.云南省泸西县乡镇党委直选研究[J].云南行政学院学，2006，（01）：25－30.

[5]吕红平.农村家族问题与现代化[M].河北大学出版社，2001.

[6][8]彭艳崇.当代中国村法初探[A].法哲学与法社会学论丛第4辑[C].北京大学出版社，2001.382，392.

[7]折晓叶，陈婴婴.社区实践——“超级村庄”的发展历程[M].浙江人民出版，2000.281.

村民自治章程篇5

8月14日，四川省什邡市元石镇箭台村。《小康》记者在这里发现，村民人手一套《箭台村村民丛书》。

该丛书是箭台村自筹资金，由村民委员会编写的，一套共有十本。这是一套面向村民的实用与宣传并重的小书，内容广泛，涉及村民生产生活的方方面面，具有相当的可读性和实用性。如《箭台村村民丛书之五――村规民约共遵守》中包括了常用法律条文、小区卫生管理制度、小区停车场物业管理服务规定、生活小常识100招，以及名人趣事等内容。

这是四川省推进依法治村（社区）的一个缩影。

为夯实建设法治四川坚实基础，推进依法治省工作落地生根，营造全省科学发展、加快发展的和谐稳定法制环境，四川在全省深入开展依法治村（社区）示范创建活动，并以此推动依法治村（社区）在全省展开。经过不懈努力，目前，四川省的依法治村（社区）工作取得了显著成效，并涌现出了数个典型村（社区）。

村规民约，融入村民日常生活

都江堰市中兴镇九龙社区位于世界文化遗产及道教圣地青城山山脚，距成都市55公里。

《小康》记者来到九龙社区时，首先映入眼帘的便是整齐的房屋，干净宽敞的道路，两旁的树木郁郁葱葱。傍晚，不少老人沿着社区马路散步，球场上三三两两的年轻人在运动。

在九龙社区的村头，树立有一块公示栏，上面是《都江堰市中兴镇九龙社区村民自治章程》。《章程》包括总则、土地的使用管理、户口管理与集体经济组织收益分配、社会事务管理和计划生育服务与管理等和村民生活密切相关的内容，共8章，47条。

据悉，九龙社区现有村民1458人，设有社区党组织、村民委员会、议事会、村务监督委员会、村民小组、小区业主委员会、物业管理委员会等机构。村民自治章程的制定先是由村党总支提议，接着“两委”干部走基层汇聚民意，再交由社区“两委”商议集体研究。经由党员大会审议反复修改之后提交议事会讨论形成草案，最终由村民代表大会决议，票决通过，形成正式的村规民约。

据悉，制定村规民约总共开了13次村民代表会议。经过反复的讨论，甚至是争吵，这8章、共47条的村规民约才正式形成。而在制定村规民约的过程中，九龙社区坚持以村民自治的法律法规为依据，使制定、公布、实施全过程符合法定程序，条文内容符合法律规范。

村规民约制定之后，村党组织带头执行村规民约，起好示范作用。另外，村委会还通过广播、短信、张榜、编印微故事和口袋书等多种形式进行广泛宣传，让村民入脑入心，增强执行的自觉性。同时做好监督工作，对模范遵守村规民约的村民给予表扬，对违反规定的村民予以批评并督促纠正。

《小康》记者发现，虽然村规民约公示栏显眼地树立在村头，但却没有一个村民上前观看。一位散步路过的老人告诉记者，这些内容早就烂熟于心了，因为每一条都涉及到了自身利益，与自己的生活息息相关。

这一说法在老村支书那里得到了印证。“以前没有这些章程的时候，村里的卫生哪有现在干净，谁家的宠物在路上大小便，谁也不会去打扫。但制定村规民约之后，就有了约束，破坏社区整洁的会受到批评。严重违反章程的会进行惩罚。”

法律进村，提升村民权利意识

“村民的法律观念转变很大，现在会主动参与村务和镇务，甚至是市务。像中央严抓的三公经费使用情况，我们村做的可是一点都不差！”什邡市箭台村村支书易华对《小康》记者说，“现在村里开了会议，村民都会向村干部询问喝了多少水，用了多少钱。前段时间村里打算购买一辆巡逻车以维护村里的安全，需要用3700多块钱，这可是一笔大数目，所以村干部比较谨慎，召开了村民代表大会才决定购买。。”

村民热情之所以如此高昂，什邡市开展的依法治村（社区）工作立下了汗马功劳。据什邡市民政局介绍，法制建设是依法治村（社区）的重要保障和基础。什邡市积极推进乡村普法“六个一”工程，即各镇（街道）依托司法所成立一个法治辅导站，一个法律援助工作站，建立一支法制宣传队伍和人民调解委员会，每个村民小组培养一名“法律明白人”，每户发放一张便民法律服务联系卡。

此外，什邡市还建设了“五个一”法治文化设施，确保每个村（社区）有一个法制宣传栏、一个法制报架、一个法治建设意见箱、一间法制书屋，一个法制宣传员公示牌。

在箭台村法律服务工作台账上，记录着许多村民通过箭台村法律明白人张大兵的调解，解决日常生活中产生的矛盾。如箭台村二组张大富租十组土地，现张大富不再租了，地面上有杂物没有清理，十组村民要求清理干净。经组织双方协商达成协议，箭台村二组张大富负责把十组土地上的杂物清理干净。

易华告诉《小康》记者，箭台村在拆迁的过程中，曾经出现村民住进了新房却不肯拆旧房的情况。为了让村民了解拆迁的合法性，村委会请了律师与村民交谈，但是村民仍不太放心，自己向其他律师咨询。经过了解法律知识，村民最终同意拆迁。

“如今村民遇到困难都会主动问法律明白人和驻村律师。当他们需要法律知识的时候，也会自己到法制书屋里借阅相关的法律书籍。”易华说，通过这些法制建设，提高了村民的法律意识，让村民学会用法律维护自身利益。

村民学到法律知识之后，不仅仅运用到解决自己的问题当中，也运用到了监督政务上面。

农村集体“三资”是村民非常关心的问题，什邡市通过健全完善集体财务预决算、收入管理、开支审批、资产台账、资源登记等有关制度，严格农村集体资产承包、租赁、处置和资源开发利用的民主程序，确保三资管理规范化运行。目前，什邡市15个镇都建立了“三资”委托中心，在资产核产、摸清家底实施委托的基础上，通过农村集体“三资”信息化监管平台，向各级群众进行公开，群众通过查询平台输入自己的身份证号码，即可查询本村组“三资”管理情况，做到全方位、零距离监管。

