公共政策“邻避困境”治理初探

[摘要]“邻避困境”是令全世界公共治理问题专家深感困扰的社会难题，同时也是当前我国在社会治理领域亟待深入研究的一项重大理论和实践课题。本文基于一个典型的“邻避困境”案例，即湖北省黄冈市垃圾焚烧发电建设项目引发的群体性事件，从公共政策过程的视角分析了“邻避困境”的一般成因，并在此基础上就如何有效治理“邻避困境”提出了若干建议和思考。

[关键词]公共政策过程；邻避困境；社会治理

一、引言

“邻避现象”是我们在日常社会生活中经常会遭遇的一种现实困境，同时也是令全世界研究公共治理问题的专家学者深感困扰的社会难题。有关“邻避现象”或“邻避困境”的具体内涵，中外学界迄今尚无统一的界定，但大致而言，它指的是这样一种社会现象或社会困境：当公众面对可能对自己周边环境和个人生活带来负外部性影响的公共设施建设时（如面对一个拟建在自己生活区域附近的垃圾处理厂、核发电场、火葬场等），尽管承认该设施的公共价值和社会必要性，但出于自身利益的考虑仍然倾向于抵制政府将此类设施建设在自己此，许多研究者也称其为“NIMBY难题”或者“NIMBY困境”。长期以来，不同领域研究者为理清这一社会困境的内在逻辑、找到治理它的正确途径，付出了大量的艰辛努力。例如，经济学家基于“理性经济人”行为假设提出，“邻避困境”是“囚徒困境”的一个特例，所以治理它的关键策略在于提供充分的“私人性激励”，亦即为每个当事人提供充足的物质补偿。而许多社会学和政治学家则认为治理“邻避困境”的正确途径在于政府通过制定真正体现公共价值的政策来引导公众的情景认知，激发其公民义务感和亲社会动机；完全基于“经济人”逻辑制定相关公共政策，将极大地诱发人们的自利动机，“挤出”人们的义务性动机，所以，不仅无益于化解“邻避困境”，而且很大程度上恰恰是使得“邻避困境”成为“困境”的根源所在。比较而言，几乎所有国家在解决各种带有“邻避困境”性质的公共问题时，尽管或多或少也使用了物质补偿性的政策手段，但大都更倾向于采取社会学家主张的、强调政策公共性价值取向和公众非自利动机的治理思路与治理策略。在我国，改革开放以来，随着城镇化战略和公共基础设施建设的快速推进，各种带有“邻避困境”性质的公共问题不断出现，如何有效化解“邻避困境”日益成为社会治理研究的焦点议题。尽管国内学界迄今围绕“邻避困境”治理问题已经结出相当丰富的研究成果，但我们认为，一个尚未得到充分重视的研究思路是，从公共政策过程的视角来探讨“邻避困境”的治理问题。本文的目的就在于沿着这一研究思路做出有益的尝试。为了具体呈现我们的观点和思路，本文将基于一个典型的“邻避困境”案例——湖北省黄冈市垃圾焚烧发电建设项目引发的群体性事件——来展开分析。

