公共服务对政府的服务诠释

民营化将非政府的第三方引入到公共服务治理结构中，以结合和放大政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势及市场或社会组织因其专属资源而具有的生产服务的优势，实现公共目的与私人手段的优势互补。公共服务民营化是对政府具有最终供给责任的公共服务，通过合同外包等手段，将服务生产过程从政府部门转移到非政府部门组织，包括企业和非营利组织等。服务民营化中，政府主要承担买者的角色，并对服务过程进行不同程度的界定、监督、控制和评估。

意识形态和实用主义推动民营化决策

作为一个全球的和全球化的现象，公共服务民营化引发了长期激烈的争论，这种争论反映了对国家的合适职能范围的不同政治哲学立场。左翼的政治立场偏好一个更大的国家角色，国家除了提供基本的社会秩序和保障外，还应该在福利、环境、教育、公共健康等领域承担更多责任。右翼的政治力量偏好一个更有限的国家，尽可能放任市场力量自由地运作。20世纪70年代的经济危机以后，新自由主义右翼力量严厉批判官僚系统的低效率和预算最大化冲动，指出福利国家不仅将经济拖入泥潭，还破坏了社会的道德传统。在公共支出的刚性增长难以控制的情况下，不同政治力量在公共服务民营化上达成妥协，把非公共部门更多引入到公共服务提供过程中，限制政府的直接组织而非职能规模。结果是，民营化反而扩大了政府职能的范围，政府甚至可能在该过程中延伸公法的原则和管制的范围，形成“公有化”的趋势。

民营化首先在20世纪70年代末成为新西兰和澳大利亚的政府改革主线，其后保守主义政治家撒切尔夫人和里根总统对民营化政策的强势推动，使其发展为国际公共管理的流行理念与实践，成为“新公共管理运动”的重要支柱。除了政治和意识形态的考虑外，一些实用的因素，例如削减财政赤字、商业利益的游说、各国公共管理中的政策学习与模仿以及全球化与地区一体化过程中的政策协同等，也一定程度上将服务民营化作为其政策取向。经验研究表明，政治的、实用的和其他因素在推动民营化决策上所起作用的方式和程度依具体情况而转移，包括决策的政府层级、一般政治文化、财政硬约束程度、服务的性质、市场成熟的程度、政府的管理能力等，例如决策的政府层级越低，越会倾向于从实用的角度考虑民营化。

从各国的情况看，民营化表现出了从运营性商业性服务到社会性行政性服务、从增量服务到存量服务、从边缘服务到核心职能、从一次性购买到长期伙伴关系的渐进趋势。在一些国家，政府服务支出的相当部分已经通过购买方式完成;营利性组织甚至将其业务扩展至国防、警察和监狱等传统上由国家垄断的核心职能领域。尽管理论上民营化是政府与外部的独立市场和社会组织之间的平等合作关系，但由于难以找到合格的承包商、担心失去控制、对公共目的的优先考虑以及腐败等原因，外部合作伙伴往往与政府或官员具有紧密联系，使合作关系笼罩在行政关系或其延伸状态之下。

民营化是试错的过程

支持民营化的理论指出了民营化的潜在收益，包括降低成本和提高服务效率、增加管理灵活性、更大更快的服务能力、破除政府垄断、对消费者的回应性、避免政府组织扩张等。此外，民营化还被期望带来市场的活跃，促进社会组织的成长。但是，很多经验研究发现，民营化带来了运营成本下降，而服务质量在总体上并没有明显改善的趋势;此外，成本节约往往由于降低雇员收入而非来自效率提高，并且常常转化为商业利润而非政府的成本下降或者消费价格的下降。民营化也是一个试错的过程，在“制造”与“购买”之间的选择不是固定不变的，近十年来即出现一些“反向民营化”的情况，交由非政府部门生产的服务被收回由政府生产。

对于通过向西方学习以实现公共管理现代化的发展中国家，出现问题的概率更高，后果也更严重。不胜枚举的失败案例表明，政府不仅可能无力胜任一个直接服务生产者的角色，也可能无法成功转化为有效的合同管理者。缺乏有竞争和活力的市场，服务绩效难于监督和测量，合作者之间的不了解、不信任和竞相推卸责任，腐败和内部交易充斥，过度的政治推动和匆忙进入，都会造成民营化的困境。