发展经济构建文明社会论文

编者按：本文主要从必须准确把握基本公共服务的内涵,找准工作的着力点；必须从战略的高度来充分认识基本公共服务均等化的重大意义；必须充分考虑发展实际,确立正确的工作原则和步骤；必须加强政府公共服务能力建设,解决好工作中的薄弱环节进行论述。其中，主要包括：加快推进基本公共服务均等化是党中央和国务院做出的一项重大战略决策、从公共服务的词源上来准确把握基本公共服务的内涵、从基本特征上来准确把握基本公共服务的内涵、从划分类型上来准确把握基本公共服务的内涵、从对“基本”的正确理解上来准确把握基本公共服务的内涵、推进基本公共服务均等化,是推进经济又好又快发展的重要保障、量力而行、尽力而为、体现公正、公平、公开、机会均等的原则、坚持将经济建设放在首位,夯实服务的实力、转变观念,树立起科学的发展理念等，具体请详见。

加快推进基本公共服务均等化是党中央和国务院做出的一项重大战略决策,对于促进经济发展、构建和谐社会,提高社会的文明程度,具有十分重大的意义。但就如何推进基本公共服务均等化却存在不同的认识。结合学习,本人对加快推进基本公共服务均等化进行了一些思考,认为在现阶段加快推进基本公共服务均等化,必须解决好四个方面的问题。

一、必须准确把握基本公共服务的内涵,找准工作的着力点

首先要从公共服务的词源上来准确把握基本公共服务的内涵。公共服务是随着改革的逐步深入,作为政府的一项基本职能提出来的。这一概念是从西方经济学和政府管理理论中引进的一个新概念。英国的托马斯·霍布斯(1588-1679)认为,在人们结成政治关系,进入政治状态之前存在一种原始的“自然状态”。在这种状态下,由于人们天生中存在“荣誉感、骄傲或是虚荣心”以及人们自我保全的欲求,于是人们之间产生纷争,由自然状态进入战争状态。为了避免相互间的倾轧、残杀,人们集结在一起达成协定,这就是“社会契约”,政府的职能就是保证“社会契约”的履行,以维护社会的正常秩序。政治经济学的鼻祖亚当·斯密(1723-1790)在其《国富论》一书中,将政府的职能定为“守夜人”的角色。他认为市场经济条件下,政府应尽到三种职能:一是保护社会,使不受其他独立社会的侵犯;二是尽可能保护社会上各个人,使不受社会上任何其他人的侵害或压迫;三是建设并维持某些公共事业及某些公共设施,而应该让价值规律自发对微观主体的行为进行调节。经济学家根据商品有无竞争性和排他性把社会产品的提供和来源分为了两个途径。一个是途径是市场主体。在价值规律的作用下,市场需要,生产者就会组织生产。市场需求减少,产品生产就会随之减少;还有一些产品是市场主体不愿意承担或无法承担的,必须有社会组织或政府组织负责买单,进行治理或提供服务。他们将这一概念运用到政府管理中,认为商品应该通过市场渠道获得。政府的基本职能就是弥补市场不足,提供公共物品或服务。由此可见,公共服务是作为一种新的执政理念,从经济学的角度来分析社会管理的,为治理国家、管理社会提供了一个新的思路。尽管公共服务与为人民服务、公共管理在内容上有共同之处,都有提供公共物品或服务的相同内涵,但公共服务反映的是政府的角色定位、行为方式及政府组织和社会组织与公民的关系变化等,侧重的是政府职责。主要针对的是面对市场机制无法解决的问题,政府作为公共服务主体,履行自身职责,积极主动地运用公共权力、配置公共资源,满足公共需求的问题。

其次要从基本特征上来准确把握基本公共服务的内涵。“公共”与“私人”是相对的。从哲学、法学和政治理论层次上,即从国家或政府的角度来讲,“公共”涉及的是主权、合法性、福利一类的问题;从经验层次上,即从公共职能和公共活动的范围上来界定,“公共”与多数人的利益相关,有较多的社会公众参与;从政府执行活动或职能的对象来讲,“公共”表示一个众人的事务领域。用更加简单通俗的说法就是“众人事众人治”。公共服务关注的主要是社会效益和社会价值。公共服务(物品)具有消费的非竞争性和非排他性。对公共物品的消费进行收费困难。公共物品规模效益大、初始投资量大。私人企业或市场不愿意提供、难以提供。公共服务不仅包括政府提供的有形物品,也包括法律、制度、秩序、公平正义等无形的服务。如果将公共服务仅仅理解为就业、就学、医疗服务等可以看得见、摸得着的物品,就会陷于狭隘论的境地,将社会治理必须重视的公平正义、机会平等一些非常重要的服务放到不正确的位置,从而使一些亟需解决的社会问题得不到解决。

