新公共管理理论贡献与现实困境

自20世纪70年代以来，随着西方发达国家经济和公民生活水平不断提高，许多国家面临的财政压力日渐增加，迫使西方各国政府相继走上了大规模公共行政改革之路，新公共管理运动应运而生。这一时期，我们可以看到西方国家政府在改革中有一些共同的理念和原则，如市场化、结果导向、公民为本、民主参与等，这些理念和原则符合后工业社会对公共管理革新的诉求。与此同时，由于社会条件的制约，新公共管理运动在改进政府管理活动绩效的同时，也产生了新的问题，使政府部门的运作陷入了新的困境。因此，了解新公共管理运动的理论贡献与现实困境，不仅有利于厘清政府改革的逻辑与规律，而且对我国政府机构改革也具有重要借鉴意义。

一、新公共管理运动的概念与内容

从20世纪70年代末开始，英国政府因财政压力率先进行了一系列改革，其他国家也纷纷效仿。尽管这些国家的改革侧重点有所不同，但都有一个共同的特征：以政府制度创新为中心的政府改革运动。对于这些改革，西方学者称之为“新公共管理运动”。关于新公共管理的概念，西方学者和组织的论述不尽相同。“新公共管理”这一概念最早由英国著名学者胡德提出，他认为，“新公共管理”是一种以重视明确的责任制和绩效评估，以独立为主的分权结构，采用私营部门的管理技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理的新途径［1］。欧文•E•休斯认为，“新公共管理”是一种关注结果和领导者责任、重视管理方法的灵活性和组织目标的明确性、强调市场化和民营化的一种趋势。经合组织将新公共管理运动的概念总结为关系服务效率以及结果、分权式的管理、以灵活性的方法来取代政府的管制、重视公共部门提供服务的效率等［2］（P301-302）。笔者认为，这些概念反映了新公共管理运动的一些本质内涵，即新公共管理运动就是对新公共管理的总结，对传统公共行政模式的考察，对行政与管理概念的再认识，对经济理论的变革和对私营部门技术变革的再思考，以政府和社会之间关系的调整和政府自身管理方式、手段的重塑为主线，以解决政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨。综合不同学者的观点，笔者认为，新公共管理运动的内容主要包括以下几方面，即减少经济的干预和规制、国有企业私营化、公共产品市场化、放松对政府内部的规制、政府部门引入私营部门的管理理念与技术等［3］。

二、新公共管理运动的理论贡献

新公共管理运动在帮助西方国家取得巨大改革成就的同时，也在理论界引起了巨大反响。对于新公共管理运动的理论贡献，学者们有不同的争论，陈振明、霍姆斯和尚德及休斯等人从不同方面进行了较为系统的论述。其中，陈振明教授从理论基础、研究主题、模式等方面比较了新公共管理运动与传统公共行政学；而霍姆斯和尚德则把新公共管理作为一种范式总结新公共管理运动的理论贡献；休斯则从方法论的角度入手进行阐述。综合以上国内外学者的基本观点，笔者认为，新公共管理运动在理论上的贡献主要可以概括为以下几点内容。（一）新公共管理运动促成了新公共管理理论的产生。这是新公共管理运动最大的理论贡献，正是在新公共管理运动的实践中诞生了如企业家政府理论等一系列著名的管理学理论。在新公共管理运动的推动下，传统公共行政理论逐渐被时代所淘汰，西方管理理论的发展进入了新的时期［4］。（二）新公共管理运动建构了新的行政管理方法和行政文化。在新公共管理运动的推动下，西方国家的政府部门开始抛弃传统单一、僵硬的管理模式，采用战略规划与管理，推行绩效管理和全面质量管理，在行政文化上更加注重效率、责任、民主等观念。这主要体现在政府向市场及社会还权、转变行政部门的服务态度，以顾客为导向、转变管理方式，注重战略规划和管理等。（三）新公共管理运动开创了西方国家政府改革的新局面。在新公共管理运动相关理论的指导下，英国、美国、新西兰、澳大利亚等国相继进行了改革，这些改革突破了传统公共行政理论的界限，取得了巨大成效，开创了西方国家政府改革的新局面［5］。正是由于新公共管理运动在这些国家取得了巨大成效，才得以向全世界蔓延。