二、一个典型的“邻避困境”案例：黄冈市垃

圾焚烧发电项目引发的群体事件本文选取的“邻避困境”案例发生在湖北省黄冈市，其发生的主要过程如下：近年来，黄冈市对所有的生活垃圾采取填埋的处理方式，共建有7个垃圾填埋场。根据设计服务年限，填埋场将于2022年被全部填满。其中，黄冈市下辖并接壤的浠水县、团风县的垃圾填埋场均超负荷运行多年。也就是说，黄冈市将在四年后被自己生产的垃圾包围。有鉴于此，黄冈市早在2015年10月就通过政府采购办公室《黄冈市城乡生活垃圾统筹治理规划项目招标公告》，11月正式《关于成立市区垃圾发电项目前期工作领导小组的通知》。2016年2月，《中国电力化工网》新闻称黄冈市区垃圾焚烧电厂项目(BOT)，进展阶段可研批复，项目所在地为黄冈市城区。2017年7月，受黄冈市电力开发公司的委托，某工程咨询有限公司《黄冈市市区生活垃圾焚烧发电项目可行性研究和环评报告编制采购项目A包（二次）招标公告》。2018年2月13日，湖北省政府采购网《黄冈市市区生活垃圾焚烧发电ppp项目资格预审公告》，项目选址拟定在黄冈市下辖浠水县域内，由浠水县政府依法依规选定符合项目建设条件的厂址。6月12日，中国政府采购网《黄冈市城市管理执法局黄冈市市区生活垃圾焚烧发电项目中标公告》，宣布中电国际新能源控股有限公司中标该项目。2018年6月，湖北省政府购买信息平台《黄冈市市区生活垃圾焚烧发电项目成交结果公告》，项目的选址拟定在浠水县巴河镇金星村、沙帽岭村区域内。2018年8月，浠水县十七届人大常委会第十三次会议，全票通过《县人民政府关于提请审议山水环保发电项目有关情况的议案》，即通过山水环保发电项目，也就是生活垃圾焚烧发电项目。2018年10月，浠水县人民政府《黄冈市市区生活垃圾焚烧发电项目环境影响评价第一次公示》，向社会征求意见，但并没有张贴和宣传。2018年10月31日，巴河镇群众部分微信群开始议论生活垃圾焚烧发电问题。11月2日，巴河镇某公众号《巴河镇建垃圾焚烧发电厂——民间调查》。11月3日，公众号再次《黄冈市市区生活垃圾焚烧发电项目拟定落户巴河镇，巴河镇准备好了吗？》。11月5日，有群众在拟定厂址附近垃圾填埋场点燃垃圾由其自行焚烧，同时部分微信群声称将于6日到市政府请愿。2018年11月6日8～12点左右，村民自发结成请愿队伍冒雨向市政府进发，最后在进入市区的收费站时，与市、县、镇领导进行了对话，部分村民被说服返村，部分村民继续前行，到达市信访办。其间，有群众先后了题为“这一刻我们都是巴河人”和“浠水县巴河镇人民致黄冈市委市政府的一封信”公众号文章，并在《美篇》上《反对垃圾焚烧厂建在巴河之请愿书》。当日下午，县镇两级领导在巴河镇召开会议，《浠水县人民政府关于山水环保发电项目有关事项的通告》，张贴公示并发至微信群。2018年11月10日，经县委、县政府集体研究，决定正式依法停止建设山水环保发电项目，《浠水县人民政府关于停建“山水环保发电项目”的通告》。至此，历时三年筹划的黄冈市市区生活垃圾焚烧发电项目，还未开工就宣告终止。