依法治村（社区）为基层繁荣稳定打下坚实基础

“从全省情况来看，我省制定完善村规民约和居民公约工作取得了显著的成效。”四川省民政厅党组成员孙文表示。

村民自治章程篇6

内容论文摘要：村民自治是农村村民依法自主地管理本村经济和社会事务的基层民主制度，它是伴随着我国农村经济改革进程而出现的村民自治管理模式，也是农村经济和社会发展的必然结果。经过20多年的村民自治实践，这一基层民主制度逐步趋于完善。但由于诸种因素的存在，影响和制约村民自治的发展。文章就中部地区村民自治的实践及内容加以探讨，并对影响和制约村民自治发展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的对策和建议。 论文关键词：村民自治 障碍 缺陷 完善 法律 村民委员会是我国农村最基层的群众自治组织，是我国农村政权的基础，村群众自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展、稳定，影响党在农村政权的巩固。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）是规范村民委员会建设的基本法律，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，全国绝大多数农村已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。①（李学举：《求是》，2008年第3期，第18页）总的来看，经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。虽然相对于东部的繁荣与西部大开发战略的实施，中部地区出现相对凹陷现象， 但是，随着中国农村经济社会的快速发展，尤其中部地区农村的形势已发生了深刻的变化。在具体实践中，有的地方渐露出弊端和缺陷。为此，必须从中部地区农村的实际出发，进行完善。 一、中部地区村民自治障碍分析(一)文化障碍漫长的封建统治历史就是一部封闭历史， 封建礼教的经久贯彻、国家统治的高度一致以及传统自治的不良影响，都成为现代民主自治的严重历史羁绊。②（张德友 翟印礼：《法与农村社会变迁》，人民出版社，2007年4月第1版，第226页）国家政治、社会事务、公共福利被看作是官员的事、政府的事，社会民众很少相信其有参与、处理这些事务的权利。以至于不少甚至很多村民把村民委员会当作是管理自己、自己也必须服从的新的权力形式，并没有意识到自己当家作主的法定途径，对其选举产生村民委员会，罢免村民委员会委员的权利更是茫然无知。(二)经济障碍现行制度下的村民委员会对集体财产履行所有者职能，又对集体财产的管理和集体生产经营活动具有决策权。但是，由于我国中部地区农业生产合作社并非源自村民的完全自发性组织，而是在政府主导下的产物，因此，村民委员会与农村生产合作组织“一套班子、两块牌子”也就在所难免了；另一方面，村级集体经济所有权的虚拟性和村民自治权的垄断性，使村民的民主权利和经济权利处于一种不确定状态。(三)政治障碍由于我国的村民自治体制尚处于发展初期，农村政治化建设还有待完善，因此，因各种权力边界不清而产生的深层次冲突日益明显。政治参与质量不高主要体现在参与村治权力竞争成员的复杂性，扩大了村民选举过程中的非合法因素。如有的地方按照《村委会组织法》规定的程序，通过“合法选举”而进入村委会；有的大家族，利用家族“多数人”的意愿来“合法”地侵犯少数人的合法权益；有的甚至非法性地导致了“恶人治村”、“拳头治村”、“宗族势力控制村”等非正常状态。村民自治功能的异化，使得村民自治本来的功能严重萎缩，村民自治由还权于民、村民当家作主的民主自治制度蜕变为少数人用来谋求私利的渠道。③（程洪宝：《村民自治对农村社会稳定的双面效应》，《武警学院学报》，2008年第1期，第65页）(四)法律障碍在以家庭宗法为核心的社会里，连接人与人之间的关系不是法律，而是依据血缘关系为纽带的一种普遍连带责任。因此，血缘、人情关系排斥了是非、平等，整个社会难以形成一种严谨的法治环境。正是这种亲缘的政治化以及政治的亲化缘，造成国家不分、公私不明的社会形态，从而塑造并培育了崇尚 人治而漠视法治的意识，并且，仅有的一点法治也没有达到统一，造成法治与民主的分离。所以，在这种法治基础下不牢固且法治与民主不相容的状态下，村民自治显然缺乏必要的保障。目前，我同法制建设的状况同社会主义新农村建设的要求相比，还有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鹰 ：《西部地区村民自治的难点与企盼》，《农民日报》，2008年1月23日，第3版）。 二、中部地区村民自治缺陷分析 (一)、对农村“两委”关系规定不够明确、具体， 影响党在农村执政地位的巩固根据《村委会组织法》第二条、第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是，不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，有的地方村两委会干部素质不高，对党的各项方针政策有利的执行，不利的置之脑外。有的甚至走向政府的反面，导致乡村富人政治强化、乡村宗族政治强化⑤（中国社会科学院农村发展研究所编：《中国农村发展研究报告2》，社会科学文献出版社，2001年5月第1版，第58页）。这实际上削弱了党对农村工作的领导，容易在农村产生无政府主义和自由主义。 (二)、在强调村民委员会自治权的同时，村治功能过于集中 村民委员会集村民经济管理事务、村民自治事务和党务于一体，村民委员会主任聚村合作社负责人、村办企业负责人、基层党支部（或党总支）等职权于一身，使村民自治的权力在原有基础上更加集中，其结果必然导致村民委员会干了许多与村民切身利益不相关的事，甚至有的地方产生的村民委员会渐渐远离了选民，淡化了选民赋予其职权。(三)、对村民委员会组成成员的素质要求不明确，政治参与比较混乱《村委会组织法》对村委会成员的候选人只有年龄要求，即“年满十八周岁，不分民族，种族......都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外”。法律规定的条件实际上是只要是有完全民事行为能力，没有被剥夺政治权利的村民，都有选举权和被选举权，这是宪法规定公民的最基本权利，也是最为广泛的权利。因此，有些人在选举时，私下许诺，向村民承诺一些与党的政策、法律相违背的诺言，蛊惑人心，欺骗群众，拉拢一些不明真相的选民选他，上级政府只能制止，做些宣传思想教育工作，不能有效地通过法律的形式制约他。“由于宗族势力等影响，很多地方村委会换届选举中出现了破坏选举的现象，比如威胁利诱村民投票、暴力干涉村民投票，个别地方甚至出现抢夺和毁坏投票箱现象，严重干扰了村委会选举的正常举行”。 ⑥（张国卫：《村干部任期应从三年改为五年》，《检察日报》，2008年3月31日，第7版）(四)、村民选举权利救济制度极不健全，法制基础薄弱 《村委会组织法》只讲了应当如何进行选举，而没有讲不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施，缺乏对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利所应当承担的法律责任以及农民权利保障与救济。目前，我国刑法仅以第二百五十六条条规定了破坏选举罪，但这一规定只是保护公民依照宪法规定所享有的选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人的权利。依照罪刑法定原则，村民选举权利不在受保护之列。同时，我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》，也都没有涉及到对村委会选举中的行政行为的相关规定。(五)、罢免村民委员会成员程序过于复杂，权力运行缺乏制约 《村委会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委员会成员，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。但罢免程序太复杂，且铤而走险，未必能成功。罢免不成，反遭报复，与其这样，不如不罢。上级政府对此也有顾虑，尽管群众有要求，有呼声，但如果政府同意了，组织罢免活动，万一“过不了半数”，通不过罢免提议，乡镇政府与村委会的关系就变得更为紧张。 三、中部地区村民自治完善分析 (一)、界定村委会组成成员任职资格条件，保障民主选举的公正性 1.对候选人的资格进行更加明确的界定除法律上已规定的条件外，对年龄、身体素质、文化程度、个人在遵纪守法情况进行具体界定是有必要的，它可以使村民委员会这一组织始终保持活力，这对广大农村居民的长远利益是有益的。如安徽省宁国市西津办事处风形山村严格按照省、市以及街道党工委的统一部署和要求，超前谋划、精心组织、周密安排，较好地完成了第七届换届选举各项任务，既强力推进了村“两委”班子交叉任职，减少了村干部职权，又开展了党总支委成员“两推直选”试点工作，得到了上级组织和广大群众的充分认同。 ⑦（胡正平 杨巍：《村级组织换届选举工作的实践与思考》，《宣城日报》，2008年3月28日，第3版） 2.准确界定“贿选”《村委会组织法》没有明确界定什么是“贿选”行为。由于没有一个具体的衡量标准，对“贿选”的认识也不尽一致。因此，不宜把“贿选”的认可范围定得太大、但是应该具体明白。在确有证据证明其有贿选行为时，应由换届选举委员会裁定采取什么措施进行处理。如果处理程序过于复杂，就会与选举程序发生矛盾，弄不好会使选举久拖不决。 3.组织竞选、平等“拉票”随着公开选举的深入人心，“拉票”现象会越来越普遍。这种现象的增多，起码说明了选民的竞争意识增强。从树立竞争意识和竞争精神的角度看，“拉票”行为是合情合理也是合法的。要在法律的框架内为合理竞争提供一种名正言顺、公平合理的环境，让候选人都有准确的、公开的表达自己施政方略的条件，这样既可使候选人有机会向选民表达自己的真实打算，让选民去评判，同时又可有效控制“上门游说”、“小恩小惠”。