农村集体经济组织产权制度改革研究

本文以改制为股份合作制或股份制的社区(村级)集体经济组织为对象，以股份合作制为重点，着重论述现阶段我国农村集体经济组织产权制度改革的必然性，对目前农村集体经济组织产权改革的基本情况做出分析和判断，评价改革成效，剖析存在的主要问题，并提出改革的基本思路和有关政策建议。

一、农村集体经济组织产权制度改革的必然性

农村集体经济组织产权制度变革是农村城镇化和工业化发展新形势下生产力发展对生产关系形式提出的新要求，具有客观必然性。

(一)产权制度变革是解决农村工业化、城镇化条件下集体经济组织面临新问题的现实选择。在城市化、工业化发展的强劲推动下，近年来城郊结合部农村和沿海发达地区农村社区集体资产和人员都出现较大变动。特别是由于社区原成员转居、转业者增多，以及新移民不断补充进入，农村社区成员构成日趋复杂，户籍不再是社区成员身份的唯一尺度，随之而来的是土地补偿费、集体不动产收益在组织成员中分配出现矛盾和利益冲突.如何有效配置集体资产，解决转居、转业人员和“外嫁女”的利益实现，以及因利益而出现的逆城市化问题，提高对“城中村”社区成员、转居、转业人员的社会保障，无疑成为现阶段集体经济发展与改革面临的新问题。由于此类问题与农村集体经济组织传统的产权制度安排紧密相关，同时有效的产权制度安排能够为由资源稀缺所带来的人与人之间的利益冲突问题提供有效的解决方案，因此，实践中产权制度变革成为社区成员的自觉行动，成为解决利益冲突问题的关键和必由之路。

(二)产权变革是建立和完善农村市场经济体制的迫切要求。产权经济学认为，产权是构成市场体制的基础。产权之于市场经济，其意义在于为市场构建了具有排他性和流动性产权的、有效率的市场主体，没有这样的市场主体，市场经济就不能真正确立。对于目前数量多达70多万个、拥有15000亿资产，已经构成农村经济重要组成部分的集体经济组织而言，如果他们不能成为有效率的市场主体，不仅集体经济组织难以生存和发展，有效的农村市场结构也不会真正形成。从这个意义上讲，农村集体经济组织产权制改革，是构建我国市场经济体制的重要内容，是培育市场主体的基础和前提。

(三)完善双层经营体制需要创新农村集体资产产权制度。现阶段完善双层经营体制重在“要积极推进农村集体经济组织的制度创新。增强服务功能”。目前，农村中普遍出现的要求强化土地承包经营权的倾向，以及发达地区农村和城郊农村出现的要求享有集体资产收益权的现象，是农民推进农村集体经济组织创新，追求财产主体地位愿望的具体体现。因此，从产权变革的层面，解决实行家庭承包经营以来农村日益复杂的财产关系问题，是现阶段完善双层经营体制，增强集体经济服务功能的主要内容，也是经营方式转变引发的符合规律的内在演进。

(四)产权制度变革是保障集体资产安全，维护农民合法权益的需要。随着农村工业化、城镇化进程的加快，近年来发达地区和城镇周边农村集体土地不断被征收或征用，与此同时，许多“无地村”或“少地村”的乡村行政体制作了相应调整，撤乡并村非常普遍，城乡结合部的许多村实行“村改居”。在这﹁过程中，原有的村组集体资产被大量平调或流失，严重损害了集体经济组织及其成员的利益．同时也暴露出集体经济传统产权制度产权虚置的严重弊端。因此，迫切需要从产权制度改革上，根除原有社区集体经济产权模糊、人格化的出资者主体缺失、决策独断、监督不善、分配随意等种种制度性缺陷，以保护集体经济组织及成员利益。

二、现阶段农村集体经济组织产权制度改革的基本分析

现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村、组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式，与早期实行的股份合作制在内容、基本做法和组织特点等方面不尽相同。

(一)从内容和做法上看，主要通过调整早期股份合作制的某些制度安排，进一步明晰和界定集体产权。

一是资产量化范围扩大，由经营性资产扩展到土地等资源性资产。近期集体经济产权制度改革在资产范围上突破了原来只是对集体经营性资产净值按一定标准，折股量化的框子，如土地承包经营权股份化和土地股份合作社的做法，进一步强化了农民以土地为纽带对集体资产的剩余索取权，使土地对农民的资产价值不仅仅限于承包经营的收益。一般将土地股份合作与其他资产股份合作捆在一起进行，有的地方单独建立土地股份合作社。

