档案管控论文：档案管控实践范式诌议

作者：曹玉单位：黑龙江大学信息管理学院

兼顾公平与效益的工作理念效率至上的原则一直处于行政学研究核心地位，直到公共管理变革开始，将公平提到了与效率等高的地位，也正因为如此，公平与效率之间的争论始终未有结论。公共管理理论突出回应性、公众利益、公众参与，与档案管理工作为社会服务的理念如出一辙，若要兼顾效率与公平，无论在理论与实践中，都缺乏可操作性。档案管理的效率是管理收益与管理成本之比，即用最小的投入（包括人力资源与物质资源）完成与档案相关的各项工作，并取得利用成果的最大收益。档案管理收益包括工作效益、经济效益、社会效益。档案管理公平的理念体现自由、平等、正义、参与、评估原则。在公平面前，公众与国家平等地享受档案利用的权利，转变档案服务于政治、经济为服务于社会的价值取向，效益公平讲求权衡社会效益、经济效益、工作效益；利用主体公平要兼顾组织与个人、中国人与外国人，特别注重对弱势群体档案利用的公平性；利用客体公平要合理划定保密年限及开放范围。在公平的理念下保证该开放的档案资源及时开放，方便各类型利用者的利用，发挥档案资源的社会效益与经济效益。档案馆是服务性质的机构，服务对象为社会组织或个人，所体现的社会效益高于经济效益，这一先天优势有利于档案馆在效率与公平的钟摆上站稳脚尖，档案的公平服务不仅有利于消除信息鸿沟及信息不对称的现象，档案资源的公平利用、共享服务更能够降低由于贫富差距、种族矛盾所引起的社会动荡危机。

公共管理视阈下档案管理的理性化路径

公共管理提出顾客导向的发展战略，是对官僚体制的补充与完善，公共管理理论要秉承官僚体制的合理性，并创新建立在顾客满意基础上的理性化。档案管理在追寻以利用者为导向的服务路径时，必须兼顾效率与公平，基于此，一套完备的理性化管理体制便应运而生。现代化的理性管理体制，以制度为根基，以机制为支撑，以文化为基调，制度是外化的纲领性文件，机制是内在的协调性准则，文化是自觉遵守的规范。只有理性化的服务路径，才能保证档案管理理念的实现。加强档案管理制度化建设制度建立的目的并不是使制度执行者实行强制性的统一，而是合目的性与合规律性的统一。制度的制定主体、执行主体、责任主体、受益主体、受控主体等相关主体都是人，也就是说，制度的根本作用是促进人的全面发展、划定人的职、权、责、利。“制度的功效能否满足社会的要求,一个重要的方面便取决于制度本身的程序设定。程序设定科学、有效,制度功效满足社会需要的程度自然会高一些,否则,制度的合法性便面临危机。”[2]制度作为工具理性的具体表现形式，其功能的实现必须建立在价值理性的基础上，公共管理理念下的档案管理制度程序的设定必然要以满足人的发展为前提，这也是档案管理工作制度构建的价值取向。档案工作制度以《中华人民共和国档案法》为根本，以法规为主体，以规章为补充，建立档案管理工作的标准，加强制度监管，保证相关权利人按照章程行事，正确把握个体职、责、权、利的尺度，强化自身的责任意识，更好地适应公共管理的需要。完善档案管理与服务机制“机制指维系各对象之间有效运作的准则，着眼于在不同对象之间建立有机联系，使之有效互动，以期建立对象间的合理关系。”[3]公共管理以顾客为导向，以公众利益为先导，因此公共管理视阈下的档案管理机制，除竞争、奖惩等老生常谈的管理机制外，责任机制是档案管理中最为重要的，同时也是目前档案管理所欠缺的。责任机制是内在的驱动力，是制度有效执行的保障，责任机制是责任主体与其履行相应职责，并对此做出客观评价以及评价基础上的职、权、责、利之间建立起的内在有机联系。责任机制的外显形式包括岗位目标责任制、责任评估与责任追究。岗位目标责任制以科学、合理的分工为基础，明确的责任分工，不仅能使管理目标按时按质按量，甚至是超额完成，而且能使责任主体认识到工作中的不足，及时调整，发挥主观创造性。责任评估，也是绩效考核的重要组成部分，是根据既定的目标及标准对责任主体所做工作的进行鉴定与评价的活动，评估机制的建立要全面考虑眼前的及长远的利益，把握量变与质变的关系。责任追究建立在责任评估基础上，根据评估的结果给予相应的奖励或惩罚，其最终目的并不是奖与惩，而是通过问责激发责任主体的潜在意识，更好地履行各自的岗位职责。我国档案工作的评估主体大多是政府机关及档案行政部门，评估标准以制度规范为主，这对于公共管理视阈下的档案管理来说显然是滞后的、缺乏灵活性的，以目标为评估标准，加强自我评估、社会评估、媒体评估是保证机制有效发挥的途径。营造档案管理文化氛围档案管理文化从广义上讲，既包括档案管理的环境、制度、设备实施、人员、氛围等与实体保管相关的资源，还包括档案管理所创造的成果及价值等信息资源。档案是信息资源的源头与基础，档案所创造的成果虽然是滞后的、隐性的、难以量化的，但也是丰富的、创造性的、不可或缺的。在公共管理改革之际，为档案工作发展带来了机遇，党和国家对档案资源的重视度明显提升，摆脱了档案为政府独享物的囚笼。借此契机，加大资源接收力度，扩大档案利用范围，简化档案利用手续，使更多人全方位了解档案及档案工作，更好地发挥档案的文化价值。档案文化价值的体现不能脱离档案管理文化，必要的资金投入、必备的设备设施是基础，良好的互动学习氛围是关键，制度建设是保障，人是档案管理文化价值体现的核心。创建适合档案管理者工作、学习、交流、共享的文化环境，加强职业道德教育培训，建立专家、学者、实践工作者互动的平台，还要特别注重建立档案工作者与利用者的沟通渠道，以及档案管理与社会发展之间的内在联系。