甚至，允许候选人在换届选举委员会的帮助下，在公开场所自己组织会议，向选民宣传自己的施政主张。(二)、明确党在农村的领导地位，加强民主管理的规范性 1.乡镇党委要坚持领导、善于领导村民自治。扩大农村基层民主，必须坚持党的领导，必须坚持依法办事。按照《村委会组织法》的规定，乡镇党委可通过村党支部领导村委会开展工作，但是，按照《党章》规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，因此，乡镇党委要正确理解和行使其对村委会的领导权，既要发挥领导核心作用，又要保障村委会依法行使自主权。乡镇党委要了解实际情况，实事求是地分析、判断和尊重村委会的意见，反对以党委的决议或者以文件的形式要求村委会必须执行；要通过村党支部，发现和培养农村的优秀分子加入共产党；党委要通过合法形式把农村中的优秀党员送入村民自治组织，以组织的途径来实现党委的意图，把村民自治组织建设成为一个保障村民实现直接民主的坚实载体，同时也是党在农村实施领导的坚实载体。 2.对村“两委”的职能作具体界定，明确农村“两委会”的关系 村支部从村级具体事务中退出来，即村支部不再管理村级的经济、行政、公共事务等具体的、属于村民自治范畴的工作。村支部可以从三个方面发挥作用：一是加强支部自身建设，增强支部的凝聚力和战斗力。二是向村民开展思想教育和党的路线方针政策的宣传工作，提高村民的思想觉悟水平，让村民了解党的大政方针，从思想上保证了党的领导作用的发挥。三是支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。 3.要加强村党支部对村民代表会议的领导，完善村级民主监督制度。 村党支部要在村民自治中把村民代表会议这种经常性民主监督真正拿在手上抓，而不是要将行政权力拿在手上抓。随着具体职能的严格划分，村支部从具体村务中退出以后，村委会依法独立行使村务管理，村支部加强和完善村民议事制度建设，村级权力的运作将会有一个清晰的分野。支部书记既可以通过选举担任村主任、还可以通过一定的程序担任村民代表会议的负责人。4.大力发展农村集体经济，增强村民自治吸引力集体经济的壮大为村民自治的正常运转提供了重要的物质保障。实行村民自治，发展农村基层民主，需要一定的经济条件作保障。⑧（刘欢迎：《刍议我国村民自治问题及对策》，《华中师范大学研究生学报》，2007年10月，第46页）因此，实行村民自治，必须大力发展农村集体经济，探索发展集体经济的方式方法，积极引导村民参加新农村建设，坚持“科教兴农”战略和农村“百千万”工程，推进“一事一议”的落实，善于在组织和服务中求发展，不断发展状大农村集体经济实力，增强村民委员会的服务功能和村民自治的吸引力。 (三)、建立与村民素质相适应的新机制，促进民主决策程序性1. 明确“村民”的新概念 (1)不以户籍的性质，而是以权利义务相统一、以尊重个人的民主权利为第一准则来确定村民这个概念。即村民应包括居住在农村、户口在当地的农业户籍人员和城镇户籍人员，也包括户籍不在当地，但在一定期限内履行了村民义务的其他长住人员。这样才能保证每个长期居住在某地、并为当地做出了贡献的公民能为选择管理自己社会事务人而行使权利。 (2)要考虑到经济社会发展、人员交流的增多而引起的人户分离、社会阶层、社会职业分化所带来的影响。取消《村委会组织法》第十二条“不分”“居住期限”的规定，代之以一定的期限，如果连续居住超过一定期限，且与当地经济与社会发展联系密切的人就应该赋予其选民权利，离开一段时间，不尽村民义务的就不予登记，以解决人户分离问题。取 消户籍岐视，剥夺附加在户口上的一切福利和岐视，户籍仅具有户口登记、迁移记录和人口统计的功能，不附加其他条件，不论户籍何地，人人都享有平等的就业、入学和社会保险权利，并受宪法保护。⑨（赵俊超 孙慧峰 朱喜：《农民问题新探》，中国发展出版社，2005年11月第1版，第96页） 2、落实村民的“罢免权”以强化权力的归属性 (1)明确行使罢免权、启动罢免程序所需的最基本的要件。主要包括触犯法律尚未构成犯罪或虽然构成犯罪但免予刑事处罚的；滥用职权的；违反计划生育政策的；因严重失职，给集体、群众造成较大经济损失的；生活腐化堕落，造成较大影响的；搞家族、宗派活动的；工作能力差，多数群众不满意的；品行恶劣，如打架、酣酒、挑拨是非、不尊老爱幼的；连续三个月以上无故不参加村委会工作的。(2)赋予乡政府启动罢免程序的权利和组织义务、并作出明确的界定。防止乡政府权力的滥用或干涉村委会工作事件的发生。把群众监督与乡政府对其管辖范围内的事务的监督有效结合起来。在处理影响公众利益、全局利益等重大问题上，应该赋予乡政府一定的权限，使其责权相称。(3)要严格审核程序。民政部门和乡镇政府在接到罢免要求后，首先要让其将罢免的原因形成书面材料，并让联名罢免人进行签名盖章；然后深入调查，对签名人进行逐个了解，对罢免要求提出的问题进行核实；最后如果情况属实，召开选民大会，进行表决。3.完善村民议事制度村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村委会组织法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和民主决定；村民议事的前提是村务公开。推行村务开公，实行民主监督，“这是村民当家作主的真实体现”，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。⑩（彭向则：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，《吉林大学社会科学学报》，2001年第1期，第87页）据资料显示，全国已创造了许多好的经验，包括村民代表议事制度、“民主目”制度和村民例会制度等。如安徽省郎溪县涛城镇凤河村建立的村民议会制度，收到很好的效果。(四)实施法律救济，增强村民监督的实效性1.完善村委会选举的诉讼救济由于选举诉讼具有许多与其他诉讼不同的特点，它在案件的受理范围、诉讼管辖、起诉人主体资格、起诉条件、案件受理条件、审理程序、判决与执行等方面都更为复杂，所以要想在我国尽快建立起完善的村委会选举诉讼救济制度将是一件十分艰巨、复杂的工作。因此，一方面争取尽快制定统一的《村民委员会选举法》，并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度；另一方面将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法“破坏选举罪”。在刑事诉讼救济中，应将刑法第二百五十六条规定扩大适用于村委会选举。在行政诉讼救济中，应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围。 2.完善村委会选举的行政复议救济建立和健全村委会选举中的行政复议救济制度，首先要明确行政复议的范围。村委会选举中行政机关以作为和不作为方式实施的侵害村民选举权利的所有具体行政行为均得提起行政复议，如行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等等。 3.完善村委会选举的人大监督救济。人大监督救济是指各级人民代表大会及其常委会依法对行政机关在村委会选举中的行政行为进行的有权监督。人大行使村委会选举监督权的法律依据除宪法规定外，《村委会组织法》第二十八条的规定：“地方各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会在本行政区域内保证本法的实施，保证村民依法行使自治权利。”各省级选举法规也基本上都有关于对各级人大在村委会选举中行使监督权的规定。如《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉》第二十二条也作出了相应的规定。如听取和审议政府关于指导村委会选举的工作报告，提出建议、批评和意见，必要时作出相应的决议、决定；撤销同级政府关于村委会选举的不适当的决定和命令；受理群众的上访、申诉和意见，责成有关部门认真办理，限期报告办理结果；在人大会议上依法提出质询案；组织对村委会选举问题的调查委员会并根据调查报告作出处理；组织代表进行执法检查或视察。 (五)制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。 村民自治是农村居民根据法律独立自主地管理本村事务的基层群众自治制度，是中国 特色政治制度的重要形式，也是新形势下农村基层治理的一种有效形式。村民自治既是对社会主义自治理论的发展，又是对社会主义自治制度的创新，也是对中国法治传统的突破和超越。11（余珊珊 卢福营：《村民自治：中国特色的农村基层群众自治制度》，《浙江师范大学学报（社会科学报）》，2008年第1期，第56页）《村民自治法》制定的法源是宪法，是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法，使村民自治成为我国一项基本的社会制度。因此，作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范。从国内外的立法模式和逻辑本身而言，使组织法成为自治法中的一章，便于理解和操作，更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定，使之成为这些自治法的一部分。 因此，我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》（以下简称《村民自治法》），构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法，不仅应当成为组织法，还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。 《村民自治法》的主体框架应当包括：第一章：总则；第二章：村民自治的设立；第三章：村民的权利义务与村民自治章程；第四章：村民代表大会与村民委员会；第五章：村民自治事务；第六章：监督委员会；第七章：乡、镇人民政府的义务；第八章：附则。

