公共安全的现状及运行分析

公共安全标准在制定出来之后就会转入颁布实施环节。颁布与实施几乎是同时进行的，除非标准内部规定具体的生效时间。因此，本文提到的颁布与实施在理论上理解为同时进行。一项标准的出台，在报上级主管部门审批后，将由标准的制定部门联合上级主管部门同时进行颁布。在我国，通常是以文件的形式出现，以行政命令的方式加以实施，还辅以网络等媒体手段来扩展该标准的社会知晓度。但是，由于国人的标准“法律”意识还比较淡薄，因此很多标准仍然停留在“空中”，根本没有发挥“达摩克利斯之剑”的作用，没有接地，就没有地气。也就是说，颁布实施环节与制修订等其他环节脱节，成为独立于标准化过程之外的政府行为和红头文件，尤其是公共安全标准。公共安全标准具有很强的公益性和社会性，其受益对象更多的是基层群众，因此就不能完全套用行政管理体制的工作方法来行事，否则也只能是“一颁了之”。公共安全标准的宣贯力度不够，经费投入不足，尤其是地方政府和个别中小企业和从业人员标准化意识很差。与政府的工作业绩和企业的经济效益相比，他们并不重视对标准化工作的投入，因此其采标、贯标的积极性和主动性不高；在具体工作中，大多数只是注重眼前利益，根本无视标准和标准化工作，认识不到标准对自身的积极作用，忽视长远利益，注重自身经济效益和狭隘的地方保护利益，忽视国家利益和全社会效益；从众心理、随大流心理大有市场，不去主动出击，而是等待观望，避开标准不谈，得过且过，墨守陈规，缺乏创新激情和以标制胜的信心勇气。这一系列行为和心理的产生与我国的基本国情和国民素质有关，但是客观上也阻碍了公共安全标准在全社会的积极颁布和发挥作用。在公共安全标准化领域，国外起步较早，经验比较充足，已经形成了较为系统和完善的理论体系和运行模式。加大对国际交流的投入，对于快速改善我国的公共安全标准化现状，实现公共安全的良性发展有着立竿见影的功效[5]。而这一切都需要政府、企业、科研院所以及民营资本的共同关注和积极投入。1随着社会主义市场经济体制的逐步完善、科学技术的创新与进步、改革开放的不断深入以及我国顺利加入世界贸易组织等新情况、新变化和新要求的出现，现行的《中华人民共和国标准化法》的部分内容已难以适应我国社会发展的需要[6]。标准化工作发展的法制性障碍必须要尽快解决，因此，新的标准法的立法宗旨要服务于社会主义市场经济，要致力于调整和规范社会服务、公共安全等急需关注的新行业、新领域，要着力于改善标准化工作的管理体制和运行机制。唯此，公共安全领域才能真正做到有法可依，才能真正制定出符合社会发展实际的标准。我国现行的统一领导、分工负责的标准化行政管理体制，具有按行政区域和行业条块划分的特点。这种模式的管理层次过多，机构重叠、工作交叉且责任不清，必然造成标准化工作的透明度不高、程序的严格性不够和决策的科学性较差等结果，业已成为公共安全标准化工作发展的体制性障碍。在国家标准化管理机构方面，名义上是国家质检总局领导下的国家标准委统一管理全国标准化工作，实际上各技术委员会不同程度地存在各自为政的现象。而且，各个产业的标准化专业技术委员会与科研机构分散在各个政府部门和行业中，导致了在实际的运作过程中不同部门之间缺乏有效的协调和沟通。在公共安全标准化管理方面，除了国家统一的标准化管理机构外，还有交通、铁路、民航、消防、应急救援等行业的政府管理部门。这些部门(行业)在开展公共安全标准化活动时，或自行制定，或选择不同的标准，形式多样、版本不一，致使标准化活动的效率低下，效果不佳。在垂直管理体制之下，同级地方政府和公共安全所涉行业的管理部门因所属地域不同，互相之间缺乏协调统一的行动机制，遇到事情互相扯皮，彼此之间缺乏协调机制，尤其是在技术环节与管理环节割裂，甚至根本对立。这就导致标准的制定部门就是闭门造标，标准的管理部门就是坐等标准制定，标准的宣贯监督部门就是走走过场，各个环节之间脱节，各个环节与市场之间脱节，各弹各的琴、各定各的调，从而忽视了对标准化过程的统一管理。在标准问题上，各部门从部门、地方利益出发而不是从市场(消费者和企业)利益出发，客观上助长了社会不稳定因素的出现。对公共安全领域的强制性国家标准和行业标准的实施情况，要加强监督检查，不断强化标准实施的监督力度[7]。但是作为负责对公共安全标准的实施进行监督检查的各级政府部门也仅停留在执行标准的登记与否、相关标准的备案与否，对实施效果不加以评价。宣贯有关上级标准、完成采标计划等工作，也往往以体制、经费、人力等方面的因素，放松了对标准的贯彻实施的监督。公共安全标准化监管人员认为加强宏观管理，就是要管好强制性条款，其他指标一概不予负责，必然导致劣质标准“合法化”。反馈环节的存在并发挥作用，是标准化闭环系统良性运行的重要链条。没有反馈就不可能有改进和提高，就可能会成为无源之水，无本之末，就只是一个静止不动的线性系统，就难以进入更高级的发展环节。在我国，公共安全标准化运行系统与PDCA循环模式很相似，后面将会论述。相比较来看，计划环节好比标准的制修订，执行环节好比标准的贯彻实施，检查环节好比标准的监督检查，改进环节好比标准的反馈提高。对反馈回来的意见建议加以整理吸纳，修订成更加符合市场经济和社会需要的标准，才能使得标准重新回到市场和社会中，发挥更积极的作用。但是，从实际来看，我国标准的反馈环节只是停留在口头上，公共安全标准化主管部门不去主动吸收社会反馈意见，就算有也是将其束之高阁，于标准本身无益，于社会无益。因此，公共安全标准化工作要注重吸收来自基层和社会的意见和建议。在公共安全标准化运行过程中，我们要强化公共安全标准实施的信息收集、加工和反馈,以促进标准制修订水平的不断提高，要加强对国际标准和国外先进标准的研究,大幅度地提高国际采标率，要提高社会的标准化意识,特别是领导者、企业负责人和管理人员的标准化意识，推动公共安全标准化工作迈上新的台阶[7]。

