“营改增”后地方税体系初探

摘要：以加强地方财力，推动地区经济发展为前提，结合山东省济宁市金乡县税收制度改革与“营改增”政策的实施，阐述地方税体系在“营改增”后进行完善的必要性，阐述“营改增”对于地方税体系存在的影响，从三个阶段总结重构地方税体系思路，并且提出四点建议，使得地方税体系更加完善，以期能够达到夯实“营改增”政策的目的。

关键词：“营改增”；地方税体系；财政收入；地方主体税种

自从我国开始实施“营改增”政策之后，各个地区的财政收入逐渐显现出缺口，完善地方税收体系，增设新的地方主体税种，可以强化地方财力，并且为地方政府部门运转、地方经济水平的提升带来保障。对比未落实“营改增”之前，地方主体税种包括营业税、个人所得税与企业所得税，整体收入具有稳定性，然而企业所得税、个人所得税被归纳到共享税范畴，如果地方规模稳定且共享比例固定，是无法满足地方税收收入需求的。尤其是现阶段地方政府部门事权开始呈现扩大趋势，财政开支不断增加，为了能够弥补财政收入缺口，在“营改增”政策落实的基础市场重构地方税体系非常必要。

1基于“营改增”政策的地方税体系

地方税主体为营业税，管理方面可控，收入方面稳定，也可以带动其他税种与地方财政收入，具有非常重要的地位[1]。还未实施“营改增”时，地税征收税种数量较多，但整体呈现出量小且面散的特点，其中营业税是地方税收的支柱，在地方税收收入中占很大比重。我国全面“营改增”后，地税收入主体更改为所得税、财产税等，结合以上税种收入规模，收入大幅度降低，这是济宁市金乡县在地方税重构中面临的重要问题之一。因为中央与地方根据相应比例分享机制，实施增值税与所得税，加之税基流动性强，所以地方财政收入无法保证稳定性，还会直接影响到区域经济的平衡发展，所以这也是所得税、增值税无法成为地方税主体税种的一项关键性原因[2]。除此之外，在税收政策方面，财产税还需要进一步完善，扩大征收范围，增加税收收入，体现出在地方收入方面的作用。遗产税、赠与税、环境税层面，还处于发展阶段。但是随着“营改增”的全面覆盖，其他税种的改革方案也会随之出现，进入到全新的税制改革时期。五中全会围绕“财税改革”也提出新的方向，即“建立现代财税金融体制，加快转变政府职能”，而这也为“十四五”阶段的财税改革工作明确新目标[3]。“营改增”是财税改革的关键部分，有利于帮助各大企业减轻负担，还起到优化产业结构，推动经济发展的作用。另外，“营改增”在我国的全面实施，对于营业税、增值税收入归属和征管格局也是一项创新举措，直接影响着分税制财政管理体制。所以“营改增”后地方税体系重构，是深入落实财税体制改革的关键点，在促进市场经济可持续发展方面也具有非常重要的意义。

2“营改增”影响地方税体系

全面“营改增”之后，我国以往在分税制改革期间存在的地方税体系问题更加显著，并且在新环境下出现一些新问题。面对“营改增”对于地方税体系的影响，总结为以下两点。（1）“营改增”导致地方税缺少主体税种。全面“营改增”之前，营业税是地方税的主体税种，在地方税收收入中的比例可以达到30%左右[4]。但是在“营改增”后，以往地方政府部门的地方税收入转移到中央、地方共享收入范畴，受到减税效益的影响，若中央和地方分成比例不变，将会导致地方税收收入减少，而地方财政也会更为依赖共享税。（2）地方税收规模与地方财政规范性受到影响。全面“营改增”为各行各业减少税负提供了保障，结合山东省济宁市金乡县地方税体系的实施，“营改增”全面改革实施至今，静态估算地方政府年减收数额显著，不仅会降低地方政府部门在公共产品方面的提供能力，而且会拓宽财源渠道，除了税收收入外，地方非税收收入呈现扩张趋势，有可能会引发地方债务规模膨胀[5]。