三、案例分析：基于公共政策过程的视角

公共政策是对政府通过对资源的战略性运用，以协调经济社会活动及相互关系的一系列政策的总称。从政策过程的视角来看，以治理“邻避困境”为目标的公共政策——“邻避政策”——有广义和狭义之分：一类是广义上的“邻避政策”，它从对政策问题的确认开始，一直到政策终结为止共包括七个环节；另一类是狭义的“邻避政策”，指的是广义“邻避政”的“制定政策”环节，具体可进一步细分为制定政策目标、设计政策方案、论证评估方案、抉择政策方案四个步骤（如图1）。我们认为，从“邻避政策过程”的分析视角来看，黄冈市的垃圾焚烧发电项目之所以会最终引发群体性事件，很大程度上要归因于以下几方面的问题。图1广义与狭义的“邻避政策”过程（一）“邻避政策过程”的完整性不够。政策过程的完整性，指某项政策过程所表现出的完整体系或完整环节。政府制定公共政策时，在时间与经济成本的双重因素影响下，总是与理论上追求的政策完整性有出入，“邻避政策”亦是如此。理论上来说，政策过程的完整性与政策效果呈正相关性，政策越完整，政策的科学性越高，政策执行的过程中遇到的阻力越小，政策效果也越好。纵观我国基层政府“邻避政策”执行遇阻的各种现实案例，或是中途政策变迁，或是半路政策终结，均与政府在政策执行前的几个阶段没有很好地遵循政策完整性有关。在实践中，越是基层政府，对于公共政策完整性越不重视，他们往往只追求“短平快”，只抓主要节点。这与基层政府的决策能力或者节约政策成本有关。“邻避事件”的参与者常常会寻找政策制定程序的漏洞或缺陷，对其进行批判，进而激发更多公众参与到冲突中来。如本案例中，黄冈市垃圾焚烧发电这一公共政策过程还只进行到政策执行的阶段，就发生群众游行示威，迫使发电项目临时终止。“邻避政策”作为一项与老百姓生活密切相关的公共政策，必须有效完成“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”的程序。其中，公众参与和集体讨论的目的在于增强公共政策的民主性，专家论证和风险评估是为了追求公共政策的科学性，而合法性审查在于加强公共政策的法制性。黄冈市垃圾焚烧发电项目从理论上遵循了公共政策的科学性、民主性原则。正如环卫科技网所报道的：浠水县政府于2018年8月27日组织40余名人大代表赴安徽芜湖进行了参观学习；巴河镇政府于9月、10月，先后四次组织250余村组干部和代表及老干部赴安徽芜湖参观考察。然而，这些公众参与的学习考察，在“邻避冲突”过程中并没有起到缓冲的作用。因为除了公众考察，其他的如专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定这些程序还存在部分缺失，或者说还执行的不到位。（二）“邻避政策”偏离公共性的价值取向。《公共政策辞典》指出，政策的价值属性指的是“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标”。因此，为了维护全体利益相关者的利益，对有限的资源做出权威的分配，一项政策应最大限度地体现公共性。“邻避政策”的价值出现公共性偏离，主要表现在以下两个方面。第一，强势群体对弱势群体的利益损害。政策制定者的身份具有双重属性，一方面作为公共权力的行使者要为公共利益服务，另一方面作为一般公民，又具有自利人的本性。政策制定者的这种双重身份属性使之在政策制定过程中无法摆脱公民自利人的本性，容易受到强势利益集团的影响，进而做出对弱势群体有失公平公正的决策。如上述案例所示，垃圾焚烧发电厂选址为巴河镇金星村和沙帽岭村内。发电厂选址于相对偏远和农村地区，这些地方的群众由于受到知识与参与途径的限制，无法顺畅地表达个人意愿，“邻避政策”的公共性也就不能充分地展现。一位村民一语道出了弱势群体对垃圾焚烧发电选址公正性的怀疑：“城市里的人，产生了垃圾，拉到农村里来处理，为什么不在城市里烧”。第二，资源分配过程中利益结构的非均衡性。资源一般分为经济资源和非经济资源两大类，其中，经济资源具有使用价值，可以为人类开发和利用。“邻避政策”在对经济资源进行分配时，总是追求“邻避设施”带来的经济利益而忽视非经济利益，如生态环境利益。