三是要从划分类型上来准确把握基本公共服务的内涵。按照竞争性、非竞争性、排他性、非排他性的物品属性对产品进行归类,可以把产品和服务划分为私有私益、私有公益、公有私益、公有公益产品。显然,私有私益产品是纯粹的私益性物品,如市场上的肉、菜;而公有公益物品则是纯粹的公益性物品,如国防、社会治安。私有公益物品和公有私益物品,则是非纯粹的公益物品或不纯粹的私益物品。纯公共物品,如国防、公共安全、消防等公共服务,由于供给的非排他性和消费的非竞争性,能够做到社会福利的最大化,它可以采用免费方式供社会公众无偿消费,服务产品成本的补偿从国家税收收入中提取,是通过税收形式由全社会强制分摊生产费用。尽管一些准公共产品如义务教育、基础设施、基本医疗服务等,虽然不具有纯公共产品的性质,市场可以生产和提供,但是这些基本服务具有很强的外部性特征,有利于社会发展和稳定,因此合理配置资源使公民共享这些服务也成为国家的责任。从公共服务的效果来看,又可以将公共服务分为有关生存的公共服务和有关发展的公共服务。有关生存的公共服务是指国民维持最基本生活的公共服务,如国民基本的医疗保障、供水、供暖、住房等,为残疾人、老年人提供特殊的照顾,为失业工人提供失业保障金以使其能够生存也属于种类公共服务。有关发展的公共服务是指对国民的工作和生活能力起促进作用的公共服务,如为国民提供必要的公共图书馆、进行必要的技术培训以及修路、通讯和义务教育等。可见,如果有关生存的公共服务没有实现均等化,社会公正的第二个方面就难以实现。因为政府没有为全体公民提供均等的公共服务以保障其生存,市场机制导致的收入差距没有得到有效调节,市场竞争中的弱势群体就会陷入贫困甚至无法生存,最终会造成严重的两极分化;同样如果有关发展的公共服务没有实现均等化,则社会公正的第一个方面就难以实现,社会公众没有均等的有关发展的公共服务,也就失去了均等的发展机会,市场竞争也因此失去了公平的基础。

四是要从对“基本”的正确理解上来准确把握基本公共服务的内涵。从公共服务消费的非竞争性和非排他性来看,符合的东西很多。大到国防,小到路灯。既包括有形的公共设施,如公路、桥梁;也包括无形的法律制度等。但目前要努力达到的是基本公共服务均等化。“基本”就是群众最关心、亟需解决的问题,反映着群众的期盼,群众心声。从消费的层次来看,基本与低层次消费有直接关联,就是要有饭吃、有衣穿、有房住,类似于马斯洛解释的人的基本需求。从消费需求的同质性看,人们无差异消费需求就是基本公共服务。如对食品和药品的消费,无论是穷人还是富人都要求保证质量安全,尽可能减少对健康带来的危害。同时,基本也反映着社会的文明进步程度,作为一个国家应该提供。“基本”就是人的生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权,对公民来讲是不可或缺,甚至是没有退路的最底线的权利,是政府和社会必须保障和必须承担的责任。

五是要从“均等”上来准确把握基本公共服务的内涵。为什么要提均等,提均等的原因就是不均等。正如有人评孔子为什么强调“礼”的作用,主要原因是“不知礼”的问题突出。当前要强调推进基本公共服务均等化,关键的原因,一方面是公共需求的全面、快速增长与公共服务、公共产品供应严重不足矛盾突出,公共服务总量不足;另一方面是公共服务分配失衡,城乡、区域、社会不同群体享受到的公共服务不一样。

由此可见,基本公共服务均等化是指根据经济社会发展阶段和总体水平,国家为保障社会全体成员基本社会权利和基础性福利水平,规定一定阶段上公共服务应覆盖的最小范围和边界,不是所有公共服务的均等化,而是指在统一的制度安排下,确保全体社会成员享受基本公共服务的均等机会、大致相等的结果,将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内。同时,基本公共服务均等化也是一个发展的概念,是一个长期的动态过程,是一种基本趋势和走向。其内容和范围会随着经济社会发展而不断变化和扩展,从生存型服务走向发展型服务、从纯公共服务走向准公共服务、从较低水平的均等化走向较高水平的均等化。

二、必须从战略的高度来充分认识基本公共服务均等化的重大意义

基本公共服务制度是人类20世纪所建立的最重要的制度文明之一,是人类文明的伟大发明,反映和体现着国家的实力、文明程度,同时也是一个国家和谐稳定的基石。推进基本公共服务均等化是主动向西方国家学习,借鉴人类社会先进治国理论,推动政府治理科学化的一项重大战略。