三、新公共管理运动的现实困境

新公共管理运动帮助英美等国在政府机构改革中取得了巨大成效。尽管如此，新公共管理运动在现实中并非是完美的，它仍面临一定的现实挑战，这主要表现在两个方面，即民营化方面存在的问题和政府绩效评估方面存在的问题。（一）民营化过程中存在的问题。民营化是指将国有企业通过一定的方式转让给私人经营，但是，由于民营化是一个复杂的系统性工程，不仅涉及资产管理、市场监管等，还包括多元化的公共服务提供主体之间的竞争。由此，英国在进行民营化的过程中遇到了较多问题，包括国有资产的流失、公共服务公平性的缺失、政府机构腐败、被裁人员的安置等。1.国有资产的流失。民营化运动虽然使英国政府的财政收入有所增加，但这是以国有资产为代价的，而且，大多数国有企业是以低于市场价值的价格出售给私人企业，结果导致政府实际上所持有的资产价值的净影响往往是负的，这种出售未来收益权的做法使得国有资产流失严重。2.公共服务公平性的缺失。在民营化改革之前，一些基础性的福利项目如医疗卫生、义务教育等，一般是不存在消费中的差异的，即社会中的公民都有权享用。但是，在民营化改革之后，资本的逐利性使资本家们更多地生产或者提供能给他们带来更多利润的公共产品或者服务，而那些获利较少的项目则提供得较少，这就使得公共服务或产品的需求者无法获得同等的服务及产品，造成公共服务公平性的缺失。3.政府机构腐败问题。民营化本身并不会必然导致腐败，而政府机构内部的腐败问题，是因为民营化过程中的不当操作及相关机制缺失造成的［6］。在英国的国有企业私营化过程中，由于监督机制不健全，一些政府官员将国有资产以低于市场价值的价格出售给私人企业以此从中获利，或者通过不正当手段给予私人企业某些特许经营权，以此收取相应回报。这种权钱交易是政府机构内部人员腐败的重要表现。4.被裁人员的安置问题。在民营化过程中，大量国有企业转为私人经营，导致许多原国有企业的职工及相关政府部门工作人员下岗。在英国，从1979年到1986年短短的几年间，国有企业的职工人数从210万人下降到120万人，大量工人失业给社会的稳定与安全带来了严重威胁。（二）政府绩效评估存在的问题。政府绩效评估是根据相关绩效目标，运用科学的指标及评估方法对政府工作人员的活动所进行的评估，其评估的内容比较广泛，实施起来比较困难。美国政府部门绩效管理改革最终结果并没有达到预期的效果，即降低行政成本，提高行政效率。政府机构存在职责模糊不清、交叉重叠，管辖权扩张等问题。此外，由于国会与政府的隔阂，预算监管不到位和政府内部人员角色冲突，政府绩效法案的实施也存在较大难度。具体来说，政府绩效评估过程中存在的问题主要表现为：行政效率较低、行政资源浪费情况严重、政府的财政赤字不断扩大、政府绩效作为被评估的对象难以量化、政府绩效评估中缺少战略规划、目标表达不清等。