村民自治章程篇7

党的十一届三中全会以来，中国广大农村在经济领域和政治领域的改革逐步推进，取得了重大成果。在经济领域，全面实行家庭联产承包责任制，广大农民获得生产经营自，得到了经济上的实惠；在政治领域，逐步推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式，以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治，广大农民有了政治上的民主。实行村民自治，由村民依法管理自己的事情，是我们党总结历史经验，顺应改革需要，扩大农村基层民主所作出的重大决策，不仅为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路，而且在维护农村改革、发展、稳定中发挥了重要的基础作用。

浙江省宁波市鄞州区五乡镇的明伦村共有447户人家，1054位村民，34名党员。几年前，该村还是一个老大难村，干群矛盾突出，群众不断。1995年8月，因原村领导在山塘承包一事上搞个人说了算，发生了数十名村民冲击村党支部大会会场，原村支书一根手指被拗断的严重事件，村级各项工作难以开展。1996年10月，年富力强的党员史松良出任村党支部书记，此后通过村民民主选举，兼任村委会主任。新的党支部、村委会班子产生后，认真总结教训，广泛听取意见，找准症结所在，以落实“四权”为重点，积极推进村民自治，使明伦村各项工作走上了正常轨道，社会面貌发生了可喜变化。他们的主要做法是：

1．落实“知情权”，村务活动让村民明白。村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利，也是实行村民自治的前提。明伦村过去之所以群众猜疑多，干群关系紧张，重要原因是村干部办事不公开、干群沟通少。即使办了好事，但由于村民不知情，误认为里面有“猫腻”，因而抱不信任、不支持态度。新的党支部、村委会班子产生后，从扩大村民的知情权着手，提高村务活动透明度，畅通了干群沟通渠道。1996年，在上级没有要求实行“两公开”之前，村委会就开始向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。《村民委员会组织法》正式实施后，村务、财务公开进一步经常化、规范化。村里专门设立了“两务”公开栏，每季度公开一次村务、财务，扩大公开范围，丰富公开内容。村务公开栏中公开村民代表会议决议、计划生育指标、电价电量、优抚救济及其它公益事业等几乎所有村务内容；财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正给群众以明白。村党支部还利用每月20日的党员活动日，就当月工作开展情况和下个月工作打算向全体党员通报，再通过党员的作用把支部的意见落实下去，把村里的工作情况传达到广大村民。这样做不仅让村民有了充分的知情权，而且使干群关系更加密切，广大村民对党支部、村委会的工作更加理解、更加支持。

2．落实“参与权”，日常事务由村民管理。村里的经济建设、文化事业建设和社会事务的管理让村民参加，并认真听取村民的意见。在实践中，该村主要通过两方面的途径来广泛吸引广大村民参与村务管理：一是通过村民会议或村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理。二是民主制定了村务管理的“小宪法”——《明伦村村民自治章程》。在制定、实施村民自治章程过程中，做到了三个注重：注重让群众广泛参与，自治章程草案张贴在村内各处公共场所，每项内容条款，每项奖惩规约，都让群众充分讨论，最后在村民会议上讨论通过，把建章立制的过程变为群众自我管理、自我教育、自我服务的过程；注重进家入户，为了让群众熟知自治章程，该村把自治章程印制成册，发到每家每户，并组织村民学习，以此达到家喻户晓；注重既约“民”又约“官”，自治章程的规定，要群众做到的。党员干部首先做到，而且对党员干部要求更高，标准更严。如1999年村里修建道路需拆迁17间民房，若在以前这项工作难度极大，一些村民会借故“敲竹杠”，有了自治章程以后，按章程办事，通过民主决策，在村民代表会议上通过后，党员干部带头拆迁，群众积极配合，使这项工作顺利完成。

3．落实“决策权”，村里重大事项让村民作主。明伦村规定，村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会议研究、讨论和决定，即实行“三会”决策机制。一是村两委会议事制度。每月党日活动前，召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案。二是党员议事制度。在每个月20日的党员活动日上，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；三是村民代表会议议事制度。经民主选举产生的35位村民代表，组成村民代表会议，每季度至少召开一次会议，对由村两委会提出，党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式作出决定或决议。如在旧村改造中，该村通过民主决策出台了《明伦村旧村改造实施办法》，并一改过去由村干部少数人确定施工队伍的做法，采取公开招标方式，由拆建户和村民代表民主投票选择施工队伍，村里只负责施工队伍的资质把关，真正把决策权交给了群众。

4．落实“监督权”，干部作风由村民评判。明伦村在落实村民的监督权上着重抓了三项制度的建立和完善。一是建立村务财务公开的监督制度。专门成立村财务监督小组，其成员由党员群众推选，主要对村务财务公布的帐目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定自公开之日起5天内由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的作具体解释说明。二是建立村干部定期报告工作日制度。村干部每季度向村民代表会议报告一次工作，规定每年的1月10日、4月20日、7月10日、10月20日为村干部报告工作日。并安排时间让村民代表讨论，不管大事小事都可以提，还可以通过填写《反馈表》的形式进行反映。三是建立村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评，分满意、较满意、基本满意、不满意四个档次，对基本满意和不满意票超过半数的村干部，第一次进行谈话诫勉，第二次依法依章进行调整。村干部普遍感到责任更重了，压力更大了，从而对自己的要求更高了。

明伦村通过落实群众的知情权、参与权、决策权、监督权，扩大了基层民主，健全和完善了村民自治制度，村民心齐气顺，干群关系融洽，村级经济发展，社会安定有序，物质文明和精神文明建设都取得了明显成效。

1．村民民主意识增强了，干部素质有了提高。通过实行村民自治，潜藏于老百姓内心的民主意识和参与意识被引导和激发出来。现在的村民盯的是村务，想的是参与，要的是公道；关注自己的切身利益，关注村里事务的管理，关注村干部的行为方式，迫切要求参政、议政，用政治上的民利来维护经济上的自。村民的民主意识强了，对村干部的要求就高了，他们不但要求村干部能“靠得住”，即为人正派，办事公道，能一心为老百姓办实事；而且要求村干部能“有本事”，即要有能力，懂经营会管理，能带领广大村民致富。这些都促使村干部不断提高自身素质和工作能力，以适应新形势下的农村工作，不辜负广大村民的期望。实行村民自治，健全了民主制度，也推动了党支部、村委会的领导方式和工作方法的转变，即由过去的直接“替民作主”转变为现在的领导“由民作主”；由原来的行政命令式的工作方法转变为民主协商的方法，把老百姓推上民主政治建设的舞台，这无疑是基层民主政治建设的一大飞跃。明伦村通过加强村民自治，村干部的素质得到了提高，近几年来，村干部个人和村班子平均满意率都在90%以上，其中史松良连续两届被村民满票选为村委会主任。