首先,推进基本公共服务均等化,是推进经济又好又快发展的重要保障。推进基本公共服务均等化,缩小城乡、区域之间、各社会群体之间公共服务水平的差距,有利于深入贯彻落实科学发展观,统筹城乡和区域协调发展。增加基本公共服务的供给,既能减少竞争性领域的政府投资对民间资本的“挤出效应”,又有助于增加居民对未来的稳定预期,减少居民的预防性储蓄,从而扩大消费,拉动内需,实现经济增长的消费、投资、出口协调拉动,保持宏观经济平稳较快发展。同时,提高教育、医疗等基本公共服务均等化水平,有助于人力资本的积累和开发,提高劳动生产率和资源的利用效率,保障科技进步、劳动者素质提高和管理创新在经济增长中发挥更大作用。

其次,推进基本公共服务均等化,是解决民生问题、构建社会主义和谐社会的重要路径。回顾改革开放以来走过的路,不难发现,在社会主义市场经济建设过程中,我们采取了“效率优先、兼顾公平”的非均衡发展战略,集中财力发展国计民生的重大工业项目,弱化了政府公共服务职能,甚至在公共服务领域全面推进市场化改革,不恰当地把一些本来应该由政府来向社会提供的公共产品推向市场,使得城乡差距、区域差距、贫富差距不断呈扩大趋势,造成了复杂的、日益突出的社会矛盾和社会问题。近年来,个人承担基本公共服务的费用上涨太快,大大超过了可支配收入的增长速度。“上不起学”、“看不起病”、“住不上房”等群众普遍关注的问题,已经演变成了社会公共性问题。如果我们不能有效解决当前人民群众的公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足的突出矛盾,以及由这种矛盾引发的各种社会不公问题,经济、社会发展的不协调就会加剧,实现社会公平、促进社会和谐就只能成为一句空话。推进基本公共服务均等化,有助于缓解收入分配的差距,坚持发展成果共享,使不同社会阶层均衡受益;有助于扶助社会弱势群体,减少绝对贫困,形成有效的社会安全网,消除社会不和谐因素。

第三,推进基本公共服务均等化,是加快行政管理体制改革、建设服务型政府的重要任务。将基本公共服务均等化作为政府的重要职责和长期导向,努力提高基本公共服务供给能力,有利于各级政府转变重经济增长、轻社会发展的长期惯性,从不适合直接参与的领域中坚决退出来,把主要精力转向公共服务领域,切实促进地方经济社会协调发展。

三、必须充分考虑发展实际,确立正确的工作原则和步骤

基本公共服务均等化是一项系统、复杂、庞大的工程。一是城乡统筹难度较大。农村地区基本公共服务发展较为滞后,基础设施仍然薄弱,公共服务供给总量不足,公共服务水平相对偏低。而城市的基础设施、公共服务向农村延伸面临着布点分散、成本较大等难题。二是区域发展不平衡。由于受历史原因、经济社会发展水平和功能定位等因素影响,不同地区之间基本公共服务的差距较为突出,整体均等化推进难度较大。三是不同群体实现均等化任务繁重。不同阶层和群体对公共服务的预期差异较大,一些低收入群体的生产生活还比较困难,诸多民生问题亟待解决。特别是流动人口规模庞大各地都面临着维护社会公平和控制人口总量的“两难”困境。四是公共服务体制有待进一步健全。公共服务的绩效改善过多地依赖于财政投入力度的加大,而不是公共服务体系自身的改革和发展;以职能和部门为导向的分工体系使公共服务资源配置相对分散,缺乏有效的整合和协调,整体效能没有充分发挥;基层缺乏基础平台和服务网络,资源配置不合理;公共服务供给和投资渠道单一,基础设施建成后管理运营不善。推进基本公共服务均等化必须考虑这些实际情况,按照统一规划,先易后难,先低层次后高层次的原则和步骤推进。