二是股权设置以个人股为主导，集体股弱化，现金募集股根据需要设置。广东取消了集体股，其他地方集体股的比例在减少，一般集体股占总股本的20%—30%。个人股，一般分为人头股(基本股)、农龄股两部分；各地对个人股还有类型上的区分，如普通股和优先股等。募集股，一般是改制后入社的新社员以现金投入的新增加的增量股金，以此增加了社区集体的开放性。

三是实行固化股权配置，稳定分配关系。目前多数地方采取了固化股权的办法，即福利配股实行“生不增，死不减；迁入不增，迁出不减”，并对股权的流转做出较先前宽松的规定：一般允许个人股、募集股股权经过一定程序可以转让、继承和赠与他人，但不得抽回。

(二)从制度特征看，农村集体经济组织产权制度改革，以股份合作制为主，其制度设计仍然兼有合作制和股份制的特点。在股权设置上，以社员个人股为主导，体现了劳动者联合的根本属性。在股权界定上，兼顾各类社区成员的利益，且股东资格不向社会开放，体现了合作经济非资本联合的特征。在利益分配上，社区的公共服务和社会管理费用仍由股份合作经济组织负担，体现了“民有、民营、民受益”的合作原则。在股权处置上，由封闭性向开放性转化，但并未真正走向股份制“所有权委托”和“经营权委托”的双层委托。土地股份合作制，则一般表现出“均分、均利、均受益”的特点。

(三)从转制后的组织形式看，其定位不同，既有股份合作制企业，也有股份制公司，以及股份合作社。广州市对于“城中村”社区集体经济组织的既有定位在建立股份制企业；深圳市对于农村社区集体经济组织的改革定位是建立股份合作公司；其他地区普遍保留独立于工商法人、行政事业单位法人和社团法人之外的合作经济组织。此外，社区集体经济组织在产权制度改革中也开始采用出售、上交、租赁、兼并、解体、破产等资产重组的多种形式，昭示出社区集体经济产权制度改革目标和形式多样化的发展趋势。

(四)从转制后组织功能看，转制后的各类企业组织在具有企业性质的同时，还负担着社区服务与社会管理等公共职责。多数地方通过在企业分配前预先提取公积金，公益金的形式来保证行使这一功能，有些地方还在产权制度改革时，通过从村级净资产中剥离出一定比例，建立农村社会风险保障基金的形式，扶助弱势群体，如北京、江苏。广东南海区部分村(组)则实行了养老补助制度，补助金额每人每月50—150元不等。

(五)产权制度改革由城郊地区、经济发达地区率先兴起，并有向内陆城郊或经济欠发达城郊地区扩展的趋势。在经济梯度发展规律的作用下，现阶段工业化、城镇化逐步由大城市周边农村向内陆，经济欠发达地区城乡结合部农村推进，特别是农村土地的非农化转移在内陆城郊或经济欠发达城郊地区不同程度地出现，为各地开展社区集体经济产权制度改革提供了外在条件。

三、农村集体经济组织产权制度改革的成效和改革中遇到的主要问题

(一)改革成效

农村集体经济产权制度改革不是孤立的，具有全局性和重要性，这项改革对坚持社会主义初级阶段的基本经济制度，推动多种经济成份的形成，发展社会生产力意义重大，为今后农村改革与发展创造了必要条件。

1、突破传统集体经济实现形式的束缚，社员拥有了明晰完整的集体资产产权，增强了集体经济的凝聚力和向心力。通过将集体资产存量折股量化到人，使集体经济产权结构发生了质的变化，社员变成股东，民主决策和民主管理权有了保证。

2、创新集体经济运行机制，集体资产管理水平得到有效提高，壮大了集体经济实力。现阶段产权制度改革注重完善所有权与经营权相分离的内部治理结构和组织管理机构，在股份合作经济组织内部，确立了“三会”管理模式，有条件的地方实行了政社分设、社企分设，创新了集体资产经营机制、管理机制和分配机制，提高了集体资产管理效率。

3、从制度上最大限度维护农村集体经济组织及其成员的权益，促进农民收入的增加。通过科学量化、重新配置、合理界定集体资产产权，有效地解决了长期积累的种种社区成员利益矛盾问题。同时，社员对集体资产占有权、收益权和处置权以股份的形式得到实现，增加了社员来自集体资产的收入份额。