2．村级集体经济发展壮大了，村民得到了更多的实惠。实行村民自治，极大地调动了人民群众的积极性和创造力。由于决策透明、科学，经营规范，管理民主，明伦村集体经济持续、快速发展，村民得到了更多的实惠。该村的集体企业以前由村干部亲属等几户人家固定承包经营，肥了少数，损了集体和多数村民的利益。新班子上台后，通过“三会决策”出台了经营项目招标承包责任制，使集体企业经营年收入从1995年的70万元增加到2001年的200万元，每户村民从企业经营中得到的年收入也从原来的不到2万元提高到5万元左右。近几年来，该村相继实施了一系列重大工程，如开办工业小区、建造农民乐园、实施旧村改造、提高福利待遇等，两个文明同步发展，投资环境得到不断改善，14家外地企业来村工业小区落户，仅厂房租赁一项，村里每年可增加收入80万元。2001年村级可用资金达365万元，比1995年翻了一番多；村民人均纯收入7088元，比1995年增长了87%。

3．干群关系顺了，农村基层稳定有了坚实的基础。明伦村在实行村民自治中建立了四项制度，进行经常性的干群沟通。一是“月末走访制度”。组织村干部以集体走访和分散走访相结合的方式，相对固定在每月月底用1-2天时间，对本村村民进行走访，了解群众在想什幺、盼什幺；二是实施“村务提议”制度，每位村民代表联系10户村民，征集村民意见建议后对村级事务提议，村民可以1人提议、多人附议的方式提议，党支部、村委会对提议事项限时进行处理、答复；三是党支部书记定期接待日制度，村支书每周至少固定一天时间，在村办公室接待村民群众来访或反映有关事宜，并及时予以答复和妥善处理；四是村干部“联户帮困送温暖”制度，结对到人，定期走访。通过这些制度，进一步畅通了沟通渠道，密切了干群关系，使村民真正感到有话可讲、有事可做、有难可求。现在的明伦村，村民猜疑的少了，对村班子放心的多了；讲条件的少了，对村里工作理解支持的多了；看“热闹”的少了，主动帮助工作的多了。正如一位村民所说的，过去老百姓对村干部请客吃饭盯得很紧，现在老百姓对村里必要的招待费开支也能理解和接受了。干群关系的改善，促进了社会稳定。近年来，该村没有大的民间纠纷和上访事件发生，1000多村民和400多外来人员各自安居乐业，相安无事，一个文明、安定、祥和、有序的生产、生活环境基本形成。

明伦村落实村民“四权”，推进村民自治的做法给我们不少有益的启示。

1．坚持党的领导，发挥农村基层党组织的领导核心作用，是推进村民自治的政治保证。扩大基层民主，推行村民自治，必须坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行。明伦村村民自治的成功实践告诉我们，关键在于有一个战斗力和凝聚力强，能带领广大人民群众走向富裕和文明的党支部；有一个公道正派、有能力、有威信的党支部书记。党支部要善于运用民主和法制的手段，发挥组织、引导、协调、把关的作用，既不是长官意志，更不能包办代替；正确处理好农村基层党组织和村民自治组织的相互关系，党支部要敢于领导，善于领导，支持和保障村委会依法履行自治职能，村委会要自觉接受村党支部的领导，不争大小，不比高低，在村党支部的领导下，依法做好自治范围内的事情，形成整体合力。

村民自治章程篇8

[关键词] 农村民主治理； 农村政治发展 ； 农民政治参与

[分类号] D035·5 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0080-04

在农村政治发展中，如果采取抽象化和概括化的视角，我们可以认为农村政治发展的目标是农村基层民主治理的实现。农村民主治理意味着以民主的方式进行农村公共事务的公共治理。农村民主治理为农民政治参与提供了制度平台，为协调农村利益矛盾提供了有效手段，为引导农民过上理性的政治生活提供了政治环境。中国农村民主治理状况如何？农村民主治理遭遇到哪些困境？如何释放农村基层民主的潜在价值？我们只能在农村政治发展实践中寻求这些问题的答案，而不能单纯地依靠理论演绎。课题组实地考察了一些村庄的民主治理状况，将农村民主治理研究置于其生长的历史平台之上。

一、调查地点和研究方法

我国农村经济发展状况各异，各个村庄的文化传统不同，因而，农村治理呈现出“不均质”的特点。为了使调查样本具有更大的说服力，我们选择了20个省级行政区的68个村庄进行了农村民主治理状况调查。这些省级行政区位于中国东、中、西部三大经济地带，西部地区包括陕西、甘肃、重庆、贵州、云南；中部地区是安徽、河南、湖北、湖南、内蒙古、山西、吉林、黑龙江；东部地区有北京、天津、浙江、山东、河北、辽宁、江苏。在选择村庄时，我们的原则是村庄的主产业必须是农业。

在每个村庄，调查员均采用了等距离抽样的方法，一共发放问卷1360份，回收有效问卷占发放问卷总数的87.5%。同时，我们还进行了个别访谈。调查结束后，用社会科学统计软件包SPSS进行数据的统计分析。

我们深知，我国农村民主治理状况纷繁复杂，仅凭千余份问卷、60多份访谈记录和60多名大学生的调查日记很难准确评估和分析中国农村民主治理状况，不太可能提出任何具有普遍意义的科学理论和解释，但我们希望我们的努力能为更普遍的理论和解释提供丰富的材料和参考。

二、调查对象的基本特征及分析

从问卷调查对象的基本特征看，男性人数比女性人数比例高3.4%；三个年龄段人数各占1/3左右，30-49岁偏多；初中以上文化程度（包括初中）的占72.6%；群众占92.4%。本次问卷调查对象的特征与调查样本的整体情况比较吻合，具备了作为调查对象样本的代表性，可以作为调查对象样本进行考察分析，调查结果具有一定的说服力。

三、调查情况及分析

改革开放以来，农村村民自治发展迅速，成为农村政治发展乃至中国政治体制改革的最亮点，考察农村民主治理现状首先要从村民自治开始。同时，我们还应看到，村民自治只是村级社会民主治理形式，农村民主治理要获得实质性的进步还仰赖民主层次的进一步提升，即在乡镇培育民主。生机勃勃的、充满创新精神的农村民主治理也离不开广大农民的积极参与。

1.村民自治制度的运行状况

在一定意义上，村民自治制度安排是国家在农村实行民主治理的标志。从法律规定和制度文本来看，村民自治的主要内容是四个方面：以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度；以村民自治章程为基本形式的民主管理制度；以村务公开、民主理财为重要特征的民主监督制度。

第一， 民主选举。农村村民委员会民主选举是村民自治的主要标志，是村民自治的窗口。在调查中，在调查中，81.7%的被调查者认为现任村委会的干部是民主选举产生的。为了进一步探究村民委员会选举的民主性，我们考察了村民委员会选举程序的公正性。85.9%的被调查者回答“选举时公开唱票”；77.4%的被调查者回答“当场宣布选举结果”。 但是，仍然有个别地方选举程序还不太规范，存在着大量使用流动票箱、代填选票、不公开唱票和当场宣布选举结果的情况，民主选举遭到少数人的操纵。家族、贿选对选举的影响没有完全消除（见表2）。如在山东省某村调查时，一位村民反映，村官选举从来不召开村民大会，村民集中投票、唱票、当场宣布选举结果这样的理论流程在这里行不通。这个村有威望和办事经验的老头班成员们拿着票箱挨家挨户地问，村民在事先拟好的候选人中选择，投入流动票箱。老头班成员们整理好选票后上报乡里，乡里同意后才能宣布。现在这个村的村主任和会计已经十多年没换过了。

总之，村民委员会的民主选举得到普及，任命村民委员会成员的时代基本结束了。村庄政治精英必须通过村民的授权获得村干部的资格，村庄政治权力的合法性得到了加强。然而，家族势力具有存在的社会土壤，黑恶势力也不可能完全消除，他们介入到村民委员会选举中以增加影响力量是可想而知的。随着农村的全面发展和进步，这些问题是可以缓解的。出现贿选现象，说明选举中的竞争很激烈，农民手中的选票具有一定价值，这是有利于农村基层民主建设的，但贿选本身破坏了选举中的公平原则，是非常不健康的政治现象，要依法进行打击。选民出卖选票，一是说明农民的物质生活还处于较低的水平；二是说明一些地方村委会处于无权状态，谁当选对农民来说没有什么区别；三是说明农民缺乏监督村干部的手段，当选者可能发生的行为。贿选是农村政治发展中的副产品，西方政治民主也很难摆脱贿选的影响，随着贿选成本的增加和投资预期回报的减少，贿选会有所减轻。

