新公共管理投融资平台转型分析

摘要:新公共管理学的研究在我国主要围绕政府而展开，以提升政府对社会的服务效率以及服务质量。地方政府投融资平台作为我国财政体制的产物，是地方政府在投融资模式下的创新。地方政府投融资平台产生于政府，服务于政府，在地方经济发展中立下了汗马功劳，但长期以来债务累积等问题开始逐渐凸显，风险逐渐暴露，亟须做出转型。基于此，本文通过梳理地方政府投融资平台的产生背景，分析具体问题，以期在新公共管理学的指导下提出适合投融资平台的转型发展之路。

关键词:投融资平台;公共服务;公益性;转型

地方政府投融资平台除融资职能之外，还兼具一定的公共服务职能，这不仅体现在基础设施项目的建设上，也体现在其与地方政府天生的不可分割性。“43号文”之后，国家不断开“明渠”、堵“暗道”来健全融资机制建设，投融资平台的“替政府融资”属性也将被逐步分离。但无论如何转，都将离不开它的公共服务职能，它也将通过这一职能，在市场化的进程中发挥更大的优势与作用。

一、地方政府投融资平台职能的转变

地方政府投融资平台是我国地方政府融资体系不可或缺的一部分。自20世纪90年代始，我国城镇化进程开始逐步加速，地方建设达到了一个新的高潮。由于分税制改革的施行，地方政府事权与财权开始分离，地方政府资金开始短缺，亟须补充。受制于旧《预算法》《担保法》以及《贷款通则》等文件，地方政府债券、直接贷款等渠道都被限制，融资平台开始登上历史舞台。在2010年的文件中，地方政府投融资平台被定义为:“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”中国人民银行又将其具体细分为:各类开发区、园区投融资平台;国有资产管理公司;土地储备中心类公司;城市投资建设公司;财政部门设立的税费中心;交通运输类政府投融资平台;其他类型。在之后的很长一段时间内，地方政府投融资平台发挥效用，募集了大量资金，为地方政府解决了诸多实际困难。这种模式在对基建作出突出贡献、推动地方经济发展的同时，也埋下了不容忽视的债务隐患。2013年6月，经审计署审计，发现全国各级政府债务余额达20．7万亿元，债务问题严重。2014年9月21日，国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)，文件剥离了平台的政府融资职能，明确不得新增政府债务。这一新政也成了融资平台发展史上的一个重要节点。自此以后，无论是融资平台自身发展，还是债务偿还，长期来看，转型便成了唯一有效手段。但考虑到城投平台的天然属性，其主要发展方向也注定离不开地方城市建设。

