新公共管理与民生税收研究

提要：新公共管理理念要求限制政府越位，民生税收理念关注矫正政府缺位。瓦格纳定律历来被解释为财政支出规模与经济增长呈正比关系。除了财政支出规模外，财政规模的另一对称外延乃是财政收入规模。将税收收入纳入瓦格纳定律的经典模型进行实证检验，有利于反思中国税制改革问题及寻求未来调整的方向。本文使用中国1994-2015年的统计数据，依托瓦格纳定律的经典数学模型进行检验。结果显示，中国税收各指标中仅有营业税、消费税、个人所得税与房产税4个税种不具有瓦格纳特性。进一步分析，具体问题涉及两大方面：一是中国税收规模增长出现了刚性趋势，二是中国税收结构出现了价值偏差。在新公共管理与民生税收二维视角下，我国新一轮结构性减税需要改革完善具体税种制度，有机整合税种，发挥其各自优势。

关键词：新公共管理　;民生税收;　税收收入　;瓦格纳定律　;实证

一、问题的提出

市场和政府的关系是公共经济与公共管理等相关领域永恒的主题。党的十八大以来，该命题在国家治理理念下依托财税机制被科学重申，“更加尊重市场规律、更好发挥政府作用、建立健全现代财税制度”等一系列改革要求，反映了执政理念和执政水平的不断优化。具体到税收领域，依托瓦格纳定律模型对近年来样本国家及中国税收收入变化趋势进行实证分析，对进一步科学厘定政府和市场关系及深化财税体制改革具有深远意义。瓦格纳定律由德国财政学家瓦格纳在1882年提出，历来被解释为财政支出规模与经济增长呈正比关系。新公共管理理念源自国际经验，从合理限定政府边界的视角对政府与市场关系进行重构，重在矫正政府越位。民生税收理念则立足于中国国情，以保障和改善民生为重点，从政府责任出发对政府与市场关系进行反思，重在矫正政府缺位。从新公共管理理念出发，实证分析我国不同税种税收收入是否具有瓦格纳特性，并从实践中总结税收结构变迁规律，同时结合中国国情所强调的民生税收的价值追求，对中国税制结构提出针对性优化建议，这是对十八大理念的有机结合与紧密呼应。瓦格纳定律数学模型是本研究的路径依托。瓦格纳定律的核心观点概括如下：随着经济不断发展以及人均所得不断提高，社会需求也在不断增多；为了满足社会日益增长的需求，公共部门的活动也会不断增多，进而要求财政规模不断增大。事实上该观点成立必须要有一个假定前提，即不断增多的社会需求只能由公共部门来满足。这一前提否定了社会需求还存在其他满足方式这一客观事实。而滥觞于19世纪70年代末并迅速席卷全球的新公共管理运动，用事实证明了市场机制也能够有效满足某些社会需求。面对这样的事实，瓦格纳定律对于当前财政管理实践的指导明显暴露出力不从心的局限。而除了财政支出规模外，财政规模的另一对称外延乃是财政收入规模。立足于新公共管理运动背景，将财政收入指标纳入瓦格纳定律的经典模型进行印证，结果是否能够与支出视角的实证结论相吻合，成为本研究的逻辑起点和目标指向。最重要的是，通过对新公共管理运动以来世界各国不同税种税收收入的瓦格纳特性分析，不仅在实践上有利于从国际视野的高度为中国结构性减税提供外部经验支持，而且在破除“瓦格纳定律”迷信的基础上探讨中国税收结构优化，有利于丰富与深化中国特色的公共财政理论。

二、中国税收收入的瓦格纳特性检验

立足于中国国情，对照新公共管理运动价值取向，我国的结构性减税改革事实上与新公共管理运动“小政府”的价值理念高度吻合，按照新公共管理的价值逻辑，可以推知财政收入规模变化趋势应该呈收敛或平稳态势，但实际情况正好相反，中国近年来的财政收入增速以超越GDP增速的状态持续上涨，引发了广泛的社会关注。在这种宏观背景下，对中国税收收入进行瓦格纳检验，有利于反思中国税制改革问题及寻求未来调整的方向。本文将新公共管理运动与中国实践相结合，使用中国1994-2015年的统计数据，依托瓦格纳定律的经典数学模型依次进行ADF检验、协整检验和Granger因果检验，检验的具体计算过程均通过专业软件Eviews6.0完成。需要特别指出的是，瓦格纳定律有六个数学表达式（详见表1），但都是以财政支出指标为自变量，本研究以税收收入指标替代财政收入指标，第二个数学表达式没有对应指标，需要剔除，因此税收收入的瓦格纳数学表达式只有五个。就选用数据的起止时间而言，之所以选择1994年作为起点，是因为中国财政体制在该年正式施行了分税制，经济上的民主和分权在制度层面得以实现，而瓦格纳定律的内在假定条件之一即民主体制；除此之外，这一阶段还是中国开始关注并效仿西方新公共管理改革的时期，以1994年为起点亦与新公共管理背景相吻合。选用的所有数据均来自相应年份的《中国财政年鉴》，并换算为以1994年为基期的真实值。指标说明如表2。为节省篇幅，以下正文仅列出对指标总税收T的实证检验结果①。根据研究方法的基本要求，首先对指标LGDP、指标LT、指标LAT、指标LRT以及指标LAGDP各自数据进行ADF检验（相关结果详见表3）。表3结果显示，在5%显著性水平下，税收T各指标的对数与GDP的对数不能同阶平稳，不可直接进行回归，否则得出的结果将不可靠。下一步须对其一阶差分序列进行ADF检验。如表4显示，所有变量均为一阶单整序列[I(1)]。同阶单整序列满足了协整分析的前提条件。运用Engle-Granger两步法进行协整检验。结果如表5。表5数据显示，协整分析的残差序列平稳，证明相关被解释变量与GDP指标之间具有长期协整关系。依托瓦格纳定律五个数学表达式，对中国总税收与GDP这两个变量进行Granger因果检验（详见表6）。考虑4期滞后，相伴概率P值小于0.1即可认为拒绝两个指标不具有特定方向因果关系的原假设。根据表6数据，被检验的五个表达式在不同滞后期内由GDP至T方向的单向因果关系都成立，其经济含义即中国税收总收入在规模的趋势变化上随着经济社会的发展在增大，中国总税收规模具有瓦格纳特性。由表7可看出，中国税收各指标中，仅有4个不具有瓦格纳特性，分别是营业税（T2）、消费税（T3）、个人所得税（T5）与房产税（T7）。除此之外，其他所有税种都具有瓦格纳特性。