第二，民主决策。民主决策是村民自治的重要内容，是村民行使民利的主要体现。村民会议和村民代表会议能否按规定召集并真正发挥作用关系到村民民主决策权利的实现。 在问卷调查中，当我们问及“不选举时您村是否召开过村民会议”时，39.3%的被调查者回答“没召开过”，还有16.6%的被调查者不知道情况（见表3）。当问及“您村是否召开过村民代表会议”时，69.1%的被调查者做出了肯定的回答（见表3）。在给予肯定回答的被调查者中，认为村民代表能够按照规定产生的占54.6 %。为进一步了解村民代表会议的作用，我们设计了“村里谁决定与村民利益有关的大事”这一问题，结果仅有16.8%的被调查者认为是村民代表会议决定的，大部分被调查者认为村党支部和村委会在村务决策中发挥着决定性作用。在湖北省某村调查时，一位某村村支书非常坦然地说：“村民代表会议作用不大，它没权力，与村民利益相关的大事都是村支书说了算。”这句话有些夸张，但反映了一些地方村书记独断行的现状。

村民会议是所有有选举权的村民直接行使民利的组织形式，带有鲜明的直接民主特点，但大量村庄的村民会议制度成为虚设，进而影响了村民自治制度直接民主优越性的发挥。村民代表会议制度在大多数村庄已经建立起来，在很多村庄成为村民会议的替代组织形式。

第三，民主管理。民主管理是村民自治的重要环节。

按照村民自治制度的设计，全体村民共同制定村民自治章程，并依照章程管理村中与村民利益相关的事务。章程是否制定、如何制定和是否发挥约束作用成为民主管理能否实现的关键所在。调查数据表显示出，接近半数的被调查者认为没有村民自治章程或村规民约（见表4），认为村民自治章程是全体村民共同制定的比率仅为7.6%，大部分被调查者不知道章程怎样制定和认为是上级、村委会、村民代表会议制定的。在山东省某村，村主任这样告诉我们：“村规民约是乡里统一制定的，各村都是一样的版本，挂在村委会办公室的墙上，我都不知道村规民约写了什么。”绝大部分被调查者认为章程对村干部没有约束作用（见表4）。

总之，大部分农村的民主管理制度已经制定，然而，民主管理依据的章程缺乏合法性，没有得到村民的同意，而且章程的作用在大部分农村还没有真正实现。

第四，民主监督。民主监督是村民自治的前提和保障，没有公开的监督是虚假的监督。为了确保村民的经济利益，广大农民创造了民主理财制度，以便对村中财务实行有效监督。调查中，认为按时向全体村民公开村务的被调查者仅占32.7%。村务公开存在随意性、形式化的问题，村民无法了解村中的财务状况，有67.2%的被调查者表示“不了解”村中的财务，这种情形导致村民对村干部的民主监督无法实现。在大部分地方，民主理财小组没有建立起来，即使有民主理财小组，也只是个形式而已。调查中，谈到对现任村干部的监督，绝大多数人表现出无奈。

2.乡镇人民代表大会制度状况

调查中发现，只有极少数被调查者参加过乡镇人大代表选举，绝大多数农民并没有行使过选举县乡人大代表的权利。少部分参加选举的农民，对选举的民主性持否定态度。黑龙江省某村的一位农民说：“我参加过县人大代表选举，候选人事先已经确定好了，党员要服从党组织的决定，不想选也得选。实际上选谁都一样，人大没权。”

随着城市化进程的加快，越来越多的农民向城镇和大中城市转移，村级民主的重要意义渐渐被乡级民主取代。虽然这一过程会很漫长，但乡镇民主治理问题需要得到足够的重视。

3.农民政治参与状况

从制度层面上讲，农村基层民主归根到底是保证农民政治参与的制度供给。农民在现有的国家法律制度体系内参与政治生活，是农村民主治理的重要内容，是提升农村政治现代性、民主性的有效途径。

第一，农民政治参与积极性。农民投票行为是衡量农民政治参与水平的最主要依据。农民投票活动是农民通过投票的形式参与国家和农村社区的公共事务管理，影响公共资源分配的行为。从目前乡村政治生活的实际看，农民投票行为主要集中在农村村民委员会选举上。农民投票选举村民委员会的积极性一般通过农民投票率来衡量。这次调查的结果显示，只有62.6%的被调查者参加了上一次村干部选举投票。基层干部非常重视投票率，把投票率当成一项政绩来对待，并不遗余力地采取了各种措施提高投票率。近年来，舆论宣传和官方统计的投票率一般能够达到85%以上，有的地方甚至可以达到100%。我们调查的投票率与官方数字存在一定差异，这可能有两个原因：一是农村基层政府为了获得上级的表扬而虚报数字。二是有些农民在自己不知情的情况下由别人代替投了票，有时户主替全家有投票权的成员投票，而其他成员却一无所知。数据还表明，仍有大量的农村选民不珍视自己的选举权利，只专注于经济利益，对政治事务漠不关心。

第二，农民政治参与动机。农民投票的动机在一定意义上能够反映农民政治参与的动机，进而表现农民政治参与的质量和深度。农民政治参与动机多种多样，绝大多数被调查者选择了政治权利动机（见表6）。 怎样看待政治权利动机占如此高的比例呢？一是确实有一部分人非常看重自身的选举权利；二是一部分人按照官方的宣传填写问卷；三是一部分人认为这样的回答在大学生调查员面前显得有政治水平。在访谈中，我们了解到，一些农民为了利益参加选举，但这种利益动机往往被掩饰在“政治权利动机”之下，而且这种“利益动机”更多表现为眼前的利益。仍有一些人还处于动机模糊和服从权力状态，主要原因是对现有政治体制不满，对选举的真实性有疑虑，选举意识不强。从总体上看，农民的政治参与还处于动员型为主的状态，能够支撑农民自主参与的长远的利益动机还没有真正形成。

第三，农民政治参与理性。农民投票取向是农村选民在投票选举时对候选人条件的要求，能够反映农民政治参与的理性程度和政治判断能力。

调查数据显示：选择“主持公道”和“人品好”的占55.1%（见表6）。调查中，很多村民表示要选择能主持正义和公道的村委会成员。农民已经具有一定的政治判断和政治分析能力，意识到政治权力在社区资源分配中的权威作用，希望政治权力的掌握者应当具有公正的品德。此外，农民也非常看重文化水平和经济能力，农民对关系的亲疏已经不再过分介意。随着农村市场经济的发展，各种特殊关系文化正在走向衰落，农民的理性程度越来越强。

四、结论

评估一个国家或地区的农村民主治理水平是很难的。但是，对于中国农村而言，无论采用何种标准，我们都能得出这样的结论：改革开放以来，中国农村民主治理状况有明显改善，中国农村正处于从传统集权式治理向现代民主治理转变的起点，农村民主化已经起步，但距离农村政治现代化目标的实现还有相当长的路要走。

第一，村民自治制度是农村实行民主治理的主要标志。经过20多年的不断努力，村民自治制度已经在广袤的田野上播下了民主的种子，制度架构已经建立起来，农民有史以来第一次和民主如此的亲近。我们也看到，村民自治在向纵深发展的时候遇到了难以破解的问题，在选举制度逐步走向法治化、规范化的同时，程序不完善、贿选、家族干预选举、暴力威胁等现象在一些地方仍然难以消除；在村民代表会议制度在大多数地方已经建立的同时，村民代表会议的决策功能难以实现；在半数以上的村庄已经建立村民自治章程的同时，章程的约束作用却难以发挥；在村民已经找到了民主监督形式的同时，这些形式的监督作用却难以彰显。民主的发展是不平衡的，大部分地方的民主选举制度基本走上了制度化的轨道，但是，民主决策、民主管理和民主监督还停留在形式层面，现行的运行机制成了摆设。[1]