4、建立和完善农户承包经营土地合理流转机制，促进了农业适度规模经营和农村经济结构调整。在家庭承包经营不变和依法、自愿、有偿的原则下，农户通过土地股份合作制，土地连片集中，集体统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，既促进了适度规模经营和农村经济结构的调整，还有力地提高了集体对外谈判地位。

5、以民主、法治的方法推动产权制度改革，改善和加强了基层民主化和法制建设，对维护农村社会稳定发挥了积极作用。从近期产权制度改革的成功经验中，我们看到各地从主要矛盾人手；通过民主化、法治化的工作方式，较好地解决了社区发展中出现的新问题，有效地化解了以往农村股份合作社存在的股权纠纷和分配不公问题，有利于维护农村大局的稳定。

(二)主要问题

各地在农村集体经济产权制度改革中也遇到一些不可回避的重大理论与实践问题，需要给予高度重视和认真对待。

1、关于转制后集体经济组织法人地位和登记，以及转制后组织定位问题。我国合作社企业由于与现行《中华人民共和国民法通则》中界定的四类法人不符，而一直不具备法人地位。为依法从事生产经营活动，过去一些地方由工商部门将其注册登记为股份合作企业，使其合法化的变通做法，目前因受2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》实施的限制，已不再可行，北京、广州等地已经停止了对股份合作企业的登记注册工作。这种困境客观上导致农村集体经济组织转制和产权制度改革出现定位混乱，不得已地将转制后的组织定位为股份制企业，按《公司法》注册登记和纳税，同时仍支付社区公共开支，致使转制后企业权利和义务的严重不对称。

2、关于资产界定中的历史遗留问题。在集体资产产权制度改革中，村、组集体资产法律手续不齐备的合法性问题、原始股处置问题，以及村、组合并的资产平衡等历史遗留问题暴露出来，严重阻碍了进一步深化股份合作制改革，亟待解决。

3、关于集体土地资产的处置问题。目前，一些地方在“城中村”改造中。为降低城镇化、工业化的成本，地方政府借改变农民身份和集体经济组织性质的方式改变土地所有权属性，将原农村集体土地无偿转为国有建设用地。这种做法引起较大争议。

4、关于改革指导和监管问题。一是以产权界定、股权设置等为主要内容的改革方案形成不民主、不公开，导致村民上访和内部纠纷不止。二是来自外部的种种干预，造成集体资产的流失。三是产权制度改革配套政策措施不到位，在一定程度上损害了集体组织和农民的利益，有的地方甚至引起社会的不稳定。

四、农村集体经济组织产权制度改革的基本思路和对策建议

产权制度改革的意义，在于还权于民，在于探索市场经济条件下集体经济新的实现形式，在于形成有效率的市场经济主体，这项改革成效显著，应积极推动。

(一)基本思路

在坚持家庭承包经营的基础上，按照十六届三中全会“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能”的要求，以保护农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流动为突破口，构建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制，促进农民增收，促进农村社会稳定和经济可持续发展。

实施集体经济产权制度改革，重在把握四条原则：一是农民自愿，政策引导；二是因地制宜，分类指导；三是分步实施，稳步推进；四是把握条件，规范运作。

在微观操作环节，要注重处理好三类重要关系：

1、协调好社区公共利益与社区成员个人利益关系。改制后的社区股份合作经济组织，并不是单纯的企业，兼具获取经济效益和为社区提供公共服务的双重职能，即具有经济的和社会的二重属性。因此，能否协调好社区公共利益与社区成员的个人利益关系很重要。股份合作制在股权设置，股权界定、利益分配等具体制度安排上具有弹性，需要在操作和实施中把握好尺度，方能协调好社区公共利益与社区成员的个人利益关系。比如，对是否设置集体股可通过民主决策，按多数原则确定；不设集体股的，在分配中要在按一定比例优先提取公积金、公益金后，按股分红。鼓励突破股权分配上的平均主义，考虑劳动者的贡献及技术等级，适当拉开距离。对于向“一村一社”过渡和存在“多队一社”的地方，在股权确认和股份的分配上，也要承认差别，可通过股份配置或资产平衡补偿来解决各类成员对原集体积累的差别贡献问题。为适应城乡结合部城镇化进程的需要，还需在产权制度改革中及早对社区成员的社会保障做出安排。