首先是要量力而行、尽力而为。均等化是一个一直隐含于历史长河之中,到了近现代才显性化为主流价值观和国家治理理念的。保障每一个社会成员的基本生存权,是现代社会公平正义的基础。价值观和理念的形成具有复杂性,历数我国历朝历代的农民起义,基本口号就是要求平等。过去通过暴力体现均等诉求,现代国家通过制度安排把它融入到政府基本职能当中体现了现代社会的文明。考虑公共财政支出能力和政府失灵的程度、市场的发育程度、非营利部门的成熟状况、公共部门交易费用的高低等诸多因素,在不同国家或地区,不同发展阶段或时期,基本公共服务的范围和特点是不一样的。“每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境,以及实际的公共需求,来做出合理的选择”。现阶段,我国仍然处于社会主义初级阶段,经济条件仍然很不发达,所以推进基本公共服务均等化,要从我国的实际出发,要量力而行。在总体上应注意两点:一是范围要适中不能过宽或过窄;二是标准要适度不能过高或过低。标准过高、范围过宽,不仅没有经济保证;同时也可能会因此带来劳动积极性边际效益衰减等问题。如社会保障支出,只要建立了就必须支出,而且是只能增长,不能减少,具有钢性增长的特点,同时也不是标准越高越好。标准过高,就会出现过度依赖其生活的群体。标准过低、范围过宽,就会出现有限的资金撒“胡椒面”的情况。针对当前我国公共服务严重滞后的突出问题,加快推进公共服务均等化,必须精心测算,运好公共权利,合理配置好公共资源,使其发挥应有效益。

其二要突出重点,循序展开。提供基本的公共产品和公共服务,维护社会成员最基本的生存权和发展权利,是政府不可推卸的社会责任,但要从人民群众基础性、广泛性、迫切性、可行性方面考虑。要确定好基本公共服务范围,建立起与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制,明确基本公共服务需要均等化的地区和领域,为实现基本公共服务均等化财政支出奠定技术基础;要根据基本公共服务均等化状况,评估需要均等化地区的财力和财政支付能力;要调整和改革政府间关系,明确政府间基本公共服务供给责任,完善政府间转移支付机制,提高地方政府公共服务供给能力。

其三要体现公正、公平、公开、机会均等的原则。公正性是指公共政策的合理性、合法性。公开性指公共政策在公共领域中的开放性和透明度,公众要具有知情权、参与权与监督权。公平是要满足大多数人的利益,同时要兼顾和保护少数人的利益和诉求,考虑支出公平,受益公平。目前我国城乡差距、地区差距、群体差距较大,认真分析,根本的原因是制度不公平造成的。譬如农民,由于其出生地在农村,是农业户口,由此丧失许多机会,即使出来打工,也受许多限制,这种境遇仅靠劳动者个人的努力是无法消除的。国际经验证明,缩小区域间、城乡间收入差距,最为有效的办法就是加快培育更加开放、更有利于自由流动的要素市场,通过劳动力和其他要素的自由流动平抑不同地区的工资差异,以机会均等实现结果均等。面对复杂的国情,既要尊重历史,正视现实,又要面向未来,努力推动各项制度改革,逐步实现城乡、区域接轨。

其四要坚持政府主导和各方参与的原则。在我国全面实现基本公共服务均等化是一个长期而艰巨的任务,需要各方面的努力。我们要系统规划,统筹安排分步骤地推进。既要发挥好政府的主导作用,又要发挥好社会各方面的积极性。特别是要做好社会组织的培育工作,在国家治理中积极学习和运用新的治理模式。

四、必须加强政府公共服务能力建设,解决好工作中的薄弱环节

公共治理和公共服务水平取决于四个变量,一是经济能力,二是认识能力,三是体制设计,四是制度安排。目前我国在公共服务领域出现的问题,客观上讲与提供公共服务的经济能力、思想认识、体制设计、制度安排都有关系。

一要坚持将经济建设放在首位,夯实服务的实力。均等化的过程是发展的过程。实现基本公共服务均等化离不开发展。只有做大经济“蛋糕”才能很好地实现基本公共服务均等化。如果经济实力上不去,推进基本公共服务均等化将缺乏财力支持,基本公共服务均等化的层次、水平将会受到严重影响。在推进基本公共服务均等化过程中,要比以往更加重视经济发展,要始终坚持以经济建设为中心不动摇,以更大的气力,更加有效的措施把经济建设搞上去。

二要转变观念,树立起科学的发展理念。要纠正盲目的GDP崇拜和只重视经济发展而忽视社会事业发展的错误做法和片面认识,大力推进“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转型,在重视经济政策研究的同时,加强社会政策的研究,切实将发展转移到全面协调可持续发展的轨道上来。

三要调整和改革政府间关系,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。按照公共服务的层次性划分政府事权。政府间财政关系和转移支付主要应该解决公共服务的均等化问题。例如,社会保障和生态环境等公共服务,由于涉及面广和具有更大的外部性,主要应由中央政府和省级政府提供,由县级政府管理;义务教育和公共卫生等公共服务,应由中央、省和县三级政府共同承担,各级政府承担的比例,应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区,应全部由中央与省级政府承担;在经济中等发展地区,应由三级政府共同承担,中央和省级政府应负担50%以上;在经济发达地区,应由三级政府共同承担,但以县级政府承担为主。总之,在提供基本公共服务的事权划分上,应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法,以便使财力与事权能够相匹配。