第二，改革开放以来，大部分农民政治参与积极性有了明显的提升；农民政治参与动机多样化，农民获得了更大的政治自由；大部分农民政治参与的理性和政治判断能力已经初步建立。但是，部分农民依然表现出政治参与意识淡薄；农民政治参与处于动员型参与为主的状态，自主型政治参与没有真正形成；部分农民的政治参与理性欠缺，政治判断能力有待进一步提高。

第三，中国农村发展应该更加关注公平的目标。农民的选举取向表明，大部分农民都把选票投给了能够主持公道的人，农民对正义、公正有着强烈的需求。美国当代著名的政治哲学家罗尔斯就把正义看成是制度的首要价值。一种社会制度不论如何有效率和有条理，只要它是不正义的，就要加以改造和废除。然而，农民公正渴望的实现并非易事。一是乡村利益分化加剧，权势阶层与弱势群体之间的正义观有着明显的冲突，实现农村的公道正义需要各个阶层在正义观上达成妥协；二是乡村干部掌握着资源的分配权，乡村干部需要受到各种力量的制约，尤其是把形式化的民主监督转变为实质性的民主监督；三是掌握资源分配权力的乡村干部无法摆脱各种特殊关系网络，特别是家族关系的束缚。要集中各方面的力量，克服各种困难，努力实现农民对公正的需求，以公正价值引领民主和稳定等政治价值。

第四，中国农村不具备直接民主的条件。直接民主是指共同体的主要公共事务和公益事业由全体成员共同决定。村民自治制度设计者们认为，乡村社会人口较少，社会事务简单，可以实行直接民主，以更好地保障农民的民利。然而，这一想法过于简单化了。韦伯认为，如果有下列条件，直接民主也是可能的：一是这个组织必须是区域性的，或其成员的数量是有限的；二是这些成员的社会地位没有很大差异；三是行政功能应该比较简单和稳定；四是必须有目的地进行最低限度的人员培训。[1]在村民自治实践中，绝大多数地方村民会议制度流于形式，其主要原因在于：各村庄人口虽然不多，但居住比较分散；大部分农民为解决生计问题整日忙碌，一些人甚至背井离乡，没有时间和精力；农民政治培训的时间成本和经济成本很高，农村难以承受；农民公民意识还没有完全形成，直接民主需要的文化支撑不足。我们应当从实际出发，完善农村村民代表会议制度，不强求直接民主形式。

[参考文献]

[References]

[1]贺泽葶.制度建设视角下的县级政府决策科学化民主化实现方略[J].科学决策，2010（11）.

He Yiting.The Realistic Tactics of Scientific and Demoeratic Decision making in Coutylevel Government：Institution Building Perspective.Scientific Decision Making，2010（11）.

村民自治章程篇9

为了认真贯彻党的*大关于扩大基层民主和加强社会主义法制建设的精神，更好地保障人民群众当家作主，依法规范村级事物管理，推进依法治市进程，加快我乡全面更高水平小康社会，提前基本实现现代化步伐。根据国家民政部，司法部印发的《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》和《关于开展民主法治示范村创建活动的通知》及省、*市、*市有关精神，结合我乡实际，现将开展"民主法治村"建设提出如下实施意见：

一、指导思想

以"三个代表"重要思想和党的*大精神的指导，以坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一为核心内容，进一步加强农村法制宣传教育，提高农民法律素质，增强农村干部群众的法制观念和依法办事能力，扩大农村基层民主，健全村自治机制，提高农村法治管理水平，促进农村改革发展、稳定。

二、工作目标

1、村民自治组织健全，村委会能切实发挥作用。

2、民主选举规范有序，村委会成员、村民代表都能依法选举或推选产生，选举程序规范，选举秩序良好，选举结果群众满意。

3、民主决策有落实，村民代表会议（村民会议）制度健全，重大事项都能由村民代表会议（村民会议）讨论决定，依法决策能力进一步增强。

4、民主管理扎实细致，村"两委"对村级事务依法实行民主管理，村民自治章程（村规民约）和各项制度健全，村委会印章、财务帐目、集体财产等管理有序。

5、民主监督有力，村干部依法接受村民监督，定期报告工作，接受群众评议，村务公开制度健全，群众满意率达90%以上，未发生村级帐目不清、村务不公开而引发的群众上访事件。

6、法制教育深入人心，村民真正做到学法、懂法、守法、用法。法律素质不断提高，村干部遵纪守法，依法依章办事，干群关系密切，农民熟悉寻求法律服务的渠道，依法维护自身的合法权益，认真履行法定义务，农村法治化管理水平逐步提高。

7、农村经济和社会公益事业不断发展，农村不稳定因素得到及时清除，村民安居乐业，物质文明、政治文明、精神文明协调发展。

三、主要任务

1、健全和完善村级组织统一协调的工作规范，进一步加强以村党组织为核心的村级组织配套建设。村党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心，通过思想、政治和组织领导，推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，负责村干部的管理和监督，鼓励和支持村委会依照国家法律，规范和政策规定开展工作。村委会要自觉置于村党组织的领导下，定期向村党组织汇报工作。要建立和完善各村党组织，村委会联席会议制度，规范村级事务决策程序。认真实施《中华人民共和国村民委员会组织法》，健全村民小组等村民自治组织，村委会要在乡人民政府指导下，认真履行规定职责，完善工作制度，积极开展工作，为村民服务。

2、完善村级民主制度，依法保障"四大民主"的实现，并逐步走向制度化、规范化，"民主法治村"建设，是推进农村基层民主法制进程的有效载体。要在"四五"普法期间，把"民主法治村"建设作为重要工作来抓，要认真贯彻《村民委员会组织法》，并突出抓好以"四大民主"为核心内容的村民自治。进一步规范村民自治章程、村委会议事规则，村民代表会议议事规则和村财务管理制度等一系列文本，使内容切实可行程序合法有效，对"村干部过错行为承担民事责任制度"进行完善提高。建立健

全村务管理，村务公开制度和村级民主法治台帐制度，并切实抓好落实。

3、加强农村法制宣传教育，努力提高农村干部群众的法律素质。按照我市"四五"普法规则和有关依法治市、治乡工作计划要求，紧紧围绕市委、市府、乡委、乡府的中心工作，大力宣传党在农村的基本政策和国家的法律法规，特别是宣传关于家庭联产承包责任制，减轻农民负担的政策，宣传《宪法》、《农业法》、《村民委员会组织法》以及其他与农村管理、农民生产生活密切相关的法律法规。

结合本地实际，重点组织各村两委成员和村民代表、农村党员的培训工作。

4、进一步推进农村基层依法治理，解决农村实际问题，维护农村社会稳定，把村级政治、经济、文化事业和社会事务管理的各个环节纳入依法治理的轨道，结合普法教育，结合农村热点、难点问题，特别是围绕影响农村经济和社会稳定的突出问题，开展专项治理，切实抓出成效，从而扩大依法治理的社会效果。要扎实开展建设"民主法治村"为载体的依法治村工作，提高村民的法治观念和自治水平，真正实现人民当家作主，依法管理农村各项事务。

四、组织领导和实施步骤

1、为切实加强对"民主法治村"和普法依法治理工作的领导，要成立领导小组，制定实施方案，并把工作计划"民主法治村"建设任务分解到人。

村民自治章程篇10

【关键词】村民自治 程序失范 正当程序

在社会利益格局变化、村民权利意识觉醒、政治素质普遍提高、法治化程度加深等多重因素影响下，多地发生了村民召开会议罢免村官、村民集体上访等，表明村民自治在表达村民民意、实现村民意思自治的制度设计理想与实际实施效果之间还存在着鸿沟，在选举、决策、公开、罢免监督过程中，正当法律程序还存在着错位与阙如的现象，以震惊全国的广东省陆丰市东海镇乌坎村事件为标志和高潮，村民自治还任重道远。