公共安全标准化既是我国标准化战略的重要组成部分，也是一个长期渐进的过程，同时也是一项伟大的系统工程，因此必须要运用系统工程理论和过程体系分析法来分析公共安全标准化过程，厘清其逻辑关系，从而改善我国的公共安全标准化现状。系统工程理论和PDCA循环理论已经为人熟知，如果将两种理论结合起来，相互渗透，就会产生非同寻常的理论效果。笔者把系统（体系）理论和PDCA循环理论的分析方法结合在一起，谓之过程分析法。过程分析法的理论基础是系统（体系）理论和PDCA循环模式理论。系统理论实质上是一个生物学理论的主张，认为所有的机体都是系统，各个系统由不同的子系统组成并且相应地隶属于更大的系统。从另一个角度来看，尽管层次较高的系统是由其子系统组成的，但是这种系统一旦完成整合，就会具有其子系统并不具有的功能或特质[8]。20世纪60年代，系统理论才作为一种独特的实践视角应用于社会工作中。系统理论基本原理示意图如图1所示。PDCA可以看成是按照“计划-执行-检查(符合性)-行动(绩效)”的模式运行。它由提高每一过程质量到提高总体质量，循环往复,这是企业力求“打破现状实现管理突破”螺旋上升的过程。安全标准化运行系统的PDCA循环过程中的各个环节,只有被有效地加以整合,才能发挥其真正的作用[9]。PDCA循环实际上是有效进行任何工作的合乎逻辑的理论方法。之所以将其称之为PDCA循环，是因为这四个过程不是运行一次就完结，而是要周而复始地进行。一个循环结束，解决了本次循环的问题，可能还有其他问题未被发现认识或者尚未解决，或者又出现新的问题，再进行下一次循环。PDCA管理模式的应用有利于提高工作效率。PDCA循环理论基本原理示意图如图2所示。将以系统理论和PDCA循环理论为理论基础的过程分析法应用于公共安全标准化工作中，笔者认为，公共安全标准化是一个复杂系统，包括公共安全标准的制修订、公共安全标准的审核颁布、公共安全标准的贯彻实施和公共安全标准的监督反馈等环节，每个环节都是一个相对独立的子系统。在公共安全标准化过程中，不仅大的复杂系统，而且每个子系统都遵循PDCA循环理论的要求。公共安全标准化运行原理如图3所示。借助过程分析方法来研究分析我国公共安全标准化的现状和过程，就能较为清晰地诠释公共安全标准化系统各影响要素之间的逻辑关系，就能清楚地阐述系统内外子系统对公共安全标准化大系统的作用，就能为更好地促进公共安全标准化工作提供理论支撑。基于对公共安全标准化系统运行现状的分析与思考，从过程分析的方法和视角，通过对构成公共安全标准化过程核心要素的选择与分析，设计出由一个外部因素、四个重要力量、四个关键环节和一个根本目标组成的公共安全标准化过程要素逻辑关系图。四个关键环节包括公共安全标准的制修订、公共安全标准的审核颁布、公共安全标准的贯彻实施和公共安全标准的监督反馈等；一个外部因素是公共安全标准化工作的保障机制；四个重要力量是对公共安全标准化工作运行有重要影响的管理者、企业、中介组织和全员参与；一个根本目标是实现公共安全标准化运行的持续改进和循环提高。图4所示为公共安全标准化系统运行逻辑关系图。

公共安全标准化具有显著的系统性、综合性、闭环性和持续改进的特点。作为一种有效的分析工具，过程分析法的应用，使得我们可以厘清公共安全标准化系统的各个子系统、影响要素之间的逻辑关系以及运动状态，可以认清系统内的薄弱环节和努力方向，可以使得各要素、资源得到最有效、最大化的利用，可以推动我国公共安全标准化系统从无序到有序目标的实现，可以获得系统最佳的经济效益和社会效益。

本文作者：张红涛罗云王晓桥葛升群工作单位：中国地质大学