可以说，当前大部分“邻避政策”的“公共性”仅指“社会公正”而非“环境公正”，呈现利益结构的非均衡性。随着公民环境意识的觉醒与提升，“环境公正”成为“邻避冲突”中的道德制高点，“邻避抗争”也逐渐演变为捍卫自身环境权益为基础的维权行动，这与“邻避政策”追求的“社会公正”截然相反。正如黄冈市城市管理执法局一位长期分管全市垃圾处理的专家级领导所言：“村民向政府请愿前，政府相关部门领导并没有意识到村民的环保意识会如此强烈。”（三）政策制定和实施过程缺乏公众的充分参与，民主性不足。保证公共政策制定过程的民主性是有效实现政策目标的必要条件。上述案例表明，黄冈市在“邻避政策”的制定过程中，公众参与的程度与效度均不足，主要表现在以下两个方面。一是“邻避政策”的相关利益主体决策参与过程受阻。“邻避问题”一旦被确认，就正式走入政策议程设定。“邻避”政策议程是政府协调下多元社会力量反复博弈、修正、制衡的结果。“邻避政策”设定过程中必不可少的政策工具就是相关利益主体的公开听证。基层政府实践中，“邻避政策”的核心部分常常会采取封闭式决策，即使在舆论压力下迫使邀请公众参与，也往往只采取形式化、表面化的公开听证。基层政府这种“聪明”的做法其实暗藏风险，一旦公民不再“愚蠢”，发现自身的合法利益即将受损却难以参与政策决策时，他们就会选择放弃正式的参与途径，加入到群体抗争的队伍，“邻避”冲突事件也就随之发生。正如案例中某受访村干部C所言：“政府干工作时一定要将农民朋友的意见考虑进来，给他们一个利益表达的途径。”二是政府大包大揽的作风与公民意识觉醒的二元矛盾。中国作为单一制国家，各级政府习惯于加强自身权威，对社会事务大包大揽。对于“邻避设施”建设，决策者如果能够预见到相关群众可能会对设施建设产生不满情绪甚至抗议，就会尽量避免利益相关者参与到“邻避项目”的决策中来。与此对应的是现代社会中公民意识逐渐觉醒，使公民愿意且自觉地参与到和自己息息相关的公共政策制定当中来。此外，公民意识还表现为给自己争取利益，当自身利益受损时，往往会采取措施表达自己的意见，发出自己的声音，而这种意见或声音一旦受到情绪化影响就会带来冲突。正如市住建委某受访科级干部D表示：“现在城市规划建设一定要充分考虑到市民的需求与意见，因为市民越来越喜欢表达自己的意见了。”（四）“邻避政策”合法性不足。对公共政策合法性的分析离不开价值判断，合法的公共政策应该既合乎法律又合于民意。换言之，对公共政策合法性问题的把握应从两个角度，即法律的角度（政策是否符合成文法和习惯法的规定）和价值的角度（政策为普通民众所认可的程度）展开。“邻避政策”不同于一般的公共政策，其合法性的欠缺主要表现在以下两个方面。一是“邻避政策”合法性未得到应有的重视。公共政策从问题构建到政策终结，每一个环节都应该遵循法律的相关规定。但是，目前我国法律法规体系整体上来说还不够完善，法律法规多为宏观粗放型的规制，缺乏具体可操作的办法。以环境“邻避政策”为例，如果公民自身利益受损，普通公民寻求环境保护的法律途径并不多，加之公民个体诉讼成本过高，往往使得决策者对环保政策的合法性不够重视。但是，当环境污染问题被多数公民意识到，普通个体公民就会聚集在一起，环境抗争运动就会蓄势待发。如本文案例所示，由于垃圾焚烧发电产生二恶因污染风险的增大，公民通过发动游行请愿，试图引起当局的重视，最终造成了严重的“邻避”冲突事件。显然，这正是政策合法化没有得到重视的必然后果。二是“邻避政策”的程序合法性不足。公共政策的制定程序为政策制定设置了决策步骤与制度保障，程序合法作为政策合法性的基本要素之一，对于提升公共政策质量具有很重要的作用。一项好的公共政策“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。而现实情况往往是，在“邻避政策”的制定、执行、评估过程中，这些必经程序没有得到严格执行，甚至在某些程序上还存在暗箱操作的现象，导致程序上合法性程度低，从而使得公众选择非法的途径来表达自己的意见。目前，中国正处于社会矛盾高发期，一旦出现大规模抗议人群，政府出于对维稳工作的重视，常常将项目叫停，无形中又增加了“邻避政策”的实施成本。就上述黄冈市的案例而言，公共政策的程序合法性不足是引发群众请愿游行的另一重要诱因。