程序错位与阙如：村民自治失范的根源

“程序的完备程度可以视为法制现代化的一个根本性指标。”程序的完备程度包含制定科学、正当的法律程序并在实施中被人们完整地遵守，诚如亚里士多德所言，法治包含良法和良法之治。任何一个元素的缺席，法治化都将是一座幻想的空中楼阁，是法学家的法治理想设计蓝图，是政治家掌中之拙劣花招。

选举程序错位—村民自治失范的源头。广东省工作组村委换届选举问题小组组长王叶敏在通报会上指出，经深入调查取证，严格按照国家的法律和省的法规政策，对乌坎村第五届村委会换届选举作出整体无效认定，尽快组织开展村委会重新选举工作。

决策程序紊乱—村民自治失范的关键。根据正当程序理论，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的，经村民会议讨论决定方可办理。这意味着，村民委员会和村民代表会议等都无法私自决定处分集体财产，而必须通过全体村民会议，由全体村民签名。然而在我国大部分地区的农村处理村集体财产，往往都是村委会的一个公章就能决定。村委会的公章和其他法人的公章虽然在形式上是一样的，但是在法律上存在着本质的区别。前者不能从整体上完全代表整个村集体，而后者可以任意处置属于法人的财产，代表法人的行为。

公开程序错位—村民自治失范的核心。根据正当程序理论，村民委员会实行村务公开制度。及时公布由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况、国家计划生育政策的落实方案、政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况、村民委员会协助人民政府开展工作的情况、涉及本村村民利益以及村民普遍关心的其他事项。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询与监督。“问题村”的背后都存在一个普遍的现象，那就是村务公开不及时、内容不全面、不真实，或者干脆搞假公开、不公开。

监督程序阙如—村民自治失范的软肋。村民委员会虽然是村民自治组织，完全与行政权力脱轨，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是在我国现行的国家治理模式中，村民自治调整了乡、村之间的权力结构和利益结构，基层政权往往通过各种手段加强对村民委员会的控制，对村民委员会起着实际上的领导作用，农民的民主实际上是一种“领导下的民主”，农村的自治不过是“人治下的自治”。村民委员会成员选举出来后，需要到乡镇人民政府确认和备案，村民向乡镇机关反映村民委员会成员的问题往往得不到有效处理，是因为乡镇机关设置了程序障碍。

监督程序是自治程序中最后的救济和保障程序。无救济则无权利。任何形式的民主，都特别强调权利人的救济和保障。如果选择了一个不合适的村长上任，而没有权利去罢免和监督他，这样的民利很难称得上是完全的民利。

村民自治程序失范的原因探析

新中国的改革开放首先在农村打开突破口。经济形式的变革往往引起权力组织的变化。随着的解体、农村家庭联产承包责任制的全面推行，农村社会组织形式、政治关系和权利运行模式因之发生了深刻的变化。“村民自治是制度失败的结果。”中国社会科学院农村发展研究所研究人员于建嵘说。村民委员会的普遍建立和村民自治作为一种新型的中国农村治理模式诞生，是家庭联产承包责任制联动的结果。村民自治是中国特色社会主义基层民主政治的一种表现形式，是广大农民在基层经济、政治、社会和文化事务领域，直接行使当家作主民利的制度建设和实践活动。村民自治通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等制度建设，在中国制度的程序性民主建设方面取得了重要进展。然而，村民委员会制度的良性运转，实现村民当家作主，是一项长期的、艰苦的工作，不是短期就能搞好的。

首先，村民自治很大程度上受村民法律程序认知的制约。实体规制反映了法律传统的基本目标，即对社会秩序的维护，而程序设计用来处理技术问题。一旦法律运转起来，程序规制就开始发生基础性作用。程序作用的发挥依赖于理解与运用程序，而理解与运用程序以一定的文化素质为基础和前提。随着我国经济社会的可持续发展，义务教育的大力推进，农村扫盲运动的大力开展，农民的文化素质较之以前已经有了很大程度的改观，但是从总体上看仍然处于比较低的水平。低文化素质也直接决定了政治素质、民主素质的低下。

其次，村民自治受传统法律程序文化的影响深远。我国传统法律程序文化中最深远的莫过于“官管民”，是以充分有效实现统治阶级的统治为中心，是典型的“权力程序”。以至于在农村地区，村民自治本是一种村民直接当家作主的方式，可是在普通老百姓的眼里看来，一当上村长，成为村委的成员，一与“长”字沾边，就变成了高高在上的领导。“权力程序”与“权利程序”的矛盾与冲突，正是我国当前农村地区社会矛盾、“井喷”的导火索和深层次的原因。

第三，程序违法责任追究机制不完善。程序法应由两部分组成，即程序性规定和程序性制裁构成完整意义上的程序法。综观整部村委会组织法，基本都是程序性规定，虽然有部分违反程序法的处罚原则，但是很不全面很不系统。以《村民委员会组织法》第三章村民委员会的选举为例，本章共二十个条文，其中只有第十七条规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。

程序优化：实现中国特色基层民主的有效路径

我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，探索合理的机制并能有效保障人民当家作主的实现，是我们党领导国家在以后的建设和发展过程中孜孜以求的目标。而有效实现村民自治则是实现中国特色基层民主的一个窗口。如何有效实现村民自治，必须重视法律程序的作用，保障程序落到实处，在2012年全国两会的答记者问中，时任广东省委书记的表示，乌坎的民主选举是按照《村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行的，没有任何创新，只是落实过程非常扎实，让这个村子对过去选举中走过场的现象做了纠正。如何保障程序落到实处，需要从以下几个方面着手。

第一，培育全体公民的程序法理念和程序法意识。程序法理念和程序法意识是指公民对程序、程序法的一般认识、态度和评价，它反映了公民在社会生活中对程序法的立法、执法、修改等程序法存废及其价值的基本认识和基本观点，包括公民对程序法知识的认识，对程序法价值和功能的肯定，对政府公务行为及其他公民行为进行程序法上的评价等。它是村民进行程序认知和自觉遵守程序的内在动力。增强程序理念和程序意识，关键是要提高村民文化素质、普及法律文化。民主进程、法治进程与社会整体的文化素质息息相关。没有较高的文化素养做沉淀，民主与法治便无从谈起。

第二，要加强基层政府对村民自治程序的指导、监督力度。因此，充分发挥政府的积极作用有助于有效实现村民民主自治。《村民委员会组织法》第五条赋予乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的权责，大力加强基层政权对村民自治程序的指导和监督工作，是促进我国村民自治程序法治化进程的关键。在村民委员会换届之际，基层政府可充分利用组成的换届工作指导小组，一步一步扎扎实实按照国家和地方的法律精神、法律程序的规定，指导村民依法开展选举工作。

第三，完善村民自治程序违法责任追究机制。无救济则无权利，无惩戒则无权威。建立和完善严格的程序法律责任追究制度，并对村民自治过程中的程序违法行为和程序性腐败行为及时进行查处和惩戒，切实维护程序法的权威和公信力，是实现我国村民自治程序法治化的坚强后盾和可靠保障。

结语

经济改革的成果与政治体制改革滞后引起的失调成为我国社会矛盾多发的症结之一，农村地区的状况也不例外。应在重视农村经济发展的同时，加强农村的民主法治建设，维护村民的经济权利、政治权利和社会权利。从中央在农村工作的思路和方向来看，村民民主自治仍然是我国民主政治建设的实验基地和民主政治改革的突破口，是真正将民主政治程序化、规范化、制度化的重点领域。