公共管理视阈下档案管理实践范式

“范式”一词最早见于1959年库恩的《必要的张力》一文，1962年《科学革命的结构》一书，库恩也未对“范式”做明确的界定，其中最为明晰的一种表述为，“范式就是一个公认的模型或模式。”[4]基于此，本文所指的档案管理实践范式，是档案管理活动的模型或模式，用于指导档案工作者实践工作、理论研究的范例，是档案实践工作的世界观及方法论。公共管理视阈下的档案管理范式并不是规则与规定的确立，而是以体现公共服务理念为起点的管理模式，在民主与效率的平衡博弈中实现档案管理的创新发展。文档集成化管理范式政府信息公开为文档集成化管理提供了契机，使得原本应尘封的文档提前受用于公众，也加快了文档一体化的进程，使文档集成化管理呈现良好的发展态势。文档的集成化管理，是将文档管理视为一个由若干过程组成的系统，强调的是文件与档案的不可分割性，利用系统的方法进行增值管理。系统方法尤其注重各个过程间的相互协调运作，每个过程对于整个系统的运作都起到至关重要的作用，而作用可以是正面的，也可以是负面的，若要确保系统的良性发展，首先就是要保证每个过程及过程间的衔接始终处于健康的状态。然而我国文档工作长期以来各成体系，文件由文书部门管理，档案由档案部门管理，文件形成者更多的是关注文件的内容、价值、效用，忽视文件的完整性、规范性等要素，而文件的移交也是有时限的，因此档案部门就只能照本宣科，从档案接受开始便难以保证其完整性，更不用说30之后的开放利用。文档的集成化管理范式是文档工作者共同追求的目标，强化文档集成化管理也是保证档案服务与公共管理的需要。资源管理范式自档案工作产生以来，档案仅仅是统治阶级巩固政权地位的一种工具，强调的是档案实体的管理与利用，侧重于档案的凭证价值。伴随着“信息”这一概念的广泛应用，档案工作的重心转向了信息管理，侧重于档案的情报价值。当信息与物质、能源并称为三大资源时，档案工作者的思维才最终得以转变，信息资源为人类提供的是智力资源，1985年，国务院“大力开发档案信息资源”的指示，推动了档案信息资源意识的形成。2007年，国家档案局局长杨冬权将档案资源作为体系正式提出，两个体系到三个体系的发展，资源体系建设始终是根本的、基础的、主要的前提。在已经到来的知识经济时代，知识管理成为主题，从知识的获取、开发、存储、加工到知识的利用、流通、共享，档案资源始终处于基础地位，是知识的来源。知识管理是信息管理的创新，就档案管理而言，目前走过了信息管理阶段，更加注重档案资源的管理，正朝着知识管理迈进。人性化管理范式公共管理提倡以顾客为导向，只有人与人之间才能建立起最为有效的沟通，因此，人性化管理也是档案管理的另一实践范式。人性化与人格化是两个性质完全不同的概念，人性化是以人为本的体现，而人格化则是偏激的、片面的强调人的因素在管理中的作用。“文档工作的非人格化，指严格按照已有的制度、政策规定开展文档业务工作，进行文档工作管理，防止制度与政策外行为，或因人而异地执行制度与政策。”[1]在管理过程中，避免个人感情因素的影响，按照有关制度规定的要求开展服务与利用工作。档案是日后处理纠纷、查考取证的工具，也是文化传播与交流的重要史料，收藏的根本目的是为了利用，因此，通过各种渠道大力开发档案信息资源以扩大馆藏范围，确保所收集的档案齐全、完整、便于统一保管，在管理过程中，恪尽职守，维护档案的实体完整、状态完整、信息完整是档案安全保管的重要内容。与档案工作相关的人包括档案工作者及档案利用者。档案工作者是前锋，也是规章制度的执行主体，档案利用者是促使档案价值有效发挥的主体，公共管理的核心理念———以顾客为导向更加充分说明利用者在档案工作中的重要地位。换句话说，无论从实践角度还是理论角度，档案工作者与利用者都将是公共管理理论中的权利主体。这也就要求在档案管理实践工作中，要切实考虑权利人的思想因素及价值体现。现代化管理范式创新是传统管理范式向现代管理范式转变的关键，各种新型载体文档，特别是电子文件的涌现为档案管理带来了诸多新问题，如何做好新型载体档案及电子文件的管理与利用是近些年研究的重点。与此同时，因特网的发展也为信息高速公路的建设带来了机遇，档案部门要充分利用现代信息技术，借助于网络化的管理提高管理效益，扩大利用面，使利用变得更为快捷、便利。面对如此复杂多变的技术管理，档案工作者必将会力不从心，因此，要主动与管理部门、信息部门、技术部门建立良好的伙伴关系，共建合作平台，共享合作成果，共同为社会进步和经济发展服务。在以往的纸质文档管理实践中，面对单一的管理对象，很难实现管理创新，如今，技术的进步不仅催生了多种载体文件，网络的发展也使得档案利用者的需求多样化，利用群体复杂化，这虽然是挑战，但也是创新管理、创新发展、创新服务的机遇。公共管理视阈下的档案管理工作必须坚持以服务为目的，以利用者为导向，兼顾效率与公平的管理理念，建立完善的管理体制，注重文档管理与资源管理，实现管理的现代化、人性化，建立档案公共管理实践范式，才能适应政府公共管理的发展进程，为国家和社会公众提供最有价值的档案信息资源。