四要完善推进基本公共服务均等化的公共服务体系。完善基本公共服务网络。建立统筹城乡、区域和不同群体的网络体系,扩大公共服务覆盖范围,加快社区、农村等基层服务网络的建设速度。

五要推进行政体制改革,加快政府职能转变。要继续推进政企、政资、政事分开,政府与市场中介组织分开,杜绝对企业生产经营的直接干预,把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。政府不能以牺牲提供公共服务为代价专注发展经济,更不能介入市场能够配置资源的领域与民争利。要树立正确的政绩观,建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系,实现政府职能的转变。要按照权责一致原则,合理界定政府职能,理顺各层级政府之间的职责关系,避免“小马拉大车”和“大马拉小车”,解决好政府间的非对称性分权问题,进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系,把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构去做,将政府职能进一步转移到为社会成员创造良好的发展环境和提供基本的公共产品上来。

六要推进阳光服务,增强政府对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府——社会关系模式下所施行的一些具体措施。针对目前群众迫切需求的公共服务供给不足且效率低下的情况,我们应充分尊重群众作为基本公共服务需求主体的作用,改革现行基本公共服务供给决策制度,完善“自下而上”的、能够有效反映群众需求真实偏好的表达机制。鼓励群众参与基本公共服务供给过程决策,形成政府与群众共同决策与管理的模式,以群众的需要为导向确立供给公共服务的供给总量、水平和标准,防止供给内容和基本需求脱节。要形成制度化的参与和监督渠道,对于市民广泛关注的公共服务方面的问题,要事先广泛征求社会意见,提高决策的科学化、民主化水平。保证基本公共服务的有效供给。进一步推进基层民主制度建设,充分实行村民(居民)自治,通过村民(居民)委员会和乡(街道)人民代表大会制度,使群众通过直接或间接的渠道充分表达自己对基本公共服务的意见。就政府而言,当前应重点推进政府公共服务职能创新,整合相近公共服务职能,解决部门之间衔接不够、交叉重复、效率不高等突出问题,强化对公共服务行为的监督和约束。

七要加大基本公共服务立法和制度建设,依法推进基本公共服务均等化进程。要积极推动立法工作,以法律的形式将各级政府必须履行的基本公共服务职责、标准、履行职责必须遵守的程序等固定下来,切实推动法律条款由一般号召和倡议向责任可监督、可追究转变,努力形成基本公共服务有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的局面,以便使每一个环节工作切实落到实处。

八要加强公共服务形式创新,积极推进政府公共服务职能向社会化、产业化、民营化转变。尽管提供公共服务的职责是政府的义务,但并不意味着公共服务都需要通过政府部门直接提供。政府除对国防、公共安全等纯公共服务采用免费方式供社会公众无偿消费,服务产品成本的补偿从国家税收收入中提取,通过税收形式由全社会强制分摊生产费用外,对于具有私人物品特征的准公共物品,可考虑实行市场提供,适当收取费用,利用市场机制来引导资源的配置,特别是其中“私人性”程度较强的准公共物品。市场提供不仅可以制约个人对准公共物品的过度消费,并可以在一定程度上控制“搭便车”现象,防止对稀缺资源需求导致的无序竞争,从而实现公共消费成本费用的全部或部分补偿。要积极借鉴学习新公共管理理论,将竞争机制引入政府公共服务领域,积极运用特许经营、政府购买服务、政府财政补贴、创造可交换的产权、政府业务合同出租、竞争性招标等方式,不断提高基本公共服务的能力。

九要实行绩效评估,发挥好政府的主导作用。要建立起以结果为导向的、促进基本公共服务均等化的政府绩效评估体系。建立起由政府、研究部门和媒体(公众)组成的三元评价机制;设立一套合理的评价指标和权重,特别要围绕公共服务领域的发展状况,将诸如入学率、社会保障覆盖率、城镇登记失业率、居民收入增长率、人均公共绿地面积、农村合作医疗覆盖率、刑事案件发案数、重大事故发生率及城乡居民满意度、幸福感等衡量公共生活质量的重要指标纳入政府绩效考核范围。要加强对公共服务决策活动的监督,完善决策的监督制度和机制,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。规范问责操作程序,加大社会透明度,完善社情民意沟通渠道,扩大公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权,强化政府公共服务职责,促使政府发挥好在基本公共服务中的主体地位和主导作用。

参考文献

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