四、新公共管理运动对我国的启示

新公共管理运动虽然在促进西方各国政府进行改革的过程中出现了一些问题，但不可否认的是，其相关理论主张如重视市场机制、促进公共服务市场化等至今仍有参考价值。而且，新公共管理运动对其现实困境的回应也是比较有力的，这对于解决政府改革过程中存在的问题具有重要意义。因此，政府应该转变职能，理顺与市场的关系，放松经济型规制，促进公共服务市场化，构建服务型政府，加强政府自身法治建设，更好地促进个人的全面发展。具体来说，新公共管理运动对我国政府的启示可以概括为以下几方面。（一）放松经济性规制、强化社会性规制。当前，我国政府正处于转型期，应该着力理顺政府与市场、政府与社会的关系，改革工商登记制度，减少生产经营活动审批事项和投资项目审批；逐步推进行业协会、商会与行政机关脱钩，以改变行业协会、商会行政化倾向，增强其活力和自主性；建立健全统一、依法监管、各司其职、分级负责的社会组织管理机制，推动社会组织完善其内部治理结构，从而为我国经济社会的发展创造良好的条件［7］。（二）促进公共服务市场化。公共服务市场化是通过政府与社会之间的相互合作，运用价格机制、竞争机制等措施充分调动各种资源参与政府公共服务的供给过程，从而达到以较低的成本和较少的资源来提供更高水平和更高质量的公共服务的目的的管理活动。目前，我国政府的公共服务供给能力不强，无法实现公共服务的均等化及人口的全面覆盖，这已成为影响我国公民满意度的重要因素。为此，我国政府应逐步构建“一主多元”的公共服务供给体制，即以政府供给为主、其他供给主体（如企业、社会组织）为辅，打造多元化的公共服务供给主体，提高公共服务质量［8］（P40-41，30）。（三）转变政府职能，加快建设服务型政府。经济基础决定上层建筑，转变政府职能是适应社会主义市场经济发展的需要。目前，我国虽然在政府职能转变方面做了很多努力，但仍存在一些问题，主要包括职能错位越位问题依然突出，职能缺位、交叉现象依然存在。因此，按照社会主义市场经济的要求，加快推进政府职能转变，建设服务型政府，以便更好地促进我国经济社会的平稳健康发展。（四）加快法治政府的建设。法治行政是法治国家和行政管理现代化的必然要求，是市场经济运行的基石，是实现公共利益的保证。为此，应培养和提升行政系统成员的法治意识，强化政府自身的法治建设，强化行政职权法治，完善行政程序。

五、结语

在新公共管理运动的浪潮中，相关理论为西方发达国家政府机构改革提供了指导，在一定程度上体现了现代行政管理发展的基本趋势和规律，它所体现的公共理念和指导原则，诸如市场化、民主导向、分权协作等具有全球意义和普适价值。总的来说，任何理论都是一定社会历史的产物，在具有科学合理性的同时，也存在历史局限性。新公共管理运动的相关理论主张虽然解决了西方发达国家面临的一些问题如财政危机、国家治理危机等，但在实际运行过程中也由于其主张的时代缺陷而使政府的运作陷入困境。但不可否认的是，新公共管理运动为我们研究政府管理活动提供了一个新视角，它所包括的思想内容对行政机构改革具有重要指导作用，同时对我国行政理论研究及政府行政管理活动具有重要的启发和借鉴意义。

参考文献

［1］HoodC.APublicManagementforAllSeasons?［J］.PublicAdministration，2010（1）：3-19.

［2］毛寿龙，李梅，陈幽泓.西方政府的治道变革［M］.北京：人民大学出版社，2007.

［3］李鹏.新公共管理的运行困境及理论缺陷［J］.长江论坛，2004（4）：47-50.

［4］喻剑利.公共管理理论的缺陷及其纠正［J］.大连理工大学学报，2005（6）：58-61.

［5］周颖.新公共管理理论评析［D］.南京：南京师范大学，2013.

［6］杨波.新公共管理理论的反思与批判［J］.武汉交通职业学院学报，2017（3）：14-18.

［7］盛永胜.新公共管理运动的理论价值探究［J］.人文高地，2012（8）：12-15.

［8］夏书章.行政管理学［M］.北京：高等教育出版社，2004.

作者:王会庆 单位:湖北大学