2、处理好股份合作经济组织与村级基层组织的关系。现阶段转制后的股份合作社与社区行政组织是否要机构分开，人员分开，理论上有不同意见。实践中往往受干部素质、运行成本等限制，难于真正做到。鉴于村委会的领导人是由村民选举产生的，其自身利益本质上也是与村民社员一致的，只要职能分开、财务分开，不必一定机构分开，人员分开。在处理社区集体经济组织与村委党支部、村委会的关系上，重在健全民主管理制度，领导班子高效、精干，有凝聚力。

3、调整好集体经济组织职能与政府职责的转换关系。现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，以及转制后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。两者要在今后的改革和发展中相互调适。一是按照公共产品供给非歧视性原则，对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。二是转制后集体经济组织仍在承担的社区服务和社会管理职能，应随政府职能的到位而逐步退出，使转制后企业组织能够成为真正的、纯粹的企业。

(二)对策建议

1、及早确立社区股份合作经济组织的法人地位。确立各类农业市场主体的法人地位是我国农业向企业化、现代化、市场化发展的必然选择。建议在拟定中的《农民合作经济组织法》中列出专门条款，对由集体经济组织转制而来的股份合作社（企业)的法人身份予以同等确认，一并解决其在登记注册、政策优惠等方面遇到的问题。

2、明确社区集体经济组织产权制度改革后的发展定位。在目前农村社区依旧要靠自身经济收入承担社会管理和公共服务职能的条件下，“社企分离”只能是形式上的职能分开，集体经济组织（企业)都必然要以各种方式承担其运转费用，因此，农村集体经济产权制度改革取向股份合作制比股份制更符合现实逻辑，以社区组织为载体实施股份合作制比集体经济组织整建制转换为股份合作企业更具备条件。因此，现阶段社区组织型股份合作制是现实可行的改革方向，需要鼓励和支持。

3、正确看待土地股份合作制。土地股份合作制实际上是在坚持农户土地承包权长期不变的基础上，放活土地经营权，以股份的形式进一步明确和完善了农户承包权的收益功能，使其成为取得集体二次分配的依据，集体资产实际上的出资人——社员，能够按其资产占有份额直接分享到相应的集体剩余分配权。可以认为，社区土地股份合作制是目前农村土地集体所有制条件下，在社区范围内兼顾公平与效率的一个好办法。

4、与农村集体经济组织转制相关的其他政策措施。公务员之家版权所有

一是加强对‘城中村’改造中，农村集体土地资产权屑和利益关系的统一政策指导，规范政府行为。防止平调集体资产，防止通过改变农民身份和集体经济组织的性质而改变土地所有权属。

二是取消对转制后股份合作企业和股份制企业的不合理收费，明确对股份合作企业实行减免税政策。目前转制后企业虽然形式和性质变了，但其对社区公共服务和管理的职能和作用并没改变，考虑到这一现实情况，应取消对转制后股份合作企业和股份制企业的不合理收费，并从政策上明确对股份合作企业减免税收。

三是加强对集体资产管理的政策指导。针对转制后股份合作社存在的内部治理结构问题，建议：(1)有关部门可先制定《社区股份合作社财会制度暂行办法》，并对转制中的调帐、建帐进行业务指导，规范社区内部有关各方的行为。(2)政府有关部门在应有调研的基础上，出台一个专门关于《社区股份合作社利益分配的意见》，对于新组建的社区股份合作社如何正确处理“三者四方”利益分配关系进行指导。(3)对完善社区股份合作制的其他制度创新内容，鼓励进行试点探索。如组建社区股权交易市场、合作企业法人工商登记等。

四是要在转制过程中及早规范政府行为，设计出由政府承担镇、村(居)的种种社会管理和公共服务职能的制度措施。核心是要创新财税制度，实施政治、经济与社会的全面城乡统筹。要随着取消农业税改革的逐步到位，同步强化国家财政对农村公共产品提供的支持力度，完善农业的公共服务体系，建立健全覆盖农民的医疗、失业、养老社会保障体系，将乡村社会发展纳入国家公共财政支持体系，进而从体制上保证乡镇村行政机构与股份合作经济组织(企业)脱钩、分离，创造“城中村”转型的必要条件。同时，配套进行行政区划调整、精减行政机构等工作，撤市(主要是地级市)并镇强县，优化政府公共服务能力。