二、地方政府投融资平台的现状与困境

地方政府投融资平台成立至今，地方上的公益性项目融资、基础设施建设为其主要任务，是地方政府融资的重要渠道，其收入也主要来自政府补贴与债务的借新还旧，这也就造成了其自身收入并不稳定。同时，地方政府为进一步融资，非经营性资产大量移入融资平台，资产可变现能力较差，质量较低。融资平台方面，从人事到运营市场化程度并不充分，普遍缺乏投资意识，债务挪补现象比较严重。后续中央开始不断对平台和地方债务出台强监管措施，此种现象才有弱化趋势。(一)地方政府投融资平台发展现状。2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)，开始对平台公司进行清理规范，到后来的“43号文”，中央剥离平台政府融资职能的政策不断明确，但部分地区执行效果并不明显。但近几年中，政策执行日渐到位，地方政府的融资机制逐渐成型，平台公司的政府融资职能开始真正的丧失，地方政府以及平台自身不得不重新考量平台的职能与定位。2017年，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确提出地方地府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司;金融机构不得要求或接受政府以任何形式提供担保。2017年，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，政府购买服务的行为受到严格控制，金融机构、非金融机构对政府及平台的融资也受到了限制。2018年，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，地方政府对平台的隐性担保被彻底取消，平台由此也失去了一个最重要的信用背书，市场化的运作方式开始大量开展。面对新规，平台开始更为迫切寻求转型，优化升级经营方式。J金融天地INRONGTIANDI2018年10月，《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，聚焦脱贫攻坚、农业农村、社会民生等重点领域，提出十种相应配套措施。专项债券资金的运用管理开始在补短板领域发挥重要作用，平台的正常融资需求金融机构可给予保障和满足。在当前的经济体制下，为推进城乡融合和城镇化发展，补齐基础设施领域短板，地方政府融资平台仍要继续发挥作用，引导政府投资，服务地方公共领域建设。因此国家也相继出台了一系列针对地方政府投融资平台转型的过渡性扶持政策。例如，提供政府债券置换存量，为建设中和续建项目提供信贷保障，要求政策性银行提供长期专项资金等。(二)地方政府投融资平台发展困境。地方债务累积现象严重。根据财政部网站数据，截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元，其中政府债券180711亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。地方政府投融资平台所举借的债务占了很大比重。“43号文”之后，国家部委相继出台多项政策，但对融资平台约束效果有限，融资平台依旧通过债券、非标等金融工具进行债务置换与扩张。转型方向定位不够明确。目前，部分地区融资平台已有了较好的转变，通过整合自身优质资源，专注城市建设和社会服务职能，成为当地绝对的城市服务运营商、基础设施建设服务商。但大多数公司自身资质较差，对政府依赖性强，还无法找到明确的转型方向和自身定位。公司治理结构不够完善。融资平台路径依赖明显，依然和地方政府有着千丝万缕的联系。首先，政府设立的地方政府投融资平台，形式上虽然是独立法人，但实际上还是从属于政府的事业单位，三会等治理结构并不健全，即使有也仅为名义上的作用。其次，融资平台公司仍然会遵照政府指令办事，脱离市场，竞争意识不强。最后，有了地方政府的管控，在后期发展上运作效率低下，融资平台无法自主决策，审批程序烦琐，难以把握市场机会。资本运作整合存在风险。由于地方政府的违规担保、融资平台资金使用的漏洞等问题，部分融资平台的资本运作并不规范，极易引起系统性风险，对所在地区的融资及信用造成影响。此外，融资平台资产多为政府划转，管理混乱且使用低效，部分手续不完善，这也将导致资源的浪费，在城市建设中无法发挥应有的作用。

三、公共服务理念下的投融资平台转型

目前，地方政府投融资平台所处的困境，既有市场的原因，也有地方政府的责任，如依然走老路，那么注定债务将越积越多，进入恶性循环。新公共管理理论区别于传统公共行政，并不只限于政治规则，而是着眼于经济规则，提倡服务导向。(一)明确政府职能，突出管理导向。特征，目前，地方政府不再单一追求GDP的增长，投资带动经济的模式也将改变，融资平台该何去何从，一个大的方向就是要明确政企关系，厘清界限，明细产权，权责分开，自身主导发展。融资平台要进一步剥离政府投融资职能，在妥善处理存量债务的基础上，转型为产业经营主体，而政府需要明确管理指导功能，不干预企业自身决策，做到政企分开。(二)重构平台体系，打造建设定位。新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法涉及所有的公共建设，其中部分需要非政府组织的非盈利组织承担。2018年下半年以来，党中央、国务院一直将“补短板”作为应对经济下行压力的重要措施，重点“加大基础设施领域补短板的力度”。目前，我国城镇化水平仍有大幅提升空间，从一定意义上讲融资平台的历史使命还未完成。所以，面对不断产生的新的发展机遇，在城市基础设施建设上持续发力仍是融资平台转型的有效着力点。地方政府投融资平台应进一步明确自身资产属性，主动承担地方基础设施建设、城市建设等事项，分清公益类、运营类以及商业类三个业务内涵，分别制定重点考核内涵，并且因地制宜、因事制宜，根据自身条件打造城市的建设定位。(三)建立科学架构，提升企业效能。新公共管理理论强调广泛采用私营部门成功手段来提高管理质量、降低成本、提高效率。这主要是针对政府投入－产出低效等问题而提出的。而融资平台由于经历了政府部门属性的过度，也同样适用此种手段来脱离低效能的运转。在明确政府导向和策略定位之外，平台公司还需进一步建立科学的组织架构，运用高效的管理体系，提升市场化水平，为平台发展建立坚实的内力保障，实实在在提升企业效能。

参考文献:

［1］胡恒松．韩瑞姣等．隐性债务视角下的城投转型:中国地方政府投融资平台转型发展研究2019［M］．北京:经济管理出版社，2019．

［2］宋樊君．地方政府投融资平台转型探讨［J］．中国流通经济，2018(3):70－84．

作者:高原 单位:武汉大学