3全面“营改增”地方税体系的优化思路

第一，调整增值税分享比例。我国全面“营改增”后，很多地方营业税税基转变为共享税增值税税基，这一变化直接降低了地方政府税收收入。在重构地方税体系阶段，可以对中央、地方增值税分成比例进行调整，保证其余税种税制设计、征管模式不变的基础上，短期内不需要投入过高的改革成本，并且改革各项工作的实施也十分流畅。我国从2016年全面实施“营改增”时，国务院针对“营改增”试点的设置，颁布了针对性的方案，在原有增值税中央与地方共享比例的基础上更改为5∶5，尽管这一举措可以解决当下面临的问题，但是难免会增加地方税体系在共享税种这一方面的依赖性，导致地方政府财权无法完全实现独立。所以，地方税体系中必须要加强地方税所具备的作用[6]。第二，按照我国国情以及税制结构、不同税种特征，在现有中央与地方税权基础上进行调整，从而明确最为合适的地方税主体税种。按照政府部门之间税收划分要求以及基本原则，具有较强地域性、税基流动性差且税源相对分散的税种归入到地方范畴；反之，税基具有较强流动性以及再分配职能，能够充分体现出国家所具有的宏观调控政策，符合以上要求税种归入到中央范畴。立足于理论层面，财产税与上述要求最为契合，建议将其当作地方税体系主体；立足于现实层面，参考其他发达国家的经验，如果将房产税当作地方税主体税种，其在我国地方税收收入中占比仅为3%，而财产税占比达到20%左右，无法发挥出主体税种的作用。若利用税制改革拓宽财产税税基，这与我国国情不符[7]。尽管当下经济发展速度不断攀升，但是与发达国家相比依然存在差距，税制改革方面应该更为关注效率。所以，今后对于地方税主体税种的选择，建议在原有中央与地方税权基础上展开重构，选择中央税或是共享税，规划到地方税范畴，可以使地方政府财权更为独立[8]。结合现行税制改革实施情况与进度，代替营业税作为地方税主体税种，可以将个人所得税、消费税与车辆购置税加以组合。立足于收入规模这一角度，我国2019年山东济宁市消费税收入为9.62亿元，车辆购置税17.44亿元，个人所得税收入达到19.09亿元[9]。通过三税组合的方式将其划归至地方之后，能够缓解“营改增”后导致地方税收减少的问题。立足于现实情况，针对消费税的主要税目，处在产品批发与零售阶段主体具有较强规范性，征收阶段在产品生产环节开始直接调整为零售环节，以免消费税更改为地方税之后，地方政府部门为了税收激励扩建产品生产厂。对于车辆购置税与消费税税基而言，将其重合之后能够共同当作地方税税收，而个人所得税主要采取分类征收的方式，所体现的再分配职能相对较弱，在总体税收中占比不高，若共享税转变成地方税，今后分类征收转变为综合征收，地方政府部门还需要更加全方面地采集个人收入数据信息[10]。第三，参考其他国家成功经验，重新设置地方税调节职能，并且在税制改革实施进程中，明确与税收划分原则更为契合的地方税主体税种。参考其他国家在税制改革这一方面的经验，立足于长远角度，将房地产税与资产税组合，这种形式与我国地方税主体税种要求更为契合。站在理论层面，财产税的税基不具备较强流动性，与受益原则相符，并且具有充分的潜在税源，将其当作地方税主体税种，满足财政分权理论、政府之间税收划分基本原则提出的要求；立足于税收调节职能优化目标这一层面，财产税可以正面激励地方政府，使其不断提升公共服务能力，并且推动所在地区房地产行业可持续发展，拓宽财源的同时，也能够创新地方政府在高耗能产业方面的发展手段，使得地区资源配置更加合理。另外，财产税属于直接税，在所有税种中地位不断提高，也可以加强收入分配的公平性。将房地产税和资源税组合作为地方税主体税种，必须要在长期税制改革的基础上对其进行深入认知。房地产行业包含大量税种，尤其是在税种流转阶段，难免会出现多重征税或者保有阶段税收缺位的问题，将房地产行业相关税种整合，实现房地产税统一征收，能够拓宽增收范畴[11]。如果发现资源税税收在总税收收入中占比不高且调节能力、调节水平有待提升的现象，可以将资源税征税范畴拓宽，在现有资源税税目中增加水资源、动植物资源等，创新资源税计税方法，如果资源产品满足既定条件要求，可以采用从量计征的方式，以此来提高资源利用率。