三、新公共管理及民生税收视角下中国结构性减税的深化

（一）中国结构性减税存在的问题。由上文实证分析可以看出，在新公共管理运动背景下，中国分税种指标绝大多数呈现出了不应该出现的瓦格纳特性。进一步进行规范分析，具体问题涉及两大方面：一是中国税收规模增长出现了刚性趋势，二是中国税收结构出现了价值偏差。从税收规模角度来看，1994年税制改革后到2007年，税收总量保持了10余年的高增长（图1）。在此时期，税收增长保持了18.4%的高速度，超出相应时期GDP增速。究其原因，除了经济发展和征管技术优化之外，税制体系中存在的重复课税也是重要原因。就流转税而言，2009年之前的生产型增值税制度，由于对设备的重复征税导致法定税基远远大于理论增值额，加之营改增前增值税与营业税并行导致的增值税抵扣链条中断，造成流转税的重复征税；同时，2016年5月1日之前增值税与营业税长期并存的局面，不仅由于营业税自身制度缺陷导致重复征税，还因导致增值税抵扣链条中断加剧了重复征税的程度。就所得税而言，对投资产生的资本利得存在企业所得税和个人所得税的双重课税。多方面原因共同作用，导致税收增速超过GDP增速。图1还显示，2008年到2016年，中国税收增长明显呈现为先降后升再降的波浪型。2008年，税收增长速度为18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年则又迅速回升至23%的水平，2011年保持平稳，2012-2016年则持续下降。究其原因，2008年由于国际金融危机影响，中国经济增长进入下行通道；与此同时，为了应对金融危机，中国推出结构性减税政策。两方面原因共同作用，导致税收增速在2009年出现骤跌。随着积极财政政策的推行，中国的经济增长获得有效推动，加之税收征管的强化，使得税收增速又于2010年回升并于次年保持了基本稳定。2012-2016年税收增速出现下降，其制度原因是结构性减税尤其是营改增大力推进，导致减税效应明显。从税收结构角度来看，中国虽然在新公共管理运动中强调科学厘定政府与市场的边界，大力提倡市场作用的有效发挥，但由于税制改革过于关注对经济增长的刺激，而相对忽略了对民生、公平等的践行，导致税收结构出现价值偏差。主要问题表现为：一方面，税制改革的公平性有待进一步加强。新公共管理运动典型国家的税制改革证明，对于公平的追求应作为税制优化的基本原则，各国实践也证明了改革的效果。而我国税制改革更多是从刺激经济的角度出发，偏重于效率。另一方面，具体税种的调节作用发挥不够理想，比较突出的有消费税征税范围过窄、企业所得税税收优惠政策杂乱、个人所得税收入分配调节效应较弱、房产税调节能力薄弱等问题。另外，现行分税制下营改增后地方税体系缺失问题也非常突出。综上所述，中国结构性减税进入深水区，如何使其更有效促进财税体制作为国家治理基石的核心作用，须进一步加强相关研究与思考。（二）中国深化结构性减税的政策建议。针对以上问题，综合考虑新公共管理运动及民生税收的要求，将国际税收改革经验与中国现实情况有机结合，中国深化结构性减税可从以下三大方面进行努力：第一，优化增值税制度。营改增作为最大的结构性减税，实现了税制完善效应、减税减负效应、经济优化效应和改革促发效应。截至目前，营改增全面推开一年有余，实践中尚存在制度优化的余地。另外增值税制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，为了避免这种后果，应对增值税制度优化进行深入思考。第二，优化所得税制度。新公共管理的价值理念要求政府尽可能少干预市场，反应在税收制度上，企业所得税制度应注意向“宽税基、低税率、少优惠”方向转变，尽可能减少税收制度对企业运营直接诱导，保证税制的中性。民生价值理念对个人所得税制度影响直接，应尽快落实个人所得税由“分类”向“综合”模式过渡，以高效发挥个税的收入分配调节功能。第三，其他税种优化。新公共管理理念要求政府科学适度地发挥应有职能，落实到政府不同层级上，中央和地方的关系优化是其应有之意，将之与税收制度优化结合，地方税体系的优化是其着力点。另外，民生税收的价值理念涵盖对资源环境的关注，环境保护税、消费税、资源税等相关税种之间的配合优化，也应成为当前重点。

综上所述，在新公共管理与民生税收二维视角下，我国新一轮结构性减税可以通过具体税种的制度完善，有机整合不同税种的不同优势，使税制结构进一步完善，调节作用更加有效。

参考文献：

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作者:郝晓薇宋伊晨 柳华平 夏铭泽 单位:1.西南财经大学财政税务学院 2.四川省成都市国家税务局 3.国家税务总局