四、有关“邻避困境”治理的几点建议和思考

基于上述对黄冈市垃圾焚烧项目引发的群体性事件所做的、基于公共政策过程视角的分析，我们认为，化解和治理各类“邻避困境”，首先必须转变观念，牢固确立以下几方面的思想认识:（一）树立现代化的“邻避治理”理念。长期以来，各地方政府往往习惯采取妥协的策略来应对“邻避问题”，但事实表明这是行不通的。为此，我们必须首先建立起现代化的“邻避治理”理念和体系。具体而言，一是要鼓励相关利益主体共同参与，畅通意见表达渠道以形成共识；摆脱“末端治理”的传统方式，强化过程控制以实现全过程治理；打破“条块分割”的治理格局，实现多部门的协调与配合。其次是提升回应导向的“邻避治理”能力。激发多元利益主体的参与意愿以及完善其参与方式，加强对事态的有效控制，转变“两败俱伤”式的妥协式摆平策略。二是转变“污名化”的“邻避认知”。“邻避设施”因其造成环境污染或者为周边居民带来健康风险和心理不适而遭到公众对其进行“污名化”的构建，地方政府也视其为推进政府治理的巨大阻力。因此，“去污名化”是传统“邻避治理”理念转型的基础。以政府和设施承包商为代表的增长联盟和以当地居民为代表的社群联盟，必须在捍卫本方观点的同时，承认对方观点的合理性，尽量不使用“污名化”的标签来定义对方的立场。三是要转变封闭式的决策思路。首先是要促进现代协商民主制度的建设，建构制度化的对话平台和沟通机制，允许多元利益诉求向政治系统的充分输入。其次是构建开放式的决策系统，实现对社会力量的动员与吸纳，引导不同利益群体在政策议题上形成基础性共识，进而在“邻避政策”的方案设计、择优、执行、监督过程中吸纳公众参与，形成开放式决策模式。（二）由分散治理转向协同治理。首先，要将政府、市场、社会三方利益主体纳入到“邻避治理”过程中来。“邻避问题”的生产者与解决者都离不开政府部门的参与，政府部门应该是“邻避治理”的最重要的主体。“邻避设施”的建设者或运营商，如本文案例中的中电国际新能源控股有限公司理所当然成为“邻避设施”的市场主体。此外，设施所在地的公民作为”邻避冲突”的直接参与者，也要纳入到“邻避治理”的主体中来。其次，“邻避冲突”是一个涉及多元利益主体利益博弈的冲突主题，其治理因而离不开多元利益主体的共同参与。因此，要建立参与式的决策模式，既要让群众了解“邻避设施”带来的社会风险与收益，也要让其参与设施建成后的风险与责任监督。此外，从社会治理创新的角度看，引入具有社会公信力、专业性强的第三方（如公益性评估机构）参与，有利于取得潜在抗议群体的信任，从而有助于更好的解决“邻避抗议”运动。最后，要建立多元利益主体的利益受损补偿激励机制。“邻避困境”的核心在于实施“邻避政策”过程中的公共利益悖论问题。纵观国内外各种类型的“邻避事件”，其核心利益群体包括政府、运营商和设施周边居民。根据各利益群体的利益地位和利益关系差异，建立适宜的利益补偿政策，是有效治理“邻避困境”的必要和重要途径。（三）基于法治、民主、公平的原则不断优化“邻避政策”制定。首先，要推进行政决策的法制化，坚持依法科学民主决策。“邻避政策”的合法性理应成为法治性政府政策制定的第一要义。为此，2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”；“完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考”；“重大决策事项应当交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、做出决策。”其次，要鼓励群众广泛参与公共政策过程，确保“邻避政策”过程的民主性。在建设“邻避设施”之前，要保证政策的信息公开，以提高公众的参与感，让周围的更多群众表达自己的意见与建议，共同讨论与协商，共同参与政策的制定，让群众感受到更多的“社会公正”，从而保证政策的公正性。三是要按照“谁受益、谁付费，谁污染、谁付费”的原则，设计和实施必要“邻避设施”生态补偿政策。国内外大量成功经验表明，实施生态补偿是降低“邻避冲突”风险、化解“邻避困境”的必经之途。

作者:徐双敏 蒋祖存 单位:中南财经政法大学