4“营改增”后地方税体系的完善建议

4.1确定地方主体税种。重构地方税体系必须要有明确的地方主体税种，建议从三个方面做出选择：（1）税基范围广，并且有充足的税源以及增长潜能，能够直接影响地方税收规模。（2）选择的地方主体税种可以调节地区收入以及产业结构。（3）加强税收制度规范性与公开性，为征管创造便捷条件[12]。考虑到以上三点要求，建议在选择地方主体税种时，优先考虑财产税、环境税与资源税等，可以充分发挥出地区宏观调控的优势，使得行为目的税能够当作地方政府收入不可或缺的补充内容。在我国国情基础上设置双主体税种，加强地方税源稳定性。下面分别从三个方面提出确定地方主体税种的建议。(1)房地产税。现阶段我国房地产行业进入到全新的发展时期，为房地产税征收带来更为丰富的税源。因为经济下行面临较大的压力，很多从业者并没有认识到纳税的必要性，所以导致房地产税无法在短时间内确定为地方主体税种。建议深入推进房地产税改革，一方面可以满足经济发展要求；另一方面也能够对收入分配加以调节，实现地方地区房地产行业的长期发展[13]，在丰富地方税源的同时，使得地方税体系更加完善。（2）环境税。我国在2018年颁布并推行《环境保护税法》，面临当前生态环境保护这一项非常重要的任务，全面实施环境保护税，不仅能够提高环境质量，也可以将地方政府在财政方面的压力予以缓解。（3）资源税。深入推进资源税改革，可以加强资源保护，并且提升资源利用率。最为有效的方式为拓宽资源税征收范畴，将资源税征收方式加以创新，以节约资源，提高资源利用率为根本目标。另外，拓宽资源税的征收范畴，在现有征收税目基础上增加新的内容，使得地区资源优势能够作为经济发展的推动条件。4.2在实践中优化转移支付制度。全面“营改增”之后，地方政府部门收入有可能会出现减少的情况，弥补收入缺口需要对事权、支出责任需求、地方公共产品状况等加以重视，在实践过程中优化转移支付制度，调整一般性转移支付比例[14]。为了能够规范财政转移支付行为，建议遵循建议兼顾效率与公平这一项基本原则，转移支付更加关注经济欠发达地区以及农业省市，为其提供财力性转移支付资金。这样不仅能够推动所在地区的经济发展，而且可以将区域之间财政差距缩小。4.3完善混合型税权模式。混合型税权模式在“营改增”全面实施的当下，建议转变为税权集中与分散的模式，不仅可以突出中央所具备的主导地位，而且地方政府部门享有税权。一方面税收立法权与管理权均集中于中央，并且在国家最高法律中占据主体位置，加强国家宏观调控。如果有中央和地方共同立法需求，那么中央提出原则性规定即可，地方政府只要符合上级法要求便可自主立法。另一方面，一些税种的税源比较普遍，税基发生区域转移难度大，并且体现出显著的受益性特征，其所享有的立法权、执法权与司法权均集中在地方政府，而地方政府严格按照原则性规定，与所在地区经济社会发展需求相结合，明确税种停征缓征、税基税率调整等诸多内容，加强税收相关问题解决的灵活性，对地方财政收入进行调控是推动经济发展的有效手段。4.4重点推进税收征管改革。虽然“营改增”属于税制改革领域，但我国主要实施分税制，开展税制改革其中包含征管改革这一部分。国家与地方税务机构积极参与到征管改革与税制改革中，可以使“营改增”更加深入且夯实[15]。一方面全面营改增后，国税局需要处理的工作量增加，导致征管力量缺失，地税局的工作量在“营改增”后则显著降低。考虑到相关工作持续性的要求，地税部门工作人员结合工作需求与岗位要求可以适当调动。另一方面遵循结构精简、工作效能提升与统一的基本原则，可以调整地方税务机构所具有的职能，使得工作重点转变到地方税体系与地方小税种这两个层面上。按照社会主义市场经济发展需求，结合现代公共行政管理特点，创新税务机关工作模式，基层税收征管与稽查团队结构更加完善，能够节省税收征管的成本支出，提升税务机关工作效率，需要将现有机构模式进行精简，培养税务工作人才，推进干部人事制度的创新与完善。作为税务人员，秉持依法征税的信念，避免在税务工作中出现失误，杜绝税收流失问题。除此之外，严格按照法律法规执政与征税，充分考虑人民群众利益需求，转变为服务型工作模式，从而为广大群众利益提供保障。

5结语

综上所述，在全面“营改增”后重构地方税体系，重点在于地方主体税种，参考现有财税改革经验，地方税体系重构要对地方税具备的筹集收入这一职能予以保障，通过获得的地方税收收入，满足地方经常性支出，经过重构的地方税体系必须和我国经济、税源分布、税制结构、税收征管能力相符，满足现实需求，最后则要在现有地方税调节职能的基础上进行优化，发挥出地方税资源配置、收入公平分配的优势，不断推进地区经济发展。

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作者:寻金金 单位:山东省济宁市金乡县财政局